Sentencia C-373 de julio 13 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10947

Magistrados Ponentes:

Dr. Alejandro Linares Cantillo

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actor: Eduardo Montealegre Lynett

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11 , 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015 “Por medio del que se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”

Bogotá, D.C., trece de julio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «A. Normas demandadas

A continuación se transcriben las normas demandadas:

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

(Julio 1º)

“Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

“ART. 2º—El artículo 126 de la Constitución Política quedará así:

Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.

Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior.

Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.

Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.

Quien haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:

Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, miembro de la comisión de aforados, miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil”.

“ART.5º—Elartículo174delaConstituciónPolíticaquedaráasí: 

ART.174.CorrespondealSenadoconocerdelasacusacionesqueformulelaCámaradeRepresentantescontraelPresidentedelaRepúblicaoquienhagasusvecesycontralosmiembrosdelacomisión de aforados, aunquehubierencesadoenelejerciciodesuscargos.Enestecaso,serácompetenteparaconocerloshechosuomisionesocurridoseneldesempeñodelosmismos”. 

“ART.7º—Elnumeraltercerodelartículo178delaConstituciónPolíticaquedaráasí: 

3.AcusaranteelSenado,previasolicituddelacomisión de investigación y acusación de laCámaradeRepresentantes,cuandohubierecausasconstitucionales,alPresidentedelaRepúblicaoaquienhagasusvecesyalos miembros de la comisión de aforados. 

“ART.8º—AdiciónesealaConstituciónPolíticaelartículo178-A: 

ART.178-A.LosmagistradosdelaCorteConstitucional,delaCorteSupremadeJusticia,delConsejodeEstado,delaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialyelFiscalGeneraldelaNaciónseránresponsablesporcualquierinfracciónalaleydisciplinariaopenalcometidaenelejerciciodesusfuncionesoconocasióndeestas.Entodocaso,nopodráexigírselesenningúntiemporesponsabilidadporlosvotosyopinionesemitidosensusprovidenciasjudicialesoconsultivas,proferidasenejerciciodesuindependenciafuncional,sinperjuiciodelaresponsabilidadalaquehayalugarporfavorecerindebidamenteinteresespropiosoajenos. 

Unacomisión de aforados serácompetenteparainvestigaryacusar,conformealaleyylosprincipiosdeldebidoproceso,alosfuncionariosseñaladosenelincisoanterior,aunquehubierencesadoenelejerciciodesuscargos.Enestecaso,serácompetenteparaconocerdeloshechosuomisionesocurridoseneldesempeñodelosmismos. 

Silainvestigaciónserefiereafaltasdisciplinariasdeindignidadpormalaconducta,lacomisión de aforados adelantarálainvestigaciónycuandohubierelugar,presentarálaacusaciónantelaCámaradeRepresentantes.Enningúncasosepodránimponerotraspenasqueladesuspensiónodestitucióndelempleo.LadecisióndelaCámaradeRepresentantespodráserapeladaanteelSenadodelaRepública.ElCongresoenningúncasopracticarápruebas.ContraladecisióndelSenadonoprocederáningúnrecursoniacción. 

Silainvestigaciónserefiereadelitos,lacomisión de aforados también presentarálaacusaciónalaCorteSupremadeJusticia,paraqueallíseadelanteeljuzgamiento.EnelcasodejuicioscontramagistradosdelaCorteSupremadeJusticia,losconjuecesserándesignadosporelConsejodeEstado. 

Lacomisióncontaráconunplazodesesentadíasparapresentarlaacusacióncuandosetratedefaltadisciplinariadeindignidadpormalaconducta,ylaCámaradeRepresentantestendrátreintadíasparadecidir.Entodocaso,lacomisiónpodrácontinuarconlainvestigacióndelacausacriminaldehaberlugaraelloy,deencontrarméritoparaacusar,adelantaráeltrámiteprevistoenelincisoanterior,eneltérminoquedispongalaley. 

Lacomisiónestaráconformadaporcincomiembros,elegidosporelCongresoenplenoparaperiodospersonalesdeochoaños,delistasenviadasporelconsejo de gobierno judicial y elaboradasmedianteconvocatoriapúblicaadelantadaporlagerencia de laRamaJudicialenlostérminosquedispongalaley. 

Losmiembrosdelacomisión de aforados deberán cumplirconlascalidadesexigidasparasermagistradosdelaCorteSupremadeJusticiayestaránsujetosalmismorégimendeinhabilidadeseincompatibilidades. 

Lassalas plenas de laCorteConstitucional,delaCorteSupremadeJusticia,delConsejodeEstadoydelaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicial,podránsolicitaralacomisión de aforados lasuspensióndeunodesusmiembrosmientrassedecidelaacusaciónporfaltasdisciplinariasdeindignidadpormalaconducta. 

Laleyestableceráelprocedimientoparadeterminarlaresponsabilidadfiscalcuandolosaforadosseñaladosenesteartículoejerzanfuncionesadministrativas. 

PAR.TRANS.Sinperjuiciodelodispuestoenelnumeraltercerodelartículo178,lacomisión de investigación y acusaciones de laCámaradeRepresentantesmantendrá,duranteunañocontadoapartirdelaentradaenvigenciadelpresenteacto legislativo,lacompetenciaparainvestigarloshechosocurridosantesdelaposesióndelosmagistradosdela comisión de aforados,queseleimputenalosaforadoscitadosenesteartículoyalosmagistradosdelConsejoSuperiordelaJudicatura.LaCámaradeRepresentantesadoptarálasdecisionesadministrativasnecesariasparaqueeneselapso,losrepresentantesinvestigadorespuedan: 

a)Dictarresolucióninhibitoriaenloscasosquenoameritenaperturaformaldeinvestigacióncuandoaparezcaquelaconductanohaexistido,queesobjetivamenteatípica,quelaacciónpenalnopuedeiniciarseoqueestádemostradaunacausaldeausenciaderesponsabilidad. 

b)Remitirlainvestigaciónalaautoridadcompetentesisetratadehechoscometidosporfueradelejerciciodesusfuncionesyelinvestigadohubierecesadoenelejerciciodesucargo. 

c)Ordenarlaaperturadeinvestigacióncuandoseencuentrendadoslossupuestoslegalesqueloameritenyremitirlaalacomisión de aforados paraqueasumaelproceso. 

d)PresentarlaacusaciónantelaplenariadelaCámaradeRepresentantesenrelaciónconinvestigacionesabiertas,cuandoseencuentrendadoslossupuestoslegalesqueloameriten. 

e)Remitiralacomisión de aforados todaslasdemásinvestigaciones,enelestadoenqueseencuentren,incluidaslasadelantadascontralosmagistradosdelConsejoSuperiordelaJudicatura. 

Mientraslaleynoadopteelprocedimientoaplicable,la comisión de aforados seregiráporelrégimenprocesalutilizadoenlasinvestigacionesqueadelantalacomisión de investigación y acusación y lasnormasquelosustituyanylomodifiquen”. 

“ART. 9º—El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

ART. 197.—No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la presidencia. Esta prohibición no cobija al vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.

No podrá ser elegido Presidente de la República o vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1º, 4º y 7º del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, director de departamento administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, miembro delacomisión de aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General de la República, director general de la policía, gobernador de departamento o alcalde”.

“ART. 11.—El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:

ART. 231.—Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva corporación, previa audiencia pública, delistadediezelegiblesenviadasporel consejo de gobierno judicial tras unaconvocatoriapúblicaregladadeconformidadconlaleyyadelantadaporlagerenciadelaRamaJudicial.

En el conjunto de procesos de selección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia.

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán la fórmula de votación y el término en el cual deberán elegir a los magistrados que conformen la respectiva corporación”.

“ART.15.Elartículo254delaConstituciónPolíticaquedaráasí: 

ART.254.ElgobiernoylaadministracióndelaRamaJudicialestaránacargodelconsejo de gobierno judicial y la gerencia de laRamaJudicial.Estosórganosejerceránlasfuncionesquelesatribuyalaleyconelfindepromoverelaccesoalajusticia,laeficienciadelaRamaJudicial,latutelajudicialefectivaylaindependenciajudicial. 

Elconsejo de gobierno judicial es elórgano,encargadodedefinirlaspolíticasdelaRamaJudicialdeacuerdoconlaleyypostularlaslistasyternasdecandidatosquelaConstituciónleordene.Tambiéncorrespondealconsejo de gobierno judicial regular los trámitesjudicialesyadministrativosqueseadelantenenlosdespachosjudiciales,enlosaspectosnoprevistosporellegislador;expedirelreglamentodelsistemadecarrerajudicialydelacomisión de carrera judicial, cuyafunciónserálavigilanciaycontroldelacarrera;aprobarelproyectodepresupuestodelaRamaJudicialquedeberáserremitidoalgobierno;aprobarelmapajudicial;definirlaestructuraorgánicadelagerencia de la RamaJudicial;supervisaraestaentidad,yrendircuentasporsudesempeñoanteelCongresodelaRepública. 

Elconsejo de gobierno judicial estará integradopornuevemiembros:lospresidentesdelaCorteConstitucional,delaCorteSupremadeJusticiaydelConsejodeEstado;elgerentedelaRamaJudicial,quiendeberáserprofesionalconveinteañosdeexperiencia,deloscualesdiezdeberánserenadministracióndeempresasoenentidadespúblicas,yseránombradoporel consejo de gobierno judicial para unperíododecuatroaños;unrepresentantedelosmagistradosdelostribunalesydelosjueces,elegidoporellosparaunperiododecuatroaños;unrepresentantedelosempleadosdelaRamaJudicialelegidoporestosparaunperiododecuatroaños;tresmiembrospermanentesdededicaciónexclusiva,nombradosporlosdemásmiembrosdelconsejo de gobierno judicial, paraunperíododecuatroaños.Ningunodelosmiembrosdelconsejo de gobierno judicial podráserreelegido. 

LosmiembrospermanentesdededicaciónexclusivamencionadosenelincisoanteriorestaránencargadosdelaplaneaciónestratégicadelaRamaJudicialydeproponer al consejo de gobierno judicial, parasuaprobación,laspolíticaspúblicasdelaRamaJudicial.Deberántenerdiezañosdeexperienciaendiseño,evaluaciónoseguimientodepolíticaspúblicas,modelosdegestiónoadministraciónpública.Ensuelecciónsedeberáasegurarladiversidaddeperfilesacadémicosyprofesionales. 

Laleyestatutariapodrádeterminarlostemasespecíficosparaloscualeslosministrosdeldespacholosdirectoresdedepartamentoadministrativo,elFiscalGeneraldelaNación,asícomorepresentantesdeacadémicosydelosabogadoslitigantesparticiparánenlasreunionesdelconsejo de gobierno judicial”. 

“ART.16.Elartículo255delaConstituciónPolíticaquedaráasí: 

ART.255.LagerenciadelaRamaJudicialesunórganosubordinadoalconsejo de gobierno judicial y estaráorganizadadeacuerdoconelprincipiodedesconcentraciónterritorial. 

LagerenciadelaRamaJudicialeslaencargadadeejecutarlasdecisionesdel consejo de gobierno judicial,proveerapoyoadministrativoylogísticoaesteórgano,administrarlaRamaJudicial,elaborarparaaprobacióndel consejo de gobierno judicialelproyectodepresupuestoquedeberáserremitidoalgobierno,yejecutarlodeconformidadconlaaprobaciónquehagaelCongreso,elaborarplanesyprogramasparaaprobacióndel consejo de gobierno judicial,formularmodelosdegestióneimplementarlosmodelosprocesalesenelterritorionacional,administrarlacarrera judicial, organizar la comisión de carrera judicial, realizar los concursosyvigilarelrendimientodelosfuncionariosylosdespachos.ElgerentedelaRamaJudicialrepresentarálegalmentealaRamaJudicial.Ejercerálasdemásfuncionesqueleatribuyalaley”. 

“ART.17.Derógueseelartículo256delaConstituciónPolítica”. 

“ART.18.TRANS.ElGobiernoNacionaldeberápresentarantesde1ºdeoctubrede2015unproyectodeleyestatutariapararegularelfuncionamientodelosórganosdegobiernoyadministraciónjudicial. 

Lassiguientesdisposicionesregiránhastaqueentreenvigenciadichaleyestatutaria: 

1.Losórganosdegobiernoyadministraciónjudicialseránconformadosasí: 

a)Losmiembrosdel consejo de gobierno judicialdeberánserdesignadosoelectosdentrodedosmesescontadosapartirdelaentradaenvigenciadeesteacto legislativo.LaseleccionesdelrepresentantedelosmagistradosdetribunalylosjuecesydelrepresentantedelosempleadosjudicialesseránrealizadasporvotodirectodesusparesdelaRamaJudicial.Laseleccionesseránorganizadasporla comisión interinstitucional de la RamaJudicial. 

b)Losmiembrospermanentesydededicaciónexclusivadel consejo de gobierno judicialdeberánserelegidosdentrodelplazodedosmesesposterioresalaelecciónodesignacióndelosdemásmiembrosdelprimer consejo de gobierno judicial. 

Paralaprimeraconformacióndel consejo de gobierno judicial,unodelostresmiembrospermanentesydededicaciónexclusivaseráelegidoparaunperíododedosaños,yotroseráelegidoparaunperíododetresaños. 

c)Paraelprimer consejo de gobierno judicial,losmiembrosdeeste,excluyendoelgerentedelaRamaJudicial,tendránunplazodedosmesesapartirdesuelección,paraelegiralgerentedelaRamaJudicial. 

d)Ladirección ejecutiva de administración judicial en adelante sedenominarágerenciadelaRamaJudicialytodaslasdependenciasdeaquellaformaránpartedeesta.TodaslasdependenciasadscritasalaSalaAdministrativadelConsejoSuperiordelaJudicaturapasaránaformarpartedelagerenciadelaRamaJudicial,sinperjuiciodeloquedispongalaleyoel consejo de gobierno judicial. 

e)Lacomisión interinstitucional delaRamaJudicialylaSalaAdministrativadelConsejoSuperiordelaJudicatura,continuaránejerciendosusfuncioneshastaqueseaintegradoel consejo de gobierno judicialyseaelegidoelgerentedelaRamaJudicial.Estosórganosdeberánrealizarunarendicióndecuentassobreelejerciciodesusfuncionescontempladasenlaleydentrodelosdosmesessiguientesalaentradaenvigenciadelpresente acto legislativo. 

f)Lassalas administrativas de los consejos seccionales de lajudicatura y las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial continuarán ejerciendosusfuncioneshastaqueseexpidalaleyestatutaria.Tambiénejerceránlafunciónprevistaenelartículo85,numeral18,delaLey270de1996. 

g)Segarantizarán,sinsolucióndecontinuidad,losderechosdecarreradelosmagistradosyempleadosdelassalas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura,mediantelaincorporación,transformaciónovinculaciónencargosdelascorporacionesjudicialesocualquierotrodeigualosuperiorcategoría,segúnlodefinalaleyestatutaria.TambiénsegarantizanlosderechosdecarreradelosempleadosdelConsejoSuperiordelaJudicatura. 

h)Losconcursosdeméritosqueenlaactualidadadelantalaunidad de carrera judicial seguirán su trámite por parte de la gerencia delaRamaJudicialsinsolucióndecontinuidad. 

2.Mientrasseexpidelaleyestatutaria,el consejo de gobierno judicialejercerálasfuncionesprevistasenelartículo79,numerales1º,2º,4º,5º,6ºy7º;artículo85,numerales5º,6º,9º,10,13,19,22,25,27y29;artículo88,numerales2ºy4º;yartículo97,numerales1ºy2ºdelaLey270de1996.AdemásreglamentaráprovisionalmentelosprocesosdeconvocatoriapúblicaquedebaadelantarlagerenciadelaRamaJudicial. 

3.Mientrasseexpidelaleyestatutaria,lagerenciadelaRamaJudicialejercerálasfuncionesprevistasenelartículo79,numeral3º;artículo85,numerales1º,3º,4º,8º,11,12,14,15,16,17,20,21,24y28;artículo88,numeral1º;artículo99,numerales1ºa9º;yserálaautoridadnominadoraparaloscargosprevistosenelartículo131,numeral9ºdelaLey270de1996.Lasfuncionesprevistasenelartículo85,numerales8ºy11,seránejercidasbajolasupervisióndelacomisión de carrera. 

4.Laescuela judicial “RodrigoLaraBonilla”ejercerá,ademásdelasfuncionesyaasignadasaella,laprevistaenelartículo85,numeral23,delaLey270de1996. 

5.Lasaltascortesylostribunalescontinuaránejerciendolafuncióndeautoridadnominadoraprevistaenelartículo131,numerales5ºy7ºdelaLey270de1996.Enelejerciciodeestafuncióndeberánrespetarsiemprelaslistasdeelegibles. 

6.Laautoridadnominadoraparalascomisiones seccionales de disciplina judicial serálaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicial.Laautoridadnominadoraparalas salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura,mientrassubsistan,seráel consejo de gobierno judicial. 

7.Lasautoridadesnominadorasprevistasenelartículo131,numerales1º,2º,3º,4ºy8ºdelaLeyde270de1996continuaránejerciendoestafunción”. 

Quedanderogadoslosnumerales3º,4º,5ºy7ºdelartículo97yelnumeral6ºdelartículo131delaLey270de1996”. 

“ART.19.Elartículo257delaConstituciónPolíticaquedaráasí: 

ART.257.LaComisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá lafunciónjurisdiccionaldisciplinariasobrelosfuncionariosyempleadosdelaRamaJudicial. 

Estaráconformadaporsietemagistrados,cuatrodeloscualesseránelegidosporelCongresoenplenodeternasenviadasporel consejo de gobierno judicialpreviaconvocatoriapúblicaregladaadelantadaporlagerenciadelaRamaJudicial,ytresdeloscualesseránelegidosporelCongresoenplenodeternasenviadasporelPresidentedelaRepública,previaconvocatoriapúblicareglada.Tendránperiodospersonalesdeochoaños,ydeberáncumplirconlosmismosrequisitosexigidosparaserMagistradodelaCorteSupremadeJusticia. 

LosmagistradosdelaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialnopodránserreelegidos. 

Podráhabercomisiones seccionales de disciplina judicial integradas comoloseñalelaley. 

LaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialserálaencargadadeexaminarlaconductaysancionarlasfaltasdelosabogadosenejerciciodesuprofesión,enlainstanciaqueseñalelaley,salvoqueestafunciónseatribuyaporlaleyauncolegio de abogados. 

PAR.LaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialylascomisiones seccionales de disciplina judicial noseráncompetentesparaconocerdeaccionesdetutela. 

PAR.TRANS.1º—LosmagistradosdelaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialdeberánserelegidosdentrodelañosiguientealavigenciadelpresenteactolegislativo.Unavezposesionados,laComisiónNacionaldeDisciplinaJudicialasumirálosprocesosdisciplinariosdelaSalaJurisdiccionalDisciplinariadelConsejoSuperiordelaJudicatura.LosactualesmagistradosdelaSalaJurisdiccionalDisciplinariadelConsejoSuperiordelaJudicatura,ejerceránsusfuncioneshastaeldíaqueseposesionenlosmiembrosdelaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicial.Lassalas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serántransformadasen comisiones seccionales de disciplina judicial.Segarantizaránlosderechosdecarreradelosmagistradosyempleadosdelassalasdisciplinariasdelosconsejos seccionales de la judicatura quienescontinuaránconociendodelosprocesosasucargo,sinsolucióndecontinuidad”. 

“ART. 26.—Concordancias, vigencias y derogatorias.

Sustitúyaselaexpresión“ConsejoSuperiordelaJudicatura”porlade“ComisiónNacionaldeDisciplinaJudicial”enelartículo116delaConstituciónPolítica. 

Sustitúyaselaexpresión“ConsejoSuperiordelaJudicatura”porlade“ConsejodeGobiernoJudicial”enelartículo156delaConstituciónPolítica. 

Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.

Elimínese la expresión “podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.

La comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.

Sustitúyaselaexpresión“ConsejoSuperiordelaJudicatura”con“ConsejodeGobiernoJudicial”enelartículo341delaConstituciónPolítica. 

Sustitúyase el encabezado del capítulo 7º del título VIII con el de “gobierno y administración de la Rama Judicial”.

Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.

(...).

II. Consideraciones

A. Competencia

1. La Corte es competente para pronunciarse respecto de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 241 conforme al cual le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación.

B. Síntesis de los cargos

2. En la presente oportunidad el demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 2 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. Dicha pretensión comprende, de una parte, la totalidad de los artículos 5º, 7º, 8º, 15, 17, 18 y 19 y, de otra, algunos segmentos de los artículos 2º, 9º, 11 y 26. Con el propósito de fundamentar su solicitud plantea tres tipos de acusaciones.

La acusación inicial se fundamenta en la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible reconocidos en los artículos 375 de la Constitución y 226 de la Ley 5ª de 1992. Con fundamento en dicha infracción el demandante propone cuatro cargos separados. En primer lugar dirige su pretensión de inexequibilidad contra los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) que regulan el sistema de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales. En segundo lugar, impugna la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 8º, que prevé el régimen de transición para la implementación del nuevo sistema de investigación y acusación de funcionarios aforados. En tercer lugar cuestiona el artículo 18 transitorio que estableció el régimen de transición al sistema de gobierno y administración creado en el acto legislativo. En cuarto lugar objeta la validez del parágrafo transitorio del artículo 19 que establece el régimen de transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y funcionarios judiciales y que, a su juicio, prevé la ampliación del período de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

La segunda acusación se apoya en la vulneración del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. A partir de ella objeta la constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) en cuanto regularon el sistema de gobierno y administración del poder judicial así como el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.

La tercera acusación se fundamenta en la infracción de las normas que definen la competencia del Congreso para reformar la Constitución (art. 374). Plantea entonces dos cargos, aduciendo la sustitución de algunos ejes definitorios de la Constitución de 1991. El primero de ellos se dirige en contra de los artículos 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) en los que se crea la comisión de aforados y se elimina el antejuicio político sustituyendo el principio de Estado de derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. El segundo cuestiona el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 que establece el régimen de transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y funcionarios judiciales sustituyendo, a juicio del demandante, el derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública.

C. Resumen de la decisión y estructura de la sentencia

3. Después del examen de cada uno de los cargos formulados en contra de las diferentes disposiciones del Acto Legislativo 2 de 2015, la Corte ha llegado, en síntesis, a las conclusiones principales que se indican a continuación.

3.1. Decisión de inexequibilidad de los artículos 2º (parcial) 5º, 7º, 8º (parcial) y 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015 debido a la prosperidad del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución.

El desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación aprobado en el acto legislativo no solo es completamente novedoso, sino que resulta incompatible con los fines que perseguía —a efectos de asegurar la independencia de la Rama Judicial— el régimen de suspensión, remoción y sanción establecido en la Constitución de 1991. Ello por las siguientes razones:

La vigencia de un régimen de acusación y juzgamiento penal que prescinde absolutamente de la participación del Congreso de la República con procedimientos de deliberación y votación especiales implica la modificación radical del procedimiento de remoción de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, y en ese sentido, afecta el pilar esencial de independencia y autonomía judicial. La independencia y autonomía judicial se manifiesta en distintas garantías específicas, siendo una de ellas la protección de su estabilidad laboral, con el fin de que se garantice que los jueces no podrán ser removidos de sus cargos como consecuencia de las decisiones que adopten en ejercicio de sus competencias. Esta garantía de la independencia y autonomía se suprime en el diseño constitucional previsto por el Acto Legislativo 2 de 2015 al no permitir la participación del Congreso en la valoración de los méritos para seguir adelante con la acusación contra los funcionarios judiciales aforados. Esta modificación no se reemplaza con otra garantía y por ello se incrementan los riesgos de “interferencias indebidas provenientes de intereses extra jurídicos” susceptibles de “canalizarse por conducto de funcionarios de investigación o juzgamiento”.

3.2. Decisión de inhibirse respecto del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo debido a que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.

La interpretación sistemática de la Constitución —no aislada como lo propone el demandante— y de las decisiones precedentes de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.

3.3. Decisión de inhibirse respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición aplicable al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial, dado que los cargos por la infracción del principio de consecutividad e identidad flexible no satisfacen las condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a enunciar las diferencias de enfoque y (ii) a destacar algunas particularidades de los regímenes de transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la condición de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su planteamiento, en suma, solo formuló discrepancias con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.

3.4. Decisión de exequibilidad respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. La aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 conforme al cual los magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha comisión.

Además de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de los magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la comisión tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la continuidad indefinida de los “actuales magistrados” de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.

Esta conclusión sigue el precedente establecido por esta corporación en la Sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba la extensión del tiempo durante el cual ocuparía su cargo el registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible la implementación de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 1 de 2003.

3.5. Decisión de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta sentencia, declaración de exequibilidad respecto del cargo por violación del principio de unidad de materia. Respecto de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-285 de 2016, que declararon inexequibles varios apartes de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 la Corte dispuso estarse a lo resuelto en esa providencia. Las disposiciones que subsisten después de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-285 de 2016 y en las que se dispone la creación de nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial y la asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza, (modifican, derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación del capítulo 7º del título VIII) se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.

3.6. Con el propósito de fundamentar las conclusiones precedentes, la Corte seguirá el siguiente orden. En primer lugar, presentará el alcance general del Acto Legislativo 2 de 2015, refiriéndose también a los efectos que en su contenido tuvo la Sentencia C-285 de 2016 (Sección D). A continuación, se ocupará de cada grupo de cargos iniciando por los relativos a la infracción de los límites competenciales del Congreso de la República para reformar la Constitución (Sección E), siguiendo con el análisis del cargo por violación del principio de unidad de materia (Sección F) y, terminando dicho examen, con la revisión de los cargos que señalan la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible (Sección G). Finalmente, la Corte adoptará las decisiones que correspondan. El referido orden no corresponde a un criterio de prevalencia entre los cargos en el entendido que los vicios alegables en contra de un acto reformatorio de la Carta son todos de procedimiento en su formación.

Debe precisarse, adicionalmente, que en cada una de las secciones relativas al análisis de los cargos (i) se caracterizará el parámetro de control, (ii) se hará el examen formal del cargo, (iii) se delimitará el problema jurídico que debe resolver la Corte y (vi) se concluirá con el análisis específico de constitucionalidad.

D. El alcance general del Acto Legislativo de 2015

4. Las disposiciones demandadas hacen parte del Acto Legislativo 2 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. El proyecto tuvo origen en la iniciativa gubernamental radicada ante el Senado de la República por los ministros del Interior y de Justicia y del Derecho(58). En la exposición de motivos del proyecto, se indicó que el objetivo de la reforma consistía en “sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas, que ha resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991”.

5. En la iniciativa gubernamental tres eran los ejes de la propuesta: la modificación de disposiciones electorales, la adopción de normas para promover la eficiencia de la administración de justicia y la aprobación de reglas para mejorar el sistema de controles. Cada uno de ellos se encontró acompañado de estrategias específicas. En primer lugar (1) en materia de reforma al sistema electoral se propuso, entre otras cosas, la eliminación de la reelección presidencial, la supresión del sistema de listas con voto preferente y la modificación de la forma en que se integra el Senado. Adicionalmente (2) en materia de administración de justicia se plantearon cambios referidos a la participación de las cortes en la elección o postulación de servidores públicos, a la administración de los recursos de la Rama Judicial, a la responsabilidad de los magistrados de las cortes y el Fiscal General de la Nación así como a la competencia disciplinaria respecto de servidores judiciales. Finalmente (3) en materia de controles se promovían ajustes para impedir el intercambio de favores entre organismos que inspeccionan o vigilan y los organismos controlados, para instituir procedimientos objetivos, transparentes y públicos para la postulación y elección de los candidatos a los organismos de control y, finalmente, para prohibir la reelección y establecer causales de inhabilidad a fin de que el ejercicio de la función judicial no sea objeto de aprovechamiento político.

