Sentencia C-37 de mayo 9 de 2018

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11860

Magistrada Sustanciadora:

Dra. Cristina Pardo Schlesinger

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “en cualquier época” contemplada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Accionante: Martín Alonso Álvarez Bermúdez

Bogotá, D. C., nueve de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada de inconstitucionalidad, resaltando en negrilla el aparte legal concretamente demandado:

“LEY 617 DE 2000

(Octubre 6)

“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

[…]

Artículo 37.- Inhabilidades para ser alcalde. El Artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado encualquierépoca por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas

2. (…)”.

(…)

VII. Consideraciones

1. La inexistencia de cosa juzgada constitucional.

1.1. Siendo para la Corte claro que los cargos a analizar en la presente providencia se refieren a unas presuntas violaciones a los principios constitucionales de legalidad y de igualdad, es evidente que las sentencias C-837, C-838, C-952 y C-998 de 2001 no tienen la virtud de constituirse como cosa juzgada constitucional frente de aquellos cargos.

1.2. Por una parte, si bien es cierto que las sentencias C-837 y C-838 de 2001 estudiaron la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 (uno de cuyos numerales en un aparte es el objeto de esta providencia), también lo es que el cargo de violación propuesto en ellas es distinto de los que ahora se analizan. En efecto, en tales oportunidades el cargo estudiado, frente de la generalidad del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, remitió a una supuesta violación del principio de unidad de materia. En este orden, no existiría ni identidad absoluta de objeto ni identidad en el cargo.

1.3. Por otro lado, aunque el objeto de las demandas que terminaron con la expedición de las sentencias C-952 y C-998 de 2001 fue el artículo 37, inciso 1º de la Ley 617 de 2000, en las mismas no se analizaron los cargos de violación a los principios constitucionales de legalidad y de igualdad. Por el contrario, mientras que en la Sentencia C-952 de 2001 se estudiaron los cargos por violación a los artículos 28 (prohibición de penas imprescriptibles) y 40 (derechos políticos a elegir y ser elegido) superiores, en la Sentencia C-998 de 2000 únicamente se alegó la violación del mentado artículo 40 de la Carta. Es decir, aunque existiera identidad en el objeto de tales providencias y el objeto de la demanda de la referencia, la identidad en los cargos se ausentaría.

1.4. En suma, en ninguna de las sentencias anteriores se cumple con la paralela existencia de identidad en el objeto de examen e identidad en los cargos alegados(22); situación que permite despachar negativamente cualquier posibilidad de declarar la existencia de las cosas juzgadas constitucionales que pudieran advertirse del expediente.

2. La inhabilidad acusada no es una sanción penal ni viola el principio de legalidad.

Corresponde ahora aclarar que la medida legal acusada no es una pena. Se trata, más bien, de una inhabilidad que tiene como causa una conducta que dio lugar a que su autor fuera condenado a pena privativa de la libertad. Por ello, al no ser tal inhabilidad una sanción ni una pena(23), la misma no está sujeta a los principios que rigen el derecho sancionador, dentro de los cuales está la proscripción de su aplicación retroactiva. Las alegaciones del actor en contra de la anterior tesis no son aceptables, como se pasa a indicar a continuación:

3.1. Como lo ha señalado esta corporación, la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos. En 2002, luego de varias decisiones judiciales sobre la materia, la Corte recopiló su jurisprudencia en los siguientes términos:

“En materia de inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas, la Corte en reiterados pronunciamientos ha precisado puntos como los siguientes:

— La posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como derecho fundamental de aplicación inmediata (artículos 40 y 85 de la C. P.).

— Como no existen derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa(24).

— En ese marco, un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante(25).

— Al establecer ese régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio(26).

— El legislador tiene una amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su duración en el tiempo pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto Fundamental. Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán inexequibles(27).

La inhabilidad no es una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad del aspirante(28).

