Sentencia C-373 de abril 27 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-373 de 2004 

Ref.: Expediente D-4840

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actores: Claudia Blum de Barberi, Rafael Pardo Rueda, Andrés González Díaz.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6º y 11 (parciales) de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

Bogotá, D.C., abril veintisiete de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.321 del 27 de junio de 2003. Se resalta lo demandado.

“LEY 812 DE 2003”

(Junio 26)

Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 6º—Proyectos de inversión regional. Los recursos establecidos en el rubro “Inversiones regionales por sectorizar” del cuadro que se presenta en el anterior artículo, se distribuirán por departamentos de la siguiente manera:

Distribución con criterios de equidad

Miles de millones de pesos 2002

DepartamentoValores
Amazonas18.876
Antioquia59.888
Arauca23.221
Atlántico36.414
Bogotá70.457
Bolívar35.413
Boyacá30.400
Caldas27.812
Caquetá25.225
Casanare21.748
Cauca30.757
Cesar27.594
Chocó25.495
Córdoba32.725
Cundinamarca36.889
Guainía23.720
Guajira26.139
Guaviare27.378
Huila26.256
Magdalena29.911
Meta25.897
Nariño33.627
Norte de Santander30.851
Putumayo23.561
Quindío22.760
Risaralda25.917
San Andrés y Providencia16.391
Santander31.953
Sucre29.221
Tolima28.943
Valle del Cauca48.094
Vaupés21.400
Vichada25.068
Total Colombia 

Teniendo en cuenta la anterior distribución de recursos por departamentos, la Nación, directa o indirectamente, adelantará proyectos de inversión conforme a los siguientes criterios:

1. Mínimo setenta y cinco por ciento (75%) de los recursos en vías, aguas potables-saneamientos básicos y distritos de riego. Los dos (2) primeros serán de obligatoria inclusión.

2. Hasta veinticinco por ciento (25%) de los recursos podrán ser invertidos en otros sectores de acuerdo con las prioridades regionales.

3. En ningún caso los sectores priorizados para un departamento podrán ser superiores a cuatro (4).

4. La definición de los proyectos específicos será el resultado de un proceso de concurrencia de los gobiernos nacional, departamental y de Bogotá y del Congreso Nacional, con la participación de delegados de los alcaldes, previa la realización de audiencias públicas consultivas. Dicha definición se hará en conformidad con la presente ley y deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia 2004.

(...).

CAPÍTULO IV

Mecanismos para la ejecución del plan

SECCIÓN UNO

Disposiciones de carácter general

ART. 11.—Evaluación del plan de desarrollo. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los resultados del plan de desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del sistema nacional de evaluación reglamentará los esquemas de seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados. Así mismo, concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de una ley de la República.

2. Incidencia del fenómeno de la cosa juzgada en el presente caso.

2.1. Existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

La Corte constata que en el presente caso en relación con las expresiones “y del Congrego Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, demandadas en este proceso, la Corte profirió la Sentencia C-022 del 20 de enero de 2004, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.

En la referida sentencia la Corte Constitucional consideró lo siguiente:

“3.4.2.1.4. Es extraño por completo a las funciones del Congreso de la República ordenar por medio de una ley su participación con los alcaldes en la definición de proyectos específicos de inversión regional para que esta aparezca como “el resultado de su concurrencia con el ejecutivo nacional, departamental y de Bogotá”. Las funciones del Congreso de la República se ejercen directamente por él, tanto cuando ejerce la atribución de dictar las leyes como cuando realiza el control político o cualquiera otra función pública. El Congreso ejerce su competencia como legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes orgánicas que regulan la función legislativa. No puede, en consecuencia, la ley del plan, imponerle una concurrencia obligada con el ejecutivo, ni con la participación de los delegados de los alcaldes, ni previa la realización de audiencias consultivas, para que pueda definir proyectos específicos de inversión regional.

Es de anotar que, además de que no existe disposición normativa que de manera expresa le atribuya la competencia al Congreso para intervenir en la elaboración del proyecto de ley de presupuesto —hecho que se generaría si se elabora con la concertación dispuesta en los apartes normativos demandados—, de participar en tal etapa, este organismo invadiría una competencia que la Constitución y la ley orgánica del presupuesto reservaron para el gobierno. En efecto, el artículo 346 constitucional señala que corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para presentarlo ante el Congreso. Por su parte, la ley orgánica del presupuesto (D. 111/96) —a la cual debe sujetarse el trámite de la ley de presupuesto por disposición constitucional (C.P., art. 352)— indica en su artículo 47 que compete al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación, y en ningún momento incluye la participación del Congreso en esta etapa.