6. Luego de su curso en el Congreso de la República, fue aprobado el Acto Legislativo 2 de 2015 en el que se adoptaron disposiciones relacionadas (i) con el régimen electoral —arts. 1º, 4º, 6º, 20 y 21—; (ii) con el régimen aplicable al nombramiento de servidores públicos —art. 2º—; (iii) con la prohibición de reelección del Presidente y vicepresidente de la República —arts. 3º, 9º y 10—; (iv) con el régimen de investigación y juzgamiento del Presidente de la República y de los miembros de la comisión de aforados —arts. 5º y 7º—; (v) con el régimen de responsabilidad del Fiscal General de la Nación y de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial —arts. 8º y 13—; (vi) con la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado así como las condiciones para ostentar tal condición o la de Magistrado de la Corte Constitucional —arts. 11 y 120—; (vii) con las funciones a cargo de la Corte Constitucional —art. 14—; (vii) con el régimen de gobierno y administración de la Rama Judicial —arts. 15, 16, 18—; (viii) con las autoridades y régimen disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama Judicial —art. 19—; y (ix) con la contraloría y la defensoría —arts. 22, 23, 24 y 25—.

7. Recientemente, en Sentencia C-285 de 2016, esta corporación declaró la inexequibilidad de varias disposiciones del acto legislativo que establecían modificaciones al sistema de gobierno y administración judicial. La decisión adoptada condujo, entre otras cosas, a la expulsión de las normas que creaban y regulaban el funcionamiento del consejo de gobierno judicial y de la gerencia de la Rama Judicial, por una parte, y de aquellas que derogaban las normas constitucionales relativas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

8. La referida providencia no implicó pronunciamiento alguno respecto de la constitucionalidad de las normas que establecieron el nuevo régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados judiciales no aforados que prevén, entre otras cosas, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales de disciplina judicial. Tampoco se ocupó de adelantar juicio alguno respecto de las nuevas disposiciones relativas al fuero especial de juzgamiento de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, esto es, el régimen de investigación, acusación y juzgamiento aplicable a dichos funcionarios.

9. El anterior contexto incide en varios sentidos en el pronunciamiento que le corresponde a la Corte Constitucional en esta oportunidad. En efecto, algunas de las disposiciones acusadas por el demandante fueron ya declaradas inexequibles y, en consecuencia, las objeciones que planteaba la demanda respecto de ellas han perdido relevancia por haber desaparecido el objeto de control. Igualmente, en otros casos, los efectos de la Sentencia C-285 de 2016 deben ser considerados a fin de establecer el alcance del régimen constitucional vigente en materias que deben ser objeto de este pronunciamiento, tal y como ocurre con el fuero especial de juzgamiento. Sobre ello volverá la Corte más adelante.

E. Examen de los cargos por desconocimiento de las normas que definen la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución

a. La demanda y la aptitud de los cargos referentes a la sustitución de la Constitución.

(i) Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del Congreso de la República

10. La jurisprudencia ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(59). Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”(60). En todo caso, la jurisprudencia de este tribunal ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales(61).

11. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes:

a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.

b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o inconsecuentes.

c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.

d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:

¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?

Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique —destaca la Corte— un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.

12. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en la Sentencia C-1040 de 2005 se indicó:

“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.

En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después de la reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su función de intérprete autorizado de la Constitución(62).

13. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.

(ii) Cargo en contra del parágrafo transitorio 1º del artículo 19. Ineptitud del cargo por falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria

14. El demandante solicita que se declare inexequible el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 que establece el régimen de implementación de los cambios surgidos de la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la eliminación de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. El aparte pertinente indica lo siguiente:

“ART. 19.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

(...).

PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

15. Según la acusación, la regulación transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la función pública, esenciales en el ordenamiento constitucional. Ello ocurre dado que se desconoce dicho derecho respecto de los empleados de la Rama Judicial que en la actualidad son investigados disciplinariamente por la dirección de control disciplinario de la fiscalía, por los jueces y magistrados con potestad disciplinaria o por la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, el régimen transitorio propicia impunidad disciplinaria contraria a los principios que rigen el ejercicio de la función pública dado que “deja un vacío temporal de competencia para asumir el conocimiento de los procesos que actualmente están en curso en contra de empleados de la Rama Judicial y/o para iniciar nuevos procesos en contra de ellos o dar trámite a las quejas disciplinarias que, contra los empleados de la Rama Judicial, se presenten desde que entró en vigencia el Acto Legislativo 2 de 2015 y hasta que se posesiones los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

La sustitución del debido proceso se produciría puesto que la disposición desconoce la garantía de juez natural, el principio de legalidad en materia de procedimientos y la prohibición de dilaciones injustificadas. En efecto, (i) el artículo acusado únicamente se refiere a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo Superior de la Judicatura y no resulta claro el resto de procedimientos por cuál autoridad serán conocidos. El acto legislativo (ii) no indica que ocurre con los procesos en contra de los empleados judiciales que se encuentran actualmente en curso y (iii) no señala quien tendrá la competencia para el inicio de procedimientos de naturaleza disciplinaria contra los empleados de la Rama Judicial mientas se posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ni tampoco cuál será el trámite que se impartirá a las nuevas quejas.

16. En síntesis, a juicio del demandante, la norma cuestionada dejó sin juez natural a los empleados de la Rama Judicial que actualmente son investigados y a aquellos en contra de los cuales deban iniciarse investigaciones posteriormente. La disposición desconoció el principio de legalidad del procedimiento dado que un trámite que era administrativo termina convirtiéndose en un procedimiento jurisdiccional. Igualmente, el artículo demandado desconoce el mandato de agilidad y la prohibición de dilaciones injustificadas dado que las incertidumbres surgidas de la nueva regulación dan lugar a la paralización de los procesos correspondientes. En adición a ello las circunstancias anteriores impiden el ejercicio adecuado del poder disciplinario afectando los principios que rigen el ejercicio de la función pública y suscitando el riesgo de prescripción de la acción disciplinaria.

17. El cuestionamiento de un acto legislativo por el posible exceso en el ejercicio de las competencias de reforma constitucional por parte del Congreso de la República exige, como toda demanda de inconstitucionalidad, el cumplimiento del requisito de certeza. Esta condición, necesaria para propiciar un pronunciamiento de fondo, implica la demostración de que la proposición normativa que se acusa como sustitutiva de un eje definitorio de la Carta, en verdad pertenece al ordenamiento jurídico y no se trata de una norma supuesta por el demandante o deducida equivocadamente. Le asiste al demandante, en consecuencia, la obligación de demostrar adecuadamente que el acto legislativo consagra las prohibiciones, mandatos o permisiones que, a su juicio, constituyen el reemplazo de un eje definitorio por otro haciendo irreconocible la Carta.

18. La Corte considera que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial. El silencio que al respecto se puede desprender del acto legislativo no implica o al menos el demandante no lo demuestra, un régimen que modifique al juez que ha iniciado las investigaciones ni supone, necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos ocurridos con anterioridad.

19. Una interpretación sistemática de la Constitución y de los pronunciamientos de la Sala Plena de este tribunal en relación con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, permite concluir que la premisa en la que se funda el ataque del demandante resulta constitucionalmente incorrecta.

19.1. En primer lugar, para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales de disciplina judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19. En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las comisiones seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas —superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación—, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.

19.2. En segundo lugar, la Sala Plena de esta corporación en recientes providencias que se han ocupado de resolver el problema relativo a la autoridad competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones —atribución asignada a la Corte Constitucional en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015— ha señalado:

“De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no solo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.”(63)

Tal posición, reiterada por esta corporación en los autos 309 de 2015 y 84 de 2016, indica entonces que el régimen preexistente al Acto Legislativo 2 de 2015 en lo relativo a las funciones a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en funcionamiento los nuevos cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sobre el particular, se sostuvo en Auto 504 de 2015 al interpretar la Constitución:

“Ahora bien, ciertamente, con la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015, se estableció la funciónjurisdiccionaldisciplinariasobrelosfuncionariosyempleadosdelaRamaJudicial,incluidoslosdelaFiscalíaGeneraldelaNación,competenciaquelefueasignadaalaComisiónNacionaldeDisciplinaJudicial,sinembargo,teniendoencuentalodecididoenlosautos278de2015y369de2015,espalmarioqueesasnuevascompetenciassoloempezaránaregircuandoelórganoolosórganosquehabrándeasumirlas,efectivamenteseintegren.Entretanto,lasentidadesqueactualmentelasdesempeñan,deberáncontinuarejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo 2 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional la atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (art. 256, num. 6º) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir del momento en que esta última corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace. Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria” (subrayas no hacen parte del texto original).

Y más adelante indicó:

“Frente a la falta de competencia que alega la fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes. Debe pues la Corte concluir quehastatantoseconformeelórganoquehabrádeejercerelcontroldisciplinariodelosempleadosdelaRamaJudicial,incluidoslosdelafiscalía,estaúltimaentidad,atravésdelosórganosactualmenteencargadosdedichafunción,deberácontinuarejerciéndola,concarácteradministrativo,comolohahechohastaelmomento,locualsuponequeelconflictodejurisdicciónplanteadoenelmomentoactual,resultainexistente,debidoaquelafunciónendisputanohacambiadosunaturalezaadministrativa,loquesoloocurrirácuandosobrevenganlossupuestosestablecidosporelconstituyentederivadoaobjetodeque,efectivamente,entrenaregirlalasreformasintroducidas,cualessonlaintegracióndelosórganossustituidores” (subrayas no hacen parte del texto original).

En suma, encuentra la Corte que la interpretación sistemática de la Constitución —no aislada como lo propone el demandante— y de las decisiones de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.

Conforme a lo anterior, el punto de partida del demandante carece de certeza. En efecto, la inexistencia de una regulación específica para los supuestos referidos en la demanda, no conduce a la inconstitucionalidad del acto legislativo en tanto una interpretación integral de la Carta, así como de los pronunciamientos recientes de este tribunal evidencian lo que prohíbe y ordena en esta materia el estatuto superior.

20. En consideración a lo expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.

(ii) Cargos por la creación de la comisión de aforados y la eliminación del antejuicio político

21. Arguye el demandante que la creación de la comisión de aforados, prevista en el Acto Legislativo 2 de 2015, así como la eliminación del antejuicio político sustituyen la Constitución. Dejando para después la enunciación de los motivos que en la demanda sirven de sustento a las anteriores aseveraciones, inicialmente la Corte destaca que, al decidir sobre la admisión, en auto fechado el primero (1º) de octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador(64) estimó que la solicitud del actor “muestra en este análisis preliminar suficiencia en sus argumentos, pues el demandante aportó elementos aptos para la realización del juicio de sustitución diseñado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

22. La Sala Plena comparte estas consideraciones, así como las atinentes al cumplimiento de los restantes requisitos. En efecto, la corporación está de acuerdo con los criterios expuestos por el Magistrado Sustanciador en el auto citado, pues estima que la demanda es clara, por cuanto “sigue un hilo conductor” respecto de la sustitución de ejes definitorios como el Estado de derecho, la separación de poderes y la autonomía e independencia judicial, lo que la hace también cierta, en la medida en que los argumentos del libelista “no provienen de deducciones subjetivas” y “se atienen al contenido auténtico de la norma reformatoria”.

Al admitir la demanda, mediante consideraciones que la Corte reitera, se estimó que los cargos esgrimidos son específicos, en cuanto dirigidos a demostrar cómo “lo realizado por el Congreso en el presente caso pretendió alterar de manera definitiva la identidad de la Carta de 1991, desatendiendo lo dispuesto en el título XIII de la Constitución” y también pertinentes, “pues están referidos a materias constitucionales y se dirigen con claridad a permitir el ejercicio de control abstracto de constitucionalidad deferido a la Corte, no basándose en motivos de conveniencia o amaño”.

b. Reforma constitucional, sustitución de la Constitución y control de constitucionalidad.

23. Previamente la Sala Plena reitera que, desde su concepción original, la sustitución de la Constitución ha sido estimada como un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constitución, inserta en ella elementos que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta de la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991(65), lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o transitorio(66).

24. Hallándose la Constitución vertida en un documento que se sirve de un lenguaje natural para la consignación de sus diversas cláusulas, por definición, la reforma constitucional implica variación o reformulación de los textos sometidos a cambio, de forma tal que, en virtud del principio de certificación y evidencia, las modificaciones deben constar por escrito y de preferencia en la misma sede o lugar ocupado por las disposiciones que son objeto de reforma(67). En su prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y, además, ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le confieren a la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo, so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución.

25. La posibilidad de ejercer el control constitucional de la sustitución parece no tener cabida en la enunciación de la competencia que le ha sido asignada a esta corporación para controlar las reformas, ya que, según el artículo 241-1 superior, a la Corte le corresponde decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.

La mención expresa de los vicios de procedimiento podría dar a entender que el control confiado a la Corte Constitucional se circunscribe al examen de la regularidad del trámite surtido para la expedición de la respectiva reforma, pero, conforme se ha sostenido en repetida jurisprudencia, siempre el procedimiento se encuentra precedido de la competencia y solo puede ser adelantado válidamente por quien está dotado de la competencia que, por lo tanto, se erige como condición previa del trámite a cuyo desarrollo únicamente accede el órgano o funcionario encargado de cumplir una acción que antes le ha sido autorizada(68).

Tratándose de la reforma constitucional, su “formación” ciertamente es el resultado de seguir el procedimiento para tal efecto dispuesto, pero ese procedimiento está antecedido por el discernimiento de la competencia y por los términos en que esa competencia se otorga.

26. En cuanto hace a la competencia, en el caso de los actos legislativos le corresponde al Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 374 y 375 de la Constitución, pero se debe tener en cuenta que no siempre le atañe ya que, por ejemplo, cuando el artículo 376 superior señala que a partir del momento en que es elegida una asamblea constituyente con el cometido de reformar la Carta, “quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la asamblea cumpla sus funciones”, se pone de manifiesto que una cosa es la competencia y otra el procedimiento para actuar esa competencia, pues si durante el funcionamiento de la asamblea el órgano legislativo actúa como reformador de la Constitución, la pretendida reforma que llegara a expedir carecería de validez por falta de competencia, y ello aunque se hubiese desarrollado a la perfección el procedimiento(69).

De otra parte, según lo enunciado, es importante tener en cuenta los términos en que esa competencia ha sido conferida, porque en la materia que ahora ocupa la atención de la Corte, claramente la jurisprudencia ha indicado que la competencia se le ha atribuido al Congreso de la República para reformar la Constitución, mas no para sustituirla, de donde surge, con nitidez, que la sustitución de la Carta es un vicio de competencia, debido a que el órgano reformador va más allá de lo que le concierne, es decir, excede los límites de la competencia que se le ha reconocido y, superando el ámbito de la reforma constitucional, sustituye la Constitución afectando sus ejes definitorios al punto de desfigurarlos hasta hacerlos irreconocibles y esto mediante la inclusión en el texto superior de cláusulas opuestas a las configuradoras de una identidad que no puede desaparecer al emplear los mecanismos previstos para hacer posible la reforma.

27. La distinción entre reforma y sustitución tiene su base en la teoría del poder constituyente que distingue entre el constituyente originario, de reconocido carácter político, que actúa soberanamente en un momento fundacional para formular el texto constitucional y el denominado poder de reforma que, siendo secundario o derivado, corresponde ya a una competencia jurídica fundada en la propia Constitución que la confiere y la delimita, con la finalidad de abrirle un cauce jurídicamente regulado a la posibilidad de modificar el texto constitucional no para subvertirlo, sino para permitirle su adaptación a nuevas circunstancias, asegurando, por esta vía, la permanencia del pacto creado por el constituyente originario y, por lo tanto, el mantenimiento de su identidad acordada en la etapa fundacional.

El poder de reforma está llamado a actuar con posterioridad a la adopción de la Constitución y, por tratarse de una competencia constitucional, su ejercicio está vinculado a la Constitución que crea la facultad reformadora, pero la somete a sus propios dictados que emanan del pueblo soberano, en cuanto indiscutible titular del poder constituyente originario. El establecimiento de la competencia para reformar la Constitución significa, en primer lugar, que todas las cláusulas constitucionales pueden ser objeto de modificación en ejercicio del poder reformatorio o, en otros términos, que no hay en la Constitución de 1991 cláusulas superiores sustraídas al poder de reforma.

28. Lo anterior es indicativo de que la sustitución de la Constitución no equivale a la petrificación de contenidos superiores que en ordenamientos distintos del colombiano se busca mediante la técnica de las cláusulas pétreas o de intangibilidad cuyo propósito es, precisamente, dejar por fuera de la posibilidad de variar el texto ciertos asuntos expresamente contemplados en la Constitución. En este orden de ideas, a disposición del poder reformatorio se encuentra toda la Carta, sin que ello implique que el órgano encargado de la reforma esté dotado de facultades orientadas a hacer de la Constitución algo totalmente diferente de lo plasmado en el documento superior por el constituyente originario(70).

29. La razón de lo precedente radica en la delimitación del alcance de la competencia que, como se ha expuesto en abundante jurisprudencia, ha sido conferida para reformar, actuación que ciertamente comporta la introducción de modificaciones, aunque operadas dentro de los márgenes que sustentan la identidad de la obra del constituyente originario, pues si los mencionados márgenes son traspasados y se produce una desfiguración que impida reconocer en la pretendida reforma la Constitución, se habrá dado lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de competencia.

Es el desbordamiento en el ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que constituye el vicio de competencia que no es vicio sustancial, puesto que la activación del poder derivado necesariamente comporta la variación de los textos superiores sometidos a la reforma, de donde se desprende que el texto reformado y el surgido de la reforma materialmente divergen, por lo cual un control de fondo basado en la simple comparación de los textos tornaría imposible la posibilidad de reformar la Constitución, pues siempre habrá diferencia entre la reforma y el texto superior que es objeto de ella(71).

30. Por lo mismo, la normal divergencia entre el texto anterior a la reforma y el posterior que recoge los cambios no constituye sustitución de la Carta, pues la sustitución requiere de la existencia de una modificación que sobrepase el ámbito de la reforma y transforme radicalmente el documento superior o alguno de sus ejes definitorios en otro opuesto al aportado por el pueblo soberano en ejercicio de su poder constituyente originario.

31. El descubrimiento de una sustitución de la Constitución es cuestión mucho más compleja que el simple e improcedente cotejo material entre textos anteriores y posteriores a la reforma, lo que ha conducido a hacer de la teoría de la sustitución un instrumento de control en progresiva elaboración y a partir de los casos que lleguen al conocimiento de esta Corte, ya que resulta apresurado cerrar la discusión e intentar la enumeración definitiva y excluyente de los casos en que una sustitución podría producirse.

En concordancia con lo anterior, las situaciones concretas que la Corte ha examinado ya han dejado un importante acervo que permite analizar los nuevos casos con fundamento en decantados elementos suficientemente afianzados en la jurisprudencia y entre los que se encuentra la adopción de una metodología destinada a determinar cuándo se ha producido una sustitución de la Constitución y cuándo el resultado del ejercicio del poder reformador se mantiene dentro de los límites de la reforma y no da lugar a la variación integralmente opuesta a los dictados del constituyente originario.

c. El juicio de sustitución.

32. Bajo la denominación de “juicio de sustitución” se ha conocido la metodología elaborada para discernir si en un evento específico se ha producido una reforma o se ha operado una sustitución de la Carta, y la formulación del mencionado juicio parte de estimar que el parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución está conformado por las disposiciones superiores establecidas en el título XIII de la Carta, pero también por aquellas que concretan las previsiones superiores y que, por ejemplo, están contempladas en la Ley 5ª de 1991 y todo esto “en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas”(72).

Así las cosas, el juicio de sustitución permite determinar si se han violado o no las disposiciones que fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la competencia para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del mencionado juicio se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos asociados al subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes claros para juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha generado una sustitución.

33. Tres son las etapas que conforman el juicio de sustitución. En primer lugar, se debe proceder a la construcción de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”(73), paso al que sigue la consideración del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los elementos que, de conformidad con la construcción de la respectiva premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido, para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido en un vicio de competencia o no, es decir, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el documento constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido completamente reemplazado por otro diferente y opuesto(74).

34. La fijación de la premisa mayor exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente desvirtuado por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como auténtico eje definitorio de una identidad configuradora de la Carta, de tal manera que se evite incurrir en la petrificación de contenidos superiores sustrayéndolos del ámbito concerniente al poder de reforma y, además, convertir el juicio de sustitución en un control material que, con base en la normal discrepancia entre el texto reformado y el surgido de la modificación, diera por establecida la sustitución, porque ello, igualmente, propiciaría la práctica desaparición del ejercicio de la competencia reformadora en espacios que no le están vedados a la reforma, siempre y cuando mantenga su condición de tal.

En atención a lo anterior, la enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples referentes normativos”(75) para proyectar la especificidad o el impacto de la premisa mayor en la Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado.

35. Desde luego es la Corte Constitucional la llamada a adelantar el juicio de sustitución, pero, en situaciones como la que ahora se analiza, para emprender su realización debe contar con la demanda ciudadana de la cual se reclama, en razón de la importancia del tema, una argumentación que provea puntos de apoyo al control constitucional que le corresponde adelantar a esta corporación.

No significa lo anterior que la argumentación vertida en la demanda deba ser exhaustiva y absolutamente concluyente, pues, aunque es cierto que lo relativo a la sustitución de la Carta es de innegable relevancia, también lo es que, en virtud de su carácter público, la acción de inconstitucionalidad está al alcance de cualquier ciudadano y que, por lo mismo, se restringiría el derecho a presentarla si a su titular se le rodeara de exigencias difíciles constitutivas de alguna especial técnica que pusiera esta opción lejos del dominio del ciudadano común e implícitamente la reservara para los dotados de pericia jurídica. El balance entre la importancia del tema y el derecho del ciudadano exige de la Corte una actuación ponderada que simultáneamente permita hacer uso del derecho ciudadano a demandar y preservar la seriedad que las materias relacionadas con la reforma constitucional siempre ha tenido.

(i) Los argumentos de la demanda

36. Ya se ha señalado que la demanda presentada por el ciudadano Montealegre Lynett cumple con los requisitos indispensables para activar el control destinado a establecer si se ha producido o no una sustitución de la Carta y, por lo tanto, a la Corte le corresponde emprender el examen de conformidad con el juicio que en su jurisprudencia ha decantado e iniciar, como lo indica la metodología pertinente, con la fijación de la premisa mayor.

37. En la demanda que ahora ocupa a la corporación, se ha planteado un cargo apto y, conforme fue expuesto, esa acusación se refiere a la posible sustitución de la Carta debida a la creación de la comisión de aforados y a la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, en cuyo caso, según el actor, habrían sido sustituidos dos pilares fundamentales de la Constitución, a saber: el principio de Estado de derecho y el sistema de frenos y contrapesos.

37.1. Tratándose de la creación de la comisión de aforados, el demandante dirige su acusación contra algunos apartes de los artículos 2º y 9º y también contra los artículos 7º y 8º del Acto Legislativo 2 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, mientras que, en cuanto hace a la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, la acusación está dirigida contra los artículos 5º, 7º y 8º del mismo acto reformatorio.

El artículo 2º del Acto Legislativo 2 de 2015 reforma el artículo 126 de la Constitución y, en su parte final, establece una lista de cargos antecedida por un inciso en el que se indica que quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos de esa lista no podrá ser reelegido para el mismo, tampoco nominado para otro de estos cargos, ni elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Entre los cargos señalados en la lista se encuentra el de miembro de la comisión de aforados, mención que es, precisamente, el objeto de la demanda en contra del artículo 2º de la denominada reforma de equilibrio de poderes.

Por su parte, el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015 reformó el artículo 197 de la Constitución y también contiene una lista de cargos, en este caso para señalar que no podrá ser elegido Presidente de la República o vicepresidente quien un año antes de la elección haya tenido la investidura de vicepresidente o ejercido cualquiera de los cargos enlistados, entre los que, otra vez, aparece el de miembro de la comisión de aforados, mención cuya separación del ordenamiento se pide bajo la acusación de sustituir la Constitución.

El artículo 178 de la Carta establece las atribuciones de la Cámara de Representantes y su numeral 3º fue reformado por el artículo 7º del Acto Legislativo 2 de 2015 que le asigna la función de “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los miembros de la comisión de aforados”. En concordancia con esta competencia se encuentra la asignada al Senado de la República en el artículo 174 de la Carta, que fue variada por el también demandado artículo 5º de la reforma de equilibrio de poderes en los siguientes términos: “Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la comisión de aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

El artículo 8º del Acto Legislativo 2 de 2015, demandado bajo la acusación de sustituir la Carta, adiciona a la Constitución Política el artículo 178-A, de acuerdo con cuyas voces, “Los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de estas”, enunciado al que más adelante se añade que “una comisión de aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso en el cual “será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

La disposición censurada preceptúa que “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la comisión de aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”, sin que se pueda imponer pena diferente a la suspensión o a la destitución del empleo, pudiendo ser apelada la decisión de la Cámara de Representantes ante el Senado de la República, cuya decisión no podrá ser objeto de recurso o acción.

Tratándose de delitos, el precepto acusado señala que la comisión de aforados “presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento” y que, cuando el juicio se adelante contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, “los conjueces serán elegidos por el Consejo de Estado”.

Por lo demás, el artículo 8º de la reforma de equilibrio de poderes se ocupa de fijar algunas pautas sobre la presentación de la acusación y procedimientos a seguir, conformación y elección de la comisión de aforados, calidades que deben reunir sus miembros, régimen de incompatibilidades e inhabilidades, procedimientos para determinar la responsabilidad fiscal y solicitudes de suspensión de magistrados de las altas cortes presentadas a la comisión de aforados por las salas plenas de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

El artículo demandado está acompañado de un parágrafo transitorio que mantiene por un año, contado a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, la competencia de la comisión de investigación y acusaciones de la Cámara de Representantes “para investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la comisión de aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo y a los magistrados del Consejo Superior de la Magistratura”, confiriéndole a la Cámara de Representantes competencia para adoptar las decisiones administrativas necesarias para que, en ese lapso, los representantes investigadores puedan dictar resolución inhibitoria, remitir la investigación a la autoridad competente cuando sea del caso, ordenar la apertura de la investigación, presentar la acusación ante la plenaria de la Cámara de Representantes y remitir a la comisión de aforados las restantes investigaciones, en el estado en que se encuentren e incluidas las adelantadas contra los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

37.2. Conforme se observa, las disposiciones demandas reforman algunos artículos de la Constitución cuyo contenido contribuye a perfilar el ámbito en el cual se desenvuelve la acusación por sustitución de la Carta. Así, en su redacción anterior al Acto Legislativo 2 de 2015, el artículo 178-4 superior le confería a la Cámara de Representantes la atribución especial consistente en “Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación”.

A su turno, en su redacción original, el artículo 174 le atribuía al Senado la competencia “para conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso este último en que conocía “por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

37.3. Nótese que, de conformidad con la reforma de equilibrio de poderes, la atribución conferida a la Cámara de Representantes para acusar ante el Senado quedó limitada al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los miembros de la comisión de aforados, “previa solicitud de la comisión de investigación y acusación”, cambio que armoniza con el introducido en el artículo 174 por el Acto Legislativo 2 de 2015, que le otorga al Senado atribución para “conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la comisión de aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”.

Lo primero que se destaca es la conservación de la mención que en los textos previos se hacía al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces y la evidente desaparición, en los dos artículos, de la mención anterior a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación que, antes del Acto Legislativo 2 de 2015, compartían con el Presidente de la República, y con quien hiciera sus veces, la posibilidad de que, en ejercicio de competencias constitucionalmente conferidas, pudieran ser acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado de la República, encargado de conocer esas acusaciones y, en su caso, de adelantar el correspondiente juicio.

Así las cosas, después de la reforma de equilibrio de poderes, la acusación y el juicio siguen unas reglas cuando el acusado es el Presidente de la República o quien haga sus veces, por cuanto se han creado reglas distintas respecto de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación. Esto explica la adición del artículo 178-A por la reforma de equilibrio de poderes, disposición que establece, en los términos previamente resumidos, lo atinente a la responsabilidad de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Fiscal General de la Nación por infracciones a la ley disciplinaria o penal, confiando la investigación y la acusación ante la Cámara de Representantes a la comisión de aforados, nuevo organismo cuya elección y composición es tratada en el precepto adicionado, junto con otros detalles referentes a su actuación.

37.4. La creación de la comisión de aforados explica que se le mencione en la nueva redacción de los artículos 178 y 174, en la medida en que a la Cámara de Representantes se le asigna la función de acusar ante el Senado, fuera del Presidente de la República o de quien haga sus veces, a los miembros de la comisión de aforados, mientras que al Senado se le atribuye la función de conocer de la acusación también cuando se presente en contra de los miembros de la referida comisión, adicionalmente mencionada en los artículos 126 y 197 de la Constitución, modificados, en su orden, por los artículos 2º y 9º del Acto Legislativo 2 de 2015 también demandados, aunque parcialmente, porque incorporan a la Carta la mención del nuevo organismo.

