Sentencia C-370 de mayo 11 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8202

Magistrado Ponente:

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Demandante: Carlos Germán Farfán Patiño.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá D.C., once de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. El texto demandado

A continuación se transcribe el texto de la Ley 1386 de 2010:

“LEY 1386 DE 2010

(Mayo 21)

Diario Oficial Nº 47.716 de 21 de mayo de 2010

Congreso de la República 

Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.

Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.

Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

ART. 2º—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo establecido por artículo 241-4 de la Constitución, por cuanto se ha acusado una ley de la República.

2. Oportunidad de la acción.

El artículo 241-3 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto y, dado que la Ley 1386 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial Nº 47.716 de 21 de mayo de 2010 y que el actor presentó la demanda de inconstitucionalidad el 2 de julio de 2010, es claro que en este caso no operó la caducidad de la acción.

3. Planteamiento de la cuestión y asuntos jurídicos a tratar

Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el actor dirige su demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones”.

La ley atacada contiene dos artículos y el primero de ellos se ocupa de la “prohibición de entregar a terceros la administración de tributos”, mientras que el segundo se encuentra destinado a determinar la vigencia de la ley y la derogación de “las disposiciones que le sean contrarias”.

El cargo de inconstitucionalidad formulado tiene que ver con el primero de los artículos, de manera que, en caso de prosperar, también tendría que separarse del ordenamiento el segundo, en la medida en que se limita a establecer la “vigencia” y las “derogatorias”, de manera que su contenido no es autónomo, sino por completo dependiente de lo dispuesto en el artículo 1º y, por consiguiente, de la suerte que él corra.

La acusación versa sobre un posible vicio formal que consistiría en que en el Senado de la República fue adicionado, con la debida motivación, un parágrafo a la propuesta que inicialmente presentó el gobierno nacional y como quiera que en el trámite antecedente surtido en la Cámara de Representantes, por obvias razones, no fue considerado el mencionado parágrafo, la variación que se produjo mediante su inclusión hizo que el proyecto fuera materia de conciliación, sin que la comisión accidental respectiva hubiese manifestado en el correspondiente escrito las razones por las cuales optó por la supresión del parágrafo adicionado, lo que condujo a que, finalmente, se acogiera el texto aprobado en la Cámara de Representantes que no contenía el parágrafo agregado en el Senado.

El demandante considera que el trámite que siguió a la verificación de la discrepancia no se aviene a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, de acuerdo con cuyas voces las comisiones accidentales, reunidas conjuntamente, deben preparar “el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara”, ni tampoco a lo señalado en el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 que, en su criterio, obliga a que en los informes se expresen “las razones acerca del proyecto controvertido, para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final”.

Añade que el senador que fue ponente y miembro de la comisión de conciliación, al presentar el proyecto de ley conciliado, aludió a una “palabra” que habría causado que se les mantuviera un negocio a algunos particulares y pidió ratificar lo votado, para acabar “de una vez por todas con ese foco de corrupción” y que luego, al habérsele solicitado una aclaración, se refirió a un error de ortografía, todo lo cual, a juicio del demandante, corrobora que no hubo explicaciones acerca de la supresión del parágrafo, pues se expresaron razones erradas no contenidas en el informe de conciliación.

Los intervinientes, que lo fueron las Universidades Nacional de Colombia y Santo Tomás, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y también el señor Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad de la ley demandada, por cuanto el informe de conciliación fue votado y aprobado en las respectivas plenarias de Cámara y Senado, lo aprobado guarda estrecha relación con el contenido del proyecto inicialmente presentado y, en este contexto, no es indispensable que en el informe de conciliación se señalen todas las razones tenidas en cuenta para conciliar el texto, fuera de lo cual, las posibles razones erradas no contenidas en el informe adolecen de claridad y son incomprensibles.

Le corresponde, entonces, a la Corte determinar si se presentó la situación planteada por el actor en su demanda y, en caso de haberse presentado, dilucidar si tiene o no incidencia en la validez de la Ley 1386 de 2010. Para lograr estos objetivos la corporación hará una breve presentación del trámite impartido al proyecto que luego se convirtió en la mencionada ley de la República y, si es del caso, abordará las materias concernientes a las comisiones de conciliación que se conforman cuando existen discrepancias entre ambas cámaras, a las condiciones y características del informe que deben rendir y a su aprobación por las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República.

