Sentencia C-372 de mayo 27 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia C-372 de 2009

Ref. Expediente D-7473

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, "Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia".

Demandante: José Fernando Valencia Grajales

Bogotá, D.C., mayo veintisiete de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, perteneciente a la Ley 387 de 2007, publicada en el Diario Oficial Nº 43.091 de julio 24 de ese mismo año, subrayando lo acusado:

"LEY 387 DE 1997

(Julio 18)

Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TÍTULO I

Del desplazado y de la responsabilidad del Estado

ART. 1º¾Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

PAR.¾El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado".

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia, toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a una ley de la República.

2. Examen de procedibilidad de la acción y planteamiento del problema jurídico.

La mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la Nación se quejan de que la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, hubiera sido admitida pues, en su sentir, adolece de defectos sustantivos que impiden que esta Corte pueda realizar el respectivo control constitucional, razón por la cual le solicitan no efectuar pronunciamiento de fondo sino que se declare inhibida para fallar.

Tales planteamientos obligan a esta corporación a hacer un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar si los cargos de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales establecidas en el Decreto 2067 de 1991, actuación que según reiterada en su jurisprudencia, puede realizarse antes de decidir, pues el examen que se efectúa al momento de la admisión de la demanda no compromete la posterior decisión que adopte la Sala Plena; de ahí que se diferencie la procedencia de la acción, que alude a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos, de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido por parte de la Corte en pleno(1).

El hecho de que la acción de inconstitucionalidad pueda ser ejercida por quien ostente la condición de ciudadano colombiano, no significa entonces que su promotor quede excusado del deber de observar las exigencias mínimas fijadas por el legislador para su formulación, pues como lo ha señalado la jurisprudencia(2) el control abstracto de constitucionalidad opera cuando es posible determinar que existe oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma impugnada y la Carta Política.

Sin embargo, la Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, "dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional"(3).

Por ello, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, debe darse trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al estatuto superior(4).

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos mínimos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad para su admisión y exige que el ciudadano demandante, (i) señale las normas acusadas como inconstitucionales, transcribiendo su texto por cualquier medio o aporte ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones de la Constitución Política que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnando desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, señale el trámite impuesto por la Carta para la expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

En cuanto hace al concepto de la violación, la jurisprudencia(5) ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad correspondiente.

Además, esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio constitucional, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción(6).

Así, no basta proponer cualquier acusación para entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que los cargos que se expongan cumplan las básicas exigencias para hacerlos admisibles y permitir que las normas acusadas sean susceptibles de confrontación con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin que se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando en realidad carecen de sustento.

Analizada la demanda de la referencia se echa de menos la debida presentación del concepto del quebrantamiento, pues en primer lugar el demandante no sustenta la alegada violación a los artículos 4º y 93 de la Constitución, atinentes, en su orden, a la superioridad de la Constitución y a la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, ya que simplemente se limita a invocar esas normas superiores sin desarrollar el concepto de la trasgresión, motivo por el cual la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre esos cargos.

Igualmente, no se pronunciará respecto de la presunta infracción al artículo 150-10 superior, toda vez que la acusación no cumple con el requisito de certeza, al estar dirigida contra una proposición normativa que no se desprende del texto del precepto demandado, el cual no atribuye facultades extraordinarias al Presidente de la República para legislar, como lo cree erróneamente el peticionario, sino que lo autoriza para "reglamentar" lo que se entiende por condición de desplazado, asunto que evidentemente hace referencia al ejercicio de la función presidencial consagrada en el artículo 189-11 ibídem.

En efecto, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 demandado no contiene elementos propios de una delegación de facultades legislativas al ejecutivo, en los términos del artículo 150-10 constitucional (temporalidad, precisión y materia), pues su texto simplemente se limita a disponer que el gobierno "reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado", haciendo así mención explícita a la facultad reglamentaria del Presidente de la República que, en criterio del demandante, no puede ser ejercida en relación con ese asunto, por no autorizarlo el artículo 189-11 ibídem.

La Corte tampoco se pronunciará en relación con los reproches que plantea el demandante a la forma como el gobierno ha ejercido la mencionada potestad reglamentaria, mediante la expedición del Decreto 2569 de 2000, por cuanto aparte de tratarse de un aspecto ajeno al control abstracto que adelanta la Corte Constitucional, su examen correspondería a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

No obstante, pese al laconismo del argumento acusador sobre la presunta violación del artículo 189-11 superior, esta corporación, en aplicación del principio pro actione, se pronunciará de fondo sobre el cargo, pues en él subyace un problema jurídico importante que consiste en determinar si el legislador podía autorizar al gobierno para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, advirtiendo que en razón de esta circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendrá efectos relativos, por cuanto se restringirá únicamente al examen de dicha acusación.