37.5. Para demostrar la sustitución de la Carta por la creación de la comisión de aforados y la eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, el demandante esgrime argumentos dirigidos a cuestionar la introducción en el ordenamiento superior de la mencionada comisión.

Así, señala que de conformidad con la regulación que de ella hace el Acto Legislativo 2 de 2015, la comisión de aforados “no está adscrita a ninguna rama del poder público y, por lo tanto, no es una autoridad judicial”, lo que, tratándose de la investigación y la acusación de los magistrados de las cortes y del Fiscal General, tiene especial gravedad, ya que el cumplimiento de una función de esta índole necesariamente implica la afectación de los derechos fundamentales correspondientes a los investigados y en un Estado de derecho “la afectación media e intensa de derechos constitucionales tiene reserva judicial”, condición de la que carece la comisión que no hace parte de la Rama Judicial y, sin embargo, debe incidir “en derechos fundamentales de las personas”.

El actor anota que esta función de control confiada por la reforma de equilibrio de poderes a la comisión de aforados recae sobre los magistrados de las altas cortes y sobre el Fiscal General de la Nación quienes, por expresa disposición superior, forman parte de la Rama Judicial del poder público que, según el esquema de los controles constitucionales diseñado por el constituyente primario en 1991, no puede ser controlada sino por otra rama del poder público y, en particular, por el Congreso de la República, órgano directamente elegido por el pueblo y en cuyo seno se acoge la más amplia representación de diversos sectores y tendencias, como corresponde al pluralismo propio de las democracias contemporáneas.

Observa el libelista que en la materia objeto de la reforma, del diseño original el Acto Legislativo 2 de 2015 conservó para la Cámara de Representantes la competencia de investigar y acusar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y para el Senado la función de conocer de esa acusación, lo que, en su criterio, genera un desequilibrio desfavorable a la Rama Judicial, desequilibrio que resulta mayor si se tiene en cuenta que la reforma de equilibrio de poderes prevé que la acusación y su conocimiento, respectivamente corresponden a la Cámara de Representantes y al Senado de la República también en el caso de los miembros de la comisión de aforados, quienes, sin ser parte de la Rama Judicial, acceden a un control del que inexplicablemente se priva a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación, miembros, por excelencia, de la Rama Judicial.

El demandante añade que para actuar en contra de los mentados miembros de la Rama Judicial, la comisión de aforados carece de la legitimidad democrática, solo asegurada por la especial composición y origen del Congreso de la República, órgano este último que, al investigar y juzgar a los miembros de la comisión, se convierte en juez y parte, dado que el artículo 178-A, adicionado por el Acto Legislativo 2 de 2015, establece que “La comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en pleno para periodos personales de ocho años”.

El ciudadano Montealegre Lynett explica que la reforma constitucional le otorga al Congreso de la República “las funciones de nominar y disciplinar a los miembros de la comisión de aforados”, duplicidad que afecta la imparcialidad, pues “esta neutralidad desaparece si el órgano que escoge a los comisionados es el mismo que los investiga, acusa y juzga”, sin que sea posible “predicar la neutralidad de un juzgador que tiene una relación tan estrecha con el que pretende juzgar”.

Consecuencia de lo expuesto es, según la demanda, una concentración de poder que beneficia a una de las ramas, en detrimento de alguna otra. En efecto, la falta de legitimidad democrática de la comisión de aforados “configura un desbarajuste” institucional, porque, fuera de reservar para el Presidente de la República o quien haga sus veces y para los comisionados la posibilidad de que puedan ser disciplinados por uno de los poderes públicos, concentra excesivamente el poder en el Congreso de la República, dado que la de aforados “es una comisión creada y nombrada por el legislativo para disciplinar a los funcionarios que pertenecen a la Rama Judicial”.

La censura afirma que lo anterior “afecta las funciones propias del poder judicial”, en la medida en que miembros suyos “en el ejercicio de sus funciones podrían ser investigados y acusados por una comisión nombrada por el legislativo”, procedimiento por obra del cual “la Rama Judicial pierde su autonomía y podría ser intimidada por la función disciplinaria entregada por el constituyente a la comisión de aforados”.

Además, el actor sostiene que la comisión de aforados, encargada de tan importantes funciones, “no está sujeta a ningún control ni legal ni constitucional diferente al de su propio nominador”, situación que la pondría en condiciones de “interferir de manera grave” en el funcionamiento del poder judicial, en razón de las facultades que le fueron asignadas y de la falta de control.

De lo indicado, el demandante concluye que la reforma de equilibrio de poderes al crear la comisión de aforados, asignarle funciones y establecer su control, introdujo “un desbalance en la distribución del poder público en favor de la rama legislativa y en detrimento de la autonomía de la Rama Judicial”. De acuerdo con la demanda, ese desequilibrio se torna patente en (i) la privación a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación de la posibilidad de ser disciplinados por el órgano legislativo, (ii) en el sometimiento de estos funcionarios a una comisión no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público y, por ende, carente de índole judicial y, (iii) en el impacto que esta nueva configuración tiene en el desarrollo de las funciones inherentes a la Rama Judicial del poder público.

(ii) La demanda y los principios de separación de poderes e independencia y autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución

38. Las conclusiones que anteceden permiten ubicar el foco de la discusión en el principio de separación de poderes y en el principio de independencia y autonomía judicial, alrededor de los cuales gravitan las argumentaciones plasmadas en la demanda, tales como las atinentes al desconocimiento del Estado de derecho, del sistema de frenos y contrapesos o a la afectación del derecho al debido proceso.

Los principios de separación de poderes y de autonomía e independencia judicial articulan debidamente los distintos componentes del alegato presentado por el demandante, ya que la concentración de facultades en el órgano legislativo y el predicado detrimento para la Rama Judicial no son, en la demanda, cosa distinta a un desequilibrio de poderes de fácil adscripción en el principio de separación que sería el sustituido, desequilibrio que, además, el libelista proyecta hacia el principio de autonomía e independencia judicial, también sustituido, según su criterio.

39. Separación de poderes e independencia y autonomía judicial son, entonces, los ejes definitorios de la Constitución, que conforman la premisa mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad debe llevarse a cabo, siendo del caso poner de manifiesto que no se trata de dos ejes independientes sino interconectados, porque, conforme lo ha explicado la Corte, “la independencia judicial es manifestación del principio de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables en las demás funciones estatales”(76).

40. Entra la Corte, pues, a analizar, en primer término, el principio de separación de poderes en cuanto eje transversal del ordenamiento constitucional adoptado por el constituyente originario en 1991 y se ocupará luego del principio de autonomía e independencia judicial que, hallándose vinculado al de separación, comparte con él el carácter transversal que permite identificar varias manifestaciones suyas en el texto superior.

(iii) El principio de separación de poderes

41. En asuntos como el ahora abordado ya es usual la cita del célebre artículo 16 de la Declaración Francesa de Derechos, de acuerdo con cuyas voces “Una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución”. De manera inescindible se han juntado desde entonces los dos elementos que conforman este enunciado para integrar un contenido mínimo que debería tener toda Constitución, debiéndose destacar que la separación de poderes y la carta de derechos no son elementos aislados, sino que, por el contrario, mantienen una estrecha relación, pues la separación sirve a la eficacia y protección de los derechos, como se alcanzará a percibir más adelante en estas consideraciones.

42. De la misma manera como en el campo de los derechos se han experimentado transformaciones, a lo largo del tiempo el principio de separación de poderes ha tenido variaciones reflejadas en sucesivas previsiones superiores que, con todo y ello, lo han mantenido como uno de los elementos basilares de los contenidos superiores del ordenamiento recogidos en el documento constitucional, sin que haya variado en lo esencial la finalidad que preside su establecimiento, cual es la limitación del poder y el control de su ejercicio por el poder mismo.

43. Esta tradición también ha sido expresada en la Constitución colombiana de 1991 que, en el primer inciso de su artículo 113, señala que son “ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”. Una buena parte de las aproximaciones teóricas al principio de separación de poderes hace énfasis en las funciones básicas asignadas a cada una de las ramas, caracterizándolas con fundamento en las tareas que respectivamente cumplen, de conformidad con el reparto que elabora el constituyente originario, justamente para evitar la concentración de todas las funciones estatales en una sola instancia que, a causa de ser única, terminara ejerciendo el poder estatal arbitrariamente y sin alternativas de control.

Desde la perspectiva que se acaba de enunciar, reiteradamente se ha sostenido que el Estado de derecho no es cosa distinta a un reparto de competencias que, para posibilitar el cumplimiento de las distintas funciones estatales, se hace entre diferentes instancias. Sin perjuicio de la indudable importancia de las funciones estatales, puestas en primer plano por numerosos autores, no se puede perder de vista que las funciones básicas consistentes en legislar, ejecutar y juzgar se traducen en competencias y que, a su turno, las competencias son asignadas a variados órganos.

44. Dentro de la estructura generada para conferirle efectividad al principio de separación de poderes, al lado de las funciones básicas que le confieren identidad a cada una de las ramas del poder público, se encuentran los órganos encargados de cumplir las competencias orientadas a concretar tales funciones en la actividad estatal, de modo que la separación de poderes tiene, además, una relevante dimensión orgánica, uno de cuyos rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir la concentración del poder y el monopolio incontrolado de su ejercicio.

El citado artículo 113 de la Constitución, en el segundo de sus incisos, da a entender, con toda nitidez, que las ramas del poder público están integradas por órganos que, conforme se desprende de su inciso tercero, tienen “funciones separadas”, aunque “colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Esta previsión mantiene la alineación del constitucionalismo colombiano con las tendencias contemporáneas del derecho público que, tratándose del contenido de las constituciones, postulan no solo la inclusión de la separación de poderes, sino también la introducción en los textos superiores de los órganos que el constituyente primario estima esenciales para determinar el perfil de la estructura del poder público acogida en cada Constitución.

(iv) Los órganos constitucionales

45. La recurrente presencia en las constituciones de los órganos considerados principales no ha pasado inadvertida para distintos enfoques doctrinales que han intentado construir la llamada teoría del órgano constitucional, objeto de debates y discusiones entre los autores de la misma o de distinta época acerca del acierto o del desacierto de las diversas formulaciones con las que se ha intentado contribuir a su construcción. Desde luego, el control constitucional que desarrolla esta Corte no es la sede adecuada para recrear las diversas teorías, ni para tomar partido por alguna de ellas o pretender solucionar con carácter definitivo las controversias que han alentado el debate académico, pero los argumentos que se han esgrimido son de innegable importancia para entender la incorporación en los textos constitucionales de algunos órganos tenidos, por esta y por otras circunstancias, como los más relevantes del ordenamiento.

46. Los elementos teóricos que puedan prestar utilidad para comprender el significado y el alcance de la incorporación en la Carta de algunos importantes órganos, ciertamente están mediatizados por el derecho positivo que, precisamente, opera la mencionada incorporación en el texto superior del ordenamiento. El texto constituye la base de cualquier interpretación, pero la actividad hermenéutica, si bien está condicionada por los datos positivos, no puede prescindir de las aportaciones teóricas forjadas por los doctrinantes.

47. Para efectos de fijar la premisa mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad adelanta la Corte, conviene recordar que ya se ha hecho referencia a la mención que de los órganos integrados en las ramas del poder público contiene el artículo 113 superior, dato inicial que, sin avanzar todavía hacia las diferentes manifestaciones que esa incorporación tiene en la Carta de 1991, permite explorar algunas explicaciones relativas a la evidente presencia de ciertos órganos relevantes en la regulación constitucional.

47.1. Así, en su Teoría General del Estado, Georg Jellinek apuntó que el Estado como “asociación organizada” requiere “la existencia de órganos”, pues el Estado sin ellos es “una representación” que no puede “llegar a existir”, por lo cual “el Estado moderno requiere de una pluralidad de órganos” correspondiéndole a “la ciencia” la labor de “ordenarlos y reducirlos a tipos fijos”. A continuación, Jellinek se refirió a los que él llamó “órganos inmediatos”, necesarios en “todo Estado” y “cuya existencia es lo que determina la forma de las asociaciones”, siendo inmediatos, “porque su carácter de órganos es una consecuencia inmediata de la constitución de la asociación”, lo que significa que “de cualquier suerte que se establezcan estas asociaciones, estos órganos no están obligados, en virtud de su cualidad de tal, hacia nadie, sino solo y de un modo inmediato con respecto al Estado mismo”(77).

47.2. En época más reciente, el profesor García Pelayo expuso que conceptos como los de órgano constitucional “responden a la necesidad inherente a cualquier organización de cierta amplitud y complejidad —y por lo tanto al Estado— de jerarquizar sus unidades y subunidades de decisión y acción, es decir, sus órganos”, habiendo destacado que el concepto de órgano constitucional “es lógicamente coherente con la idea de Estado constitucional de derecho de nuestro tiempo, con la idea de que los órganos fundamentales del Estado no pueden ser otros que aquellos que reciben directamente de la Constitución su status y competencias esenciales a través de cuyo ejercicio se actualiza el orden jurídico fundamental proyectado por la misma Constitución”(78).

De acuerdo con el maestro español, “una primera característica de los órganos constitucionales consiste en que son establecidos y configurados directamente por la Constitución, con lo que quiere decirse que esta no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de sus funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los órganos o instituciones ‘constitucionalmente relevantes’, sino que determina su composición, los órganos y métodos de designación de sus miembros, su status institucional y su sistema de competencias, o, lo que es lo mismo, reciben ipso iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y posición de órganos”(79).

48. Conforme se anotó, a causa de su origen doctrinal, el concepto de órgano constitucional es objeto de intensas disputas, lo que no impide que de sus diversas formulaciones sea posible extraer consecuencias prácticas dotadas de mayor seguridad cuando la cuestión no es analizada en abstracto, sino desde la perspectiva de una organización política específica, caso en el cual el derecho positivo aporta los elementos primordiales para identificar cuáles son los órganos principales de un concreto Estado que ha sido organizado jurídicamente.

48.1. En este sentido resulta de singular pertinencia el ya citado criterio del profesor García Pelayo, quien resalta como condición primera de estos órganos su establecimiento y configuración por la Constitución misma, característica que se liga a otras surgidas del papel que la Norma Suprema desempeña en el ordenamiento jurídico. De este modo, a los órganos cuya regulación constitucional cumple las exigencias consistentes en ser establecidos y configurados por la Carta adquieren una relevante posición institucional que se traduce en la esencialidad de tales órganos para la estructura estatal que el constituyente originario concibe y plasma en el documento superior(80).

48.2. Comoquiera que la Constitución es norma de derecho, el estatuto superior de los órganos constitucionales es un estatuto eminentemente jurídico, por obra del cual, fuera de la anotada esencialidad, su privilegiada posición institucional implica que, por derivar directamente de la Constitución, operan dentro de los límites que ella les impone, pero sin encontrarse subordinados a otros órganos o ser dependientes de ellos, lo que entraña la exclusión del concepto de jerarquía en el cumplimiento de las tareas propias o de las que, por así preverlo la Constitución, deban ser resultado de la actuación de varios órganos constitucionales.

48.3. Si la posición constitucional de estos órganos comporta que no estén subordinados entre sí, a este predicado sigue la independencia en el obrar, pues como lo puso de presente Jellinek “órganos independientes son aquellos que pueden exteriorizar una voluntad que tiene fuerza para obligar inmediatamente al Estado y a sus súbditos”, a diferencia de los órganos dependientes que “carecen de esta fuerza obligatoria”(81).

48.4. En estrecha relación con la independencia se encuentra la idea de paridad que también es consecuencia de la posición institucional de los órganos. De esta característica es indispensable destacar, una vez más, su connotación jurídica que permite trazar la frontera entre la importancia surgida del derecho y la que tiene su origen en la política o en la percepción común del rol de los órganos constitucionalmente establecidos.

En esta dirección Santi Romano, precursor de la teoría de los órganos constitucionales, señaló que “la mencionada paridad jurídica”, no se extiende a la “dignidad formal” de los órganos, “mayor en general, en la jefatura del Estado”, ni “a su eficiencia política” o “a la función coordinadora que puede corresponder más particularmente a algunos entre ellos”, ya que “su paridad jurídica significa, por tanto, en cambio, que su actividad es siempre libre, en un ámbito más o menos vasto, sin posibilidad de coerción preventiva o de modificación o anulación sucesivas, puesto que no están sometidos a relación alguna de jerarquía”(82).

48.5. Al decir de Biscaretti di Ruffia, los órganos constitucionales son “llamados también supremos”, por cuanto “se encuentran en el vértice de la organización estatal y, por esto, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí”(83), sin que la condición de igualdad jurídica que los caracteriza o su predicada independencia comporte el aislamiento de cada uno o su actuación absolutamente desvinculada de sus pares, pues siendo órganos de un mismo poder estatal están llamados a coordinar sus actividades con miras al cumplimiento de las finalidades del Estado.

49. La relación entre los órganos constitucionales es, entonces, un elemento que forma parte de la estructura elaborada por el constituyente, porque, conforme lo señala García Pelayo, “un sistema constitucional está integrado por unos componentes (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones entre ellos”(84), conjunto de vínculos que incluye la colaboración, pero también, en palabras de Mazziotti, “la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los otros órganos dotados de competencias similares”(85) y ello sin menoscabo de la independencia y paridad que les atañe en cuanto poseedores del mismo rango constitucional.

(v) La Constitución de 1991, los órganos constitucionales y el principio de separación de poderes

50. La presencia de diversos órganos como integrantes de la estructura del Estado ha llevado a la Corte Constitucional a sostener que existe un pluralismo institucional que se refleja en el ámbito estatal mediante “la atribución del ejercicio de los poderes públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre sí la debida correspondencia y armonía”(86), predicado que aparece directamente conectado con el principio de separación de poderes, “en cuanto implica una distribución de competencias entre distintos centros de decisión”, de tal manera que “una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones”(87).

El artículo 113 de la Constitución establece que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial”, haciendo eco así de la formulación clásica fundada en la identificación básica de “los roles estatales”, para luego asignar esos papeles institucionales, “derivados de los fines esenciales de la organización política”, a “cada una de las ramas y órganos del Estado”(88).

51. Sin embargo, esta corporación ha interpretado que “en la medida en que la vida social se ha tornado más compleja, y en la medida en que el Estado ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva dimensión, han surgido otras tareas como la función electoral y la función de control, y en esta medida han aparecido nuevos órganos separados de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil”(89).

Consciente de ello fue el constituyente primario y por eso indicó, en el artículo 113 superior, que además de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder público, “existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, entre los cuales la Constitución expresamente alude al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República que, según el artículo 117, “son órganos de control”, así como a la organización electoral, conformada, de acuerdo con el artículo 120 “por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley” y, además, al Banco de la República encargado, por el artículo 371 de la Carta, de “ejercer las funciones de banca central”.

52. Desde el punto de vista de la mencionada teoría de los órganos constitucionales a partir de una simple aproximación es imposible determinar si los “otros órganos” que no están integrados en las tradicionales ramas del poder público tienen esa categoría, pues, como se ha advertido, con apoyo en la doctrina, la simple mención en la Constitución no determina un status que viene dado, además, por la directa configuración constitucional, comprensiva de datos tales como la composición del respectivo órgano, los métodos de designación de sus miembros, su posición institucional y su sistema de competencias que son rasgos definidores de “los atributos fundamentales de su condición”, recibidos ipso iure de la propia Constitución(90).

53. Pero en esta oportunidad no le corresponde a esta corporación entrar a definir si los órganos que el artículo 113 superior califica como autónomos e independientes son susceptibles de adscripción en la categoría de los órganos constitucionales, pues el problema que el demandante le ha planteado a la Corte tiene que ver con la circunstancia de haberle confiado el Acto Legislativo 2 de 2015 a una comisión de aforados la investigación y acusación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, tratándose del establecimiento de la responsabilidad por infracciones a la ley disciplinaria o penal, a lo que se suma la eliminación del antejuicio político.

La no pertenencia de la comisión de aforados a la Rama Judicial, el traslado a este organismo de competencias que el constituyente originario había confiado al Congreso de la República o el alegado desequilibrio producido por la regulación de la mentada comisión y del juzgamiento de sus miembros que, en sentir del actor, genera una concentración de competencias en el legislativo y en detrimento de la Rama Judicial y de su autonomía e independencia, son argumentos axiales de la demanda que ubican la discusión en los dominios del principio de separación de poderes, de conformidad con su formulación tradicional que comprende, exclusivamente, las tres ramas clásicas, cuyas relaciones y controles recíprocos se encuentran en la raíz de la sustitución de la Carta operada, según el libelista, por la reforma de equilibrio de poderes.

(vi) Las tres ramas clásicas del poder público y la teoría de los órganos constitucionales

54. Conforme ha sido formulada, la teoría de los órganos constitucionales adquiere mayores probabilidades y certeza respecto de los pertenecientes a las tres ramas del poder público, tradicionalmente encargadas de las funciones de legislar, ejecutar y juzgar. Estas funciones básicas que le confieren su identidad esencial a cada uno de los tres poderes y a los órganos incardinados en ellos, presiden el planteamiento de Mazziotti, para quien los órganos merecedores del calificativo de constitucionales ejercen en grado supremo “un conjunto de funciones públicas” que, de acuerdo con el comentario del profesor Gómez Montoro, los ubican como “sucesores del príncipe absoluto”, puesto que “poseen en su conjunto la titularidad de aquella potestad de gobierno, superior a cualquier otra, que antes se concentraba en la persona del Monarca”(91).

Sin pretender armonizar teorías, sino solo con la intención de medir la importancia constitucional de algunos órganos y de alumbrar con elementos teóricos la comprensión necesaria para la fijación de la premisa mayor del juicio de sustitución que ahora lleva a cabo la Corte, es importante destacar que para Mazziotti “cualquier noción de órgano constitucional que no incluya al jefe del Estado, al gobierno y a las asambleas legislativas no será válida”(92), mientras que Chelli, con base en una argumentación diferente, destaca la cualidad de “aquellos órganos que en el ejercicio de sus principales competencias, se mueven y operan preferentemente aunque no exclusivamente, en el interior de una esfera o de un sector del ordenamiento calificable como constitucional”, encargándose de actividades “caracterizadas por el hecho de situarse en una posición que no es inferior a la que resulta del poder inmediatamente sometido a la constitución formal”, de donde deduce que no todos los órganos situados en el vértice de los distintos poderes son constitucionales, sino solo aquellos que, en razón de ejercer una función de dirección política, traducen “los fines políticos en formulaciones jurídicas”, como acontece con el parlamento o el gobierno, en cuanto órganos de carácter representativo, y con los órganos que ejercen competencias conectadas con la función de dirección política, para garantizar que esta se cumpla dentro de los límites impuestos por la norma fundamental, como serían el jefe del Estado y la Corte Constitucional(93).

55. Reparando en las previsiones contenidas en la Constitución de 1991 y relacionadas con los órganos que hacen parte de las ramas del poder público, la Corte observa que el artículo 114 de la codificación superior le atribuye al Congreso de la República las funciones de “reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”, al paso que el artículo 115 señala que “El Presidente de la República es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa” y el artículo 116 indica que “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces administran justicia”, lo que también hace “la justicia penal militar”.

55.1. Al ocuparse de la Rama Legislativa, la Constitución fija el período de los senadores y representantes en el artículo 132, establece las facultades de cada una de las cámaras en el artículo 135, dedica el artículo 136 a enumerar las prohibiciones al Congreso y a cada una de sus cámaras y prevé lo concerniente a la reunión y funcionamiento del órgano legislativo en los artículos 138 a 149, mientras que a partir del artículo 150, que reitera el cometido asignado al Congreso de “hacer la leyes”, se ocupa de esta especial fuente del derecho, en una regulación que va hasta el artículo 170. A continuación, la Carta dedica sendos capítulos al Senado y a la Cámara de Representantes, así como al régimen de los congresistas.

55.2. En cuanto hace a la Rama Ejecutiva, a ella se refiere la Constitución en un título que inicia con la regulación de la institución presidencial ocupándose, en primer término, del Presidente de la República, quien, según el artículo 188, “simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”, en tanto que el artículo 189 contempla un amplísimo listado de las funciones que se le atribuyen “como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa”. El artículo 190 superior alude a su elección y período, el 191 fija las condiciones para ser Presidente, el 192 regula su posesión, el 193 se refiere a las licencias, el 194 a sus faltas absolutas y temporales y el artículo 198 se ocupa de su responsabilidad por violación de la Constitución o las leyes.

55.3. En el título correspondiente a la Rama Judicial, los artículos 234 y 235 establecen lo relativo a la Corte Suprema de Justicia “como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, señalando, además, la forma de su composición y división y sus atribuciones. Por su parte, los artículos 236 y 237 se refieren al Consejo de Estado e igualmente a su composición, división en salas y secciones y a sus atribuciones. Adicionalmente, desde el artículo 239 y hasta el 245, la Constitución regula la Corte Constitucional haciendo referencia al número de sus miembros, a su elección, a las funciones del tribunal, a los procesos que se adelanten ante ella y a los efectos de sus fallos.

También dedica la Constitución un capítulo a la Fiscalía General de la Nación, conformado por los artículos 249 a 251, en los cuales se establece su composición, la elección y período del Fiscal General de la Nación, sus funciones especiales y las que se le disciernen a la institución como tal. Se cierra la regulación de la Rama Judicial con el señalamiento de la composición del Consejo Superior de la Judicatura, de las calidades de sus miembros y de sus funciones, en los artículos 254, 255, 256 y 257 de la Carta.

56. Descontando los datos adicionales que la Constitución trae respecto de cada uno de los órganos mencionados, los incluidos en los párrafos precedentes son suficientes para concluir que el Congreso de la República, el Presidente de la República, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales en el sentido en que los configura la doctrina atrás reseñada, por cuanto han sido establecidos por la misma Constitución que directamente determina los más relevantes aspectos de su estatuto jurídico, al proveer sobre su conformación, sus miembros o las competencias principales que a ellos atañen.

Al importante status que les otorga su incorporación en la Constitución por el constituyente originario, se añade su especial posición en el vértice de la estructura estatal y, desde luego, el catálogo de sus competencias que concretan en el campo confiado a cada uno alguna de las funciones básicas que le confieren identidad a las tres ramas del poder público, es decir, legislar, ejecutar o juzgar, de conformidad con el principio de separación de poderes que, como eje fundamental, impregna el texto constitucional y, principalmente, su parte orgánica.

(vii) El principio de separación de poderes, los órganos constitucionales y su colaboración armónica

57. Sin embargo, procede tener en cuenta que, sin desmedro alguno para la consideración como órganos constitucionales de los arriba referidos, la Constitución no ha dotado al principio de separación de poderes de un carácter rígido o absoluto, lo que tiene incidencia en el cumplimiento de las tradicionales funciones de legislar, ejecutar y juzgar. Ciertamente el artículo 121 de la Carta prescribe que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, pero este predicado no se opone a la conjugación del principio de separación de poderes “con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 113 superior(94).

Así, aun cuando “las tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes”, el principio de separación de poderes resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones” y también por la participación de unos órganos “en el ámbito competencial de los otros, bien sea como complemento” necesario o contingente, como ocurre en el caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, conforme sucede con “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso” y con “la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”(95).

58. En cualquier caso, la función básica y predominante es la que le confiere identidad a cada una de las ramas del poder público, a la vez que determina la singularización de los órganos y su adscripción a la rama correspondiente, en todo lo cual se evidencia el papel que le corresponde al aspecto funcional en la catalogación de determinada institución como órgano constitucional, en confluencia con otros criterios como la configuración por la propia Carta, su posición en la cúspide de la estructura estatal y la participación directa o la influencia decisiva del respectivo órgano en el cumplimiento de la función general de dirección política.

59. Consecuencia primordial de la adscripción de los referidos órganos en la categoría de los órganos constitucionales es su participación en los atributos ligados a esa condición. Así, por ejemplo, ya se ha explicado que uno de los atributos característicos de los órganos constitucionales es la paridad, que implica una idéntica legitimidad jurídica, independiente del origen de cada órgano y de su proyección en el ámbito propiamente político, igualdad de situaciones fundada en el derecho positivo y que excluye el criterio de jerarquía entre los referidos órganos.