4. El trámite de la Ley 1386 de 2010 en el Congreso de la República.

Conforme se anunció, la presentación del trámite surtido por el proyecto que después se convirtió en la Ley 1386 de 2010 será breve, por cuanto no se trata de examinar la constitucionalidad de todas sus etapas ni de presentarlas en forma exhaustiva, sino de sentar las bases para analizar la situación específica propuesta por el actor, que se refiere a la actuación de la comisión accidental de conciliación y, en particular, a las condiciones del informe rendido por esta.

4.1. Los proyectos de ley y su reparto.

La Ley 1386 de 2010 tiene su origen Proyecto Nº 342 de 2009 presentado el 6 de mayo de ese año, por los representantes a la Cámara Germán Varón Cotrino, Germán Olano Becerra, Jorge Casabianca Prada, Guillermo Rivera Flórez, Gilberto Rondón González, Jaime Durán Barrera, Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, en la secretaría de su corporación(1).

El objetivo del proyecto consistía en prohibir que las entidades territoriales entreguen, a cualquier título, la administración de tributos a particulares y en la exposición de motivos se indica que “se busca poner freno a la modalidad extensiva de corrupción a través de las concesiones otorgadas a particulares con el fin de administrar los tributos en las diferentes regiones del país y con ello proteger las finanzas públicas en pro del interés general”(2).

El mismo día de su presentación, el Presidente de la Cámara de Representantes lo remitió a la Comisión Tercera Constitucional Permanente, para que se surtiera el primer debate. El 7 de mayo de 2009 fue presentado en la Secretaría de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley Nº 345 de ese año, con el mismo propósito y similar justificación, por los representantes Germán Varón Cotrino, Wilson Alfonso Borja Díaz, René Rodrigo Garzón, Oscar Hurtado Pérez; Felipe Fabián Orozco Vivas, Guillermo Antonio Santos Marín, Hernando Betancourt Hurtado, Orlando Montoya Toro, Omar Flórez Vélez, Carlos Alberto Zuluaga Díaz, Gilberto Rondón González, Germán Olano Becerra Luis Fernando Vanegas Queruz y Jairo Alberto Llano Gómez(3).

El Proyecto Nº 345 de 2009 igualmente fue repartido por el Presidente de la Cámara de Representantes a la Comisión Tercera Constitucional Permanente e igual destino tuvo el Proyecto de Ley Nº 352 de 2009, presentado el 14 de mayo por el Ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga y por los senadores Oscar Darío Pérez, Daira de Jesús Galvis, Camilo Sánchez Ortega, Gabriel Zapata Correa, Aurelio Iragorri Hormaza, Mario Salomón Náder, Yolanda Pinto Afanador, Omar Yepes Alzate, Antonio Guerra de la Espriella y Guillermo García Realce, así como por los representantes Santiago Castro Gómez, Carlos Alberto Zuluaga, Alfredo Ape Cuello, Felipe Fabián Orozco, Álvaro Alférez Tapias, Fabio Raúl Amín, Ángel Custodio Cabrera, Eduardo Crissien, Bernardo Miguel Elías, Omar de Jesús Flórez, Simón Gaviria Muñoz, Oscar Mauricio Lizcano, Orlando Montoya Toro, María Violeta Niño, Luis Enrique Salas, Nancy Denise Castillo, Fernando Tamayo Tamayo, Hernando Betancourt y Jorge Homero Giraldo(4).

El 19 de mayo de 2009 la mesa directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes acumuló los proyectos de ley 342, 345 y 352 de 2009 y designó como ponentes a los representantes Santiago Castro Gómez, Germán Hoyos Giraldo, Felipe Fabián Orozco Vivas y Carlos Alberto Zuluaga Díaz.

4.2. Trámite en la Cámara de Representantes.

La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta No. 347 del 21 de mayo de 2009 y el texto propuesto es del siguiente tenor:

(....)

“ART. 1º—Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago bancarizados.

“Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.

“Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

“La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

ART. 2º—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”(5).

La Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes debatió el Proyecto de Ley Nº 342 de 2009, junto con los acumulados y, habiendo sido aprobado en primer debate el 27 de mayo de esa anualidad, previo anuncio de su votación en la sesión ordinaria del 26 de mayo(6), aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 426 del 4 de junio de 2009(7).