Con el fin de despejar ese interrogante, la Corte considera indispensable analizar previamente el alcance, significado y límites de la potestad reglamentaria del Presidente de la República; seguidamente se referirá al concepto de desplazado, a la luz de normas internacionales y nacionales, así como de la jurisprudencia más relevante en la materia, lo cual permitirá determinar su naturaleza jurídica y establecer finalmente si el legislador podía o no facultar al gobierno en el parágrafo acusado, para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado.

3. La potestad reglamentaria del Presidente de la República. Significado, alcance y límites.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".

Desde sus primeros pronunciamientos esta corporación ha identificado la "potestad reglamentaria" o "poder reglamentario", como competencia propia constitucionalmente otorgada al jefe del ejecutivo en su condición de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que, por consiguiente, no requiere de disposición expresa que la conceda.

La jurisprudencia también ha señalado que en razón de ese carácter la potestad reglamentaria es inalienable e intransferible y también inagotable, ya que, en principio, no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo(7); además es irrenunciable, por cuanto se concibe como indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de la ley(8).

El ejercicio de la potestad reglamentaria se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos(9). En este sentido la Corte ha expresado:

"la doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.

¿Qué factores determinan que ello ocurra?

En esencia, la mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente aplicada.

No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reversa (sic) de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre superior (C.P., arts. 152 y 338)"(10).

Esta Corte también ha señalado(11) que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual el gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación; si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar(12).

Así pues, la facultad reglamentaria no es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley, y es por ello que el ejecutivo al ejercerla no puede alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley, ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración, como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido está reservado al legislador(13).

En punto a la reserva de ley, como límite a la potestad reglamentaria, la jurisprudencia(14) ha señalado que tiene distintos significados, pues en primer lugar hace referencia a la prohibición general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley, pues solo normas con rango de ley pueden realizar una regulación principal que los afecte.

Dicha acepción también se utiliza como sinónimo de "principio de legalidad" o de "cláusula general de competencia del Congreso", significando que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley(15).

La reserva de ley también es una técnica de redacción de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena al legislador que ciertos temas, en razón de su trascendencia, deban ser desarrollados por una fuente específica: la ley(16). En este sentido, dicho principio determina que el proceso de elaboración de disposiciones que regulan ciertos temas de importancia para la sociedad, sea desarrollado por el órgano de representación popular.

En nuestro ordenamiento interno la determinación de dicha reserva se ha contemplado en el texto constitucional de manera general para los derechos fundamentales (art. 152 Const.), incluso si los artículos en concreto de la parte sustancial de la Constitución no lo expresan explícitamente; también se consagra para asuntos distintos a la regulación de tales derechos, en los casos en que las normas constitucionales así lo disponen de manera textual(17).

Según la jurisprudencia, el efecto de la reserva de ley es la obligación de que las prescripciones normativas que regulen materias propias de esa técnica, consten en disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal(18). En relación con el punto, esta corporación ha precisado que la regulación de materias que son objeto de reserva de ley incluso puede ser realizada por el ejecutivo a través de una ley de facultades extraordinarias y de decretos legislativos de estados de excepción, pero nunca a través de la potestad reglamentaria del gobierno:

"La técnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. ... todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos-leyes, o decretos legislativos. Las materias que son objeto de reserva de ley pueden ser 'delegadas' mediante ley de facultades extraordinarias al ejecutivo para que sea este quien regule la materia mediante decretos-leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser 'deslegalizadas', esto es, el legislador no puede delegar al ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución"(19).

En suma, si determinado asunto no está expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, debe ser desarrollado por el legislador conforme a la cláusula general de competencia(20), sin que tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal(21).

4. Sobre el concepto de desplazado interno.

Otro aspecto que debe ser abordado por la Corte antes de decidir es el atinente a la naturaleza jurídica del concepto de desplazado, dado que para el actor y la Comisión Andina de Juristas se trata de un derecho y como tal debe ser regulado únicamente por el Congreso en virtud del principio de reserva de ley, de modo que el legislador no podía autorizar al gobierno en el parágrafo acusado para reglamentarlo.