El cercenamiento de las atribuciones del Congreso por vía legislativa, o el incluir en leyes distintas de su reglamento requisitos adicionales para la expedición de las leyes, es contrario al principio democrático. Cuando la Constitución así lo dispone, es ella la norma superior y bien puede, dada su jerarquía, limitar de esa manera las atribuciones del legislador. Así sucede, por ejemplo, con respecto a las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta; o, con las leyes que ordenen la participación en las rentas nacionales o su transferencia a las entidades territoriales; o con aquellas que versen sobre la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales; o con las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, porque así lo establece expresamente el artículo 154 de la Constitución; o con el proyecto de presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado por el Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de cada legislatura, por expreso mandato del artículo 346 de la Carta.

3.4.2.1.5. De la misma manera resulta contrario a la Carta Política ordenarle al Congreso de la República la designación de dos miembros de cada una de las comisiones económicas para que, por su conducto, ellos cumplan el mandato según el cual “concertarán” con el ejecutivo nacional “la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de ‘inversiones regionales por sectorizar’ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.

El Congreso de la República no tiene entre sus funciones el adelantar concertaciones sobre la ejecución de inversiones de carácter regional que deban incluirse en el presupuesto de una determinada vigencia fiscal, que, en este caso comienza con la inmediatamente siguiente al año en que se aprueba la ley del plan para un cuatrienio, y que se prolonga por los años subsiguientes, bajo el criterio según el cual la asignación de los primeros $ 1.000.000.000 millones de pesos es en pesos a valor del año 2002, lo que significa que para mantenerlo habrá de realizarse la operación matemática que corresponda en los años posteriores.

Además, ha de observarse que esa atribución otorgada por la ley al Congreso coincide con la aprobación de otros proyectos de ley de iniciativa gubernamental, entre ellos el del presupuesto anual de rentas y ley de apropiación para el año 2003 al cual en apariencia le serviría como título jurídico para decretar esos gastos la ley del plan, sin que se especifique a cuáles proyectos concretos se refiere, pues se trata de partidas para inversiones regionales por sectorizar asignadas a cada departamento sin que en ninguna se señale proyecto concreto al que deba ser aplicada.

3.4.2.1.6. Mucho menos puede aceptarse como función del legislador la de designar dos delegados suyos, de unas comisiones determinadas del Congreso, para que lleven a cabo esa concertación no prevista en la Constitución. El Congreso no puede actuar a través de nuncios o representantes, ni investir a dos congresistas del carácter de plenipotenciarios suyos para convenir con el Gobierno Nacional cómo se invierten partidas para proyectos específicos de interés regional. Ninguna norma de la Constitución confiere tal atribución y, en cambio, en ella sí se indica con absoluta claridad el trámite al cual se sujetan los proyectos respectivos para ser leyes y, tratándose de la ley del plan se señala por la Carta que su expedición se debe llevar a cabo en la forma prevenida en la ley orgánica del plan.

3.4.2. Fluye entonces de lo expuesto que las expresiones acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política, así como los artículos 339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la expedición de las futuras leyes de presupuesto durante la vigencia de esa ley a requisitos no señalados en la Carta Política para el Congreso de la República, establece una concertación no prevista en ella para la ejecución de proyectos específicos de inversión regional, crea la institución novísima de unos delegados del Congreso para actuar como representantes de este en la aludida concertación con el Gobierno Nacional, nada de lo cual se encuentra previsto ni para la expedición del plan de desarrollo, ni para la expedición de la ley anual de presupuesto en las normas constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152 de 1994, que es la ley orgánica del plan de desarrollo, ni tampoco en el estatuto orgánico del presupuesto nacional (D. 111/96)”.

En consecuencia la Corte decidió: “Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario””.