— Las inhabilidades intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida dispuesta para conseguirlos(29)”.(30) (Énfasis fuera de texto)

En aquella oportunidad la Corte dejó en firme varias inhabilidades para los notarios que tenían como referente el haber cometido una sanción disciplinaria,(31) excluyendo las sanciones por multa y declarando inexequibles aquellas causales de sanción que podrían implicar un castigo a conductas propias del ámbito propio de la intimidad de la persona y de su autonomía, que están protegidas por la Constitución.(32)

3.2. Tener una inhabilidad, por tanto, es tener una situación fáctica que, en principio, hace que la persona en cuestión no sea ‘hábil’ para poder desempeñar una determinada función o labor. Ahora bien, los requisitos que se imponen pueden ser de diverso tipo y pueden buscar garantizar cierto tipo de competencias o evitar el que se carezca de ellas. En algunos casos pueden ser circunstancias puramente técnicas o ajenas a las actuaciones de la persona.(33) En otras oportunidades, sin embargo, la inhabilidad puede tener como sustento una sanción o una pena, sin que pueda decirse que la misma necesariamente tenga el carácter de un castigo adicional(34), sino como un mero parámetro de verificación de una condición o aptitud personal(35). Por ejemplo, que una institución requiera verificar la habilidad de una persona para ejercer un cargo en el cual se ha de proteger a mujeres violentadas tenga en cuenta el que el candidato a dicho cargo haya sido condenado por violencia intrafamiliar, no implica imponerle a dicho candidato una sanción adicional en razón al delito; se trata de utilizar la decisión penal como un criterio objetivo y cierto para evaluar una determinada capacidad para adelantar una determinada labor. De hecho, la jurisprudencia ha enfatizado esta diferencia, por ejemplo, para indicar que la prohibición de imponer castigos perpetuos y permanentes no es aplicable al régimen de inhabilidades. Al respecto ha indicado la Corte:

“[…] la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución –que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad– puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional. || Los preceptos de esa índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que exige el cargo, en guarda de la inobjetabilidad del servidor público (especialmente en cuanto se trate de funciones de gran responsabilidad) y como estímulo al mérito, para que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos colectivos, o cumplen una actividad de manejo de intereses generales, no han quebrantado el orden jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio, que no lo harán en el futuro”.(36)

Esta posición ha sido reiterada por la Corte, indicando que, por tanto, la razonabilidad constitucional de la medida se ha de valorar en tanto ‘inhabilidad’ y no en tanto castigo(37), para lo cual es necesario evaluar el fin buscado con la misma, así como el medio para lograrlo, que es, justamente, la inhabilidad impuesta.(38)

3.3. En la Sentencia C-544 de 2005 la Corte aclaró conceptualmente la cuestión al indicar que este tipo de inhabilidades no son una sanción en tanto castigo, sino que son inhabilidades ‘fundadas en sanciones’ impuestas previamente. En efecto en aquella oportunidad la Corte estudió una disposición que establecía una inhabilidad para ejercer cargos públicos durante un tiempo por razones de reincidencia.(39) Para la Corte la disposición acusada consagraba una prohibición de acceso a la función pública acorde a la Constitución. A su parecer, en ese caso la inhabilidad tiene una ‘fuente sancionatoria’, en tanto surge como consecuencia de haberse impuesto al servidor público la tercera sanción disciplinaria en cinco años. No obstante, se advirtió que pese a que los demandantes sostenían que por ese hecho “la inhabilidad se erige en una nueva sanción”, a partir de la jurisprudencia constitucional es posible descartar tal interpretación. Al respecto la Corte indicó que: “la inhabilidad que ocurre como consecuencia de haberse interpuesto la tercera sanción disciplinaria en cinco años surge, no como una nueva sanción, sino como una medida de protección de la Administración, que pretende evitar el acceso a sus cargos de personas que han demostrado una manifiesta incompetencia en el manejo de los negocios que se les encomiendan”.(40)

3.4. Ahora bien, la constitucionalidad de la intemporalidad que puede tener una inhabilidad que restringe derechos políticos, fue respaldada por la jurisprudencia constitucional, justamente al analizar la norma que es objeto del presente proceso de constitucionalidad. En efecto, en la Sentencia C-952 de 2001 la Corte estudió esta misma disposición (numeral 1°, artículo 37, Ley 617 de 2000) y señaló que:

“[…] la violación constitucional por la falta de restricción temporal en la causal de inhabilidad del artículo acusado y el desconocimiento de un presunto derecho de rehabilitación que se deriva de la temporalidad de la causal de inhabilidad, no son ciertos. La disposición acusada establece una regulación que persigue asegurar la transparencia en el ejercicio del cargo de alcalde municipal o distrital, mediante un mecanismo que es razonable y proporcionado con el fin perseguido, como es asegurar la idoneidad, moralidad y probidad de quienes lo desempeñen. Lo anterior, no sólo tiene como norte la generación de un ambiente de confianza y legitimidad con respecto del manejo de los asuntos de interés de la comunidad, sino que también pretende hacer efectivos los resultados propuestos en materia de la moralización del Estado colombiano, en términos que se ajustan a la Constitución y a la jurisprudencia referenciada”.(41)