Con el fin de dilucidar el cuestionamiento, debe tenerse en cuenta que actualmente coexisten diversas definiciones con distintos contenidos y alcances, unas de carácter internacional y otras de orden interno.

La jurisprudencia(22) ha precisado que si bien en el plano internacional ningún tratado define dicho concepto, la Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el relator temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada "Principios rectores de los desplazamientos internos", cuyo artículo 2º consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados:

"las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida".

No sobra advertir que para la Corte Constitucional(23) dichos principios tienen fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, "dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptación por parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos", por lo cual esta corporación considera que "deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución"(24).

Por su parte, en el plano interno, el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad económica habituales, porque su vida digna, su integridad física, su seguridad y libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualesquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencias generalizadas, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que alteren o puedan alterar el orden público(25).

Con base en las anteriores definiciones, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que el derecho del desplazado a reclamar por sus garantías constitucionales fundamentales proviene de la situación de hecho en que se encuentra la persona, y no de la inscripción o certificación que para tal efecto expide la autoridad pública competente(26), actos que, por tal razón, tienen carácter declarativo y no constitutivo de esa situación, pues simplemente son una herramienta técnica que permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseño de políticas públicas(27).

Apoyada en ese criterio, la Corte Constitucional ha tutelado en múltiples oportunidades los derechos de personas a quienes la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, niega la inscripción y los mal llamados "beneficios" correspondientes, entre otros motivos, por no haber denunciado su condición de desplazada dentro del año siguiente a su desplazamiento(28); igualmente ha amparado a quienes por causa de la violencia se ven obligados a desplazarse dentro de las ciudades, al estimar que ninguna norma nacional o internacional exige para ser calificado desplazado interno, migrar más allá de los límites territoriales de un municipio(29).

Según la Corte, las condiciones para la inscripción solo pueden ser las expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa labor estén facultados para exigir requisitos adicionales; además la declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse teniendo en cuenta las condiciones particulares de los desplazados y a la luz de la presunción de buena fe (art. 83 Const.), lo que traslada a los funcionarios competentes la carga probatoria de desvirtuar los motivos expresados por el afectado(30).

Algunos estudios especializados, han considerado que la definición legal de desplazado, consagrada en la Ley 387 de 1997, resulta problemática, pues al establecer una asociación entre desplazamiento forzado y violencia política, dificulta considerarlos población civil separada de las partes enfrentadas, ya que el elemento que los vincula con el conflicto político armado es tenido en cuenta para estigmatizarlos como enemigos potenciales de la sociedad y del Estado.

Igualmente han indicado que tal definición limita el desplazamiento forzado a las migraciones producidas por acciones o hechos que amenazan la estabilidad y existencia del Estado, dejando por fuera fenómenos tales como el confinamiento impuesto por fuerzas irregulares, la pobreza rural, el miedo, la búsqueda de mejores modos de vida, entre otros, que también ocasionan ese fenómeno.

Atendiendo esas inquietudes, la jurisprudencia de esta corporación proferida en sede de revisión de tutelas le ha reconocido carácter amplio a la definición de desplazado y así ha manifestado que "sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación"(31); si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazamiento forzado.

Al examinar las diferentes definiciones existentes del vocablo "desplazado interno", esta Corte también ha expresado:

"Sin entrar a desconocer los diferentes criterios que en relación con el concepto de "desplazados internos" han sido expresados por las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional, por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el orden público-económico interno"(32).

De la misma manera, esta corporación ha advertido que si llega a existir contradicción entre unas y otras definiciones, debe aplicarse, en la resolución del caso concreto, la norma que resulte ser más favorable para la víctima, en virtud del principio pro homine(33); así ha llegado a considerar, por ejemplo, que "en un contexto de conflicto armado interno el accionar ilegítimo de las autoridades públicas puede ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil" y que "de igual manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u omisiones legítimas del Estado pueden conducir al mismo resultado", para concluir que "tomando en cuenta la región del país en la cual se desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatización que se genera sobre el sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal por hechos vinculados con el conflicto armado interno, así el procesado sea posteriormente absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados ilegales, puede válidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado"(34).

Igualmente ha reconocido que el concepto de desplazado, "lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras, contundentes e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno"(35).

El anterior recorrido permite concluir, desde el punto de vista jurídico, que el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine(36), tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.

