•Sentencia C-369 de mayo 26 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2130

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Actor: Carlos Adolfo Arenas Campo

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 339 (parcial), 341 (parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”; y contra el artículo 6º de la Ley 273 de 1996 “por la cual se modifica el reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.

Santafé de Bogotá D.C., mayo veintiséis de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

II. El texto de las disposiciones acusadas.

Se transcriben a continuación los artículos 364 y 366 de la Ley 5ª de 1992 y 6ª de la Ley 273 de 1996, cuya demanda se admitió.

LEY 5ª DE 1992

“Por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.

“(...).

ART. 364.—Intervención de la Procuraduría. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes podrá intervenir en este proceso para cumplir las funciones señaladas en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución.

ART. 366.—Remisión a otros estatutos. Todo vacío procedimental de la presente ley será suplido por las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.

LEY 273 DE 1996 

“Por la cual se modifica el reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.

“(...).

ART. 6º—Intervención de la Procuraduría. Los requisitos sustanciales de la resolución de acusación, si a ello hubiere lugar, serán los establecidos en el artículo 441 del Código de Procedimiento Penal”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte.

1. La competencia

Esta corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5ª de 1992, ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de las Cámaras, y 6ª de la Ley 273 de 1996, que lo modificó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política.

2. La materia de la demanda.

El demandante, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política, distingue tres clases de conductas atribuibles a los altos dignatarios del Estado protegidos con fuero, que pueden dar lugar a que las Cámaras adelanten procesos o juicios especiales contra los mismos; ellas son: i) conductas que configuren delitos cometidos en ejercicio de funciones; ii) conductas que configuren la comisión de delitos comunes; iii) conductas que aunque no constituyan delito ni falta disciplinaria pueden constituir causal de indignidad por mala conducta.

En su opinión, el legislador al expedir la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 151 de la Constitución, debió regular los procesos a seguir en cada uno de esos casos, y no limitarse, como lo hizo según él, a reglar los juicios que se adelanten cuando se configuren causas criminales, pues tal omisión, dice, se convierte en un obstáculo insalvable que le impide a la Cámara de Representantes, adelantar la labor de instrucción que le corresponde, y de ser el caso presentar acusación formal al Senado, cuando los altos dignatarios, especialmente el Presidente de la República, incurran en conductas que si bien no configuran delitos ni faltas disciplinarias, sí pueden constituir causal de indignidad por mala conducta.

Remitiéndose a las actas del Congreso de la República, el actor caracteriza el juicio de responsabilidad por indignidad de la siguiente manera:

“...un Presidente de la República puede violar la Constitución y las leyes sin cometer delitos de los que define el Código Penal, pero haciéndose indigno por mala conducta.

“...la indignidad por mala conducta de que trata el artículo 97, numeral 2º de la Carta [se refiere obviamente a la Carta de 1886, sin embargo, el artículo 175 numeral 2º de la Constitución de 1991, es exactamente igual], no puede ser calificada ni juzgada ni sancionada sino por el Senado de la República...”.

“...la indignidad por mala conducta tiene conexiones con el Código Penal y también con la moral, con la ética y con el decoro, pues su naturaleza reprimible se refiere esencialmente al carácter y jerarquía de quien incurre en ella.

“De modo que el Senado no solamente es competente para juzgar [al acusado] en cuanto a la violación de las leyes, sino que su poder de administrar justicia en casos como el que se trata [juicio político por indignidad] le es exclusivo, indelegable y no expuesto a colisiones de ninguna naturaleza”(4).

En su criterio, de conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Carta Política, que le ordena al legislador expedir una ley orgánica que contenga el reglamento del Congreso y de cada una de las cámaras, ley a la cual, dada su jerarquía, el legislador debe supeditar el ejercicio de su actividad en las materias específicas que ésta desarrolle, dicha corporación debió establecer en la Ley 5ª de 1992, el procedimiento a seguir cuando los altos funcionarios del Estado a los que se refieren las normas superiores citadas(5), incurran en conductas que puedan dar origen a un juicio por indignidad.

No hacerlo, anota, implica omitir una “orden de legislar” que el constituyente le impartió directa y expresamente, omisión legislativa que haría inconstitucional la ley orgánica, y paralelamente atribuirle un sentido a las normas que ella contiene, contrario al ordenamiento superior, en la medida en que hacen imposible desligar de la legislación penal los juicios de indignidad por mala conducta, en aquellos casos en que no obstante no ser tipificadas como delitos o faltas disciplinarias, sí pueden y deben acarrear sanciones como las que consagra el numeral 2º del artículo 175 de la Carta, cuando provienen de un alto funcionario, que tiene la responsabilidad de ejercer su cargo con dignidad y decoro, so pena de atentar contra la dignidad misma de las instituciones que representa y contra los intereses de la Nación.