3.5. Esta inhabilidad, analizada en 2001 y que ahora vuelve a convocar a la Corte, le impide a un individuo acceder a un cargo de elección popular (alcalde) por haber sido condenado en cualquier época a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. Se trata pues de un requisito para acceder a uno de los cargos públicos más importantes en el manejo de la administración pública territorial, que está ligado al comportamiento judicialmente demostrado de una persona. Por tanto, esta sería una de aquellas inhabilidades que tiene como fundamento una sanción, pero que en ningún caso implica un castigo. La institución acusada no busca castigar un daño causado, sino asegurar la correcta marcha de la administración pública.

3.6. En el anterior orden la Sala advierte que si bien es cierto que el aparte legal acusado involucra, como causales de la respectiva inhabilidad, situaciones que han ocurrido con anterioridad a la vigencia de la ley que la consagra, lo anterior encuentra su razón de ser en, al menos, las siguientes cuatro (4) razones: (i) la norma propende por el fin imperioso de que los mejores ciudadanos sean quienes accedan a cargos públicos que implican el ejercicio de funciones altamente relevantes para el interés público y hondamente caras al ordenamiento jurídico(42), todo ello en concordancia con un criterio moralizante de la función pública; (ii) las inhabilidades intemporales, como aquella que implica la aceptación del aparte legal demandado, ya han sido convalidadas por la jurisprudencia(43); (iii) para acceder a los cargos de congresista y de presidente de la República la propia Constitución Política directamente prevé inhabilidades virtualmente idénticas a la de que ahora se duele el demandante (C. P., arts. 179 num.1º y 197, respectivamente); y (iv) como ya se ha explicado, la institución de las inhabilidades no forma parte del derecho sancionatorio.

3.7. Finalmente ha de indicarse que la inhabilidad que se desprende del aparte legal demandado de todos modos no podría aplicarse retrospectivamente a personas que ya hubieren sido inscritas como candidatas o que hubieren sido elegidas o designadas como alcaldes municipales o distritales. Mucho menos retroactivamente a personas que hubieren sido designadas como alcaldes y cuyo periodo ya hubiere concluido. Es claro, entonces, que la inhabilidad sólo podía ser aplicada a inscripciones, elecciones o designaciones posteriores a la fecha de expedición de la norma acusada.

Explicado el carácter no sancionatorio ni penal de la inhabilidad a que alude la norma sub examine, se descarta el cargo de inconstitucionalidad por la supuesta infracción del principio de legalidad.

Una vez definido a la luz de la jurisprudencia que la norma acusada no es un castigo, sino una inhabilidad fundada en una sanción, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado en torno al cargo de igualdad frente del derecho a ejercer cargos o funciones públicas.

4. La inexistencia de un patrón de comparación hace innecesario adelantar el juicio de igualdad.

4.1. Según el accionante, la inhabilidad para alcaldes por haber sido condenados a penas privativas de la libertad, en cualquier época, supone violar el principio de igualdad en tanto se otorga un trato diferente a dos grupos de personas que deberían ser sometidas a igual trato y protección de la ley. Según la acción presentada, mientras que la ley prevé que a las personas condenadas penalmente “en cualquier época”, antes o después del 09 de octubre del 2000, no les es permitido ser candidatos, ni elegidos, ni designados alcaldes municipales o distritales, sin importarle a la ley si se afectó o no el patrimonio del Estado, o si es un delito de los conocidos como ‘bagatelares’, la misma ley en el mismo artículo contempla igual inhabilidad para los diputados y concejales que solamente a partir de la vigencia de la Ley 617 (09 de octubre de 2000)– hubieren perdido su investidura. En otras palabras, para el accionante es contrario a la igualdad que la norma otorgue un tratamiento diferente al hecho de haber cometido un delito frente del hecho de haber perdido la investidura de diputado o de concejal. Mientras que la inhabilidad por haber sido condenado a pena privativa de la libertad (con las excepciones previstas en la misma ley) tiene lugar sin consideración al momento en que se hubiere cometido el delito, la norma establece que la inhabilidad por haber perdido la investidura de diputado o de concejal, sólo tiene lugar si tal pérdida ocurrió luego de entrar en vigencia la norma.