Esa paridad se desenvuelve de diferentes maneras, pero en ningún caso significa el aislamiento autárquico de los órganos constitucionales o su concentración absoluta y excluyente en la función que la Constitución les haya asignado, pues, conforme se ha visto, el principio de separación de poderes no ha sido incorporado a la Carta con un carácter rígido, sino que se impone su morigeración, en virtud de la colaboración armónica exigida por el artículo 113 superior a los diferentes órganos del Estado, aunque tienen “funciones separadas”.

(viii) El principio de separación de poderes, las relaciones entre los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público y el control interórganos

60. Así las cosas, desde su posición, jurídicamente igual en importancia a la que corresponde a otros órganos constitucionales y respaldada por el criterio de paridad, cada órgano ha sido concebido para establecer relaciones con los demás y de tal forma han sido asumidas tales relaciones entre los órganos constitucionales que las principales maneras de relacionarse también hacen parte de la configuración constitucional del principio de separación de poderes, siempre que los órganos supremos involucrados en las conexiones recíprocas pertenezcan a alguna de las tres ramas del poder público, y esto en razón de que un sistema no se construye solamente con la institucionalización de los órganos, porque, para ser tal, un sistema requiere de la interactuación de sus distintos componentes.

Como lo ha explicado Biscaretti di Ruffia, esas relaciones son “jurídicas, porque aparecen reguladas por el derecho” y “asumen, con frecuencia, relevante importancia, porque, en general, la voluntad del Estado se constituye precisamente mediante largos y complicados procedimientos, en los que colaboran, de modo diverso, numerosos órganos”(96).

61. Las relaciones entre los órganos constitucionales incardinados en cualquiera de las ramas del poder público y, por ende, dotados de competencias distintas en la medida en que obedecen a una función básica diferente, tienen una manifestación destacada en la realización del control de su actuación, ya que, hallándose orientadas las competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de las competencias que les son propias.

La aptitud jurídica de los órganos constitucionales pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales ramas del poder público para frenar a los demás se encuentra también en el núcleo del principio de separación de poderes, pues una de las finalidades relevantes de la distribución funcional entre distintas instancias es, precisamente, lograr que el poder controle al poder, lo que comporta la reciprocidad propiciada por los mecanismos establecidos para llevar a cabo el control, mecanismos que integran el denominado sistema de frenos y contrapesos tan caro al constitucionalismo desde sus orígenes en el Estado moderno.

62. Tratándose de las tres clásicas ramas del poder público y de sus respectivos órganos constitucionales, desde la perspectiva del control recíproco, también llamado interórganos según la terminología de Leowenstein(97), interesa precisar que los sujetos llamados a adelantar la función controladora son, justamente, los órganos constitucionales, pues la predicada reciprocidad del control no tolera que, por ejemplo, un órgano inferior o alguno que no cuente con el status propio de los órganos constitucionales se inmiscuya en el cumplimiento de competencias importantes para el desarrollo de un control que comprometa a órganos cuyas relaciones estén signadas por el atributo de la paridad concerniente a cada uno de ellos.

El equilibrio entre las distintas ramas del poder público y el control que realizan los órganos de cada rama sobre los otros tienen uno de sus fundamentos en la paridad, a falta de la cual se mengua o desaparece el equilibrio y se trastoca el control en perjuicio, además, de otra de las características esenciales de la separación de poderes y de la actuación de sus respectivos órganos constitucionales, igualmente vinculada a la paridad, cual es la autonomía e independencia.

Esta Corte ha subrayado que “la separación de poderes como instrumento de limitación del poder y como garantía institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y tampoco podría materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las funciones y los roles del Estado no contaran con instrumentos para garantizar su independencia”(98).

63. Queda aquí el anterior dato solo para poner de manifiesto la adscripción de la autonomía e independencia de ramas y de órganos en el principio de separación de poderes, porque, según se anunció, en razón del orden en que se atienden los elementos de la demanda, lo relacionado con la autonomía e independencia y su armonización con las relaciones entre órganos y ramas y con el control interórganos se abordará después con mayor detenimiento.

(ix) El principio de separación de poderes y los procedimientos para adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control interórganos

64. Por ahora, importa proseguir señalando que, además de los sujetos encargados de efectuar el control interórganos, elementos indispensables de esta actividad controladora son los diversos procedimientos mediante los cuales se lleva a cabo. Del principio de separación de poderes hace parte una inevitable dimensión procedimental que se descompone en una variedad de procesos que se desarrollan ya sea para actualizar la función básica o típica que identifica a cada una de las ramas del poder público o para cumplir las tareas que requieren de la colaboración armónica entre distintas ramas y varios órganos.

Los procedimientos están condicionados por la estructura del órgano que, a su vez, es dependiente de la función típica que desarrolla la rama del poder a la cual pertenezca el órgano del que se trate, pues por bien sabido se tiene que unos son los rasgos del procedimiento legislativo para la elaboración de las leyes y otros muy distintos los correspondientes a los diversos procesos que se desarrollan ante la Rama Judicial del poder público para resolver las controversias suscitadas entre particulares o para decidir, por ejemplo, respecto de la constitucionalidad de las leyes.

65. En un Estado constitucional de derecho todos los procedimientos tienen un vínculo inescindible con los derechos de las personas y, especialmente, con el debido proceso, y algunos de singular relevancia son diseñados en sus bases esenciales, y con mayor o menor densidad regulativa, por el propio constituyente que inserta las correspondientes cláusulas en el texto constitucional, ya se trate de procedimientos previstos para el cumplimiento de alguna de las funciones básicas asignadas a las ramas del poder público o de asuntos en los que prevalece la colaboración armónica entre los poderes o en los que se manifiesta el control interórganos.

66. Surge de lo precedente que, en sentido general, los procedimientos constituyen elemento esencial del principio de separación de poderes y que, en ciertos casos, hacen parte de la configuración superior de los órganos constitucionales caracterizados, como se indicó al inicio, por un “criterio de esencialidad o indefectibilidad” integrado a su status y por obra del cual se trata de órganos “necesarios para individualizar el Estado o asegurar su unidad”(99).

(x) La esencialidad de los órganos constitucionales, su incidencia en la configuración de la forma política establecida por el constituyente originario y el principio de separación de poderes

67. De la mencionada esencialidad se sigue como consecuencia que los órganos constitucionales tienen tal grado de importancia que, al decir de Jellinek, su desaparición “o desorganiza completamente al Estado, o lo transforma fundamentalmente”(100), idea compartida por el profesor García Pelayo, quien afirma que “cada estructura constitucional tiene unos órganos que le son propios, necessari e indefettibile, cuya desaparición afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema constitucional, ya que un sistema está integrado por unos componentes (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones fundamentales entre ellos, de tal manera que un cambio significativo en uno de los términos (órganos y/o relaciones fundamentales) produce un cambio en el sistema”(101).

68. La visión sistémica de García Pelayo ya estaba presente en el pensamiento de Jellinek que, al referirse a los órganos que él llamó inmediatos, enfatizó que “su existencia es lo que determina la forma de las asociaciones”(102), con lo cual expuso un criterio que la Corte Constitucional ha compartido al precisar que la Constitución de 1991 establece una forma política que “se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica, igualmente decidida por el constituyente originario”(103).

69. Esa forma política incluye la forma de Estado, “que de modo principal alude a la organización territorial”, así como “el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado”. La corporación ha explicado que el sistema de gobierno “depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio”, en tanto que el régimen político “enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la Constitución”(104).

La Corte sostuvo que la Constitución de 1991 adoptó una forma de gobierno republicana, acorde con un régimen político cuyo “soporte se encuentra en la filosofía liberal decantada en occidente, influencia que entraña una determinada concepción acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la dinámica del régimen en ella inspirado y una comprensión de la estructura de la sociedad organizada conforme a los postulados de la democracia de derivación liberal”(105).

La democracia que se remite al pueblo como titular de la soberanía y origen del poder, ha sido establecida en la Carta apelando a elementos provenientes de la concepción representativa y de la concepción directa que, en conjunto, le otorgan una connotación participativa concordante con una estructura social heterogénea expresada mediante la constitucionalización del pluralismo a cuya faceta ideológica se agrega, como ya se ha visto, una faceta institucional que, fuera de aludir a los diferentes grupos en los que el ser humano desarrolla sus actividades, se refiere también a la atribución de las funciones públicas a distintas instancias.

70. El principio de separación de poderes encuentra aquí su lugar dentro de la forma política decidida por el constituyente originario que, además, previó diferentes órganos asignándoles variadas competencias para evitar así la concentración del poder, habiendo instaurado también la interactuación basada en la colaboración armónica, posible gracias a “las relaciones que se presentan entre los diversos órganos” que, “en lugar de configurarse a partir de la dependencia jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así como en las responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que se cumplen en el entramado institucional”(106).

La Corte culminó su análisis sobre la forma política haciendo énfasis en que “con fundamento en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”, tipo que en Colombia es el sistema presidencial de cuyo análisis dedujo la Corte, en la sentencia que se viene citando, la sustitución de la Carta por una segunda reelección presidencial(107).

(xi) Los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, su esencialidad y la teoría de la sustitución

71. En esta oportunidad el Acto Legislativo 2 de 2015, llamado de equilibrio de poderes ha sido acusado ante esta Corte por sustituir la Constitución y romper el sistema de frenos y contrapesos diseñado por el constituyente de 1991, sustitución que tendría su causa en la creación de la comisión de aforados y en la eliminación del antejuicio político, tratándose del procedimiento diseñado para adelantar el juicio en contra de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación cuando hubiere motivos suficientes para enjuiciarlos.

Dado que ese juicio se adelanta en contra de funcionarios como los magistrados de las supremas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación y que en el diseño original plasmado en la Carta de 1991 radicaba la acusación en la Cámara de Representantes y el conocimiento de esas acusaciones en el Senado de la República, resulta palmario que la controversia involucra a varios órganos constitucionales, a las relaciones que establecen a propósito del control interórganos y al procedimiento constitucionalmente previsto para llevar a cabo el mencionado juicio.

En las condiciones anotadas, la esencialidad o indefectibilidad de los órganos constitucionales que determina su innegable incidencia en la estructuración de la forma política decidida por el constituyente, al punto de ser elementos necesarios que “no pueden ser sustituidos por ningún otro”(108) o cuya modificación es capaz de alterar significativamente la forma política hasta desorganizar el Estado o transformarlo en lo fundamental(109), ubica el debate planteado por el actor en el campo teórico correspondiente a la teoría de la sustitución de la Constitución, como quiera que, de conformidad con esta teoría, el reformador de la Carta incurre en un vicio de competencia cuando se excede en el ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida para reformar e incurre en un cambio de tal magnitud que cambia la Constitución por otra diferente a la adoptada por el constituyente originario o sustituye un eje definidor de la regulación superior transitoria o permanentemente.

(xii) El Acto Legislativo 2 de 2015, su incidencia en los órganos constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución

72. La incorporación de la comisión de aforados reemplaza a la Cámara de Representantes en las funciones de investigación y acusación relativas a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación e incide, así, en la configuración superior de órganos constitucionales como el Congreso, las cortes o la fiscalía y, desde luego, también en el diseño de un especial mecanismo de control interórganos y en el procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo de control, procedimiento del cual el Acto Legislativo 2 de 2015 hizo desaparecer el antejuicio político.

73. Aunque a primera vista la condición de órganos constitucionales que tienen el Congreso de la República, las altas cortes y la Fiscalía General de la Nación y la importancia del principio de separación de poderes advierten con notable suficiencia acerca de la posibilidad de que las modificaciones mencionadas hayan generado una sustitución de la Carta, es importante cumplir todas las etapas del juicio destinado a establecerlo, pues la condición de órganos constitucionales no implica, per se, que una reforma constitucional que incida sobre ellos o que modifique algún aspecto de su configuración constitucional sea inconstitucional, lo cual también ocurre cuando se invoca la alteración del principio de separación de poderes.

74. Así lo demuestra la ya amplia jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitución, en la que hay casos en los que una pretendida reforma produjo, en realidad, la sustitución de la Carta, así como ejemplos en los cuales se evidencia que, pese a haberse operado una modificación en el campo propio de la separación de poderes o de los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, se actuó dentro de los márgenes de la reforma constitucional, es decir, sin incurrir en sustitución de la Constitución.

74.1. Valga mencionar, a título de ejemplo, que en la Sentencia C-970 de 2004, por no constituir sustitución de la Carta, fue declarada la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 3 de 2002 que, con carácter transitorio, le concedía al Presidente de la República facultad para expedir los preceptos legales indispensables para que entrara en funcionamiento un nuevo sistema penal, siempre y cuando el Congreso de la República no los expidiera durante el término contemplado en esa misma reforma. Para declarar la constitucionalidad, la corporación estimó que la Constitución permite excepcionar la regla general de distribución de competencias “en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones” y añadió que ni el principio de separación de poderes, ni el de reserva de ley tienen carácter absoluto.

En aquella oportunidad, la Corte consideró que la habilitación conferida al Presidente de la República era subsidiaria, materialmente limitada, circunscrita a la expedición de las disposiciones necesarias para el nuevo sistema, así como temporal y, aun cuando su eventual ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos dotados de la condición de ley en sentido material, este tribunal puso de presente que en cualquier tiempo podían ser “derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario”, a más de lo cual quedaban “sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior”(110).

74.2. Así mismo, en la Sentencia C-757 de 2008, al descartar la inconstitucionalidad por sustitución de la Carta, esta Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2007, modificatorio de las reglas sobre moción de censura, para permitir, entre otros cambios, que cada Cámara pudiera obrar independientemente y esto tras puntualizar que “cuando se introducen reservas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”.

Empero, la corporación advirtió que la constitucionalidad de reformas de esta índole depende de que “se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental”, ya que solo “existe sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, como sucedería con una reforma que “condujese a la concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que, escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o que afirmara “la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier tipo de control por otros”(111).

74.3. La Sentencia C-288 de 2012 contiene la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011, mediante el cual se estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, cuya constitucionalidad fue declarada dejando indemne el incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones de las altas cortes, sin que ello dé lugar a una sustitución de la Constitución por trastocar el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de la Rama Judicial, porque tal incidente “es una instancia de interlocución entre los poderes públicos, que se explica en el principio de colaboración armónica”, tampoco comporta usurpación de la función judicial, “pues se limita al debate en sede judicial de los efectos de las sentencias que profieren las altas cortes, y no de las decisiones que protegen derechos” e “implica que las altas cortes conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original”.

74.4. Pero, así como en los casos reseñados se impuso la declaración de constitucionalidad, en otras ocasiones la Corte llegó a la conclusión contraria, luego de demostrar que se había producido una sustitución de la Carta. Tal es el caso de la Sentencia C-1040 de 2005 referente a la reelección presidencial inmediata, por una sola vez, providencia en la cual fue hallada inconstitucional la habilitación extraordinaria que el Acto Legislativo 2 de 2004 confería al Consejo de Estado para que expidiera una regulación referente a las garantías electorales para candidatos distintos al presidente en ejercicio, si el Congreso de la República dejaba de expedir la respectiva ley estatutaria en el término fijado por ese acto legislativo.

La corporación fundó su decisión en que semejante habilitación producía el reemplazo temporal del órgano legislativo y eludía o tornaba inocuo el control de constitucionalidad que la Constitución encomienda a la Corte Constitucional tratándose de las leyes estatutarias reguladoras de los derechos fundamentales. Esta colegiatura destacó que el poder legislativo del Estado había sido atribuido “a un órgano de la Rama Judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006”(112).

74.5. En parecido sentido, mediante la Sentencia C-588 de 2009, la Corte decretó la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2008 que, entre otras cosas, encargaba a la Comisión Nacional del Servicio Civil de implementar los mecanismos indispensables para que pudieran ser inscritos extraordinariamente en carrera administrativa, sin concurso público de méritos, aquellos servidores que, en condición de provisionales, hubiesen ocupado cargos de carrera que estuvieran vacantes.

A juicio de este tribunal esa atribución tenía por efecto la suplantación del legislador, “en abierta oposición con el principio de separación de poderes”, no solo “porque el Congreso le haya atribuido a la comisión materias reservadas a la ley, sino también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos implementados por la comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República” al que se le impide “que, durante el tiempo señalado para que rija la modificación introducida (...) se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos de calificación dispuestos al efecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil”, sustrayéndole, entonces, al legislador “una parcela de regulación” y suplantándosele temporalmente “en lo que tiene que ver con esa materia”, por medio de una “modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas y tan contraria a la Carta que, también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente”, afectando de paso “el control de constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle”(113).

74.6. Para cerrar este breve repaso de la jurisprudencia resta volver a aludir a la Sentencia C-141 de 2010, por cuya virtud quedó fehacientemente demostrada la inconstitucionalidad de una segunda reelección presidencial inmediata o mediata, habida cuenta de la sustitución de la Carta que tal posibilidad genera, por el inequívoco desconocimiento de la forma política decidida por el Constituyente de 1991, concretado en el desbarajuste del principio de separación de poderes, con consecuente y grave afectación del pluralismo en todas sus vertientes, de la idea de democracia constitucionalmente prohijada o de las garantías de la oposición.

La Corte enfatizó que “los controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno” son los que “hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos”, de modo que sin ellos “se pierde todo el equilibrio en las altas instancias estatales”, equilibrio a falta del cual colapsa la separación de poderes “que, precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”, hasta el punto de desfigurar “las características de los sistemas presidenciales hasta convertirlos en la versión deformada conocida como presidencialismo que, precisamente, está caracterizada por ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto político”(114).

En esa sentencia la Corte recordó que “el objetivo fundamental de la separación de poderes no es la mera eficacia en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garantía de los derechos de los asociados, de modo que cuando el principio de separación se desvirtúa sufren mengua esos derechos y los principios y valores en que se apoya”, o los que pretenden ser realizados en el Estado mediante la separación de poderes, como es el caso del pluralismo institucional “en la medida en que una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones”, motivo por el cual “la concentración del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo institucional e imponen trabas al pluralismo en su dimensión ideológica, ya que la afectación de las posibilidades de minorías y de opositores para acceder al poder a causa de una segunda reelección frustra las oportunidades de quienes, legítimamente, pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden ideas diferentes sobre la gestión gubernamental”(115).

(xiii) La investigación y acusación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación como forma de control interórganos en la versión original de la Constitución de 1991

75. De la última cita importa retomar la idea del pluralismo institucional en la vertiente relativa a la separación de poderes, a las tres ramas tradicionales del poder público, a los órganos constitucionales incardinados en esas ramas, a la función básica que desempeñan, a las relaciones entre las ramas y entre los órganos caracterizadas por la colaboración armónica, a los controles recíprocos o interórganos y a los procedimientos establecidos para el cumplimiento de esos controles, procedimientos de los cuales hace parte el juicio, constitucionalmente previsto, que comprende la investigación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, así como la acusación ante el Senado de la República, investigación y acusación que según el Acto Legislativo 2 de 2015 corresponde a la comisión de aforados.

76. Dado que la creación de la mencionada comisión y la regulación que para su funcionamiento ha introducido la reforma de equilibrio de poderes han sido acusadas porque, en criterio del demandante, comportan la sustitución de uno de los ejes definidores de la Carta, cual es la separación de poderes, resulta inevitable que al fijar la premisa mayor del juicio de sustitución se haga referencia a la manera como estaba regulado en la Constitución el juicio en contra de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, antes de la reforma operada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015.

77. Que los sujetos sometidos a investigación y acusación sean los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación y que esa acusación, cuando se formule, sea conocida por el Senado de la República revela que el procedimiento corresponde a un control interórganos inscrito dentro de las formas de colaboración armónica entre las ramas del poder público. Llama la atención que sean personas individualmente consideradas las sometidas a este juicio, pero debe tenerse en cuenta que se trata de sujetos que integran órganos situados en la cúspide del poder judicial, pues, conforme lo explica Biscaretti di Ruffia, el Estado moderno “debe necesariamente valerse de personas físicas para querer y obrar”(116).

Es de gran relevancia precisar lo anterior, porque la teoría de los órganos constitucionales que ha servido de marco a estas consideraciones comporta el reconocimiento y garantía de un ámbito de autonomía funcional compuesto, según el caso, por potestades de organización interna, por la autonomía financiera y, por lo que importa poner de relieve aquí y ahora, “un determinado status de los titulares del órgano” asociado a la previsión de figuras tales como la inmunidad, la inviolabilidad o los fueros constitucionales(117).

78. Bajo esta convicción, el constituyente de 1991 previó en el artículo 178-3 de la Carta que una de las atribuciones especiales de la Cámara de Representantes consistía en “acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación”, competencia concordante con la asignada al Senado, consistente en “Conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, evento este último en que el Senado “conocerá por hechos u omisiones en el desempeño de los mismos”.

78.1. Para completar el panorama del juicio suscitado en razón de la acusación presentada por la Cámara de Representantes y facilitar su comprensión es necesario señalar que en la versión original de 1991, el artículo 175 superior estableció las reglas que “se observarán” en los juicios que se sigan ante el Senado, a saber: (i) El acusado queda “de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente admitida”, (ii) si la acusación “se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a la indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, (iii) si la acusación “se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema” y (iv) el Senado “podrá cometer la instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de los senadores presentes”.

78.2. En síntesis, el régimen preexistente al Acto Legislativo 2 de 2015 estaba configurado de la siguiente manera: tratándose de delitos cometidos en ejercicio de funciones o de indignidad por mala conducta, la función de investigación y acusación le correspondía a la Cámara de Representantes, de conformidad con los numerales 2º y 4º del artículo 178, mientras que, según lo prescrito en el artículo 175-2, el juzgamiento era atribuido al Senado de la República, que solo podía disponer la suspensión o destitución y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con el artículo 235-2. A su vez, tratándose de delitos comunes la función de acusación recaía en la Cámara de Representantes por disponerlo así los numerales 2º y 3º del artículo 178, en tanto que, en atención a lo dispuesto en el artículo 175-3, al Senado le correspondía declarar si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso de ser ello así, el artículo 235-2 asignaba el juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia. Además, en armonía con el artículo 268-5 superior, este régimen se complementaba con la atribución de responsabilidad fiscal a los funcionarios aforados que exigía el agotamiento previo de las etapas previstas en los artículos 174, 175 y 178, tal y como lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.

(xiv) La participación de la Cámara de Representantes y la índole del control interórganos previsto para la investigación, acusación y juzgamiento de los funcionarios aforados

79. Es de anotar que, según el artículo 178-4 de la Constitución, a la Cámara de Representantes también se le adscribió como atribución especial la de “Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado”, lo que lleva a indagar acerca de las razones explicativas de la participación de la Cámara en estos juicios que se adelantan ante el Senado, interrogante que, según el criterio de esta Corte, no se puede solucionar sin determinar, previamente, la índole que en la concepción original de la Constitución de 1991 tenía el específico control que ahora ocupa la atención de este tribunal.

80. Para averiguar la índole del control es menester tener en cuenta que, según el esquema de la separación de poderes adoptado por el constituyente, aunado a la caracterización de los órganos constitucionales, y en armonía con la independencia judicial —ligada al principio de separación y que será objeto de posterior análisis—, a los funcionarios sometidos al control que se viene analizando, en razón de su alta investidura y de las tareas de cierre en el sistema de administración de justicia que se les confió, el constituyente de 1991 les dotó de instrumentos específicos que tienen como punto de partida la existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos que integran la cúpula de la administración de justicia, mediante un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de designación de los mismos.

81. Con fundamento en este presupuesto, el constituyente originario estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen mencionado.

81.1. Los primeros se refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por causas diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como del artículo 233 superior que, tratándose de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso”.

Desde su versión original, la Carta impide que al margen de las sanciones constitucionalmente previstas se invoquen causas o motivos de suspensión o destitución diferentes, habiéndose prohijado así un sistema de numerus clausus de las causas de suspensión, remoción y sanción, lo cual, entre otras cosas, implicaba que los aforados solo podían ser separados de sus cargos cuando hayan llegado a la edad de retiro forzoso, no observen buena conducta o su rendimiento sea insatisfactorio y esto de conformidad con lo previsto en el artículo 233 que, conjuntamente entendido con los artículos 174, 175 y 178, indica que las dos causas diferentes a la llegada a la edad de retiro forzoso se configuraban cuando era declarada la comisión de delitos o la indignidad por mala conducta.

81.2. Tratándose de la remoción anticipada de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación a causa de la comisión de delitos o de la indignidad por mala conducta, el régimen inicial instaurado por el constituyente originario exigía el agotamiento de un procedimiento complejo en el cual el titular de la acción o de la función de acusación era un cuerpo colegiado legitimado democráticamente por su elección popular directa, como acontece con la Cámara de Representantes, cuerpo en el cual, según los artículos 174, 178 y 175 superiores, la Asamblea Nacional Constituyente radicó la titularidad de la acción por causas penales o de indignidad a lo que, en refuerzo del esquema así delineado, la Constitución suma el artículo 268-5 que le otorga al Contralor General de la República la atribución de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”, competencia que, en el caso de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, solo puede activarse después de agotado el procedimiento previsto en los artículos 174, 175 y 178 superiores, conforme lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.

82. La participación de la Cámara de Representantes constituía una garantía esencial que requería de causas graves y constitucionalmente establecidas y le otorgaba al proceso de desafuero una índole política, pues el juzgamiento de un aforado solo era posible cuando un organismo político decidía acusar. Tratándose del control interórganos desarrollado por órganos constitucionales de distintas ramas del poder público, es indispensable observar que, sin perjuicio de la paridad jurídica que les concierne, algunos de esos órganos se mueven dentro de una esfera en la que la libertad de decisión “solo está limitada por la Constitución y los instrumentos normativos previstos por esta para fijar o regular el ejercicio de sus competencias decisorias, pero que en ningún caso pueden determinar el contenido concreto de la decisión, sino tan solo quién ha de tomarla, bajo qué formas y con qué límites”, como lo afirma García Pelayo al explicar que hay “subunidades, dentro del orden jurídico cuyo objeto es precisamente, regular la materia política”(118).

82.1. Así las cosas, la asignación a un órgano popularmente elegido de la titularidad de la acción o de la función de acusación por causas constitucionales cuando se trate de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, tiene por finalidad proveer de legitimidad democrática directa a la suspensión, remoción o sanción del funcionario que se encuentre en el vértice de la Rama Judicial, posición relevante que justifica el régimen constitucional de un control especial que toma en consideración la entidad de las competencias asignadas a los órganos de los que hacen parte los funcionarios aforados, ya que se trata de órganos que cumplen tareas complejas y decisivas que, por ejemplo, tienen que ver con el control de validez de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley según lo contemplado en el artículo 241 de la Carta, con el juzgamiento de las actuaciones del Gobierno Nacional y las decisiones sobre la pérdida de la investidura de los congresistas, de acuerdo con el artículo 237 superior o con el juzgamiento penal de altos funcionarios, conforme al artículo 235 de la Constitución.

82.2. De conformidad con la versión original de la Constitución de 1991, la suspensión o destitución del cargo o la imposición de otras sanciones estaba precedida por un procedimiento de alta complejidad, previsto en la misma Carta, en la cual se contempló el desafuero de los principales funcionarios judiciales por órganos de representación política que operan con procesos de deliberación y votación especiales y todo esto, como una salvaguarda fundamental que le confiere una fuente de legitimidad política especial a la desvinculación de funcionarios judiciales que adoptan, como órganos de cierre en cada una de sus especialidades, determinaciones de enorme trascendencia jurídica y política, ya que, aun cuando también hay “unidades o conjuntos jurídicos cuya materia no es rigurosamente política”, ello no impide su influencia en las funciones de dirección política o que “en una determinada coyuntura algunos de sus preceptos o instituciones puedan sufrir un proceso de politización y, consecuentemente, adquirir significación política”(119).

82.3. La atribución de la función de acusación a organismos legitimados democráticamente comprendía la inviolabilidad del voto establecida en el artículo 185 de la Carta en favor de los congresistas, a quienes también en este caso se les imponía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 superior, “actuar consultando la justicia y el bien común”, lo que autorizaba tener en cuenta valoraciones que no se agotan en lo estrictamente jurídico, sino también aquellas relativas a la estabilidad institucional, al bien común o a la conveniencia, tratándose, entonces, de un régimen procesal con consecuencias directas en el régimen sustantivo aplicable.