Ha operado entonces el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de los cargos formulados contra las expresiones aludidas contenidas en los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, por lo cual habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

2.2. Ausencia de cosa juzgada en relación con las expresiones “En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados”, contenidas en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

La Corte constata que los actores en el presente proceso demandaron igualmente las expresiones “En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados” contenidas en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” en relación con las cuales formulan un cargo sobre la supuesta vulneración de los artículos 343 y 344 superiores así como la ley orgánica del plan, que no fue analizado en la Sentencia C-022 de 2004 al hacer análisis de los apartes del mismo artículo que fueron declarados inexequibles en la referida sentencia (1) .

Cabe recordar al respecto que en dicha providencia la Corte precisó que en esa oportunidad no se pronunciaba sobre la integridad de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, sino, “únicamente, sobre los segmentos normativos que fueron objeto de la acusación por el actor”.

En consecuencia dado que se trata de expresiones diferentes a las que se analizaron en la referida sentencia y que el cargo igualmente es diferente de los que allí se estudiaron, deberá precederse por la Corte a efectuar el correspondiente examen de los argumentos expuestos por los demandantes en el presente proceso.

3. El cargo planteado por los demandantes.

Los actores afirman que la previsión contenida en el artículo 11 acusado, relativa a la participación del Congreso en la evaluación del plan de desarrollo cuando señala que “En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados” implica la creación de una nueva instancia de evaluación en cabeza de unos cuantos congresistas, que permite al legislativo intervenir en el seguimiento permanente de una gestión de la rama ejecutiva, lo que genera una interferencia de una rama con respecto a la otra que va más allá de las atribuciones constitucionales que le son propias desconociéndose así lo dispuesto en los artículos 343 y 344 superiores así como la ley orgánica del plan en relación con el ente competente para cumplir la función de evaluación.

Al respecto el interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hace énfasis en que la Constitución no se vulnera con las disposiciones acusadas y por ende tampoco modifican ni violan la ley orgánica del plan de desarrollo sino por el contrario fortalecen su régimen de seguimiento y evaluación. Precisa que la participación democrática que tiene que imperar dentro del plan nacional de desarrollo se refuerza y consolida si se permite que el Congreso de la República participe en la ejecución, seguimiento y evaluación del mismo, toda vez que es el máximo organismo de representación popular y por tanto aparte de sus funciones legislativas y de control político le compete velar por los intereses y el bienestar de las comunidades que representa.

El Procurador General de la Nación, si bien no alude específicamente al aparte referido, considera que en general las normas acusadas por los actores atribuyen al Congreso una intervención que no fue prevista por el constituyente en el sistema de planeación y como tal resulta contraria a dicho sistema.

Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si las expresiones “En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 vulneran o no los artículos 343 y 344 superiores así como la ley orgánica del plan de desarrollo.

4. Las competencias en materia de evaluación asignadas por la Constitución y la ley orgánica del plan de desarrollo y el alcance de las expresiones acusadas.

De acuerdo con el artículo 343 de la Constitución la entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.

Por su parte el artículo 344 superior señala que los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley. Así mismo dicho artículo señala que en todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.

Cabe señalar, de otra parte, que el legislador en desarrollo de los artículos 151 y 342 superiores (2) expidió la Ley 152 de 1994 “por la cual se expide la ley orgánica del plan de desarrollo” cuyo artículo primero estableció que dicha ley tiene como propósito “establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2 del título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación”.

Dicha ley en la que se asigna en el artículo 8º al Congreso de la República la calidad de instancia nacional de planeación (3) , señaló en el capítulo VII relativo a la evaluación del plan lo siguiente:

ART. 29.—Evaluación. Corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades.

Para los efectos previstos en este artículo todos los organismos de la administración pública nacional deberán elaborar, con base en los lineamientos del plan nacional de desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan indicativo cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base para la posterior evaluación de resultados.

El Departamento Nacional de Planeación presentará al Conpes, en el mes de abril de cada año, un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de inversiones del próximo año.

De acuerdo con la organización del sistema las principales entidades ejecutoras desarrollarán sus propios sistemas de evaluación y el DNP podrá efectuar de manera selectiva directa o indirectamente la evaluación de programas y proyectos de cualquier entidad nacional, regional o territorial responsable. La organización del sistema de evaluación se establecerá mediante decreto.

PAR. 1º—Para efectos de este artículo, se aplicarán los principios de eficiencia, de eficacia y responsabilidad, conforme lo disponga la ley orgánica de ordenamiento territorial, en lo pertinente.