4.2. Con miras a resolver el cargo atrás expuesto, sería del caso que la Corte procediera a efectuar el juicio de igualdad previsto en la jurisprudencia. No obstante, ante la imposibilidad de contar con un patrón de comparación o tertium comparationis, el fracaso de esta primera etapa del juicio de igualdad hace innecesario proseguir con los demás pasos de dicho juicio(44). Veamos:

4.2.1. Aunque el legislador efectivamente cuenta con una amplia libertad de configuración al momento de crear causales de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, tales causales necesariamente deben obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad so pena de coartar derechos políticos fundamentales (C. P., art. 40). No obstante, en el sub-examine no existe razón que justifique estudiar la verificación de tales criterios pues no resulta sensato poner en un mismo plano de igualdad a aquellos que hubieren sido condenados a penas privativas de la libertad por delitos no políticos o culposos, con aquellos diputados o concejales que hubieren perdido su investidura.

4.2.2. En efecto, si bien tanto quienes incurran en conductas jurídicamente sancionadas con pena privativa de la libertad, como quienes resulten inmersos en situaciones que deriven en la pérdida de su investidura como diputados o concejales son, todos ellos, sujetos de conductas jurídicamente reprochables, aquellas conductas castigadas con privación de la libertad han de mirarse con una mayor severidad que explica la diferenciación entre ambos grupos. Es decir, no luce acertado medir con un mismo racero a quien se ha hecho merecedor de una sanción que restringe su preciado derecho fundamental a la libertad por, por ejemplo, haber incurrido en homicidio o en fraude procesal, con aquel diputado o concejal que ha perdido su investidura por, digamos, “[no haber tomado] posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que [fuere llamado] a posesionarse” (Ley 617 de 2000, art. 48). Para este caso resulta evidente que las conductas de uno y otro sujeto son suficientemente distintas como para pensar que son susceptibles de comparación a la luz de los propósitos del juicio de igualdad. Esto último, por supuesto, sin desconocer que existen algunas causales de pérdida de investidura tan reprochables que incurrir en aquellas supondría cometer un delito castigado con pena privativa de la libertad(45), surgiendo la inhabilidad del caso de la comisión dicho delito y no de la subsecuente pérdida de la investidura.

4.2.3. Las causales de pérdida de investidura de diputado o concejal no son instituciones que puedan ser igualmente comparables a la imposición de una pena privativa de la libertad. Mientras que en el segundo caso la persona tiene que haber sido vencida en un juicio de carácter penal, pleno de garantías para la persona que es sindicada de cometer un delito, el proceso de pérdida de investidura no es de carácter penal y tiene una preocupación mayor en la protección del riesgo de daño a lo público que en la de una retribución sancionatoria precisa por la comisión de un gravísimo acto. Es decir, mientras que las violaciones propias del derecho penal tienen que ver con el cumplimiento de las reglas más básicas y fundamentales que en sociedad debe respetar toda persona, las pérdidas de investidura pueden obedecer a estándares más altos de exigencia que, por tal razón, pueden referir a conductas de menor agravio social respecto de aquellas que ameritan privación de la libertad. Ciertamente, para que un diputado o concejal pierda la investidura basta, por ejemplo con que, como ya se dijo, dicho sujeto “[no tome] posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que [fuere llamado] a posesionarse” (Ley 617 de 2000, art. 48).

4.2.4. Finalmente, el inhabilitar a una persona que ha sido condenada en cualquier época a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, no tiene un escenario de aplicación exclusivo en alcaldías. Por mandato expreso de la Constitución esta prohibición opera para otros cargos de elección popular, como ser congresista (art. 179, C. P.), presidente o vicepresidente de la República (art. 197, C. P.). Es un tipo de inhabilidad contemplada por el constituyente para proteger el ejercicio de la función pública y sus más esenciales valores y principios.