La ponencia para segundo debate está publicada en la Gaceta del Congreso Nº 444 del 8 de junio de 2009 y culmina con la proposición de darle segundo debate y aprobar el proyecto, sin que aparezca constancia de que los ponentes hayan sugerido modificaciones al texto aprobado en primer debate(8). Previo su anuncio el día 15 de junio de 2009, el 16 de junio siguiente fue debatido y aprobado, en segundo debate, por la plenaria de la Cámara de Representantes, tal como consta en el acta No. 187 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 1019 del 9 de octubre de 2009(9).

En la Gaceta del Congreso Nº 564, del 10 de julio de 2009, se publicó el texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y allí consta que “fue aprobado en segundo debate el texto definitivo sin modificaciones del Proyecto de Ley Nº 342 de 2009 Cámara acumulado con Proyecto de Ley Nº 345 de 2009 Cámara y Proyecto de Ley Nº 352 de 2009 Cámara”(10).

4.3. Trámite en el Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso Nº 980 del 30 de septiembre de 2009 aparece publicada la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley Nº 353 de 2009 Senado, 342 de 2009 Cámara y, siendo favorable, los senadores Jaime Dussán Calderón y Daira de Jesús Galvis solicitan a la Comisión Tercera del Senado de la República que se apruebe en primer debate(11).

Al final del artículo 1º del proyecto se incluyó un parágrafo, según el cual “Los contratos de concesión diferentes a los tributarios, tales como los de infraestructura vial o los de los servicios públicos, no son objeto de la presente ley” y en la exposición de motivos se lee lo siguiente:

“El parágrafo busca exceptuar la prohibición establecida en la ley a los contratos o convenios celebrados cuyo objeto sea exclusivamente recibir el pago de los mismos, celebrado con entidades con la capacidad e infraestructura física, técnica, facturación y servicio al cliente para cumplir con ese objetivo, igual las concesiones de infraestructura vial y de alumbrado público. Estas entidades deberán estar vigiladas y controladas por el organismo estatal competente y de acuerdo con su naturaleza”(12).

El 30 de septiembre de 2009 el proyecto fue anunciado y su debate y aprobación, tal como fue propuesto en la ponencia, se produjo el 13 de octubre, según consta en el acta 7, correspondiente a la sesión de la Comisión Tercera del Senado de la República, celebrada en esa fecha(13). El texto aprobado en Comisión está publicado en la Gaceta el Congreso Nº 1297 del 15 de diciembre de 2009 y allí mismo aparece el informe ponencia para el segundo debate, en el cual se incluye el parágrafo al que se ha hecho referencia e idéntica exposición de motivos. Los senadores ponentes Jaime Dussán Calderón, Daira de Jesús Galvis y Camilo Sánchez Ortega solicitaron a la Plenaria del Senado de la República darle segundo debate al proyecto, de conformidad con la ponencia favorable, que no contiene pliego de modificaciones.

El 16 de diciembre de 2009, la plenaria del Senado de la República debatió y aprobó el proyecto, conforme consta en el acta número 28 de la sesión ordinaria correspondiente a ese día, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 47 del 23 de febrero de 2010(14). El texto definitivo aprobado en segundo debate aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 1318 del 21 de diciembre de 2009 y el Secretario General del Senado hizo constar que su aprobación se produjo “con modificaciones”, debiéndose anotar que en la publicación no se recoge el parágrafo que fue introducido en la ponencia para primer debate y en la Comisión Tercera del Senado(15).

Coincide lo anterior con las pruebas enviadas por el Secretario General del Senado de la República, en las que obran dos copias de una proposición suscrita, entre otros, por la una de las ponentes, la senadora Daira Galvis, proposición que, en lo pertinente, dice así:

“Elimínese el parágrafo del artículo primero del Proyecto de Ley Nº 353 de 2009 Senado, 342 de 2009 Cámara, ‘Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales entreguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones’”(16).