En ese contexto, la remisión que los artículos 366 de la Ley 5ª de 1992 y 6ª de la Ley 273 de 1996, hacen a las normas del Código de Procedimiento Penal, contribuyen, según el demandante, a impedir que se cumplan los preceptos del constituyente, específicamente los contenidos en los artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Política, en la medida en que restringen, al ámbito de lo penal, la función del Congreso cuando se trata de adelantar juicios especiales contra altos funcionarios del Estado, cobijados con fuero especial, desconociendo que también puede y debe realizarlos cuando conozca de causas de indignidad por mala conducta.

En cuanto a la acusación del actor contra el artículo 364 de la Ley 5ª de 1992, ella se refiere a que su contenido equipara la función que el constituyente le atribuyó al Procurador General de la Nación, a través del artículo 277 superior, la cual puede ejercer discrecionalmente y por sí o por medio de sus delegados o agentes, con el mandato consagrado en el artículo 278-2 de la C.P., que le impone la obligación a él directamente, de emitir concepto en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero, lo cual contradice y desconoce el último de los citados preceptos de la Carta.

En síntesis, el actor señala una presunta omisión constitucional a partir de la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de todas las normas acusadas, y una acusación específica el artículo 6º de la Ley 273 de 1996.

3. Las omisiones legislativas absolutas están excluidas del control constitucional que le corresponde ejercer a esta corporación.

La acusación del actor, como quedó anotado, se refiere a que el legislador incurrió en una omisión legislativa, al no regular, en la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras, el juicio de indignidad por mala conducta, al que se refiere el numeral 2º del artículo 175 de la Constitución, juicio autónomo que en las disposiciones acusadas se confunde con aquellos que se originan en presuntas conductas criminales, sometidas como tales al ordenamiento penal.

Tal omisión, señala el demandante, vicia de inconstitucionalidad los preceptos legales impugnados, cuyo contenido en sí mismo, aclara, no contraría el ordenamiento superior, pues les atribuye un sentido que transgrede los mandatos específicos de los artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Política, en la medida en que obliga a las cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de indignidad, propiciando entonces que éstas últimas queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la Constitución.

Ese tipo de omisión, que implica la abstención por parte del legislador de regular una materia en concreto, cabe dentro de lo que la doctrina denomina una omisión absoluta, figura sobre la cual esta corporación ha dicho lo siguiente:

“Al analizar cada una de las funciones consagradas en el artículo 241 de la Constitución, advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad legislativa por fuera de los términos señalados en la norma precitada. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales.

Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto que comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control”. (C. Const., Sent. C-543/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Es decir, que de encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta corporación carecería de competencia.

En tal virtud, el cargo de omisión legislativa que formuló el actor contra los artículos impugnados, específicamente contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5ª de 1992, por las razones antes expuestas, conducen a la Corte a declararse inhibida para pronunciarse sobre estas normas, conforme a la jurisprudencia prevalente en esta corporación sobre la materia. La Corte, al tomar esta decisión no considera necesario detenerse a examinar los argumentos adicionales señalados por el actor.

4. Cargo específico de inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la Ley 273 de 1996.

Presenta el actor un cargo específico contra el artículo 6º de la Ley 273 de 1996, “por la cual se modificó el reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”, al considerar que al remitir dicha norma al artículo 441 del Código de Procedimiento Penal para lo relacionado con “los requisitos sustanciales de la resolución de acusación”, lo que hizo el legislador fue coartar y restringir el alcance de la competencia que el constituyente le otorgó al Congreso en esa materia, pues la norma cuestionada impide que dicho organismo asuma el conocimiento y desarrollo de causas de indignidad por mala conducta, las cuales, anota, difícilmente pueden ajustarse a la normativa penal, pues no siempre constituyen delitos ni faltas disciplinarias.

Si se tiene en cuenta que el artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es “un juicio de responsabilidad política”, para el cual el reglamento del Congreso prevé un trámite específico, que incluye que la acusación que se presente como tal deba ser probada, que la garantía del derecho a la defensa del acusado se respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la imposición de una sanción tan drástica como la destitución del empleo, o la privación temporal o absoluta de los derechos políticos, es claro que a dicho trámite no le son aplicables las normas de carácter penal previstas para otro tipo de juicios.

En síntesis, encuentra la Corte que la remisión al artículo 441 del Código de Procedimiento Penal, que expresa el artículo 6º de la Ley 273 de 1996, acusado por el actor, es contraria a la Constitución Política, en cuanto judicializa como penal un proceso de carácter político, por lo que lo declarará inexequible.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA respecto de los cargos que por omisión legislativa presentó el actor contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5ª de 1992.

2. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 273 de 1996.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(4) Senado de la República, Providencia del 9 de diciembre de 1958, juicio de responsabilidad adelantado contra el General Gustavo Rojas Pinilla.

(5) Los altos funcionarios a los que se refieren las normas constitucionales son: el Presidente de la República, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación.

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