4.3. En conclusión, es constitucionalmente admisible inhabilitar a una persona para ser alcalde municipal o distrital por “haber sido condenado en cualquier época mediante Sentencia Judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos y culposos”, a la vez que se inhabilita a las personas que hubiesen perdido su investidura de diputados o concejales, con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, por cuanto no se trata de un trato diferente irrazonable o injustificado. La medida legal acusada constituye un medio que el legislador, por mandato constitucional, debe emplear, dentro de un amplio margen de configuración, para alcanzar el fin imperioso pretende (amparar principios y valores de la administración pública). En consecuencia, por las razones expuestas la Sala declarará la exequibilidad del aparte “en cualquier época” del numeral 1º artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Para la Corte es claro que la presente sentencia hará paso a cosa juzgada únicamente frente del aparte legal “en cualquier época” de que trata el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que contrasta la inhabilidad impuesta sobre quienes durante dicha intemporalidad hubieren sido condenados a pena privativa de la libertad por sentencia judicial frente de la inhabilidad que se impone sobre los concejales y diputados que, a partir de la vigencia de dicha ley, hubieren perdido su investidura. Por ello, mediante esta sentencia la Corte no se pronuncia sobre la desigualdad de trato que la ley prevé para los diputados, concejales, congresistas que hubieren perdido su investidura antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, así como para quienes hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para el ejercicio de funciones públicas antes o después de la referida vigencia legal.

VII. Decisión

El legislador no viola los principios de legalidad y de igualdad y no discriminación al contemplar tratos diferentes frente a dos causales de inhabilidad distintas establecidas para ser alcalde municipal o distrital (inhabilidad por “haber sido condenado encualquierépoca mediante sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos y culposos” respecto de cualquier ciudadano; e inhabilidad para los concejales y diputados que con posterioridad a la vigencia de la Ley 617 de 2000 perdieran sus respectivas investiduras) toda vez que la diferencia de trato se funda en un criterio objetivo y razonable, que no impone cargas desproporcionadas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Levantar la suspensión de términos decretada por Auto 305 del 21 de junio de 2017 (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado), respecto de este proceso.

2. Declarar EXEQUIBLE el aparte “en cualquier época” contenido en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 por los cargos analizados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

22 Ver, por ejemplo, el numeral 3.1.3 de la Sentencia C-007 de 2016 (M. P. Alejandro Linares Cantillo).

23 Debe distinguirse entre el género que comprende la rama del derecho sancionador y sus diferentes especies, según la rama del derecho en que aquel tenga lugar. Sobre este particular la Corte ha señalado que se “ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador”. (C-818 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar la sentencias C-214 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-406 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-948 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis).

24 Corte Constitucional. Sentencias C-509-94 y C-558-94.

25 Corte Constitucional. Sentencia C-631-96. En el mismo sentido, Sentencia C-564-97.

26 Corte Constitucional. Sentencia C-925-01.

27 Corte Constitucional. Sentencias C-194-95, C-329-95, C-373-95, C-151-97 y C-618-97. En este último pronunciamiento se dijo sobre el particular: “Sin embargo, en la medida en que la propia Constitución atribuye a la ley la posibilidad de regular esta materia, se entiende que el Congreso “tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política”, puesto que corresponde a ese órgano político “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”. Así las cosas, a pesar de que una inhabilidad limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la función de establecer esas causales, con el fin de proteger la moralidad e imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política (C. P. arts. 13 y 40) y la libertad de configuración del Legislador, que como se dijo, en esta materia goza de un amplio margen de discrecionalidad”.

28 Corte Constitucional. Sentencias C-111-98 y C-209-00. En el primero de estos pronunciamientos la Corte expuso: ““... la Corte ha definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución –que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad–, puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional. Los preceptos de esa índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que exige el cargo, en guarda de la inobjetabilidad del servidor público (especialmente en cuanto se trate de funciones de gran responsabilidad) y como estímulo al mérito, para que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos colectivos, o cumplen una actividad de manejo de intereses generales, no han quebrantado el orden jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio, que no lo harán en el futuro”.

29 Esta corporación ha declarado la constitucionalidad de inhabilidades intemporales en las sentencias C-037-96; C-111-98, C-209-00 y C-952-01. En este último fallo la Corte señaló, en relación con la naturaleza jurídica de las inhabilidades, que están concebidas no como penas sino como “una garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo fue adecuado y no perturbará el desempeño del mismo, así como que el interés general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido cargo”. De esta posición de la Corte se apartaron los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynnet, para quienes las inhabilidades constituyen una sanción, son cobijadas por la proscripción de penas imprescriptibles dispuesta en el artículo 28 de la Carta y, por lo mismo, no pueden ser intemporales, salvo que con esa calidad hayan sido prevista por el constituyente.