Este importante rasgo constituye un elemento cardinal del sistema de acusación y juzgamiento diseñado por el constituyente de 1991, en la medida en que, como lo advirtió la Sentencia SU-047 de 1999, refiriéndose al alcance de la inviolabilidad del voto parlamentario, “bien podría un congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar convencido de que su destitución puede tener efectos catastróficos para el país y, por ello, consultando el bien común, opinar y votar en favor del investigado”, de donde surge, como consecuencia, que razones asociadas al bien común, dirigidas por ejemplo, a amparar la estabilidad del poder judicial, pueden ser planteadas en el Congreso de la República, apelando a valoraciones justificadas por las competencias especiales otorgadas a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación.

83. El componente político de la modalidad controladora que se analiza encuentra apoyo en la doctrina que ha inscrito dentro del control político los juicios ante el Senado originados en la acusación presentada por la Cámara de Representantes, junto con la citación o el requerimiento a los ministros, la moción de censura y el control al gobierno durante los estados de excepción, como lo hace el profesor Henao Hidrón, al precisar que la Cámara hace las veces de fiscal y que, con el fin de investigar las denuncias y quejas, “la Cámara puede requerir el auxilio de otras autoridades y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo estime conveniente”, por permitírselo el artículo 178-5 de la Carta(120).

Por su parte, el profesor Sáchica Aponte puntualizó que al emplear las expresiones “causas constitucionales” para referirse a la acusación, el artículo 178 de la Constitución “restringió su posibilidad exclusivamente a las que señale directamente el estatuto constitucional, sin que quepan adiciones legales ni interpretaciones extensivas, lo que casa muy bien con el carácter (político) del control y la responsabilidad que se quiere deducir, que es de índole puramente política; no penal, disciplinaria, civil o patrimonial”, motivo en razón del cual “su ámbito natural es la Constitución Política y su ambiente propio, una corporación política: el Senado, y un acusador político: la otra Cámara”, siendo públicas tanto la acusación como su admisión, “como lo impone el carácter político del juicio”(121).

84. Este juicio en cuanto mecanismo de control interórganos estaba contemplado en la Constitución de 1886 y, tal como lo reconoció esta Corte, la Carta de 1991 amplió el radio de acción del Congreso, “habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991”(122), debiéndose precisar que los ministros del despacho, quienes también eran pasibles de la acusación por la Cámara de Representantes, fueron sustraídos en la Constitución vigente, habiéndose previsto, en su caso, la posibilidad de la moción de censura actualmente prevista, como facultad de cada Cámara, en el artículo 135, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2007.

También en el régimen anterior el juicio era de índole política y así lo comentó Sáchica Aponte cuando en comentario a la Carta de 1886 sostuvo que “establecidas netamente las justas causas para estas acusaciones, es lógico aceptar que los altos empleados no comparecen ante el Senado como delincuentes comunes, sino a que se les deduzca su responsabilidad política”, ya que “su responsabilidad propiamente penal cuando aquella infracción configure también un delito” corresponde juzgarla a la Corte Suprema de Justicia, porque “el Senado obra como juez de hecho, no como juez de derecho, fallando en conciencia sobre la infracción constitucional o legal, no con las pautas y de acuerdo con la tarifa legal probatoria, sino por el contenido político administrativo de la infracción”, pudiendo suceder que, con base en los mismos hechos, ocurran dos juicios “adelantados por jurisdicciones diversas, por procedimientos diferentes, con consecuencias de distinto tipo, y con intención no coincidente: uno político ante el Senado en el cual se aprecia libremente la responsabilidad política del funcionario, y otro criminal ante la Corte, el primero, con sanciones políticas; el segundo, con sanciones estrictamente penales”, aunque “puede ocurrir, también, cuando no hay infracciones de la norma penal, sino violación de funciones que no inciden en ese campo, que solo se tramite el juicio político”(123).

Muy anterior en el tiempo es el planteamiento de don José María Samper que, tratando de explicar “por qué la Cámara de Representantes ha de acusar a determinados funcionarios públicos”, indicó que para estos funcionarios “debe haber formas protectoras que los defiendan del odio y resentimiento de los particulares sobre quienes tiene que hacer sentir el peso de la autoridad”, dado que “cuanto más abajo en la escala oficial se encuentran los funcionarios públicos, mayor número de tribunales y empleados superiores hay que los puedan amparar, y menos expuestos están a ser blanco de las pasiones políticas”, a diferencia de los más altos funcionarios, “comúnmente objeto de las mayores iras, porque en ellos se resume la autoridad superior”, debiéndose tener en cuenta que “su eminente categoría exige, por respeto a la Nación, que no se los sujete sino a la más alta jurisdicción posible”, todo lo cual “justifica, respecto de los más eminentes empleados nacionales, que no se les someta a juicio sino por el consentimiento del Senado, y mediante acusación de la Cámara de Representantes”(124).

85. La índole política del control queda en evidencia cuando se repara en el tipo de sanciones que el Senado puede imponer, como que estas “tienen una exacta significación política, puesto que se reducen a la suspensión en el cargo, la interdicción de derechos políticos o funciones públicas, o sea, la pérdida de los honores y prerrogativas adquiridas en la vida pública por el empleado condenado”(125), lo que guarda perfecta armonía con la responsabilidad que todos los altos funcionarios aforados, y no solo los encargados de labores estrictamente políticas, tienen con la Nación o con el pueblo, titular de la soberanía, según el artículo 3º de la Carta vigente, lo cual explica que el control llevado a cabo por el órgano legislativo se realice “en nombre de la opinión pública”(126), como tempranamente lo subrayó esta Corte, y que haya sido confiado a organismos de origen democrático directo, como la Cámara de Representantes y el Senado, integrantes del Congreso de la República que es órgano constitucional por excelencia.

86. Tanto de las disposiciones constitucionales citadas, como de su interpretación doctrinal y jurisprudencial resulta que, en ciertas oportunidades, al funcionario sometido al control se le sigue juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia si, para el Senado, los hechos constituyen infracción que merezca pena distinta de las de índole política que son las únicas imponibles por la denominada Cámara Alta, aspecto que también forma parte del fuero constitucional de estos funcionarios y que encuentra su complemento en la atribución asignada a la Corte Suprema de Justicia en el artículo 235-2 superior, de conformidad con cuyas voces le corresponde “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º”.

(xv) La investigación y acusación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación como participación del Congreso en la función judicial

87. Ahora bien, las particularidades políticas del control no desdibujan la índole de la función que es judicial, pues, ya se trate del juicio que culmine con las sanciones políticas impuestas por el Senado o del que lleve al seguimiento de juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, es menester acatar un procedimiento contemplado en la misma Constitución, observar las garantías del funcionario investigado, acusado por la Cámara de Representantes ante el Senado y eventualmente puesto a disposición de la Corte Suprema, pues a este le asisten todos sus derechos y, en especial, los referentes al debido proceso que deben ser asegurados durante el procedimiento que se surta en las dos cámaras que conforman el Congreso.

88. Que la Cámara de Representantes y el Senado de la República hayan sido encargados de una función materialmente judicial obedece a una larga tradición constitucional que, mediante la atribución de estas competencias al órgano legislativo, busca “garantizar la dignidad del cargo y de las instituciones” representadas por los aforados, así como “el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares”, valiéndose para tales efectos de “un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal”, para lograr los objetivos propios y esenciales del Estado social de derecho que, entre otros cometidos, se ocupa también de garantizar “la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues solo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder”(127).

Al ejercer el control al que la Corte se ha venido refiriendo, la Cámara de Representantes y el Senado cumplen tareas de investigación y acusación, motivo por el cual en otra oportunidad esta corporación sostuvo, enfáticamente, que “es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la comisión de investigación y acusación de la Cámara, ante la comisión de instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones, tiene categoría de función judicial, solo para los efectos de acusar, no acusar y declarar, si hay lugar a seguimiento de causa”, actuaciones con las que los congresistas concurren colegiadamente “a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa”(128).

89. Como ha sido expuesto a largo de esta providencia, el mutuo control que en virtud de la colaboración armónica y de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar entre las ramas del poder público, justifica que, en circunstancias preestablecidas, algún órgano constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla funciones propias de otra rama y ordinariamente encargadas a un órgano constitucional diferente e integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo, cuando el ejecutivo cumple funciones legislativas y expide decretos con fuerza de ley, previa la habilitación correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones administrativas amparada en su autonomía administrativa y financiera y cuando “el legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la Carta, cumple funciones de carácter judicial”(129).

90. El artículo 116 de la Constitución expresamente señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales y, al adelantar el control sobre el proyecto que luego fue la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta corporación estudió la constitucionalidad de los artículos del título VII, dedicado al “ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Congreso de la República”, función que tiene lugar cuando “de conformidad con lo establecido en la Constitución Política” se formulen acusaciones contra “el Presidente de la República, o quien haga sus veces, contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación(130).

En esa oportunidad, la Corte indicó que el respaldo constitucional del ejercicio de esa función judicial por el órgano legislativo se encuentra “en lo prescrito en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política”, con fundamento en los cuales reconoció “que los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial deben ser procesados bajo unas competencias y procedimientos especiales determinados en la Carta”, a fin de que se garantice, como lo hace la Constitución mediante tales normas, que no exista ninguna clase de interferencia “por parte de unos órganos judiciales en las funciones que ejercen otros con igual rango constitucional”(131), de manera que el fuero “no equivale a un privilegio en favor de los funcionarios que a él puedan acogerse”, puesto que, hallándose a cargo de “otra rama del poder público”, constituye “una garantía institucional de mayor control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de derecho”(132).

(xvi) Las funciones judiciales conferidas al Congreso de la República como excepción y la sustitución de la Constitución

91. Merece ser tenido en cuenta que estas funciones judiciales le fueron confiadas al Congreso de la República con un indudable carácter excepcional que se alcanza a advertir en el texto del artículo 116 superior, cuando precisa que las funciones judiciales que ejercerá el Congreso son funciones “determinadas”. Así lo ha entendido este tribunal que en su jurisprudencia ha hecho énfasis en que el sistema de checks and balances acepta que, en circunstancias establecidas, algún órgano constitucional “asuma y cumpla funciones de otro”, sin que ello se oponga a que las diferentes ramas y los órganos pertenecientes a cada una de ellas se identifiquen con una función básica que los caracteriza “esencialmente”(133), ya que, como lo estima García Pelayo, “de acuerdo con el principio de división de funciones y poderes del Estado, la paridad jurídica de los órganos constitucionales es compatible con el predominio de uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias, y con las potestades que el orden constitucional pueda conferir a otros órganos para el nombramiento de sus titulares, para iniciar su acción o para ciertas formas de control, siempre que no afecten a su independencia decisoria”(134).

Esta corporación ha puesto de presente que “la confrontación de la experiencia histórica con los postulados teóricos que sustentan el modelo de estado que encuentra en el principio de división de poderes uno de sus pilares fundamentales”, conduce a la conclusión de que cada uno de ellos, “en algún momento y bajo determinadas circunstancias, asume funciones propias del otro, en aras precisamente de preservar el sistema”, lo que, de todos modos, acontece con “carácter excepcional”, o a “título de excepción y en algunos casos específicos previamente estipulados en la Constitución o en la ley”(135).

El predicado carácter excepcional también fue puesto de relieve en la sentencia mediante la cual esta Corte declaró la inconstitucionalidad de la posibilidad de una segunda reelección presidencial al señalar, conforme ha sido recordado aquí con la cita pertinente, que la participación de unos órganos en el ámbito competencial de otros puede ser una especie de complemento necesario o contingente, como en el caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, u obrar “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, excepción de la cual la corporación puso por ejemplo “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso”(136).

92. Así pues, “las posibles excepciones a la realización por el órgano de su actividad típica requieren, por tanto, de justificación (constitucional o legal) y encuentran el límite infranqueable del ámbito funcional esencial”(137) y, precisamente, para no traspasar ese límite se impone la interpretación restrictiva que se utiliza para establecer el significado y alcance de las excepciones. No de otra manera puede entenderse que esta Corte haya puntualizado que “el ejercicio de la función judicial que la Carta Política consagró para el poder legislativo es restringido”, por lo cual “solo es aplicable respecto de los funcionarios del Estado que gocen de un fuero especial, constituyéndose dicha condición en otro de los elementos esenciales para el normal funcionamiento de aquellos estados cuyo esquema de organización se basa en el equilibrio en el ejercicio del poder público”(138).

93. La incorporación de excepciones en la Constitución adquiere un especial significado tratándose del juicio de sustitución, porque uno de los supuestos en que esta se produce tiene que ver con las excepciones que impliquen la “rotura” o el “quebrantamiento de la Constitución”, definido como la violación de prescripciones constitucionales “para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor”, hipótesis que “corresponde a un caso particular de modificación de la Constitución” que se produce “cuando se derogan sus normas solo en un supuesto determinado en tanto que en todos los demás posibles tales normas continúan vigentes”(139).

Al explicar la figura, esta Corte ha señalado que las excepciones pueden ser incorporadas por el constituyente originario en el texto constitucional, de forma tal que “cuando la Constitución prevé desde el principio la posibilidad de quebrantamiento, la producción efectiva de la ‘rotura’, con base en lo constitucionalmente previsto se diferencia claramente de la reforma, pues la propia Carta abre la posibilidad de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos específicos”(140).

Así las cosas “el núcleo de la discusión gira en torno a la facultad de introducir excepciones de este tipo mediante reforma constitucional”, habiéndose señalado al respecto que “procede aceptar que las excepciones comentadas puedan ser introducidas a través de reforma constitucional, ya que así se desprende del concepto doctrinario de quebrantamiento que se presenta cuando la prescripción constitucional se vulnera ‘sin atender al procedimiento previsto para las reformas constitucionales’, de donde se deduce que la reforma es mecanismo válido para incorporar a la Constitución excepciones del tipo comentado”(141), como lo ha aceptado la Corte Constitucional, al señalar, a título de ejemplo, que no constituyen sustitución parcial sino reforma “las excepciones específicas, es decir la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general”, como sucedería con el establecimiento “de una inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas”(142).

Sin embargo, tras considerar que, de acuerdo con algún sector de la doctrina, la incorporación de las excepciones se justifica en “un caso singular extremo” o “en casos concretos bien ponderados”, la Corte enfatizó que “no cabe concluir a priori que la introducción, por la vía de la reforma constitucional, de excepciones a disposiciones constitucionales que no se aplicarían en el caso concreto excepcionado es siempre e indefectiblemente válida, pues sin desconocer la procedencia general de la reforma para exceptuar, los riesgos también han sido puestos de manifiesto por la doctrina y exigen del juez constitucional el análisis riguroso de la excepción, a fin de evitar que mediante este mecanismo se desborde el poder de reforma”(143).

Según la Corte, el quebrantamiento o la rotura de la Constitución “puede en las circunstancias de una situación específica, conducir a una sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total”(144) y no bastando señalar que se han incluido excepciones o restricciones por la vía de la reforma constitucional, debe analizarse si tales excepciones o restricciones dan lugar, en su conjunto, a “una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulte manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma”(145).

Apoyándose en los criterios precedentes, la corporación remató su análisis indicando que “no existe absoluta incompatibilidad entre la introducción, por vía de reforma, de excepciones a la aplicación de un precepto constitucional y el eventual desarrollo del juicio de sustitución de la Carta que, en tales eventualidades, deberá cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad concreta”(146).

Al analizar el Acto Legislativo 1 de 2008 que, como se ha recordado en esta providencia, introdujo un sistema extraordinario de inscripción en carrera administrativa favorable a quienes venían ocupando, en condición de provisionalidad, cargos de carrera administrativa vacantes, sistema que operaba sin necesidad de concurso ni de evaluación del mérito, la Corte Constitucional estimó que esa “sustitución parcial de la Constitución”, encajaba “en una categoría distinta de la reforma constitucional y que, según la denominación doctrinaria reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la Constitución, pues el parágrafo demandado contempla una excepción de amplio espectro, la cual sustrae de aquella el régimen de carrera administrativa, el principio del mérito y la regla que impone el concurso público como medio de ingreso a los empleos estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de acceso al desempeño de cargos públicos, así como de los derechos de carrera y del derecho a la igualdad a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o de encargados”(147).

94. En cuanto hace al primero de los cargos formulados por sustitución de la Carta, las anteriores consideraciones son suficientes para estructurar la premisa mayor del juicio que ahora lleva a cabo la Corte, pero procede tener en cuenta que la independencia de la Rama Judicial también ha sido invocada como eje definitorio sustituido por el Acto Legislativo 2 de 2015, razón por la cual pasa la Corte a referirse a ella a fin de completar la premisa mayor.

(xvii) El principio de separación de poderes y los principios de independencia y autonomía judicial

95. Aunque la independencia de la Rama Judicial tiene entidad propia y suficiente relevancia por sí misma, la jurisprudencia constitucional siempre ha destacado su nexo inescindible con el principio de separación de poderes del que hace parte. En efecto, esta corporación ha señalado que “la autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del principio de separación de poderes”(148), de tal forma que “la independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia en la actuación estatal”(149).

96. La anotada circunstancia permite conectar este acápite con lo precedentemente abordado para reiterar que, sin perjuicio de sus relaciones y de su colaboración armónica, de cada una de las ramas del poder público se predica una independencia estrechamente ligada a la función básica o típica en la que se finca su respectiva identificación, sin la cual sería imposible su funcionamiento autónomo y el del principio de separación de poderes.

La independencia de cada rama resguarda su correspondiente ámbito funcional de indebidas injerencias provenientes de otros poderes y ni siquiera puede ser desconocida por la recíproca colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones estatales, pues, conforme lo ha afirmado esta Corte, la mencionada colaboración entre los poderes, “en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro”, de modo que “ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público”(150).

97. La independencia de las ramas del poder público se transmite a los órganos constitucionales pertenecientes a cada una de ellas y, desde luego, también a los funcionarios que cumplen las tareas propias del órgano y del poder público al que sirven. Así lo asevera el profesor García Pelayo, quien, refiriéndose a los órganos constitucionales, puntualiza que todos “pertenecen al mismo rango jurídico público” y que, por lo tanto, “no son agentes, comisionados, partes integrantes o subórganos de otros órganos, sino que cada uno de ellos es supremo in suo ordine, lo que en una estructura racionalizada del Estado quiere decir que son jurídicamente independientes de los demás órganos en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por el orden constitucional”(151).

La paridad que caracteriza a los órganos constitucionales se concilia así con “el predominio de uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias”(152), aspecto este que sirve de base a la independencia del órgano y de la rama a la que pertenece, independencia que, a su vez, deriva de la función de cada rama rasgos propios e inconfundibles, como que, si bien “la independencia judicial es manifestación del principio de separación de poderes”, también es “un presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso”, y en virtud de esta última particularidad, “la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las demás funciones estatales”(153).

98. Con todas sus singularidades, la independencia judicial es principio presente en todo el ordenamiento superior y, en virtud de su incidencia, “constituye un elemento estructural del texto constitucional”, dado lo cual “las reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo”(154). En su condición de “presupuesto de la administración de justicia”, la independencia judicial “reclama, en función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los operadores judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular”, lo que significa “que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que estas no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso particular y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las demás instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en general, a todo el sistema de poderes”(155).

La no injerencia de otros órganos o poderes en las decisiones judiciales contribuye a erigir al juez en tercero imparcial sometido exclusivamente al derecho, tal como lo ordenan los artículos 228 y 230 de la Constitución, al prescribir, respectivamente, que las decisiones de la administración de justicia “son independientes” y que “los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley”, cláusulas superiores entendidas “como un límite para las actividades de los demás poderes y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis imparcial y objetivo de los hechos materia de debate judicial”(156).

Esta presentación tradicional de la independencia judicial (i) se refiere a la labor jurisdiccional, “pues son las decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las garantías de neutralidad e imparcialidad” para servir, además a “la realización de los derechos”, (ii) compromete a “los operadores de justicia considerados individualmente” y (iii) “tiene una connotación esencialmente negativa”, en la medida en que está fundamentalmente orientada “a impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia”(157).

99. Sin embargo, la dimensión clásica del principio de independencia judicial que busca “blindar las decisiones de los operadores de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional”, se ha visto acompañada del paulatino desarrollo de un perfil positivo centrado “en las garantías institucionales de la independencia”, entre las que se cuenta la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la carrera judicial, el suministro oportuno de recursos, la formación y capacitación de funcionarios judiciales y, entre muchos otros aspectos, “las garantías de permanencia para jueces y la estabilidad laboral”(158).

De estas temáticas ha indicado la Corte que tienen una incidencia decisiva, aunque a veces indirecta, “en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como presupuesto de dicha independencia”, presupuesto que equivale a la autonomía judicial, “entendida como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial” y que, fuera de ser condición y garantía de la independencia judicial es, también, “expresión y manifestación directa del principio de separación de poderes”(159).

100. Empero, el concepto de autonomía ha tenido su propia evolución, por cuanto con el paso del tiempo ha venido a incorporar la urgencia de definir un ámbito de autogobierno que responda a las peculiaridades de la Rama Judicial en la que un elevado número de funcionarios ejerce la función jurisdiccional, sin que resulte posible “radicar la facultad de autogestión en el titular de la función”, porque en ese caso se tendrían “múltiples titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí”. A esa urgencia de definir el ámbito de autogobierno se añade la necesidad “de encontrar el diseño orgánico que mejor se adecue a este objetivo”(160).

Tratándose del ámbito de autogobierno, “el principio de autonomía desborda los aspectos meramente operativos y financieros que tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la independencia judicial”, proyectándose también “hacia la que podría denominarse como dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones necesarias para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia”, de manera que “las estructuras de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde la perspectiva ‘macro’ y global del sistema”(161).

101. En lo atinente al diseño orgánico, baste mencionar que, a tono con las tendencias actuales, el Constituyente de 1991, en atención al principio de autogobierno, radicó las instancias de conducción de la Rama Judicial “en este mismo poder, sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias que tenían en la gestión de la rama”, habiéndose creado “una institucionalidad endógena a la Rama Judicial: el Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama Judicial”, de conformidad con los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución(162).

Como consecuencia de lo anterior, la dispersión funcional y orgánica anterior a la Carta de 1991 cedió su espacio “a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado, cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder judicial”, porque, “a partir de una visión sistemática, se creó una institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos asociados a la conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles de gestión”(163).

102. Adicionalmente, la Carta de 1991 propició la separación orgánica y funcional “entre la actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a través de la comisión interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”(164).

103. El breve repaso jurisprudencial que antecede facilita la comprensión del principio de separación de poderes y responde a los términos en que está planteada la demanda, pues el actor ha invocado el eje conformado por la independencia de los jueces y la autonomía judicial. La autonomía es, igualmente, “expresión directa del principio de separación de poderes” y, debido a ello, “guarda una relación directa con el sistema de limitaciones al poder, con el principio democrático, la realización de los derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia de la actuación estatal”(165).

104. En las condiciones que se dejan expuestas, el principio de autonomía judicial “es también un componente esencial del texto constitucional, no susceptible de ser eliminado o suprimido por el Congreso” y el autogobierno judicial, encuadrado dentro de la autonomía, es, así mismo, presupuesto de la separación de poderes y de la independencia de los jueces y, dotado de ese status, “constituye un límite al poder de reforma constitucional”(166), siendo de destacar, en este contexto, que “para el caso particular del poder judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de plena autonomía para la adopción de decisiones judiciales”, lo que, con otras palabras, implica que “el ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales”(167).

(xviii) La premisa menor del juicio de sustitución

105. Conforme se anotó al principio de estas consideraciones, el demandante se queja de la creación de la comisión de aforados y de la eliminación del antejuicio político y, en cuanto hace al primer motivo de inconformidad, orienta sus acusaciones en contra de los artículos 7º y 8º y de apartes de los artículos 2º y 9º del Acto Legislativo 2 de 2015, mientras que, tratándose de la segunda causa de inconstitucionalidad esgrimida, dirige la acusación en contra de los artículos 5º, 7º y 8º de la también llamada reforma de equilibrio de poderes.

106. Como ha quedado expuesto en párrafos precedentes, el Acto Legislativo 2 de 2015 modificó el sistema de investigación, acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, régimen que en la concepción inicial de la Constitución de 1991 encargaba las competencias de investigación a la Cámara de Representantes cuando se trataba de delitos cometidos en ejercicio de las funciones o de indignidad por mala conducta, correspondiéndole el juzgamiento al Senado de la República que únicamente podía disponer la suspensión o destitución y, si había lugar a otra pena, tal juzgamiento correspondía a la Corte Suprema de Justicia. A su turno, siempre que se tratara de delitos comunes la acusación estaba atribuida a la Cámara de Representantes, mientras que el Senado declaraba si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, el juzgamiento recaía en la Corte Suprema de Justicia.

106.1. Las modificaciones que en el esquema brevemente reseñado introdujo el Acto Legislativo 2 de 2015 comienzan por radicar en un organismo no elegido popularmente y denominado comisión de aforados, las funciones de investigación y acusación cuando el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, a los que el artículo 8º se refiere como infracciones a la ley disciplinaria, —empleando un término que no usó el constituyente de 1991— caso en el cual la mencionada comisión investiga y acusa, correspondiéndole el juzgamiento a la Cámara de Representantes y al Senado de la República, en primera y en segunda instancia, respectivamente.

Así fue previsto en el mismo artículo 8º del Acto Legislativo 2 de 2015, al indicar que “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la comisión de aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”, que en ningún caso podrá “imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo”, mediante una decisión que “podrá ser apelada ante el Senado de la República”, a lo que añade que “El Congreso en ningún caso practicará pruebas”, que “Contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción” y que “Las salas plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán solicitar a la comisión de aforados la suspensión de uno de sus miembros mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta”.

Cuando se trata de delitos, la reforma de equilibrio de poderes atribuye las competencias de investigación y acusación a la comisión de aforados, mientras que la competencia para el juzgamiento queda radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia, pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º que se viene citando, “si la investigación se refiere a delitos, la comisión de aforados también presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se delante el juzgamiento”, previéndose, adicionalmente que “En el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado” y que “La ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas”.

106.2. Las anteriores disposiciones constituyen el núcleo de las modificaciones que, fuera de los cambios ya enunciados, implican la privación a órganos popularmente elegidos de la competencia para acusar, lo cual, a su turno, comporta excluir de este ámbito los procedimientos de votación y deliberación especiales y propios de los órganos representativos directamente escogidos mediante votación ciudadana, con lo que se varía el régimen de remoción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación.

En las condiciones anotadas, el nuevo régimen impide que en los procesos de acusación y juzgamiento de magistrados se efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común y, por lo tanto, a diferencia del esquema diseñado por el constituyente originario, la acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones solo puede tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente, mas no razones vinculadas al bien común, con lo que se opera un cambio en el parámetro de valoración de la conducta de los aforados.

Como consecuencia de lo precedente, la fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los integrantes de las corporaciones que conforman el vértice del poder judicial fue trasladada de un órgano elegido popularmente, radicándola en un organismo nuevo carente de legitimación democrática directa, de donde se desprende que el Acto Legislativo 2 de 2015 permite que los funcionarios que en el vértice representan el poder judicial, como órganos de cierre, puedan ser removidos por cuerpos no elegidos por el pueblo.

106.3. Adicionalmente, cabe destacar que el esquema del control interórganos resulta variado al privar a uno de los poderes de una facultad que le correspondía según el sistema de separación, trasladándola a otros de índole y composición diferente. En efecto, en lo relativo a la acusación el Congreso de la República pierde toda participación y, por ello, la intervención de la Corte Suprema de Justicia ya no está precedida por la decisión de acusar que tenía a su cargo el Congreso, lo cual equivale a un cambio en el régimen de controles interórganos establecido en la Constitución de 1991.

106.4. En suma, la reforma de equilibrio de poderes establece una instancia ad hoc de investigación y acusación, cuyos únicos destinatarios son los funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, pues quedan sometidos a la investigación y acusación de la comisión de aforados, siendo del caso destacar que a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación se les sustrae de un régimen que compartían con el Presidente de la República, a quien se le conserva el sistema de investigación y acusación contemplado en la versión original de la Carta de 1991, del que ahora, junto con el presidente, también son beneficiarios los miembros de la comisión de aforados.