5. Solución del problema jurídico planteado.

Para el demandante, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 es inconstitucional, pues en su parecer el artículo 189-11 superior, que consagra la potestad reglamentaria, no faculta al gobierno para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, queriendo así significar la acusación que el asunto en cuestión es de resorte exclusivo y excluyente de la ley, de modo que el Congreso no podía facultar al ejecutivo para que lo desarrollara en uso de su potestad reglamentaria.

En el mismo sentido se pronuncia la Comisión Andina de Juristas, al señalar que lo que se entiende por condición de desplazado es una materia que no puede ser desarrollada en ejercicio del poder reglamentario, pues debe estar delimitada por normas con fuerza legal (leyes, decretos con fuerza de ley, decretos legislativos de estado de excepción), ya que tal definición guarda relación con derechos de las personas.

Los demás intervinientes, salvo aquellos que piden inhibición, propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada, al considerar, en síntesis, que el legislador podía autorizar al gobierno para reglamentar la definición de desplazado porque al tratarse de una situación fáctica y no de un derecho, sobre esa materia no existe reserva de ley. Por su parte, la Acnur sugiere a esta Corte que al declarar la constitucionalidad del parágrafo acusado señale la necesidad de que las autoridades apliquen criterios amplios y flexibles de interpretación sobre la definición de desplazado, pues las necesidades de protección varían, dada la cambiante situación del conflicto armado y de violencia en sus distintas expresiones locales.

Para la Corte la acusación no está llamada a prosperar por las siguientes razones:

La circunstancia de que la definición legal de una situación de hecho como el desplazamiento interno tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no significa de manera alguna que el legislador esté impedido para autorizar al gobierno a reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, ya que como se ha explicado no es en sí un derecho, sino una noción que describe una situación fáctica, de variable manifestación.

Determinar la condición de desplazado no pertenece entonces a aquellas materias que están sometidas a reserva de ley, pues, se repite, en el contexto normativo nacional e internacional, de obligatorio acatamiento, se concibe como una descripción típica abierta sobre una situación de hecho fluctuante, que a partir de estrictas disposiciones básicas debe amoldarse al momento histórico, para así hacer posible el cumplimiento del deber de protección por parte del Estado y también que el afectado pueda exigir la satisfacción de sus derechos y garantías fundamentales.

De otra parte, en la Constitución no existe norma alguna que de manera expresa someta a reserva legal un concepto de esta naturaleza. Frente al supuesto quebrantamiento del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, puede advertirse que ese asunto no aparece entre los temas que el Congreso no puede delegarle al ejecutivo mediante facultades extraordinarias, pues lo que allí se proscribe para el otorgamiento de tal atribución es expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decretar impuestos y las previstas en el numeral 19 del mismo artículo(37).

Tampoco puede colegirse que aparezca relacionado en el artículo 152 de la Constitución, entre las materias sometidas al trámite de ley estatutaria. Que la situación de desplazado, al ser reconocida teniendo en cuenta la preceptiva nacional e internacional al respecto, tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a los afectados, tampoco es razón válida para sostener que este asunto deba regularse por medio de una ley estatutaria, pues como ha señalado esta corporación, no toda regulación legal que tenga relación con derechos fundamentales resulta reservada a dicho trámite, sino solamente cuando el contenido de rango legal tenga la vocación de configurar, definir y actualizar derechos fundamentales, al conducir a determinar una nueva dimensión del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa, interna o externa, o fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer de manera general, el ámbito de conductas protegidas por el Estado.

Es necesario además constatar si el sentido normativo, desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental; en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre estos, deberá verificarse si tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable(38).

De tal manera, la condición de desplazado, como descripción que es de una situación de hecho, no conlleva una regulación integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues, por el contrario, la regulación de esa situación fáctica está orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atención oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada.

Adicionalmente, la naturaleza de las cosas indica que la especificación de un desplazado no puede quedar petrificada dentro del rígido molde de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados y ampliar su cobertura, tarea que sí puede realizarse a través de la potestad reglamentaria que le permite al gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adaptando así la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulación, con miras a la más favorable realización de los derechos fundamentales de la población desplazada.

Permitir que el gobierno pueda reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado es además una medida indispensable, pues como lo advierte Acnur en su intervención, las necesidades de protección para los desplazados internos varían permanentemente, en razón de la cambiante situación del orden público, alterado por causas asociadas a las violencias que sigue padeciendo Colombia.