30 Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)

31 En la Sentencia C-373 de 2002 se resolvió, entre otras cosas, declarar exequible en lo demandado, el parágrafo segundo del artículo 4° de la Ley 588 de 2000, “en el entendido que la inhabilidad no se extiende a quienes fueron condenados con sanción de multa conforme al Decreto-Ley 960 de 1970”. El texto acusado es: “Parágrafo 2º. Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-Ley 960 de 1970 no podrá concursar para el cargo de notario”.

32 En la Sentencia C-373 de 2002 se resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles los numerales 1º y 6º del artículo 198 del Decreto 196 de 1970, cuyo texto era el siguiente: “1. La embriaguez habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar, y, en general, un mal comportamiento social. || […] || 6. Ejercer directa o indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en alguna forma atenten contra su dignidad”.

33 Por ejemplo, en la Sentencia C-711 de 2002 (M. P. Alvaro Tafur Galvis) se consideró ajustada a la Constitución una norma según la cual: “Artículo 136.- No podrán ser designados para un mismo Círculo Notarial personas que sean entre sí cónyuges o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”. (Decreto de 1970).

34 Como sería el caso de las inhabilidades previstas en los tipos penales relativos a los delitos contra la administración pública (Código Penal –Ley 599 de 2000–, arts. 397 y ss.).

35 “Las inhabilidades, como las ha comprendido la jurisprudencia constitucional, corresponden a condiciones que identifica el legislador, con el propósito de excluir condiciones particulares de las personas, en tanto presupuestos que se muestran como impedimentos para el ejercicio de la función pública. No configuran un juicio sancionatorio sobre el sujeto concernido, sino que apuntan a identificar determinadas particularidades del mismo que le restan idoneidad para el ejercicio de la función. Por ende, no pueden asimilarse a dicho tipo de sanciones, ni menos a condenas propias del ámbito penal. Para la Corte, las inhabilidades, “entendidas como impedimentos para acceder a la función pública, no tienen siempre como causa una sanción penal, es decir, no buscan siempre “castigar por un delito”. Pueden tener diversos orígenes y perseguir otros fines, como por ejemplo, colocar en pie de igualdad a quienes compiten por la representación política o a quienes buscan acceder a la función pública. Si bien pueden imponerse como una pena accesoria o principal, v.g. la establecida en los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, también pueden ser consecuencia de una sanción disciplinaria o ser autónomas, por disposición expresa del constituyente o del legislador para garantizar principios de interés general”.(2)
8. Con base en esta precisión conceptual, que distingue entre las inhabilidades y las sanciones penales, la Corte ha distinguido las inhabilidades en dos grupos, conforme al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación(3): Pertenecen a la primera clase aquellas en donde el impedimento para el ejercicio de la función pública se deriva de conductas del inhabilitado, que fueron objeto de sanción y cuya comisión es considerada por el legislador como incompatible con el ejercicio del cargo. La segunda clase refiere a aquellas que corresponden a circunstancias objetivas y que, por ende, no están relacionadas con las conductas anteriores del inhabilitado. En estos casos, lo que se busca en realidad a través de la inhabilidad es prever “requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales. Dentro de la primera categoría se encuentran, por ejemplo, las inhabilidades por la comisión anterior de delitos y dentro de la segunda las inhabilidades por vínculos familiares”. (C-634 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) (Énfasis fuera de texto).

36 Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 1998 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo). En esta ocasión se estudiaron varias normas de este tipo, a saber: los artículos 3º del Decreto 1888 de 1989, 1º del Decreto 2281 de 1989 y 43 de la Ley 200 de 1995. En sentido similar, previamente la Sentencia C-617 de 1997 analizó la constitucionalidad de una inhabilidad (art. 174, literal d), Ley 136 de 1994) para ser elegido personero. El literal acusado establecía que no podía ser elegido personero quien hubiera sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional en cualquier tiempo. La Corte enfatizó que una inhabilidad intemporal no iba en contra de los designios constitucionales. Dijo al respecto: “No se trata de aplicar a quien ya fue sancionado una sanción, castigo o pena adicional, sino de subrayar que la confianza pública en quien haya de cumplir determinado destino o de ejercer cierta dignidad exhiba unos antecedentes proporcionados a la responsabilidad que asumiría si fuera elegido, en guarda del interés colectivo”.