En efecto, el artículo 7º del Acto Legislativo 2 de 2015 modificó el artículo 178-3 superior, atribuyéndole a la Cámara de Representantes la competencia para “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la comisión de acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o quien haga sus veces y a los miembros de la comisión de aforados”, mientras que el artículo 5º de la reforma de equilibrio de poderes le asignó al Senado el conocimiento “de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la comisión de aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, supuesto este último en el que “será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

(xix) La comparación entre la premisa mayor y la premisa menor del juicio de sustitución

• La comisión de aforados y los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público

107. Al confrontar el régimen establecido en la Constitución de 1991 con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 2 de 2015, lo primero que se destaca es la creación de la comisión de aforados como organismo nuevo llamado a actuar en un trámite antes confiado al Congreso de la República merced a una repartición de competencias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, distribución competencial de conformidad con la cual, en términos generales, a la Cámara le correspondía investigar y acusar, en tanto que el Senado conocía de las acusaciones y, en los casos específicamente previstos, intervenía la Corte Suprema de Justicia para desarrollar el juicio penal a que hubiere lugar.

108. En el panorama brevemente esbozado, sin mayor esfuerzo se alcanza a percibir que el adelantamiento del control que recae sobre los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación se había encomendado, exclusivamente, a órganos constitucionales pertenecientes a las tradicionales ramas del poder público y, en particular, al Congreso, cuya participación se confiaba a sus dos cámaras, y en los supuestos que lo ameritaran se preveía la intervención de la Corte Suprema de Justicia, sin que pueda pasarse por alto que los funcionarios investigados y eventualmente acusados ocupan las más altas posiciones en órganos constitucionales de la cúpula de la Rama Judicial del poder público.

109. En un escenario en el que la actuación estaba encomendada e involucraba de modo exclusivo a órganos constitucionales de las ramas del poder público, se suscita un interrogante relativo a las condiciones de la nueva comisión de aforados para desplazar a la Cámara de Representantes en las atribuciones de investigación y acusación y para obrar sobre los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación en cuanto miembros de órganos constitucionales del poder judicial.

Tratándose de un control interórganos desarrollado por las más altas instancias de las ramas del poder público y que compromete a funcionarios aforados por ocupar también esa elevada posición, la Corte observa que el Acto Legislativo 2 de 2015 al introducir la comisión de aforados en la Constitución no la adscribió a ninguna de las ramas del poder público, por lo cual no puede calificársele como legislativa o como perteneciente al poder judicial, pese a que se le atribuyen funciones que, sin desconocer las connotaciones políticas del juicio, también han sido ampliamente reconocidas como judiciales, conforme se expuso al fijar la premisa mayor.

En efecto, el artículo 8º de la reforma de equilibrio de poderes se limita a crear la comisión de aforados y al revisar las disposiciones constitucionales en las que el constituyente de 1991 se refirió a la composición de cada una de las tres ramas del poder público, se observa que el artículo 114 conserva su redacción de siempre, al señalar que el Congreso está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, que lo mismo sucede con el artículo 115 cuando prevé que el Presidente de la República es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa y con el artículo 116 que conserva la referencia expresa a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación como administradores de justicia, junto con los tribunales, los jueces y la justicia penal militar.

Ya se ha señalado que, en razón de la diversificación de los fines y actividades del Estado, los órganos pertenecientes a las ramas del poder público comparten espacio con otros que no hacen parte de ellas y que igualmente han sido establecidos en la Constitución y están llamados a la colaboración armónica, sin que ello suponga que estos otros órganos, por su sola presencia en la Constitución, sean órganos constitucionales en el sentido que aquí se le ha dado a esa expresión. Que lo sean o no depende del alcance de la respectiva regulación constitucional, siendo importante destacar ahora que el Congreso de la República, las altas cortes y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales por haberlo decidido así el constituyente originario.

110. Sin embargo, dejando en claro el status de órganos constitucionales que, según el esquema original de la Constitución de 1991, tienen los órganos encargados de la investigación y juzgamiento de los funcionarios que representan a otros órganos constitucionales, la Corte considera que ahora no se trata de averiguar si la nueva comisión de aforados accede o no a ese status, ya que para determinar si se ha configurado una sustitución de la Carta tal indagación no es indispensable, pues el foco de la comparación radica en examinar la incidencia de esa comisión en las relaciones que, de acuerdo con la primera versión de la Constitución de 1991, se cumplían entre órganos constitucionales de las ramas del poder público a propósito de la investigación, acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, habida cuenta de que este control interórganos y el procedimiento a que da lugar también son de incuestionable raigambre constitucional.

111. Así las cosas, la innegable pertenencia de órganos constitucionales como el Congreso, las altas cortes y la Fiscalía General de la Nación al poder legislativo y a la Rama Judicial, respectivamente, no aparece correspondida por el Acto Legislativo 2 de 2015 que creó una comisión de aforados no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público, motivo por el cual lo que procede ahora es recordar, para el caso de la investigación, acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, las razones que subyacen a la distribución de competencias entre distintos órganos constitucionales, según la concepción que inspiró al constituyente originario y, posteriormente, examinar si las transformaciones operadas por la reforma de equilibrio de poderes mantienen, mejoran o sustituyen esas razones.

112. De conformidad con el análisis que se hizo cuando se fijó la premisa mayor, habida cuenta de que los investigados acusados o juzgados son los más destacados miembros de órganos constitucionales situados en el vértice de la Rama Judicial no es irrelevante que el constituyente originario hubiera confiado la investigación, acusación y juzgamiento a órganos constitucionales de otras ramas del poder público, dada la paridad que jurídicamente les atañe a esos órganos, en cuanto encargados de las más importantes competencias destinadas a actualizar la función básica e identificadora de cada una de las tres ramas del poder público.

De acuerdo con lo visto, la paridad jurídica de estos órganos constitucionales es característica consecuente con la independencia que las ramas, y sus respectivos órganos constitucionales, requieren para el cumplimiento de sus funciones y competencias, así como con la esencialidad o indefectibilidad de esos órganos constitucionales, importante característica que no implica exclusión de las posibilidades de reforma constitucional, pero sí especial cuidado y atención cuando haya necesidad de reformar los órganos constitucionales o las relaciones establecidas entre ellos, relaciones que, según lo examinado en esta providencia, también son parte fundamental del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta de 1991.

113. Dejando para ulterior estudio la independencia de ramas y de órganos, la Corte no abriga dudas acerca de que la creación de un organismo no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público es inconciliable con las características de paridad y esencialidad que, siendo propias de los órganos constitucionales, presiden el diseño, aportado por el constituyente, de las relaciones entre órganos pertenecientes a las ramas del poder público y, en especial, de las suscitadas con ocasión de la investigación, acusación y eventual juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación.

114. Esta corporación reitera que la cuestión puesta en su conocimiento por el demandante no encuentra solución mediante la simple creación de un órgano constitucional nuevo y que, por ello, no se trata de indagar si la comisión de aforados tiene o no ese status, sino de destacar, de una parte, que su introducción en el ordenamiento superior rompe una paridad que estaba dada por la pertenencia a las ramas del poder público de todos los órganos encargados de la investigación, acusación y juzgamiento de los aforados y, de la otra, que la selección del órgano al cual se le confiaron determinadas competencias para llevar a cabo el mencionado control interórganos, lejos de obedecer a una casualidad, respondió a propósitos sopesados por el constituyente de 1991 y que tienen una larga historia en el constitucionalismo colombiano.

• La índole de la responsabilidad de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República como órgano constitucional de origen popular y la nueva comisión de aforados

115. Desde luego, siempre se ha perseguido que aun los más altos funcionarios del Estado sean responsables, porque un sistema constitucional, si auténticamente lo es, no admite la irresponsabilidad en el ejercicio del poder público, pero, dada la relevancia de los órganos encargados de las principales competencias y, a través de ellas, de concretar en la práctica las más importantes funciones del Estado, se ha estimado que la responsabilidad de los funcionarios que han llegado a las posiciones de mayor relevancia constitucional, es una responsabilidad que se tiene ante la Nación o, para ponerlo en los términos del artículo 3º de la Constitución vigente, ante el pueblo, exclusivo titular de la soberanía y “del cual emana el poder público”.

116. Siendo esto así y no pudiendo verse los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación sometidos a la investigación acusación o juzgamiento de sus mismos colegas encargados, como ellos, de administrar justicia, lo coherente con una responsabilidad que se tiene ante el pueblo es que, de preferencia, sean los órganos de origen popular directo los legitimados para establecer esa responsabilidad que, de acuerdo con lo indicado al establecer la premisa mayor de este juicio de sustitución, es una responsabilidad de carácter político conducente a sanciones políticas como la destitución, la privación temporal o la pérdida de los derechos políticos, a causa de hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus elevados cargos, y todo esto sin perjuicio de las connotaciones jurídicas que se ponen de manifiesto especial, mas no únicamente, cuando la infracción merece otra pena o el acusado ha incurrido en delitos comunes, eventos que requieren la intervención de la Corte Suprema de Justicia.

117. Ese vínculo con el pueblo que en las causas seguidas contra los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación se procuraba mediante la intervención de la Cámara de Representantes y del Senado de la República que conforman el Congreso, órgano constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e institucional, no se advierte, sin embargo, en la comisión de aforados, por completo carente de ese nexo directo con el pueblo, que es el titular de la soberanía y origen del poder público.

En este contexto, la óptima representación del pueblo ante el cual los altos funcionarios del Estado son responsables la tiene el órgano legislativo y, debido a ello, la Cámara de Representantes estaba encargada de investigar y de acusar, mientras que al Senado de la República le correspondía conocer de las acusaciones, admitirlas si había lugar a ello, imponer las sanciones correspondientes y, en su caso, poner al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia.

118. De acuerdo con precedentes consideraciones, la Cámara de Representantes, antes encargada de investigar y acusar, ha sido desplazada del ejercicio de esas competencias, pues cuando el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, el artículo 8º del Acto Legislativo 2 de 2015, tras confiar la investigación y acusación a la comisión de aforados, repartió la competencia para juzgar entre la Cámara y el Senado, llamados a ejercerla en primera y segunda instancia, mientras que, si se trata de delitos, a la comisión de aforados se le ha adjudicado la competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema de Justicia, órgano en el cual queda radicada la etapa de juzgamiento.

118.1. En la primera de las hipótesis planteadas en el párrafo anterior, aunque el juzgamiento se le atribuye a la Cámara y al Senado en primera y segunda instancia, la reforma de equilibrio de poderes no alcanza con ello a mantener los fundamentos del equilibrio construido por el constituyente de 1991, porque al entregar las tareas de investigación y acusación a la comisión de aforados diluye el carácter político de la responsabilidad que, como se analizó, no es un rasgo accidental en el diseño original de este control interórganos, pues el hecho de que la responsabilidad de los funcionarios aforados se tenga ante el pueblo es, por entero, concordante con la participación del Congreso en el cumplimiento de las labores de investigación y acusación, dado el origen popular directo del principal órgano representativo y su condición eminentemente política que lo habilita para dotar a la investigación y a la acusación del contenido político que tiene la responsabilidad de los funcionarios a los que el constituyente originario amparó con el fuero.

La ausencia de la Cámara de Representes en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente acogido en la Constitución, pues no hay manera de que un órgano, como la comisión de aforados, privado de origen popular directo y de cuyo funcionamiento están ausentes los procedimientos inherentes a la deliberación legislativa y a la índole de las decisiones que adopta el Congreso, pueda imprimirle a su actuación la valoración política propia de un control interórganos diseñado para hacer valer una responsabilidad que, conforme se ha indicado, se tienen ante el pueblo, titular de la soberanía y fuente del poder público.

118.2. Mayor fuerza adquieren estos argumentos cuando se observa que en la segunda de las hipótesis arriba esbozadas desaparece no solamente la actuación de la Cámara de Representantes sino la de todo el Congreso, dado que, tratándose de delitos, la comisión de aforados investiga y acusa ante la Corte Suprema de Justicia directamente, con lo cual, fuera de trastocar la responsabilidad ante el pueblo y los rasgos políticos que tiene el establecimiento de esa responsabilidad, el Acto Legislativo 2 de 2015 olvida por completo las connotaciones judiciales del procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su colaboración armónica al señalar en el artículo 116 de la Constitución que “El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales”.

119. En efecto, si como se ha anotado, una de esas “determinadas” funciones judiciales que ejerce el Congreso de la República es, justamente, la que tiene que ver con la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los aforados y, en especial, la que atañe a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación y si, además, se repara en que el propio constituyente diseñó el sistema de investigación, acusación y juzgamiento dentro de las coordenadas del principio de separación de poderes, no es explicable que en el supuesto analizado el Congreso de la República haya sido totalmente apartado del ejercicio de unas competencias que, por excepción, le confió el mismo constituyente originario.

120. Una comisión de aforados que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público y que, por lo mismo, carece de índole judicial, no puede, sin sustituir la Carta, desplazar al Congreso de la República en lo que el texto constitucional inicialmente le confió bajo la convicción de que, en un supuesto determinado, le entregaba el ejercicio de una competencia inscrita dentro de la función judicial a un órgano que, por no pertenecer a la Rama Judicial, debía cumplir al menos dos condiciones: (i) ser del mismo rango de los órganos constitucionales representados por los funcionarios sometidos a investigación y eventual acusación y (ii) garantizar una actuación coherente con una responsabilidad debida al pueblo y en cuyo establecimiento pudieran apreciarse y sopesarse las connotaciones políticas y de impacto institucional propias de esa clase de responsabilidad.

• La investigación, acusación y enjuiciamiento de los altos funcionarios de la Rama Judicial, las ramas del poder público y sus órganos constitucionales y el cumplimiento de funciones judiciales por el Congreso

121. Además, al construir el régimen especial del control interórganos que tiene lugar cuando se trata de establecer la responsabilidad de los funcionarios aforados, el constituyente lo diseñó para que operara dentro de los confines de las tres ramas clásicas del poder público y de sus correspondientes órganos constitucionales. Así pues, según la concepción original de la Constitución, el ejercicio de las competencias para la investigación, la acusación y el juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación estaba condicionado por la función básica que identifica como tal a la Rama Judicial, de modo que cuando el cumplimiento de esa función típica se desplazara de la rama a la que le corresponde, según la formulación tradicional del principio de separación de poderes y, excepcionalmente, tuviera que ser asumido por otros órganos, esos otros órganos tendrían que ser los constitucionales pertenecientes a otras ramas y, en especial la legislativa, dada la importancia de la función judicial, el tipo de responsabilidad que le cabe a los principales funcionarios de los órganos límite de la Rama Judicial y las nociones de paridad, esencialidad e independencia que caracterizan a los órganos constitucionales.

122. De conformidad con la regulación introducida por la reforma de equilibrio de poderes la comisión de aforados quedó situada por fuera de los límites de las tres clásicas ramas del poder público e incumple la condición que emerge de la configuración constitucional de los poderes hecha por el constituyente y que, según lo visto, consiste en que los órganos comprometidos en el control previsto para hacer efectiva la responsabilidad de los aforados pertenecientes a la Rama Judicial deben ser órganos constitucionales de las otras ramas del poder público y, en especial, de la legislativa y todo esto por las razones ampliamente expuestas en esta providencia.

123. Lo anterior significa que el constituyente trazó un límite que debe ser atendido al legislar sobre la materia o al modificar la Constitución, pero esto no significa que sea imposible la reforma del control interórganos que ahora ocupa la atención de la Sala, o de cualquiera otra modalidad de control directamente establecida por el constituyente o que únicamente involucre a órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas tradicionales del poder público.

En este orden de ideas, singular atención merece cualquier reforma cuando, de acuerdo con el diseño aportado por el mismo constituyente originario, la función básica que le confiere identidad a cada una de las tres ramas debe ser cumplida por órganos constitucionales de ramas diferentes a aquella a la que, según la distribución tradicional, le corresponde de manera principal ejercer la función que se traslada a otras ramas. Empero, esa singular atención no excluye la posibilidad de la reforma, siempre que las modificaciones tengan lugar dentro de los márgenes trazados por el constituyente originario.

123.1. Ya en esta sentencia se ha hecho alusión a la declaración de constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2007 que, aunque modificó las reglas sobre moción de censura, lo hizo sin alterar los límites impuestos por el principio de separación de poderes. En esa oportunidad la Corte observó que “cuando se introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”, a lo cual la corporación agregó que “mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución”(168).

Es de destacar que en esa ocasión la reforma recayó sobre un mecanismo de control interórganos, e igualmente que el Congreso de la República se mantuvo dentro de las coordenadas del principio de separación de poderes en la forma en que el constituyente lo concibió, tratándose del caso específico de la moción de censura.

123.2. Similar razonamiento fue tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011 que estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, encontrado constitucional por esta corporación, pues tal criterio, siendo “instancia de interlocución entre los poderes públicos”, según la colaboración armónica constitucionalmente exigida, “no usurpa la función judicial”, puesto que comporta un debate “en sede judicial” sobre los efectos de las sentencias de las altas cortes que, adicionalmente, “conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original”(169).

123.3. A diferente resultado llegó la Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2008, pues decretó su inexequibilidad por sustituir la Constitución, entre otras razones, porque encargó a la Comisión Nacional del Servicio Civil de adoptar los mecanismos indispensables para hacer efectiva la inscripción extraordinaria en carrera administrativa de servidores que ocupaban, en provisionalidad, cargos de carrera administrativa definitivamente vacantes. Dado que la carrera administrativa es materia reservada a la ley por el artículo 125 superior, la Corte estimó que el Congreso había sustituido el principio de separación de poderes al asignarle a un organismo carente de carácter legislativo una competencia exclusiva del legislador, sustrayéndola del ámbito de la función propia de este y, por consiguiente, del control de constitucionalidad que esta Corte ejerce sobre las leyes(170).

Nótese que la Comisión Nacional del Servicio Civil fue incorporada a la Constitución por el constituyente de 1991 que, en el artículo 130 de la Carta, le encargó “la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, luego es claro que no basta la presencia o la incorporación de un organismo en la Constitución para que, por ese solo hecho, esa entidad se torne receptora de competencias trasladadas desde órganos constitucionales de cualquiera de las tres ramas del poder público, pues lo normal es que cada rama se ocupe de la función básica que la identifica y la distingue de las demás y que cuando, por excepción, se le tengan que confiar a alguna otra instancia competencias diferentes a las que comúnmente desarrolla, se impone apreciar el rango del órgano que ejercerá esas competencias y la pertenencia de ese órgano a las ramas del poder público, encargadas de las principales funciones del Estado.

124. Los límites están dados por la función, de evidente importancia, y por la estructura orgánica de las tres ramas del poder público cuyos linderos no pueden ser traspasados para entregarle a entidades que no sean órganos constitucionales pertenecientes a cualquiera de los poderes clásicos, competencias destinadas a actualizar alguna de las funciones básicas desarrolladas por los órganos constitucionales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial.

125. Por más que haya sido introducida en la Constitución por el Acto Legislativo 2 de 2015, es claro que la comisión de aforados no pertenece a ninguna de las tres ramas del poder público y que las atribuciones que se le confiaron son judiciales, ya que así fueron catalogadas por el constituyente al asignarlas al Congreso de la República, órgano constitucional al que, se repite, ha desplazado la nueva comisión de aforados en el ejercicio de estas competencias que, por excepción, el propio constituyente le confió al legislativo, en razón de su origen popular directo y de la índole de una responsabilidad que los aforados tienen ante el pueblo, representado, en toda su complejidad, por el Congreso.

• El Acto Legislativo 2 de 2015, las relaciones entre las ramas del poder público y entre sus respectivos órganos constitucionales, y la paridad y otras características de estos órganos

126. Ya se ha manifestado que del principio de separación de poderes forma parte, con la condición de eje definitorio, el conjunto de relaciones que entre los órganos constitucionales de las ramas del poder público estableció el constituyente originario, vínculos que resultan alterados por las disposiciones acusadas del Acto Legislativo 2 de 2015, según las razones que se dejan expuestas, pero, además, la Corte advierte que, tratándose de los órganos mencionados, la paridad que se predica de ellos, así como su esencialidad e independencia, fueron características garantizadas en la versión original de la Carta por el sometimiento a idéntico rasero de los funcionarios situados en la cúspide del poder estatal, de conformidad con una selección hecha por el mismo constituyente.

127. En la redacción inicial del artículo 178 superior se le otorgaba competencia a la Cámara para acusar no solo a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación, sino también al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces, y esta atribución tenía plena correspondencia con la asignada en al artículo 174 al Senado de la República, encargado de “conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, por “hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.

128. Como se ha puesto de presente en esta providencia, la reforma de equilibrio de poderes sustrajo a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación de esa regulación del control interórganos orientado a establecer la responsabilidad de estos funcionarios, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de quien haga sus veces.

129. Con fundamento en importante doctrina, se ha indicado que la paridad de los órganos constitucionales es característica definida por su condición eminentemente jurídica, mas no por la importancia que en el plano político pueda corresponderle a algunos órganos dotados de una especial incidencia en la opinión pública, interactuación de singular relevancia política que no es tan directa en el caso de otros órganos, lo cual en nada afecta la paridad, la esencialidad o la independencia de unos u otros órganos, dado que la igualdad de los órganos constitucionales, que surge de estas características, tiene una base normativa proporcionada por el constituyente.

De ahí que en el diseño original de la Constitución un mismo supuesto de hecho cobijara al Presidente de la República, a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación y que, en cumplimiento del control interórganos previsto para el establecimiento de su responsabilidad, unas mismas consecuencias jurídicas estuvieran previstas para todos estos aforados.

130. Sin embargo, el Acto Legislativo 2 de 2015 varió radicalmente este esquema y sustituyó la Constitución, no solo al crear la comisión de aforados como instancia exclusiva para la investigación y juzgamiento de los más importantes magistrados y del Fiscal General de la Nación, sino por romper la paridad de los órganos constitucionales de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el constituyente de 1991 concibió en forma unificada, en atención al status de los órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder.

131. Que la idea que tuvo el constituyente originario al seleccionar los altos funcionarios y concederles un fuero no fue producto de la casualidad lo demuestran los argumentos sustentados a lo largo de esta providencia y, además, la tradición del constitucionalismo colombiano que respalda ampliamente la opción avalada en la Carta de 1991, siendo de destacar que la concepción en ella plasmada no diverge radicalmente de la acogida en la Constitución de 1886, salvo por la inclusión de funcionarios pertenecientes a órganos que no existían en el régimen constitucional anterior y por alguna exclusión, cuyo análisis sirve para apuntalar el análisis que la Corte ha hecho en esta sentencia.

132. En efecto, interesa mencionar que antes de 1991 el grupo de aforados comprendía a los ministros del despacho, de quienes se apuntó que su inclusión era acertada, puesto que colaboraban “íntimamente” con el presidente, hallándose “en la categoría más elevada de la administración”, por lo cual “someterlos al juicio de funcionarios de menor jerarquía o igual a la suya, sería exponer la justicia a interferencias políticas”(171). La Constitución de 1991 excluyó a los ministros de la lista de los sometidos al control interórganos contemplado en los artículos 174 y 178 superiores, pero debe advertirse que en los numerales 8º y 9º del artículo 135, actualmente modificados por el Acto Legislativo 1 de 2007, el constituyente introdujo, entre las facultades de cada cámara, la de citar a los ministros y la de “proponer moción de censura” respecto de ellos y “por asuntos relacionados con funciones propias del cargo”.

Es de destacar que aun cuando los ministros ya no hacen parte de los funcionarios que pueden ser investigados y acusados por la Cámara ante el Senado, mediante la figura de la moción de censura lo relacionado con su responsabilidad fue confiado al Congreso de la República y no a algún organismo inferior o ajeno a los órganos constitucionales de las tres ramas clásicas del poder público, con lo que prevalecieron las ideas de fondo relativas a la paridad, la importancia de las competencias asignadas y la adscripción de esas competencias a alguna de las funciones cumplidas por cada una de las tres ramas clásicas del poder público, luego el límite conformado por estas ramas tampoco fue superado en el diseño ideado por el constituyente originario.

133. Adicionalmente, importa mencionar que tanto en la Constitución de 1886, como en la versión original de la de 1991, la lista de funcionarios acusables por la Cámara ante el Senado es taxativa, lo cual denota el carácter exclusivo del fuero y del mecanismo para el establecimiento de la responsabilidad, todo lo cual quedó alterado por el Acto Legislativo 2 de 2015, pues privar de la función de acusar a órganos elegidos popularmente, con procedimientos de deliberación y votación especiales, constituye una modificación radical de un control que puede tener como consecuencia la remoción anticipada de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación.

134. No tiene duda la Corte en sostener que esta modificación de la titularidad de la acción por causas penales, de indignidad o fiscales no es nada diferente a la eliminación del desafuero político cuyo resultado es la desaparición de una garantía institucional que el constituyente de 1991 consideró central, reemplazándola por una instancia ad hoc de investigación y acusación que tiene como únicos destinatarios a los funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, y como única competencia la referida función de investigación y acusación, orientada a que, de manera periódica, se produzcan sanciones de suspensión o destitución, como forma de disciplinar a los magistrados de las altas cortes en asuntos penales, disciplinarios y fiscales.

135. Del delicado equilibrio que forjó el constituyente solamente sobrevive el fuero del presidente o de quien haga sus veces y ahora, tras haber sido separados los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, así como el Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República decidió que, en reemplazo de ellos, los miembros de la comisión de aforados, junto con el Presidente de la República, pueden ser acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado, con lo que a la nueva comisión, ajena a las ramas del poder público, se le sitúa en una posición que está lejos de tener, acabándose así de trastocar el régimen cuidadosamente decantado a lo largo del proceso histórico del constitucionalismo colombiano.

136. Después del Acto Legislativo 2 de 2015 de lo que era un solo mecanismo de control interórganos quedan dos, a saber: uno que funciona de conformidad con la regulación proporcionada por el constituyente de 1991, en el que son sujetos de investigación y acusación el Presidente de la República o quien haga sus veces y los miembros de la comisión de aforados y otro previsto únicamente para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, según la regulación de la reforma de equilibrio de poderes que, conforme se ha visto, propicia el mantenimiento de las connotaciones políticas de la investigación y la acusación tratándose del Presidente de la República y de los miembros de la comisión de aforados, haciéndolas desaparecer en el caso de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, de cuyos procesos de acusación y juzgamiento, en forma completamente opuesta al régimen anterior, se extirpan las valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común, de tal forma que la acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones solo puede tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente y no, como ocurría en el régimen previo, razones vinculadas al bien común.

137. Este último cambio en el parámetro de valoración, tiene profundas consecuencias, ya que, según lo previsto originalmente en la Constitución de 1991, no toda presunta falta implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que resolviera, pues era posible que el Congreso, teniendo en cuenta consideraciones extra jurídicas, decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento de las instituciones ameritaba que, en casos concretos, la investigación no llegara a dicha instancia, sin que se tratara de una garantía de impunidad, dado que lo pretendido no era hacer menos efectivo el proceso de atribución de responsabilidad, sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación y, por supuesto, a las instituciones de las cuales los mencionados funcionarios son miembros.

• El procedimiento para la investigación, acusación y juzgamiento de los funcionarios de la Rama Judicial, el debido proceso y la sustitución de la Constitución

138. Conforme fue puesto de presente al momento de fijar la premisa mayor, las connotaciones asociadas a la estabilidad institucional y a la racionalización en el uso del control interórganos que ahora se analiza, no desplazan las implicaciones jurídicas, especialmente manifestadas mediante un procedimiento constitucionalmente diseñado, que también hace parte del principio de separación de poderes.

139. A causa de las modificaciones operadas por el Acto Legislativo 2 de 2015, el único procedimiento establecido en la versión original de la Constitución de 1991 se bifurca, manteniéndose el inicial para el Presidente de la República o quien haga sus veces y para los miembros de la comisión de aforados, y habiéndose introducido el segundo para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, con un diseño desprovisto de mecanismos y oportunidades para las valoraciones asociadas al bien común, así como exclusivamente orientado a hacer valer el régimen sancionatorio correspondiente, por lo cual también en el procedimiento se evidencia la sustitución de la Constitución que el demandante le pidió verificar a esta Corte.

140. Consideraciones ligadas al debido proceso como derecho constitucional de orden fundamental también avalan la precedente aseveración, puesto que, siendo el procedimiento escenario por excelencia para hacer valer los derechos y garantías procesales, resulta inconciliable con el régimen de investigación, acusación y juzgamiento prohijado por el constituyente originario que, cuando se trata de actos de indignidad por mala conducta, en el juzgamiento, dividido por el Acto Legislativo 2 de 2015 entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, se prescinda de pruebas y de recursos.