La eliminación del parágrafo está corroborada en la copia del texto definitivo “aprobado en la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2009, al Proyecto de Ley Nº 353 de 2009 Senado, 342 de 2009 Cámara” que el Secretario General del Senado adjunta y en la que no aparece el parágrafo(17), como tampoco aparece en la citada Gaceta del Congreso Nº 1318 del 21 de diciembre de 2009, de conformidad con cuyo tenor, lo aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República, fue lo siguiente:

“Texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2009 al Proyecto de Ley Nº 353 de 2009 Senado, 342 de 2009 Cámara

‘por la cual se prohíbe que las entidades territoriales entreguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos am particulares y se dictan otras disposiciones’

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

“ART. 1º—Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades descentralizadas deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.

“Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las sanciones legales que correspondan para dar por terminado (sic) los contratos prevaleciendo de esta forma el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.

“Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales. La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República deberían de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

“ART. 2º—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”(18).

4.4. La Comisión Accidental de Conciliación y su informe.

Después de aprobado el texto por la plenaria del Senado de la República y en los términos que se dejan transcritos, el 15 de enero de 2010, la mesa directiva de la Cámara de Representantes designó a los representantes Germán Varón Cotrino y Santiago Castro Gómez, como integrantes de la comisión accidental de conciliación, encargada de estudiar y unificar el texto definitivo, junto con la comisión designada por el Senado de la República, cuya mesa directiva la integró el 7 de abril de 2010 con los senadores Daira de Jesús Galvis y Camilo Sánchez Ortega.

El 13 de abril de 2010 los representantes y senadores designados presentaron el informe de conciliación para dirimir “las diferencias existentes entre los textos aprobados en las respectivas sesiones plenarias realizadas los días 16 de diciembre de 2009 en el Senado de la República y 16 de junio de 2009 en el Cámara de Representantes” y al efecto indicaron:

“Luego de realizar el correspondiente análisis de los textos aprobados, hemos acordado acoger en su integridad el texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de junio de 2009 y publicado en la Gaceta del Congreso número 564 de 20 de julio de 2009.

“En virtud de lo anterior, y para los efectos pertinentes, anexamos el texto completo para su publicación, discusión y aprobación en las plenarias correspondientes de Senado de la República y Cámara de Representantes”(19).

El texto publicado en la Gaceta del Congreso Nº 564 del 20 de julio de 2009 y anexado al informe de conciliación es del siguiente tenor:

“Texto definitivo plenaria al Proyecto de Ley Nº 342 de 2009 Cámara acumulado con Proyecto de Ley Nº 345 de 2009 Cámara y Proyecto de Ley Nº 352 de 2009 Cámara

por el cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a terceros y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

“ART. 1º—Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.

“Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.

“Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

“La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.

“ART. 2º—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”(20).

Según consta en el acta 34, publicada la Gaceta del Congreso Nº 254 del 24 de mayo de 2010, el informe de conciliación, rendido en los términos que se acaban de transcribir, fue aprobado en la plenaria del Senado de la República el 27 de abril de 2010(21) y, el mismo día fue aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, conforme aparece en la Gaceta del Congreso Nº 268 del 28 de mayo de 2010 que contiene el acta No. 236, correspondiente a la sesión ordinaria del 27 de abril(22).

5. El informe de la Comisión de Conciliación y la acusación del demandante.

El último texto transcrito es, entonces, el que corresponde a la Ley 1386 de 2010 que es atacada por el demandante bajo el cargo de forma, consistente en que el informe de la comisión accidental de conciliación no da razón alguna acerca del motivo por el cual “se optó por suprimir el parágrafo adicionado al Proyecto de Ley Nº 353-2009 senado que había sido aprobado para segundo debate” y según el cual “Los contratos de concesión diferentes a los tributarios, tales como los de infraestructura vial o los de los servicios públicos, no son objeto de la presente ley”.

Para dilucidar el asunto planteado la Corte debe establecer si el referido parágrafo era o no objeto de conciliación, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 161 superior las comisiones de conciliación tienen por finalidad procurar “conciliar los textos”, siempre y cuando “surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto” y “dado que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley”(23).

5.1. Las discrepancias de las Cámaras y las comisiones de conciliación.

Respecto de las discrepancias y con fundamento en el artículo 161 citado, la Corte ha precisado que se trata de las diferencias que pudieren surgir una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras, entre los textos aprobados por éstas, de manera que la discrepancia ha de presentarse “entre el proyecto aprobado en una Cámara y el aprobado en la otra, respecto de los asuntos o materias que lo conforman”(24).