37 Ver infra nota al pie 38.

38 Siguiendo la línea jurisprudencial, en la Sentencia C-1212 de 2001 (M. P. Jaime Araújo Rentería) se consideró que la “norma acusada parcialmente no pretende castigar nuevamente al funcionario que incurrió en una falta disciplinaria, sino garantizar la confianza depositada por el Estado y la comunidad en quien ha de desempeñar el cargo de notario. No se trata entonces, como afirma el actor, de una restricción ilegítima a los derechos fundamentales de quienes aspiran a dicho cargo, ni mucho menos de la consagración de penas imprescriptibles”. Para la Corte la regla (según la cual quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas graves, no podían ser notarios) era exequible por cuanto: “la finalidad de la inhabilidad que se genera por la verificación de cualquiera de los supuestos antes descritos, es la misma: evitar que personas sin suficientes cualidades (moralidad, probidad y honestidad) accedan al cargo de notario. En efecto, la norma está dirigida a garantizar que quienes vayan a ejercer la función fedante tengan una excelente reputación e intachable conducta, lo cual se demuestra con sus antecedentes disciplinarios, toda vez que se les confía la función pública de dar fe de los actos sometidos a su consideración. Dicho fin, en cuanto satisface el interés general plasmado en el correcto ejercicio de la función pública por parte de personas idóneas y, sobre todo, respetuosas del ordenamiento jurídico, es a todas luces constitucional. || En este orden de ideas, la consagración de tal inhabilidad, en tanto impide que personas sin suficientes cualidades accedan al cargo de notario, representa un medio adecuado para alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo, como es el de asegurar la moralidad, probidad e idoneidad en el desarrollo de la función fedante”.

39 En la Sentencia C-544 de 2005 se estudió el artículo 38 (parcial) de la Ley 734 de 2002: “Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: || 1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político. || 2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”. (se resalta la parte acusada).

40 Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

41 Corte Constitucional, Sentencia C-952 de 2001 (M. P. Alvaro Tafur Galvis, AV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil) En esta oportunidad la Corte resolvió declarar exequible la parte demandada del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia y resolvió declararse inhibida para decidir sobre los demás contenidos normativos demandados de la norma acusada, por ausencia de concepto de la violación constitucional. La Corte siguió lo dispuesto por la Sentencia C-509 de 1997 (M. P. Hernando Herrera Vergara) que estudió la constitucionalidad de una causal de inhabilidad similar, pero aplicable a los contralores departamentales (literal e) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996, que fue declarado exequible.

42 De hecho, la exposición de motivos de la ley cuyo aparte legal que ahora se examina justificó ante el Congreso la norma acusada aduciendo, entre otras que: “El texto concentra en cuatro artículos las inhabilidades en razón del parentesco, por contratación o gestión de asuntos públicos, por existir tachas sobre el candidato por condenas, interdicción de funciones, pérdida de investidura, etc. En el caso de los gobernadores, el proyecto señala de manera precisa un régimen de inhabilidades que al a fecha no había sido desarrollado, tomando como referente mínimo el régimen previsto por el constituyente para el Presidente de la República. Otro aporte importante es el desarrollo del régimen de inhabilidades para los miembros de las asambleas departamentales, prácticamente inexistentes hasta el momento.
Las decisiones que se adopten en esta materia contribuirán, con el concurso generoso e inteligente del honorable Congreso de la República, a rescatar la vocación de servicio público como razón primordial y sobresaliente de la vinculación de los mejores ciudadanos a ennoblecer la política” (Énfasis fuera de texto) (Exposición de motivos de la Ley 617 de 2000, que inició su trámite como el Proyecto de ley número 046 de la Cámara de Representantes, el 11 de agosto de 1999.)

43 Ver, entre otras las sentencias C-948 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1066 de 2002 (M. P. Jaime Araújo Rentería), C-1062 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-634 de 2016 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).

44 “La estructura analítica básica del juicio de igualdad puede reseñarse de la siguiente forma: (i) Lo primero que debe advertir el juez constitucional es si, en relación con un criterio de comparación, o tertium comparationis, las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; (…)” (C-748 de 2009, M. P. Rodrigo Escobar Gil).

45 Por ejemplo, la indebida destinación de dineros públicos o el tráfico de influencias debidamente comprobado, al tiempo que son causales de pérdida de la investidura (Ley 617 de 2000, art. 48, nums. 4º y 5º) así mismo son delitos contra la administración pública castigados con privación de la libertad.