En efecto, el artículo 8º de la reforma de equilibrio de poderes estableció que el Congreso “en ningún caso practicará pruebas” y que “contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso o acción”, y esto aun en aquellos casos en que se desconozca el debido proceso, debiéndose tener en cuenta, además, que en este trámite a la comisión de aforados se le atribuye la facultad para suspender a algún magistrado, cuando así lo solicite la respectiva Sala Plena.

141. En estas condiciones, fuera de que, tratándose de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, se expulsaron del control las valoraciones referentes al bien común, en el nuevo procedimiento, orientado, según se ha visto, a lograr periódicas sanciones de suspensión o destitución, se suprimen muy relevantes garantías procesales, con total olvido de la índole de la función, inequívocamente definida como judicial por el constituyente originario, al plasmar, en el artículo 116 superior, que el Congreso ejercerá “determinadas funciones judiciales”, entre las que se encuentra la contemplada en los artículos 174 y 178 de la Carta.

• La investigación, acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación como funciones judiciales cumplidas por el Congreso y su carácter excepcional

142. Conviene recordar aquí que, al abordar la premisa mayor del juicio de sustitución, se puso de manifiesto que si una función, como en este caso la judicial, debe ser asumida por una rama u órgano perteneciente a otra rama del poder público identificada por el cumplimiento de una función básica distinta, como cuando al Congreso se le encomienda investigar, acusar o juzgar, tal posibilidad debe estar muy bien justificada, por cuanto constituye una excepción, por lo demás interpretable de manera restrictiva, conforme corresponde a las excepciones.

143. Ya se ha indicado que la investigación, acusación y enjuiciamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación por parte del Congreso de la República es un control interórganos configurado como una excepción por el mismo constituyente originario, razón por la cual su desarrollo legislativo ha de ser cuidadoso y su reforma, aunque posible, está sometida a los límites trazados por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

144. Con base en la jurisprudencia constitucional, también se ha expuesto que los quebrantamientos o roturas de la Constitución, que no son más que excepciones, pueden ser establecidas en la Carta por el propio constituyente originario y que la posibilidad de su incorporación mediante reforma constitucional no está excluida, si bien esta corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad de los actos reformatorios ha de estar atenta para evitar que una excepción introducida por el constituyente derivado quebrante la Constitución y la sustituya total, parcial, permanente o transitoriamente(172).

145. El Acto Legislativo 1 de 2015, mediante la creación de la comisión de aforados y la asignación a este nuevo organismo de funciones de investigación y acusación respecto de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, obró sobre una excepción concebida e incorporada a la Carta por el constituyente de 1991. Con fundamento en lo discurrido a largo de esta sentencia, la Corte está en condiciones de afirmar que el Congreso no le prestó la debida atención al carácter excepcional acogido por el constituyente originario, pues en lugar de mantener el equilibrio en las relaciones entre las ramas del poder público o de mejorar el mecanismo ya excepcional de por sí, traspasó los límites impuestos por el principio de separación de poderes y sustrajo a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación del ámbito de un control que antes compartían con el Presidente de la República o con quien hiciera sus veces.

146. Al dejar vigente el régimen de investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de la República y ahora también para los miembros de la comisión de aforados, el Acto Legislativo 2 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo de investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en elementos distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión original de la Carta de 1991, como por ejemplo, una comisión de aforados distinta de la Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de investigación y acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario que excluye las valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien común o un procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como diferente del que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se benefician el Presidente de la República y los miembros de la comisión de aforados.

147. Los anteriores datos claramente dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo 2 de 2015, el Congreso de la República le introdujo excepciones a una excepción ya elaborada por el constituyente originario que le dispensó plena atención al principio de separación de poderes, a las relaciones entre las ramas del poder público y a la colaboración entre los distintos órganos constitucionales de las tres ramas clásicas, forjando un control interórganos equilibrado, cuya reforma lo ha desvirtuado, tal como ha sido expuesto en esta providencia.

148. El carácter de excepción, presente ya en la versión inicial de la Constitución de 1991, conducía a que, en razón de las particulares exigencias en la configuración de los órganos situados en el vértice de la Rama Judicial del poder público, el sistema de investigación y acusación operara solo por causas constitucionales y realmente graves que dieran lugar a la indignidad por mala conducta o constituyeran delitos, de manera que únicamente en circunstancias excepcionales se activaban los mecanismos orientados a suspender o retirar de su cargo al fiscal y a los magistrados y, en caso de resultar indispensable, a habilitar el juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia.

149. Al excepcionar una excepción del modo como se hizo, el Acto Legislativo 2 de 2015 sustituyó la Constitución parcial y permanentemente, conclusión esta que resulta corroborada al analizar las implicaciones de la creación de un tribunal ad hoc y de un procedimiento especial únicamente para la investigación acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación en los principios de independencia y autonomía judicial, que constituyen ejes definitorios de la Carta de 1991 y son expresión de la separación de poderes en el ámbito correspondiente a la Rama Judicial.

• Los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y la sustitución de la Constitución

150. De conformidad con lo anotado al establecer la premisa mayor, el principio de separación de poderes comporta, sin perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada una de las ramas goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de libertad para el ejercicio de sus funciones, ámbito que no puede ser interferido o afectado indebidamente. En su debido lugar quedó expuesto que en relación con la Rama Judicial tal garantía se manifiesta en dos dimensiones, pues, en primer término, a la autonomía de la Rama Judicial se adscribe el principio de autogobierno, en virtud del cual es imprescindible la existencia de un órgano autónomo y separado que, situado dentro de la propia Rama Judicial, se encargue de gestionar su funcionamiento, mientras que, en segundo término, la independencia de la Rama Judicial implica el poder de los funcionarios judiciales para administrar justicia únicamente con sujeción al ordenamiento jurídico y a la libre apreciación de las pruebas, garantía esta que constituye un fin en sí mismo en tanto que, al margen del contenido de las decisiones judiciales, es una condición necesaria de imparcialidad.

151. En consecuencia, la independencia judicial proscribe cualquier tipo de injerencia de otro órgano del poder público en las decisiones jurisdiccionales, puesto que la única restricción que puede sujetar a las autoridades que administran justicia es el derecho y la imparcial apreciación de los hechos. Esta garantía inexpugnable de la que es titular cada juez se refleja en el reconocimiento del principio de legalidad y en la cláusula de Estado de derecho, al tenor de lo previsto en los artículos 1º y 6º de la Carta, en el deber de asegurar los derechos de todos los ciudadanos, contemplado en el artículo 6º superior, en el mandato de trato igual establecido en el artículo 13 constitucional, en el significado de la función de administrar justicia derivado del artículo 116 y, principalmente, en la prescripción expresa de la autonomía de la función judicial y de su sometimiento al imperio exclusivo de la ley, respectivamente contenidos en los artículos 228 y 230 de la Constitución.

152. Precisamente, la sujeción del juez únicamente al derecho es la principal garantía de su autonomía en independencia que, como manifestación del régimen constitucional de separación de poderes, garantiza un ámbito irreductible, libre de toda intervención indebida de otras ramas del poder público, que se concreta en el sometimiento de las decisiones judiciales exclusivamente al ordenamiento jurídico.

153. En este contexto, en la Constitución la independencia de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación se materializa no solo mediante el reconocimiento de que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también por el reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico. Conforme ha sido puesto de presente, tales instrumentos tienen su punto de partida en la existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos constitucionales que integran la cúpula de la administración de justicia, con un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de designación de los mismos.

154. Con ese presupuesto, la Constitución de 1991, en su versión original estableció un régimen constitucional para limitar, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la remoción anticipada, la suspensión y la imposición de sanciones, a fin de asegurar, como se indicó, que la investigación, acusación y juzgamiento de los más altos funcionarios judiciales, no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, tomara en cuenta su posición en la cúpula de la rama encargada de la administración de justicia y permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad institucional. De conformidad con lo señalado en su momento, el régimen diseñado para cumplir tales propósitos integraba elementos sustantivos y procesales.

154.1. Los primeros referentes a las causas de remoción o suspensión específicamente establecidas en la Constitución y los segundos atinentes a la vigencia de un procedimiento especial, también de origen constitucional, de manera que el régimen como garantía de la independencia judicial quedaría eliminado si, por ejemplo, se permitiera que un órgano diferente al constituyente establezca causales distintas a las previstas, dado que los funcionarios que integran los órganos judiciales de cierre quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de otros poderes, o si se llegara a afectar de manera decisiva el procedimiento tornándolo irreconocible o alterando sus propósitos constitucionalmente definidos.

154.2. La complejidad del procedimiento que en la versión original de la Constitución de 1991 impedía la suspensión o destitución del cargo, a menos que se produjera un desafuero por órganos de representación política que operan mediante procesos de deliberación y votación especiales, era una garantía de la independencia judicial, en la medida en que aseguraba que los funcionarios pudieran ejercer las labores propias de su cargo sin ser afectados por injerencias indebidas de las autoridades encargadas de ejercer las competencias de acusación y juzgamiento. Ese esquema permitía que un órgano representativo pudiera elegir de entre todas las denuncias que llegaran a existir contra los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación cuáles revestían, en verdad, una seriedad especial que los hiciera inhábiles para el ejercicio del cargo.

La trascendencia del régimen procedimental especial encuentra su explicación en la índole de las competencias asignadas a los órganos constitucionales de las ramas del poder público, pertenencia esta última estrechamente vinculada a la atribución de la competencia de acusación a un órgano popularmente elegido que hiciera valer, adicionalmente, un especial tipo de responsabilidad que los altos funcionarios tienen ante el pueblo, proveyendo además de legitimidad democrática a la suspensión, remoción o sanción que llegara a imponerse.

155. Basta simplemente remitirse al estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto Legislativo 2 de 2015, al crear la comisión de aforados, sustituyó la independencia judicial, privándola de las garantías que la hacían viable, ya que para insertar esa comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos de origen popular en el cumplimiento de las labores de investigación y acusación, hizo desaparecer las consideraciones de estabilidad institucional o relativas al bien común e instauró un procedimiento destinado a hacer valer únicamente el régimen sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición periódica de sanciones, en abierta contradicción con un régimen excepcional que, en atención a la independencia judicial y a otras circunstancias tratadas en esta sentencia, procuraba operar solo en situaciones graves y extremas.

156. De acuerdo con lo precisado en otros apartes de esta providencia, la creación de la comisión de aforados equivale al establecimiento de una instancia ad hoc únicamente para la investigación y la acusación de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación, a quienes se pretende disciplinar en forma tal que en el cumplimiento de sus competencias se acrecientan los riesgos de interferencias indebidas susceptibles de canalización por conducto de los nuevos funcionarios encargados de la acusación, el juzgamiento y de la eventual remoción proveniente de un organismo no elegido directamente por el pueblo.

(xx) Conclusión

157. Luego de una lectura integral de la demanda, de las intervenciones en el proceso y de la audiencia pública llevada a cabo, la Corte encontró que la modificación del sistema de investigación, acusación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo 2 de 2015 sustituyó el eje definitorio “separación de poderes y autonomía e independencia de la Rama Judicial”. El desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación adoptado por el Congreso no es solo completamente novedoso, sino que resulta incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución de 1991, con el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la independencia de la Rama Judicial.

158. Con fundamento en las consideraciones precedentes, se impone declarar inexequible la expresión “Miembro de la comisión de aforados”, contenida en los artículos 2º (inc. 6º) y 9º (inc. 3º) del Acto Legislativo 2 de 2015, así como sus artículos 5º y 7º y también el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8º del mismo acto reformatorio de la Constitución.

159. La determinación adoptada tiene varios efectos que es preciso señalar. De una parte, como consecuencia las decisiones de inexequibilidad adoptadas, (i) se produce la reviviscencia del contenido original de los artículos 174 y 178 de la Constitución. Esta reviviscencia implica (ii) que el régimen especial de investigación, acusación y juzgamiento previsto en tales artículos le es aplicable a los miembros de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, entidad que en virtud de lo señalado en la Sentencia C-285 de 2016 subsiste en el ordenamiento jurídico.

F. Examen del cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución

160. A continuación la Corte analizará el cargo relativo a la infracción del principio de unidad de materia. Con tal propósito (i) se reiterará el alcance de la doctrina relativa al principio de unidad de materia y, en particular, de su aplicación a los actos legislativos. Seguidamente (ii) se ocupará de analizar el cargo formulado.

a. Parámetro de control: el principio de unidad de materia en la jurisprudencia constitucional.

161. La jurisprudencia se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la obligación constitucional de respetar el principio de unidad de materia en el proceso de aprobación de actos reformatorios de la Constitución. El artículo 158 de la Constitución prescribe que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella(173). Prevé, en consecuencia, que el presidente de la respectiva comisión constitucional permanente rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, sin perjuicio de que sus decisiones sean apeladas ante la misma comisión. Esta disposición, que consagra el principio de unidad de materia, impone que las normas integradas a una ley se vinculen con la materia dominante de la misma, de manera que no se incorporen reglas que le sean extrañas, esto es, disposiciones de las que no pueda predicarse relación o vínculo alguno con la dimensión de la realidad social de la que se ocupa la respectiva ley.

162. Desde sus primeras decisiones este tribunal advirtió que “[l]a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano”(174). Por eso precisó, en precedente que desde ese momento ha sido aplicado reiteradamente por la Corte, que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(175). Con idéntica orientación, la Corte ha sostenido que esta exigencia no puede ser considerada “en forma rígida e inflexible, pues con ello se afectaría al Congreso en su función de órgano político y deliberativo en el proceso de formación de las leyes”(176). En esa medida “[s]u interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que solo esté prohibido introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del Congreso”(177).

163. Esta exigencia, además de su reconocimiento explícito en el artículo 158 de la Constitución, encuentra fundamento en el principio democrático (arts. 1º, 13 y 150) que impone asegurar un trámite legislativo ordenado, proscribiendo la incorporación de normas ajenas a la materia alrededor de la cual giran los debates en el Congreso. De esta forma el principio de unidad de materia asegura un proceso adecuado de deliberación y, adicionalmente, permite un control ciudadano a la actividad legislativa. Igualmente dicho principio encuentra fundamento en la relevancia que tiene para la ciudadanía la existencia de una ordenación adecuada de las leyes, permitiendo la debida publicidad de las normas a efectos de facilitar su consulta(178).

164. La jurisprudencia ha precisado los criterios que deben considerarse al desarrollar un juicio de esta naturaleza. Para el efecto ha indicado (i) que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia(179). A partir de ello se ha reconocido (ii) una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa, de manera que es exigible un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante para impugnar una norma legal por violación del artículo 158 de la Constitución y, por parte de la Corte Constitucional, para declarar su inexequibilidad(180).

Teniendo como punto de partida dicha consideración la Corte ha indicado (iii) que la primera etapa del juicio exige identificar el eje, núcleo o médula del proyecto, para lo cual resultan relevantes diferentes técnicas hermenéuticas que se ocupen de los antecedentes de la ley (interpretación histórica), de su texto (interpretación literal), de sus fines (interpretación teleológica) así como de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes (interpretación sistemática)(181). A partir de esa identificación (iv) debe definirse si la disposición examinada guarda conexión con la materia del proyecto. En este punto del análisis, la Corte ha sostenido que es necesario diferenciar entre dicha materia y los temas del proyecto dado que en una ley es posible que exista una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias(182).

165. La conexidad, como lo ha precisado la jurisprudencia, es de muy diferente tipo en tanto puede determinarse “en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley —conexión temática—; (ii) las causas que motivan su expedición —conexión causal—; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley —conexión teleológica—; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición —conexidad metodológica—; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna —conexión sistemática—”(183).

166. La Corte ha establecido también, apoyándose en el principio democrático, que el examen por la infracción del artículo 158 no puede aplicarse con el mismo rigor “cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo”(184). En esa dirección, ha sostenido que “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”(185).

167. Igualmente ha dicho la Corte que la aplicación del principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales(186). Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva”(187). Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta”(188).

168. La Sala Plena ha tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la Constitución, que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la ley y su contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante en atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos”(189).

169. La especial forma en que se concreta el principio de unidad de materia en relación con los actos reformatorios de la Carta se traduce, desde un punto de vista metodológico, en un deber especial del demandante de demostrar la falta de conexidad de las disposiciones que se acusan con la materia del acto reformatorio y, en segundo término, en la obligación de la Corte de emprender un test dúctil dado que, al ser la materia del acto legislativo “la reforma de la Constitución”, los riesgos de inconexión son más limitados. Así ha procedido en diferentes oportunidades al juzgar la validez no solo de actos legislativos aprobados por el Congreso, sino también de leyes que convocan la realización de un referendo constitucional. No obstante que se trata de supuestos diferentes, la práctica decisional de este tribunal evidencia que el juicio en estos casos no resulta particularmente exigente.

169.1. En la Sentencia C-1200 de 2003 la Corte se ocupó de una demanda en contra de una disposición del Acto Legislativo 2 de 2002 que otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza de ley. Se alegaba que la regulación incluida en dicho acto era, en verdad el ejercicio de una facultad legislativa y, en consecuencia, no podía estar incluida en el referido acto. La Corte consideró que el cargo era inepto dado que “no existen en Colombia materias reservadas a la ley con exclusión del acto legislativo, que queden por consiguiente sustraídas de la competencia del poder de reforma”. De manera que no resulta posible “como presupuesto para establecer una violación del principio de unidad de materia” que la Corte proceda “a reclasificar las disposiciones acusadas, para establecer que ellas responden al ejercicio de una competencia ordinaria del Congreso, como legislador, y no a una expresión del poder de reforma constitucional”. En adición a ello sostuvo que los demandantes no habían argumentado la inexistencia de conexidad entre las disposiciones que se demandaban y las otras que integraban el acto legislativo.

169.2. Al juzgar la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” la Corte afirmó en la Sentencia C-551 de 2003 que “el hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende reformar distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de materia (C.P., art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la convocatoria a un pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un referendo recaiga sobre distintas cuestiones constitucionales”.

169.3. En la Sentencia C-668 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 1 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. En uno de sus artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron erigidas en departamentos de conformidad por lo establecido en el artículo 309 de la Constitución, la asamblea departamental estaría conformada por siete (7) personas. La Corte advirtió, en primer lugar, que “en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera constitucional permanente del Senado de la República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a consideración de esa comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente”. A continuación señaló “que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de la misma”. Y, en esa dirección, concluyó que “se trata de un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto”.

169.4. En la Sentencia C-1057 de 2005 la Corte afirmó que no desconocía el principio de unidad de materia la regla establecida en el artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Esa disposición prescribía la reducción del término con el que contaba la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la regulación estatutaria en materia de garantías electorales. Luego de establecer que el asunto predominante de dicho acto legislativo era la reelección presidencial, la Corte consideró “que la denominada ley de garantías electorales no es un elemento ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es el mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el presidente candidato y los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento constitucional (...)”. En atención a ello y a la obligación constitucional de adelantar el control constitucional como una etapa del iter legislativo “la previsión específica del término con que cuenta esta corporación para examinar el proyecto, como parte integrante del procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la reforma constitucional”. Consideró, en suma, que se trataba de un asunto instrumental “para que la figura de la reelección presidencial entrara en funcionamiento”.

169.5. En la Sentencia C-397 de 2010 al adelantar el examen automático de la Ley 1327 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” la Corte encontró que se respetaba el principio de unidad de materia al considerar “que a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la pena de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, (ii) y la obligación del Estado de aplicar una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está dirigida a convocar al pueblo (artículo primero de la ley) (...) para aprobar la reforma constitucional del artículo 34”.

170. Un examen de estas providencias permite a la Corte concluir que la jurisprudencia constitucional ha definido que la materia de un acto legislativo es la “reforma de la Constitución” y, es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas que lo integran. Es cierto que la Sentencia C-1057 de 2005, tal y como lo advierte el demandante, adelantó un examen similar al que realiza la Corte cuando del control de constitucionalidad de leyes se trata. No obstante, de esa consideración no se desprende que tal método sea el que se imponga en estos casos. Esta conclusión se funda en al menos las siguientes cuatro razones.

En primer lugar, en la Sentencia C-668 de 2004 la Corte consideró que la constitucionalidad de una expresión del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 se explicaba en el hecho de que el Congreso había determinado que hacia parte de la reforma y, adicionalmente, guardaba unidad teleológica con la misma. Considerando el precedente que se desprende de la citada sentencia no es preciso afirmar, como lo hace el demandante a efectos de proponer el método de análisis aplicable en esta oportunidad, la existencia de una regla judicial única contenida en la Sentencia C-1057 de 2005.

En segundo lugar, si bien la interpretación de la Sentencia C-1057 de 2004 planteada por el demandante resulta posible, ella requiere ser entendida a partir de una consideración diferente. En efecto, puede interpretarse la línea argumentativa de la Sentencia C-1057 de 2005 como un esfuerzo de la Corte por ofrecer razones adicionales para concluir la constitucionalidad, si se tiene en cuenta que, tal y como lo refiere dicha providencia al definir el parámetro de control que se desprende del artículo 158 de la Carta “un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política”.

En tercer lugar, no obstante que el examen constitucional de una ley convocatoria a referendo es en varios aspectos diferente a la que corresponde a los actos legislativos, puede concluirse que si en el caso de la primera —que por ser una ley le resulta aplicable directamente el artículo 158 de la Constitución— la Corte ha empleado un juicio dúctil a efectos de determinar el respeto de la unidad de materia (sentencias C-551/2003 y C-397/2010), con mayor razón debe acudirse a un juicio de ese tipo en el caso de las reformas constitucionales adoptadas por el Congreso. Esta consideración se apoya, además, en el hecho de que el proceso de modificación de la Carta mediante acto legislativo se somete a exigencias especiales de deliberación y aprobación que permiten enfrentar con mayor éxito los déficits que podrían presentarse en el trámite de una ley ordinaria.

En cuarto lugar, la Corte considera del caso advertir que una interpretación más estricta del principio de unidad de materia, podría limitar gravemente las competencias del Congreso para adoptar las reformas constitucionales que juzgue necesarias. El acto constituyente, incluso cuando es producto de la actuación de un órgano constituido, refleja una expresión significativa de la soberanía popular que debe tener la capacidad de pronunciarse, en un mismo acto, de las materias que en cada momento histórico resulten relevantes. En efecto, una revisión de la Constitución permite identificar la estrecha relación que tienen sus partes y, en esa medida, el impulso de una reforma de la Constitución tiene la virtud de impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por la misma materia.

b. Cargo único: desconocimiento del principio de unidad de materia por incorporar en el Acto Legislativo 2 de 2015 la regulación relativa al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.

(i) Delimitación del cargo y problema jurídico

171. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015 en tanto se ocupan de regular el nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.

172. Según la acusación planteada en la demanda, la inclusión en el acto legislativo de normas que reforman los sistemas de gobierno y administración judicial, y el control disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, desconoce el principio de unidad de materia. En efecto, a juicio del demandante tales temas no guardan conexidad con el sistema de frenos y contrapesos, dado que dicha regulación no desarrolla “la forma en que la Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público”. De otra forma dicho “las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al control disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial no buscan ejerce un contrapoder a otros órganos estatales o colaborar con otra rama del poder público, por lo que estas medidas no tiene una relación con el sistema de frenos y contrapesos”. En primer lugar, no existe conexidad causal en tanto “para reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos no era necesario modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial ni la forma en la que se ejerce el control disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella”. En segundo lugar “no existe conexidad teleológica, porque mejorar el funcionamiento de la Rama Judicial y modificar el tema disciplinario no tiene el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás ramas del poder público y, por lo tanto, no tiene la finalidad de afectar en el sistema de frenos y contrapesos”. En tercer lugar “tampoco existe una relación de conexidad sistemática entre el asunto predominante del acto legislativo y las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al control disciplinario de sus funcionarios y empleados, porque estas son normas que están desarrolladas en títulos y capítulos independientes, cuya modificación no era necesaria para alcanzar el fin principal de la reforma”.

173. Antes de enunciar el problema jurídico que debe resolverse, es necesario establecer el impacto que tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 de 2016, respecto del cargo planteado en esta oportunidad.

173.1. La Corte declaró inexequibles, en el numeral quinto de la parte resolutiva, las referencias que al consejo de gobierno judicial y a la gerencia de la Rama Judicial hacían los artículos 8º, 11 y 19 del Acto Legislativo en relación con la conformación de las listas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la comisión de aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Encuentra este tribunal que en tanto los segmentos acusados por el demandante, aun después de la inexequibilidad, contienen un cambio en lo referido a la conformación de la lista de elegibles, procede un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 11 y 19. Respecto del artículo 8º el demandante no dirigió una acusación por infracción del principio de unidad de materia.

173.2. La Corte declaró inexequible el artículo 15 del acto legislativo, con excepción de la derogatoria tácita que dicha disposición hizo del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, asunto sobre el cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. Adicionalmente la Corte dispuso que el artículo quedaría así: “El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado”.

A pesar de que la decisión de la Corte condujo a reintegrar a la Carta el texto del numeral 1º del anterior artículo 254 de la Constitución, encuentra la Corte que respecto de la derogatoria tácita del numeral 2º de dicho artículo —relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y a la forma de conformarla—, procede un pronunciamiento por el cargo de infracción de unidad de materia.

173.3. La Corte declaró inexequible el artículo 16 del acto legislativo. En consecuencia, no resulta procedente pronunciamiento alguno, diferente al de estarse a lo resuelto.

173.4. La Corte declaró inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015, con excepción de lo relativo a la derogatoria, tanto de la expresión “o a los consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se abstuvo de pronunciarse fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Debido a esa determinación, procede un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 17 en tanto derogó las referidas disposiciones.

173.5. La Corte declaró inexequible el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2015, con excepción (i) del literal f), del numeral 1º que — salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”— fue declarado exequible, (ii) del literal g), del numeral 1º, que fue declarado exequible y (iii) de la expresión “La autoridad nominadora para las comisiones seccionales de disciplina judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6º, respecto de la cual la Corte se inhibió de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Dado el alcance de ese pronunciamiento, la Corte deberá adoptar una decisión de fondo respecto de las disposiciones que declaró exequibles o no emitió un pronunciamiento de fondo.

173.6. La Corte decidió inhibirse respecto de los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, con excepción de la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual declaró inexequible.

De acuerdo con ello procede un pronunciamiento respecto de las normas que continúan vigentes.

174. De conformidad con lo expuesto la Corte concluye que el problema jurídico que debe resolver a continuación es el siguiente:

¿Los artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto Legislativo 2 de 2015 al regular en dicho instrumento el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial desconocieron el principio de unidad de materia aplicable al trámite de aprobación de actos legislativos dado que dicho tema no guarda relación con la materia principal del referido acto legislativo?

(ii) Solución del problema jurídico: Los artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto Legislativo 2 de 2015 no desconocen el principio de unidad de materia

175. De conformidad con el alcance constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.

176. Las disposiciones que subsisten después de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-285 de 2016 establecen modificaciones al régimen constitucional adoptado en 1991 en relación con la administración de la justicia. En efecto, en ellas se prevé la creación de nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial y la asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza. Las disposiciones que se acusan modifican, derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación del capítulo 7º del título VIII. Dichas enmiendas se encuentran comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.

En efecto, las variaciones relativas al gobierno y a la administración de la Rama Judicial —la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la Sentencia C-285 de 2016— y al juzgamiento disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fueron incluidas, desde el principio, entre los objetivos que motivaron la presentación del proyecto de acto legislativo por parte del gobierno. En la justificación general de la propuesta de reforma constitucional se indicaba “que la práctica política y la dinámica institucional han generado problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos”(190). Se planteaba, por un lado, que “la adopción del Acto Legislativo 2 de 2004 que autorizó la reelección inmediata del Presidente de la República, sin que se hubiera realizado una modificación sistemática al diseño institucional, alteró en forma grave el equilibrio de poderes previsto en la Carta Política” y, por otro, que “la práctica política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales ha afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas”. Conforme a ello se advertía que la enmienda de la Carta se dirige “a reformar varios artículos de la Constitución Política para abordar en forma integral un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el fortalecimiento de la democracia y de nuestro sistema político”.