ART. 30.—Informes al Congreso. El Presidente de la República presentará al Congreso, al inicio de cada legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del plan nacional de desarrollo y de sus distintos componentes.

Igualmente, el Presidente de la República, al presentar el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones al Congreso, deberá rendir un informe sobre la forma como se está dando cumplimiento al plan de inversiones públicas aprobado en el plan de desarrollo, sustentando la correspondencia entre dicha iniciativa y el plan nacional de desarrollo.

De otra parte, en el artículo 49 de dicha ley contenido en el capítulo XII sobre disposiciones generales se asigna al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, así como al Departamento Nacional de Planeación responsabilidades de apoyo técnico y administrativo en esta materia.

Dicho artículo señala:

ART. 49.—Apoyo técnico y administrativo. Para los efectos de los procesos de planeación de que trata la presente ley asígnanse las siguientes responsabilidades de apoyo técnico y administrativo:

1. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación y los organismos de planeación departamentales y municipales, establecerá un sistema de información que permita elaborar diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación.

2. El Departamento Nacional de Planeación, organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del plan nacional de desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo departamento (...).

De dichas normas se desprende que corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos y condiciones para realizar la evaluación (art. 29). Así mismo que a dicha entidad se le asignan responsabilidades de apoyo técnico y administrativo consistentes en organizar y poner en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del plan nacional de desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo departamento (art. 49-2).

A su vez que corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación y los organismos de planeación departamentales y municipales, el establecimiento de un sistema de información que permita elaborar diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación (art. 49-1).

Cabe precisar que la competencia asignada al Departamento Nacional de Planeación en el artículo 29 de la Ley 152 de 1994 —que corresponde a la atribución establecida en el artículo 343 superior—, alude al diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en tanto que la competencia asignada en el artículo 49 de la Ley 152 de 1994 en materia de apoyo técnico y administrativo se refiere específicamente al plan nacional de desarrollo y a los planes de las entidades territoriales. Dichas competencias aunque guardan relación no cabe confundirlas.

Ahora bien, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, contenido en la sección uno sobre disposiciones de carácter general del capítulo IV sobre mecanismos para la ejecución del plan, tal como hoy rige luego del control de constitucionalidad efectuado por esta corporación en la Sentencia C-022 de 2004 (4) es del siguiente tenor:

ART. 11.—Evaluación del plan de desarrollo. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los resultados del plan de desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del sistema nacional de evaluación, reglamentará los esquemas de seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados (5) .

De dicho texto se desprende que en lo que respecta al plan nacional de desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario, el legislador decidió ordenar i) que para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los resultados de dicho plan, corresponderá al gobierno en el marco del sistema nacional de evaluación reglamentar los esquemas de seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, con el fin de garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos (6) , y ii) que se proceda a la nominación de dos miembros de cada una de las comisiones económicas del Congreso de la República, para que hagan parte del seguimiento y la evaluación de dicho plan, y presenten a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados.

Esta última preceptiva es precisamente la que los demandantes encuentran contraria a la Constitución.

5. La intervención de los miembros de las comisiones económicas en el seguimiento y evaluación del plan nacional de desarrollo 2003-2006, para presentar un informe semestral de sus resultados frente al cargo planteado y la función de control político asignada al Congreso.

Frente al cargo planteado por el supuesto desconocimiento de los artículos 343 y 344 de la Constitución así como de la ley orgánica del plan de desarrollo, por la intervención de los miembros de las comisiones económicas en el seguimiento y evaluación del plan 2003-2006 “hacia un Estado comunitario” para presentar un informe semestral de sus resultados a que alude el aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, la Corte considera necesario precisar que como se desprende de las consideraciones hechas en el aparte precedente de esta sentencia las competencias que se asignan al Departamento Nacional de Planeación por el artículo 29 de la Ley 152 de 1994 en desarrollo del artículo 343 superior aluden es a los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión y no al plan nacional de desarrollo. En este sentido ninguna vulneración de dicho texto superior ni del artículo de la ley orgánica que lo desarrolla puede invocarse en relación con la competencia establecida en relación con el plan 2003-2006 “hacia un Estado comunitario”.