En este orden, la Corte concluye que facultar al gobierno, en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, para reglamentar, a continuación de su enunciación cardinal, lo que se entiende por condición de desplazado, no vulnera los artículos 150-10 ni 189-11 de la Constitución, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria, transfiriendo al ejecutivo la reglamentación integral del tema, en detrimento de la cláusula general de competencia y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución de la ley, además de que al definir el concepto de desplazado fijó previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos, que en todo momento deben ser observados por el gobierno al ejercer dicha facultad.

Tales parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la noción de desplazado, consignados en ese artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno según la previsión del artículo 93 superior, que la aplicación del parágrafo censurado nunca podrá colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber:

(i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional, pues la definición legal señala que es desplazado toda persona que se ha visto "forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales".

(ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal "han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas", con lo cual también se incorporan criterios que permiten reconocer otras manifestaciones del desplazamiento, como el que ocurre al interior de las ciudades.

(iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos; infracciones al derecho internacional humanitario, "u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público", expresiones que por su generalidad y abstracción hacen posible considerar otras situaciones que conduzcan a inferir la realidad de un desplazamiento forzado.

Los anteriores parámetros contenidos en la concepción del desplazado que prevé el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, son claros e inequívocos y están en consonancia con los lineamientos jurisprudenciales y las recomendaciones que los órganos internacionales competentes han plasmado en relación con esa materia, cuya amplitud permitirá al gobierno ir adecuando la noción jurídica a la coyuntura del momento, con miras a hacer efectiva la especial protección de las personas que padecen el flagelo del desplazamiento. En ese sentido, es claro que el gobierno ha de ascender desde esos mínimos y no puede restringir la definición de desplazado establecida en la mencionada disposición, ni desconocer instrumentos internacionales de carácter vinculante, que obligan a entender en forma amplia dicho concepto, siempre con arreglo al principio pro homine.

Por todo lo anterior y en tales condiciones, esta corporación declarará exequible, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(1) C-542 de 2007 (jul. 18), M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(2) C-1031de 2002 (...), M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Sentencia C-451 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(4) Cfr. C-1123 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(5) Cfr. C-1052 de 2001 (oct. 4), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-568 de 2004 (jun. 8), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(6) C-555 de 2005 (mayo 26), M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(7) El legislador puede imponerle un término al gobierno para el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual "no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo" (cfr. C-805/2001).

(8) C-028 de 1997.

(9) Ibídem.

(10) C-432 de 2004 (mayo 6), M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(11) C-474 de 2003 (jun. 10), M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(12) C-290 de 1997 (jun. 16), M.P. Jorge Arango Mejía.

(13) C-028 de 1997 (ene. 30), M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(14) C-1262 de 2005 (dic. 5), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(15) Ibídem.

(16) Ibídem.

(17) Ibídem.

(18) Cita en la cita: "Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurídico son: las leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (C.N., arts. 150, 151 y 152), los decretos con fuerza de ley expedidos por el ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N.), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (C.N., art 150.10) y demás decretos-leyes, tales como los que se dictan en virtud del artículo 241 de la Constitución, entre otros".

(19) C-1265 de 2005.

(20) C-474 de 2003.

(21) Cfr. C-570 de 1997 (nov. 6), M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1191 de 2001 (nov. 15), M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(22) T-630 de 2007 (ago. 15), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(23) C-278 de 2007 (abr. 18), M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(24) SU-1150 de 2000 (ene. 22), MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(25) Con base en la facultad otorgada en el parágrafo de dicho artículo el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2569 de 2000, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones", cuyo artículo 2º consagra la siguiente definición de la condición de desplazado: "Artículo 2º. De la condición de desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público".

(26) T-563 de 2005 (mayo 26), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(27) T-1346 de 2001 (dic. 12), M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(28) T-136 de 2007 (feb. 27), y T-328 de 2007 (mayo 4), en ambas M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(29) T-268 de 2003 (mar. 27), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido T-215 de 2002.

(30) T-1076 de 2005 (oct. 21), M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(31) T-227 de 1997 (mayo 5), M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(32) T-1346 de 2001 (dic. 12), M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(33) T-630 de 2007.

(34) Ibídem.

(35) T-268 de 2003 (mar. 27), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(36) Para esta Corte, el principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. (Cfr. C-1056 oct. 28/2004 y T-284 abr. 5/2006 del mismo año, ambas con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández).

(37) Cfr. C-608 de 1999; C-700 de 1999; C-702 de 1999; C-725 de 1999, entre otras.

(38) C-687 de 2002 (ago. 27), M.P. Eduardo Montealegre Lynett.