En este orden de ideas, las discrepancias pueden mantenerse o surgir durante el segundo debate adelantado en cada una de las cámaras y evidenciarse en los textos aprobados, de donde se desprende que “las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse con base en elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto, los textos que prohíjan una y otra corporación son distintos”(25).

Así pues, la competencia de la comisión accidental de conciliación radica en “solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria”(26) en relación con la materia debatida y, conforme lo ha indicado la Corte, las diferencias se pueden producir “no solo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino también cuando una Cámara aprueba una disposición y la otra no lo hace”(27), lo cual solo es posible cuando “el tema objeto de discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos corporaciones en cualquier sentido”(28).

La jurisprudencia constitucional ha señalado que “la mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una Cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las Cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario”(29).

De este modo, “es perfectamente legítimo que cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposición que la Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se debe acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional instituido por el constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas”(30).

5.2. El procedimiento seguido y el objeto de la conciliación.

Con base en los anteriores criterios la Corte está en condiciones de examinar el trámite impartido al parágrafo cuya supresión, a juicio del demandante, no fue explicada por los congresistas que integraron la respectiva comisión en el informe que rindieron, para decidir si, en relación con él, se presentó discrepancia entre las dos cámaras y si, por consiguiente, era o no objeto de conciliación.

De acuerdo con lo probado, el parágrafo no hizo parte de ninguno de los tres proyectos que la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes acumuló para su trámite, ni apareció en el debate surtido ante esa comisión ni en texto aprobado por ésta, como tampoco en el procedimiento que tuvo lugar en la plenaria de la Cámara, ni en el texto aprobado por esa corporación en segundo debate.

El texto del parágrafo aparece añadido al artículo 1º del proyecto en el informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Tercera del Senado de la República que lo aprobó junto con el resto del proyecto y desapareció en la plenaria de esa Cámara que, conforme si vio, aprobó el proyecto suprimiéndole el mencionado parágrafo.

Siendo así, la Corte concluye que no estaban dadas las condiciones para que el parágrafo que el actor echa de menos fuera objeto de conciliación, pues, aunque fue considerado y aprobado por la Comisión Tercera del Senado de la República, en realidad las plenarias de las Cámaras legislativas no tuvieron discrepancia sobre él.

En efecto, las excepciones que se buscaba introducir a la materia del proyecto mediante la inclusión del parágrafo no fueron objeto de discusión y aprobación por la Plenaria de la Cámara de Representantes, pues la cuestión ni siquiera fue planteada en esa corporación y, en cuanto hace al Senado de la República, lo cierto es que la ponencia para segundo debate incluía el parágrafo, pero la plenaria no lo aprobó.

En las anotadas circunstancias, resulta claro que, en relación con el parágrafo, lejos de existir discrepancia lo que hubo fue coincidencia entre las plenarias de las dos Cámaras, pues al no haberlo aprobado el Senado en segundo debate coincidió, por este aspecto, con el texto surgido de la plenaria de la Cámara de Representantes que, como se ha destacado, tampoco lo incluyó.

Si las discrepancias de las que debe ocuparse la comisión de conciliación tienen que manifestarse en los textos aprobados en el segundo debate por las respectivas plenarias de Cámara y Senado, es evidente que un parágrafo que no fue incluido en ninguno de los textos definitivos surgidos de las sesiones plenarias de cada una de las dos cámaras no puede ser objeto de conciliación y que, por lo tanto, tampoco cabe exigir que el informe de la comisión accidental contenga explicaciones acerca de su supresión.

El objeto de la conciliación necesariamente tenía que ser otro distinto del parágrafo y surgir de los textos discrepantes efectivamente aprobados en segundo debate por las plenarias de Cámara y Senado. Sobre este particular, a título simplemente ilustrativo y sin pretender adelantar un control respecto de asuntos no sometidos a su estudio, la Corte observa algunas diferencias entre lo aprobado en la Cámara y en el Senado.

En efecto, mientras en el texto surgido del Senado de la República, en el primer inciso del artículo 1º, se lee que “no se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades descentralizadas, deleguen en terceros…”, en el aprobado por la Cámara de Representantes se indica que “No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas deleguen en terceros…”.