Así mismo, debe indicarse que la preceptiva contenida en el artículo 344 superior alude a la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, sin que en ninguno de estos casos la preceptiva contenida en el aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003 respecto de la participación del Congreso en la evaluación del plan nacional de desarrollo 2003-2006 esté desconociendo las competencias asignadas en dicho texto constitucional o en la ley orgánica de planeación al Departamento Administrativo de Planeación Nacional o a los organismos departamentales de planeación.

Ahora bien, en lo que hace relación con la competencia asignada al Departamento Nacional de Planeación en el artículo 49 de la Ley 152 de 1994 específicamente en relación con el plan nacional de desarrollo, la Corte constata que la responsabilidad allí prevista para organizar y poner en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del plan nacional de desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo departamento, es una responsabilidad exclusivamente de apoyo técnico y administrativo.

Dicha competencia en manera alguna inhibe la posibilidad de que el Congreso en ejercicio del control político que le asigna la Constitución pueda participar del seguimiento y evaluación del plan de desarrollo a través de los miembros de las comisiones económicas del Congreso que este designe con el único fin de que presenten a las respectivas corporaciones un informe sobre sus resultados.

En ese orden de ideas para la Corte el aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003 en el que se ordena la designación de dos miembros de cada una de las comisiones económicas del Congreso para que participen del seguimiento y la evaluación del plan, y presenten a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados, ha de entenderse enmarcado necesariamente dentro de la función de control político asignada al Congreso de la República por la Constitución, sin que dicha preceptiva pueda tener un alcance que vaya más allá del establecimiento de un mecanismo interno al Congreso de la República para adelantar y facilitar dicho control político sobre el desenvolvimiento y el cumplimiento de las metas fijadas en el plan de desarrollo.

Al respecto cabe recordar que de acuerdo con el artículo 138 superior corresponde al Congreso de la República en cualquier tiempo ejercer la función de control político que le es propia y que le permite por ejemplo i) solicitar al gobierno los informes que necesite, salvo sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado, ii) determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas de estos, iii) recabar del gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, iv) citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones, v) proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, vi) emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante (C.P., arts. 135, 136 y 137).

Cabe señalar igualmente que de acuerdo con el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines y que en este sentido la intervención que pueda tener el Congreso de la República en el seguimiento y evaluación del plan para fines del control político que le asigna la Carta no puede entenderse como una intromisión indebida en las competencias de la rama ejecutiva y específicamente del Departamento Administrativo Nacional de Planeación.

No sobra precisar igualmente que la designación de los miembros de las comisiones económicas a que alude el aparte acusado y el informe que ellos presenten no puede entenderse tampoco como la única manifestación posible del ejercicio de dicho control político en relación con el plan de desarrollo, sino que este es apenas un simple mecanismo interno al Congreso, entre otros, para facilitar dicho control.

6. La inconstitucionalidad de las expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003.

Ahora bien, dado que como acaba de explicarse la intervención que pueda darse por parte del Congreso de la República en el seguimiento y evaluación del plan de desarrollo se enmarca exclusivamente dentro del ejercicio del control político que le asigna la Constitución, las expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 deben ser declaradas inexequibles por cuanto estas pueden llegar a entenderse en el sentido de que los miembros de las comisiones económicas del Congreso designados por dichas corporaciones para hacer seguimiento y evaluación del plan forman parte de las autoridades administrativas a las que la ley orgánica del plan de desarrollo les atribuye competencias respecto del diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión (art. 29), así como en materia de apoyo técnico y administrativo respecto del plan nacional de desarrollo y los planes de las entidades territoriales (art. 49).

Siendo competencias —las del Congreso en materia de control político y las de las autoridades administrativas en las materias señaladas por los artículos 29 y 49 de la ley orgánica del plan de desarrollo— con un contenido claramente diferente, ninguna duda debe haber sobre el alcance de cada una de ellas.

Así las cosas, la Corte considera que con excepción de las expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, a que acaba de hacerse alusión, el cargo planteado por los actores en contra de las expresiones acusadas de dicho artículo no está llamado a prosperar y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-022 de 2004, que declaró INEXEQUIBLES las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenidas en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

2. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

3. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado en esta sentencia las expresiones “En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Téngase en cuenta en efecto que en la Sentencia C-022 de 2004 el problema jurídico analizado en relación con las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 fue resumido por la Corte en los siguientes términos: “Habrá de analizarse si la concurrencia del Congreso Nacional para la definición de proyectos específicos y la prioridad de los mismos con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia del año 2004, a la cual se refiere el numeral 4º del artículo 6º de la citada ley, así como la concertación a través de los dos miembros de las comisiones económicas del Congreso de la República, con el Gobierno Nacional, para incluir inversiones regionales a que se refiere el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia de 2003, en realidad constituyen una forma de otorgamiento de “auxilios parlamentarios”, lo cual sería violatorio del artículo 136, numeral 4º y del artículo 355 de la Constitución Política.

Además, habrá de establecerse si el mecanismo propuesto en los artículos 6º numeral 4º y 11 de la ley mencionada llevan al quebranto de la autonomía de las ramas del poder público, es decir, si mediante dichos mecanismos el ejecutivo nacional, que tiene a su cargo la ejecución de la ley de presupuesto, ve mermada esa autonomía por una injerencia indebida del Congreso de la República.

Del mismo modo, tendrá que analizarse si con los mecanismos previstos en los apartes normativos de las disposiciones acusadas se quebrantan los artículos 339 y 341 de la Carta, que fijan la intervención del Congreso en la elaboración del plan nacional de desarrollo mediante una ley, sin que ello comporte inmiscuirse en las competencias de otras autoridades, según lo dispuesto por el artículo 136 numeral 1º de la Constitución.

Por otra parte, la Corte habrá de examinar si la asignación de partidas para inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la ley acusada, viola el derecho a la igualdad por la posibilidad de que los aspirantes a formar parte del Congreso queden en situación de desventaja con respecto a quienes ya forman parte del mismo, pero van a las elecciones con el privilegio de haber intervenido en la asignación de partidas regionales de inversión”. Sentencia C-022 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(2) ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.

ART. 342.—La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.

Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.

(3) ART. 8º—Autoridades e instancias nacionales de planeación. Son autoridades nacionales de planeación:

1. El Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación nacional.

2. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes y el Conpes social.

3. El Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la secretaría del Conpes y así mismo desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República, y coordinará el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación.

4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que velará por la consistencia de los aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto.

5. Los demás ministerios y departamentos administrativos en su ámbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.

Son instancias nacionales de planeación:

1. El Congreso de la República.

2. El Consejo Nacional de Planeación.

(...).

ART. 33.—Autoridades e instancias de planeación en las entidades territoriales. Son autoridades de planeación en las entidades territoriales:

1. El alcalde o gobernador, que será el máximo orientador de la planeación en la respectiva entidad territorial.

2. El consejo de gobierno municipal, departamental o distrital, o aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autoricen su creación.

3. La secretaría, departamento administrativo u oficina de planeación, que desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el alcalde o gobernador, dirigirá y coordinará técnicamente el trabajo de formulación del plan con las secretarías y departamentos administrativos, y las entidades descentralizadas departamentales o nacionales que operen en la jurisdicción.

4. Las demás secretarías, departamentos administrativos u oficinas especializadas en su respectivo ámbito funcional, de acuerdo con las orientaciones de las autoridades precedentes.

Son instancias de planeación en las entidades territoriales:

1. Las asambleas departamentales, los concejos municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas, respectivamente.

2. Los consejos territoriales de planeación municipal, departamental, distrital, o de las entidades territoriales indígenas, y aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas constitucionales que autorizan su creación.

PAR.—Si surgieren nuevas entidades territoriales, las dependencias que dentro de sus estructuras se creen y sean equivalentes a las citadas en el presente artículo, tendrán el mismo carácter funcional respecto de aquellas.

(4) Dicha sentencia declaró la inexequibilidad de las expresiones “Así mismo, concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003” contenidas en el aparte final de dicho artículo.

(5) Itálica fuera de texto que corresponde al aparte acusado por los actores.

(6) De conformidad con el mandato contenido en el aparte final del artículo 29 de la Ley 152 de 1994 el sistema nacional de evaluación, deberá reglamentarse por decreto.

Al respecto hasta el momento solamente ha sido expedida la Resolución 63 de 1994 del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes “por el cual se organiza el sistema nacional de evaluación de gestión y resultados y se establecen algunos procedimientos” en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 3º y los artículos 1º y 22 del Decreto 2167 de 1992 “por el cual se reestructura el Departamento Nacional de Planeación”.

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