Así mismo, en el inciso segundo del artículo 1º, el texto del Senado dice que si de la revisión de un contrato surge algún vicio que implique nulidad, se han de adelantar “las sanciones legales que correspondan”, mientras que el de la Cámara de Representantes alude a “las acciones legales que correspondan”(31).

La propuesta que hizo la comisión de conciliación orientada a acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes que no contenía el parágrafo al que alude el demandante no podía, entonces, tener el propósito de suprimirlo, por la sencilla razón de que el texto aprobado en la correspondiente sesión plenaria del Senado de la República tampoco lo contenía, luego no se trata de que algo aprobado por el Senado no lo hubiera sido anteriormente por la Cámara.

No está de más agregar que las comisiones de conciliación fueron creadas por el Constituyente de 1991 “con el propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la labor del Congreso en la formación de las leyes, flexibilizando el proyecto para su adopción, puesto que se crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes de las Cámaras, sin que se tenga que repetir el trámite del proyecto”(32).

Finalmente, es de interés puntualizar que en su actuación las comisiones de conciliación tienen límites, puesto que “no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras, ni la de éstas mismas”, por lo cual, “si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación”(33).

Así pues, la facultad “de las comisiones accidentales de mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende sobre la materia que estos traten” y debe entenderse que “existe un límite material a la función de esta comisión” y que “el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno”(34).

La comisión de conciliación se mantiene dentro de los límites de su competencia cuando al conciliar la discrepancia, en lugar de proponer un texto nuevo, se limita “a presentar como propuesta de conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la Cámara de Representantes”(35).

En conclusión, tratándose del caso concreto, no podía la comisión de conciliación incluir el parágrafo como objeto de su labor conciliadora, pues, según lo ha destacado la Corte, se incurre en exceso cuando una comisión accidental incluye “en el informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta por una de las Cámaras”(36).

No prosperan, entonces, las acusaciones de inconstitucionalidad formuladas en contra de la Ley 1386 de 2010 y, en consecuencia, la Corte declarará su exequibilidad, por los cargos analizados en esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.»

(1) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 284 del 6 de mayo de 2009, págs. 1 y 2.

(2) Ibídem.

(3) Véase el folio 26 del primer cuaderno de pruebas.

(4) Véase el folio 33 del primer cuaderno de pruebas.

(5) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 347 del 21 de mayo de 2009, pág. 2.

(6) Véanse los folios 70 y siguientes del primer cuaderno de pruebas.

(7) Páginas 3 y 4.

(8) Páginas 31 y 32.

(9) Páginas 60 y siguientes.

(10) Página 43.

(11) Página 9 y siguientes.

(12) Página 11.

(13) Véase, folio 124 del primer cuaderno de pruebas.

(14) Página 126 y siguientes.

(15) Página 31.

(16) Folios 12 y 13 del segundo cuaderno de pruebas.

(17) Folios 15 y 16 del segundo cuaderno de pruebas.

(18) Gaceta del Congreso Nº 1318 del 21 de diciembre de 2009. Página 31.

(19) Gaceta del Congreso Nº 116 del 14 de abril de 2010. Página 1 y siguientes.

(20) Gaceta del Congreso Nº 564 del 10 de julio de 2009. Página 43.

(21) Página 14 y siguientes.

(22) Página 25 y siguientes.

(23) Cfr. Sentencia C-1190 de 2001.

(24) Cfr. Sentencia C-208 de 2005.

(25) Cfr. Sentencia C-008 de 1995.

(26) Cfr. Sentencia C-1488 de 2000.

(27) Cfr. Sentencia C-376 de 1995.

(28) Cfr. Sentencia C-1147 de 2003.

(29) Cfr. Sentencia C-282 de 1997.

(30) Cfr. Sentencia C-1190 de 2001.

(31) Véanse las gacetas del Congreso Nº 564 de 2009, página 43, para el texto aprobado por la Cámara y 1318 de 2009, página 31, para el texto aprobado por el Senado.

(32) Cfr. Sentencia C-208 de 2005.

(33) Cfr. Sentencia C-313 de 2004.

(34) Cfr. Sentencia C-1488 de 2000.

(35) Cfr. Sentencia C-208 de 2005.

(36) Cfr. Sentencia C-313 de 2004.