Con fundamento en esa idea directriz la exposición de motivos señaló que desde el punto de vista temático la reforma contenía propuestas encaminadas, entre otras cosas, a hacer más eficiente la administración de justicia. A partir de ese objetivo se propuso no solo modificar los organismos encargados de la administración de los recursos asignados a la Rama Judicial sino también asignar a órganos internos de la rama la función disciplinaria relacionada con funcionarios de la rama. De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias (art. 375), a proponer una reforma a la Constitución que permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad institucional.

177. Aunque las anteriores consideraciones son suficientes para declarar exequibles por este cargo las disposiciones demandadas, la Corte considera posible complementar el análisis. En efecto, si en gracia de discusión se aceptara la línea de argumentación del demandante respecto del método aplicable para determinar la violación del principio de unidad de materia en relación con los actos legislativos y que sugiere que este debe ser equivalente al que se emplea para juzgar las leyes, la conclusión anterior no se modificaría. El demandante propone definir la materia del acto legislativo con fundamento en su título, en los propósitos perseguidos en el proyecto presentado al Congreso y en el número de disposiciones que, a su juicio, se ocupan del reequilibrio de los poderes. En esa medida, según su razonamiento, la regulación que no se refiere a la forma en que se relacionan los diferentes poderes —frenos y contrapesos— son ajenas a la materia del acto legislativo. Por ello, las disposiciones asociadas a la administración de la justicia —la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la Sentencia C-285 de 2016— y el control disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, son extrañas a dicha materia.

A juicio de la Corte, este planteamiento es equivocado por las siguientes razones. En primer lugar (i) ni el título del acto legislativo ni el número de artículos que se ocupan de un asunto específico de la reforma definen cuál es su materia dominante en tanto para ello es necesario emprender una revisión estructural del texto aprobado y de los motivos que justificaron su expedición. De ese examen se desprende, precisamente, que uno de los temas nucleares de la reforma estaba constituido por la administración de justicia y, en particular, como se señaló en la exposición de motivos, por el propósito de hacer más eficiente la administración de justicia. En consecuencia, las disposiciones demandadas se encuadran exactamente en las materias del acto legislativo y resulta por ello aplicable la regla definida por este tribunal según la cual la unidad de materia no se opone, en modo alguno, a la pluralidad temática.

En segundo lugar (ii) no resulta cierto que el contenido de la reforma no se hubiera ocupado de las relaciones de los órganos de la Rama Judicial con otros órganos del poder público si se considera, por ejemplo, que la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes. Igualmente, se vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación de un nuevo órgano integrante de la Rama Judicial —Comisión Nacional de Disciplina Judicial— así como la definición de que su elección será realizada por el Congreso en pleno de ternas enviadas, por el consejo de gobierno judicial —reemplazado por los seis (6) magistrados del Consejo Superior de la Judicatura según la Sentencia C-285 de 2016— y por el Presidente de la República. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las disposiciones examinadas se encuentran también plenamente alineadas con la ordenación y relación de los poderes y órganos del poder público.

En tercer lugar y admitiendo que la argumentación anterior no fuera suficiente para demostrar que la reforma se ocupa directamente de las relaciones del poder público, (iii) la Corte encuentra que una modificación significativa y profunda de la forma de la administración de la Rama Judicial y del modelo de control disciplinario de sus integrantes, incide (a) en la posición que en el Estado tiene dicha rama del poder público así como (b) en la forma y cauces para su relacionamiento con otros órganos y su capacidad de actuación. En ese sentido, la interpretación de la demanda sobre el significado de la separación de los poderes y del sistema de frenos y contrapesos, es restringida y desconoce que el método de conformación de los órganos así como el tipo de funciones que le son asignadas, constituyen elementos centrales del régimen político(191).

En consecuencia, este tribunal se estará a lo resuelto en la Sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta sentencia, los declarará exequibles.

G. Examen de los cargos por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible

178. La Corte, a continuación, analizará los cargos relativos a la posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible. Con esa finalidad inicialmente (i) precisará el alcance de dichos principios y sus implicaciones en materia de formación de actos legislativos. Seguidamente (ii) analizará dos, de los cuatro cargos formulados por esta razón. La Corte se abstendrá de examinar la impugnación particular en contra de los artículos 2º y 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015 y de los artículos 5º, 7º y 8º del Acto Legislativo 2 de 2015 debido a que previamente ha constatado que su aprobación vulneró la Carta dado que el Congreso sustituyó la Constitución y, en consecuencia, excedió sus competencias.

a. Reforma constitucional y principio de consecutividad.

(i) Régimen aplicable al proceso de reformas constitucionales por el Congreso de la República

179. El artículo 375 de la Constitución se ocupa de establecer varias reglas en relación con el trámite y aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso. Establece la legitimación para presentar proyectos de acto legislativo radicándola en el gobierno, en diez (10) miembros del Congreso, en el veinte por ciento (20%) de los concejales o diputados y en un número de ciudadanos equivalente, al menos, al cinco por ciento (5%) del censo electoral. Asimismo, prevé que el trámite de reforma en estos casos debe llevarse a cabo en dos periodos ordinarios y consecutivos. En el primero de los periodos se requiere, en cuatro debates, la aprobación de la mayoría simple de la Cámara y del Senado, al paso que en el segundo y en el mismo número de debates, se exige la aprobación por la mayoría absoluta. En adición a ello, se prescribe que una vez surtida la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el gobierno. Igualmente se establece que, en el segundo período, solo será posible debatir iniciativas presentadas en el primero.

180. La Ley 5ª de 1992 —Orgánica del Reglamento del Congreso— contiene entre los artículos 219 y 227 un grupo de reglas relativas al trámite de aprobación de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso. Así y entre otras (i) el artículo 221 prevé que los actos legislativos deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en el reglamento del Congreso; (ii) el artículo 224 dispone que dos periodos ordinarios y consecutivos comprenden una legislatura, el primero iniciando el 20 de julio y terminando el 16 de diciembre, al paso que el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio; y (iii) el artículo 226 prescribe que en la segunda vuelta solo será posible el debate de iniciativas presentadas en la primera, prohíbe considerar las negadas en dicha vuelta y, adicionalmente, determina que podrán ser consideradas y debatidas modificaciones o cambios a la institución política reformada, siempre y cuando ello no altere la esencia de lo aprobado. Finalmente, (iv) el artículo 227 prevé que las disposiciones previstas en el reglamento del Congreso relativas al proceso legislativo ordinario serán aplicables al proceso de reforma constitucional adoptada por el Congreso, siempre y cuando no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.

181. En concordancia con dicha orientación legislativa este tribunal, en numerosas oportunidades, ha destacado que el parámetro normativo relevante para juzgar la validez de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, se encuentra conformado no solo por las disposiciones constitucionales en la materia, sino también por las reglas establecidas en la ley orgánica del reglamento del Congreso que, en esa condición, sujeta la actividad del Congreso —C.P., art. 151—. Sobre el particular, la Sentencia C-816 de 2004 se refirió al asunto indicando lo siguiente:

“13. Decisiones anteriores de esta corporación conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos (...). En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas constitucionales y del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.

14. Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al título XIII para verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos. En efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características solo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII.

Consecuencias similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión correspondiente (C.P., art. 157-1 y art. 144 Ley 5ª de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (C.P., art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en otra (C.P., art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto legislativo (C.P., art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de materia (C.P., art. 158), entre otras disposiciones.

Con base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos “solo” pueden ser declarados inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas constitucionales previsto por la Carta”(192).

Conformado así el parámetro del control, es claro que los principios que rigen el proceso de formación de las leyes, entre ellos los principios de consecutividad e identidad flexible, son también aplicables al proceso de reforma constitucional por parte del Congreso. A continuación se precisa su alcance.

(ii) El alcance general de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de leyes y actos legislativos por parte del Congreso de la República

182. Esta corporación se ha referido en diferentes ocasiones al alcance de las exigencias que se adscriben a los principios de consecutividad e identidad flexible. El punto de partida ha consistido en señalar que tales exigencias “se encaminan a que el producto legislativo sea expresión de la deliberación democrática”(193). La exigencia de consecutividad respecto de los proyectos de ley y de actos legislativos, exige que se surtan de manera sucesiva, en comisiones y plenarias, los debates correspondientes. Ha destacado la Corte que con fundamento en la exigencia de consecutividad “tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior”(194). De acuerdo con ello y de manera específica, esta corporación ha advertido también que “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso”(195). Igualmente, como desarrollo de esta exigencia ha señalado que “las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (...)”(196). En síntesis, en la jurisprudencia constitucional “lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”(197).

Conforme a lo anterior, el principio de consecutividad se desdobla en dos dimensiones. La primera establece las condiciones para que pueda considerarse que en una determinada etapa del trámite se han cumplido las exigencias de votación y deliberación, lo que supone discutir, aprobar o improbar (a) el articulado que se propone en la ponencia presentada y (b) las proposiciones de modificación, de adición o de supresión que sean formuladas por las personas habilitadas para el efecto. La segunda, que se encuentra determinada por el resultado de la primera, exige que el tema objeto de debate legislativo sea examinado a lo largo del trámite en el Congreso, de forma que no se debatan y aprueben en etapas posteriores asuntos que no lo fueron en las etapas precedentes.

183. La consecutividad es entonces una condición imprescindible para la correcta formación de la voluntad del legislador. En efecto, su respeto asegura el cumplimiento de las condiciones de deliberación que permiten la formación sucesiva de los textos normativos. Cada una de las etapas del procedimiento en el Congreso tiene por objeto asegurar, no solo la participación de quienes han sido elegidos como senadores o representantes, sino también que dicha intervención resulte ordenada y atienda las discusiones y votaciones que se presentan en el curso del trámite de las leyes o de los actos legislativos.

184. El alcance del principio de consecutividad está determinado, de forma significativa, por su relación con el denominado principio de identidad flexible conforme al cual, ha dicho la Corte “el articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo”(198). Con precisión ha dicho este tribunal:

“En otros términos, el objetivo último del principio de identidad flexible es dotar a las plenarias —en el caso particular de los proyectos de ley— de la posibilidad de incorporar cambios en el articulado, conservándose en cualquier caso la unidad temática de la iniciativa, vista en su conjunto. En palabras de la Corte y en relación concreta con el alcance del principio de identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el “concepto de identidad (...) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (...). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (C.P., art. 160), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (...). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo (...). || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones (...)” (...)”(199).

185. De lo anterior se desprende entonces que una de las cuestiones constitucionales fundamentales para determinar la existencia de una infracción a los principios de consecutividad e identidad flexible, consiste en establecer si el asunto puede calificarse como nuevo. En la Sentencia C-332 de 2005 este tribunal sintetizó el alcance de su jurisprudencia indicando:

“La jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’ (...), ‘estrecha’, (...) ‘necesaria’, (...) ‘evidente’ (...). En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional (...).

4.6. Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (...) (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (...) (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (...) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema (...). En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional —un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio— guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo —las garantías del investigado o acusado en el proceso penal— (...)”(200).

Complementando y precisando el alcance del principio de consecutividad, la Sentencia C-040 de 2010 señaló lo siguiente:

“Con base en estas reglas, el reproche basado en la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado. Al respecto, la Corte ha establecido (...) que no resulta suficiente demostrar que el texto de la iniciativa es diferente al aprobado en primera vuelta, sino que es necesario acreditar que esa divergencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el particular, se ha indicado que el parámetro de identificación del asunto es la definición acerca de la institución objeto de reforma. En consecuencia, no existe una vulneración del principio de consecutividad cuando, a pesar que el texto no haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se mantiene la relación de conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior, entre las variaciones de contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa durante las distintas etapas del trámite legislativo.

Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un todo” (...). Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto (...), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta (...).

El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los distintos debates, cambios que son admisibles, en contraposición con los cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, (...) los cuales son inconstitucionales” (...)”.

Estos criterios para definir la existencia de un asunto nuevo, tienen una importancia central en la articulación del principio de consecutividad y el principio de identidad flexible. En síntesis no se tratará de un tema nuevo cuando el asunto objeto de consideración tiene una relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con el asunto debatido y aprobado en la etapa precedente del trámite. Por el contrario no será el mismo tema cuando lo discutido tiene una relación remota, distante o tangencial con aquello que ha sido previamente aprobado. En esa dirección la Sentencia C-141 de 2010 indicó que el núcleo de la exigencia constitucional que se estudia consiste en que a “lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”.

(iii) Principio de consecutividad y reglas específicas aplicables al proceso de aprobación de los actos legislativos

186. El alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene, en el caso de los actos legislativos, algunas particularidades que se desprenden del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992(201). En efecto, aunque comparte el significado antes precisado según el cual los temas del proyecto deben ser aprobados a lo largo de los cuatro debates, no puede perderse de vista que en el caso de los actos legislativos, dichos principios deben aplicarse a un procedimiento compuesto no por cuatro debates —hipótesis a la que se refiere el artículo 157 de la Constitución— sino por ocho —conforme lo establecen los artículos 375 de la Carta y 225 de la Ley 5ª de 1992—.

Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho que la exigencia de consecutividad respecto de los actos legislativos “tiene origen en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 superior, que establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las plenarias”(202). Conforme a ello mientras en el caso de las leyes esta exigencia se conoce como regla de los “cuatro debates”, en el caso de los actos legislativos se alude a ella como regla de “los ocho debates”(203). Sobre el particular la Sentencia C-208 de 2005 indicó:

“El artículo 375 superior consagra, al respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en el segundo período, que en este solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 establece, que el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforme, podrá ser considerada y debatida.

La exigencia constitucional y reglamentaria, al respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en segunda “vuelta”, no hacen referencia por lo tanto, a que haya suficiente debate en la primera vuelta o a la imposibilidad de debatir en la segunda temas ignorados por una sola de las cámaras en la primera vuelta; ella tampoco prohíbe que en la segunda “vuelta” las cámaras modifiquen o adicionen a los proyectos de acto legislativo. Por el contrario, tales disposiciones consagran la posibilidad de que en la segunda “vuelta” se debatan y consideren iniciativas presentadas en la primera, así como que puedan hacerse modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”(204).

Refiriéndose con mayor precisión a la proyección de los principios examinados en el caso de los actos legislativos, la Sentencia C-1052 de 2012 explicó:

“(...) (ii) A la luz de este principio, todo proyecto de acto legislativo puede contener cambios o modificaciones en segunda vuelta siempre que no se altere la esencia de lo aprobado. (iii) Si un tema es considerado como el principal o sustancial, y fue objeto de estudio y discusión en todos los debates, el hecho de que una norma no haya sido objeto de estudio en todos los debates, no implica desconocimiento del artículo 375 superior (...).

Ahora, en relación con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que no es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel contenido que se introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer periodo;(ii) aquel o aquellos que reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que fija pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues, se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos normativos respectivos (...)”.

187. Como se precisó más arriba, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 contempla tres reglas referidas específicamente al trámite de aprobación de los actos legislativos(205). Se trata de disposiciones que imponen el cumplimiento de cargas dirigidas a asegurar, de una parte, (i) que en el trámite de discusión de una reforma constitucional los asuntos aprobados sean debatidos a lo largo de los ocho debates y, de otra, (ii) que los acuerdos alcanzados en la primera etapa del proceso constituyente se encadenen adecuadamente con la reforma aprobada al término de la segunda vuelta. Para la Corte la interpretación de los artículos 157, 160 y 375 de la Constitución, conjuntamente con el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, debe edificarse a partir de la premisa según la cual cada una de los momentos del proceso de reforma constitucional, lejos de ser compartimentos estancos, son momentos que en relación con la formación de la voluntad constituyente se encuentran estrechamente comunicados o vinculados. Considerando que para la presente decisión resultan relevantes dos de las reglas establecidas en el artículo 226, la Corte se ocupará de ellas a continuación.

• Primera regla: competencia del Congreso para discutir, en segunda vuelta, únicamente iniciativas presentadas en la primera vuelta

188. La primera parte del inciso primero del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, reproduciendo lo establecido en el inciso final del artículo 375 de la Carta, establece que en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Esta regla tiene por objeto garantizar que no se modifiquen los temas objeto de consideración en la primera vuelta y, en esa medida, concreta la articulación del principio de consecutividad con el de identidad flexible. De esta forma, como los cuatro debates que se surten en la primera vuelta hacen parte del trámite de formación del acto legislativo, en la segunda solo podrá ocuparse de aquellas iniciativas comprendidas por el tema debatido desde el principio.

La prescripción referida, en síntesis, impide que se planteen en segunda vuelta iniciativas que, al resultar ajenas a los temas debatidos inicialmente, tengan como efecto privar la enmienda constitucional de los debates correspondientes. De admitirse lo contrario, las discusiones suscitadas en el curso de los primeros cuatro debates podrían ser indiferentes en el curso de los cuatro subsiguientes y, el proceso de formación de la voluntad democrática conseguido inicialmente, terminaría siendo irrelevante o inocuo. Se trataría entonces de dos etapas carentes de toda relación y vinculación. En una de sus primeras decisiones sobre el particular, la Corte explicó así el alcance de esta disposición:

“La obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de acto legislativo excluye también las denominadas “constancias”, dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente al finalizar esta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

La “presentación” aludida en la norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la Constitución.

Las iniciativas presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido del precepto constitucional es el de que solo habiéndose surtido respecto de cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda. Así lo entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 dispuso: “En la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Lasnegadasenesteperíodonopodránserconsideradasnuevamente” (subraya la Corte).

La norma orgánica agrega que únicamente los cambios o modificaciones del contenido de las disposiciones que “no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma” podrán ser considerados y debatidos, lo cual descarta de plano que la sola constancia de haber propuesto un nuevo artículo o una modificación a lo aprobado sirva para los fines del paso de ese asunto a la segunda vuelta. Considera la Corte que solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta”(206).

189. Esta posición ha sido reiterada posteriormente, insistiendo la Corte que resulta posible presentar, en la segunda vuelta, solo iniciativas formuladas en la primera vuelta aunque no correspondan con textos aprobados. En la Sentencia C-332 de 2005 esta corporación, apoyándose en las reglas fijadas en las sentencias C-222 de 1997 y C-614 de 2002 indicó:

“Del artículo 375 superior solo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero” (...). El que la norma se refiera a ‘iniciativas presentadas’, no a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(...) que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate”. Por tanto, concluye, “(...) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias” (...)”(207).

Es claro y en esto la Corte sigue el precedente establecido en materia de consecutividad en el trámite de las leyes, que no es posible establecer una equivalencia entre artículos nuevos y temas nuevos. En efecto, el abordaje de un tema puede llevarse a cabo mediante distintas propuestas normativas, de manera que el planteamiento de nuevas opciones regulatorias, incluso diferentes de las discutidas previamente no comporta una infracción del principio de consecutividad. Para efectos de determinar si se trata o no de un tema nuevo deberá aplicarse el criterio definido por la Corte según el cual no se tratará de un asunto nuevo cuando exista una relación de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con los asuntos previamente debatidos. Si el vínculo es remoto, distante, o meramente tangencial, la iniciativa aprobada deberá ser declarada inexequible.

La delimitación de esta materia ha conducido a la Corte a afirmar que incluso modificaciones considerables de textos previamente aprobados no desconocen los principios analizados “si se respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico (...)”(208). En esa dirección ha dicho la Corte:

“Ahora bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico (...). Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(...) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo” (...). También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los ocho debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación (...)”(209).

Y, en providencia posterior precisó:

“Como se indicó en el fundamento jurídico anotado, el asunto nuevo no corresponde (i) a un texto que es apenas formalmente distinto; o (ii) a precisiones, modificaciones o desarrollos de materias previamente debatidas, reformas que se inscriben en el concepto de fórmulas específicas. Así, para identificar qué es un asunto nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto de ley o de acto legislativo ensuconjunto. Así, para la identificación del asunto nuevo no puede llegarse a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno de los temas generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo será posible cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable entre el tópico incluido y los temas generales de la iniciativa. Es bajo esta comprensión que la jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en precedencia, que el parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el estudio acerca de la institución que se reforma, condición que deja de lado toda posibilidad de hacer un juicio de consecutividad basado en un criterio textual”(210) (subrayas dentro del texto).

190. Una cuestión particular que se ha suscitado en materia de juzgamiento del principio de consecutividad, ha consistido en determinar cuándo las disposiciones transitorias incluidas en un proyecto de ley lo desconocen. En esa dirección, la Corte ha indicado lo siguiente:

“(...) respecto de los artículos transitorios agregados durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha declarado su constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad evidente’ (...) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma constitucional demandada”(211).

191. Así las cosas, el alcance de esta regla, que armoniza así los principios de consecutividad e identidad flexible, encuentra plena justificación en el hecho de que la culminación de la primera vuelta no puede suponer una especie de “parálisis” en los debates. Por el contrario en ese periodo debe continuarse la deliberación a efectos de perfeccionar el acuerdo alcanzado al término de los cuatro debates. En todo caso, dado que deben existir ocho debates, no es posible presentar iniciativas que resulten novedosas respecto de aquellas presentadas en la etapa inicial del proceso.

• Segunda regla: prohibición de considerar y debatir en segunda vuelta, cambios que alteren la esencia de la institución política reformada

192. El segundo inciso del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 establece que el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida. Formulada de otra forma, esta disposición proscribe que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que impliquen la alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en primera vuelta la institución política que es objeto de reforma.

La infracción se produce cuando, comparadas las normas aprobadas en primera vuelta y aquellas que lo fueron en segunda vuelta, puede concluirse que las últimas incorporaron modificaciones o cambios fundamentales a la respectiva institución reformada a tal punto que alteraron la esencia de lo que fue acordado en la primera vuelta. El acuerdo legislativo obtenido en primera vuelta y que se concreta en la aprobación de las reglas y principios que delimitan o configuran la institución política objeto de ajuste, constituye el punto de partida del consenso acentuado que se debe obtener en la segunda vuelta acerca de la institución de que se trate. Por ello, puede decirse que no podrán introducirse modificaciones o cambios que alteren, descompongan o destruyan lo que hace que la institución política sea tal y no otra.

En este caso la relación del principio de consecutividad y de identidad flexible muestra una faceta particular. En efecto, según la prohibición que se examina, concluida la primera etapa del proceso legislativo, surge un límite derivado de la esencia de lo aprobado respecto de la institución política que es objeto de reforma. En este caso, los cambios que alteren dicha esencia, aun en el evento de haber sido considerados en la primera vuelta, no pueden ser tenidos en cuenta. De otra forma dicho, aunque un cambio o modificación no pueda calificarse como novedoso al compararlo con los asuntos tratados en los cuatros primeros debates, será improcedente considerarlo si, de aprobarse, supone la alteración de la esencia de aquello que fue aprobado al regular la institución política.

Esta regla tiene una significativa trascendencia democrática. En efecto, la formación de la voluntad del Congreso cuando este actúa en ejercicio del poder de reforma constitucional trasciende, en alguna medida, los propósitos que inspiran el procedimiento legislativo ordinario. La modificación de la Carta reviste tal seriedad e importancia que se han previsto dos momentos de deliberación y decisión guiados por la búsqueda del más amplio acuerdo. Su conexión, que se manifiesta en la relevancia de lo decidido en primera vuelta como punto de partida de lo que habrá de decidirse en la segunda, se refleja en su integración a un mismo trámite —el previsto en el artículo 375— y en el deber de publicación por parte del gobierno —también señalado en ese artículo— de aquello que ha sido aprobado en primera vuelta. En efecto, la orden de publicación no solo cumple una importante función de publicidad sino que, adicionalmente, muestra el estado del acuerdo alcanzado por el constituyente derivado y la importancia de mantenerlo, en su esencia, como garantía de formación de una real voluntad constituyente, diferente en sus fines y expresiones, a la voluntad legislativa.

La Corte no desconoce que la dinámica de formación de la voluntad en el Congreso es compleja, y que los acuerdos y desacuerdos alrededor de las diferentes materias se suscitan a lo largo de los debates. Incluso, no puede desconocerse que la argumentación en el proceso político, dado el valor epistémico de la deliberación, tiene unos rasgos especiales que impiden detenerla en el tiempo. Sin embargo, el proceso de discusión de cara a la adopción de uno de los actos más importantes en los regímenes democráticos, como lo es la enmienda de la Constitución, acentúa la importancia de asegurar consensos extendidos, no solo a través de la imposición de mayorías especiales, sino también mediante instrumentos que garanticen su conservación a lo largo del proceso de formación de la voluntad democrática. Las pausas y los límites tienen un valor especial en las reformas de la Carta. El cambio de las mayorías o acuerdos en la segunda vuelta y, consecuencialmente, la súbita —aunque no necesariamente inopinada— modificación de la esencia del acuerdo alcanzado en la primera —en lo relativo a la institución política que se reforma— afecta el valor democrático implícito en la exigencia de dos vueltas. Considerar que los principios de consecutividad e identidad flexible exigen en el proceso de reforma constitucional lo mismo que en el trámite legislativo, desconoce (i) la naturaleza y fines de los procesos de reforma de la Carta, (ii) la regulación especial prevista por la propia Constitución y (iii) una disposición que el propio Congreso, en desarrollo de una competencia constitucional específica (art. 151) al expedir la Ley 5ª de 1992, adoptó para regular el proceso de formación del acto legislativo.

193. El juicio concreto cuya realización impone esta norma supone (i) la identificación de los textos objeto de comparación (el aprobado en primera vuelta publicado por el Gobierno Nacional y el acto legislativo), (ii) la delimitación de la institución política reformada y (iii) el contraste de la regulación a efectos de determinar si el segundo contiene ingredientes que supongan una alteración esencial de aquello que resultó aprobado sobre la institución política correspondiente. Esta metodología fue empleada por la Corte en la Sentencia C-614 de 2002. En esa oportunidad expuso diversas consideraciones acerca del alcance de esta regla que, por su relevancia, se reproducen a continuación:

“Así, como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.

Eso impone que para el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todocambioenuntextoimponeeldeberderealizarunanálisisdesurelevanciadesdeelpuntodevistasustancial.

Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de acto legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, conlacondicióndequenocomportencambiosesencialessobreloquehasidopreviamenteaprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.

Perocuandoesasmodificacionesobransobreiniciativaspreviamentediscutidasyaprobadassonconstitucionalmenteadmisibles, como expresión del principio democrático y de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio, participativo y reflexivo.

Por las anteriores consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial”(212) (subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).

194. La regla establecida en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 supone entonces que aun en aquellos eventos en los que se someta a consideración y debate una iniciativa que no resulta nueva de cara a los temas que han sido objeto de consideración a lo largo del trámite en el Congreso de la República, se violará el principio de identidad flexible si altera aquello que resulta característico de la institución política, tal y como fue aprobada en la primera vuelta. Este límite, a lo que se puede considerar y aprobar en segunda vuelta, encuentra apoyo en el propósito de articular, de un lado, la importancia de los acuerdos alcanzados en la primera vuelta y que incluso deben ser publicados por parte del Gobierno Nacional y, de otro, los principios de consecutividad e identidad flexible permitiendo los demás ajustes o modificaciones que correspondan a iniciativas presentadas en primera vuelta. Las modificaciones en la segunda vuelta pueden suponer cambios significativos. No obstante, dichas variaciones no pueden llegar a tal punto que lo que constituye la esencia de lo aprobado en primera vuelta sea alterado y, por esa vía, termine modificándose la naturaleza de aquello que fue objeto de aprobación en los primeros cuatro debates.

Entiende la Corte, de conformidad con lo expuesto, que la consideración, debate y aprobación de iniciativas en segunda vuelta puede dar lugar a la violación del ordenamiento jurídico por dos vías diferentes: o bien porque se somete a consideración un asunto nuevo o, porque sin ser ello así, se introduce una modificación esencial de lo aprobado respecto de la institución política que se reforma. En ese sentido, este tribunal ha advertido que “no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo”(213).

195. La interpretación expuesta, que establece la distinción entre (i) la obligación de no debatir ni aprobar asuntos nuevos en la segunda vuelta y (ii) la prohibición de alterar la esencia de lo aprobado respecto de la institución política reformada, fue reconocida por esta Corte en la Sentencia C-332 de 2005 al definir si en la tramitación del Acto Legislativo 1 de 2003 se habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo transitorio del artículo 10. La disposición correspondiente establecía que “[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”. A su vez, el parágrafo transitorio que se introdujo establecía que lo dispuesto en ese numeral no se aplicaría a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su constitucionalidad explicó la Corte:

“Para la Corte Constitucional, esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8º, por lo que ensentidoestrictonosetratadeun‘asuntonuevo’;guardarelacióndeconexidadconeltemadelainhabilidaddelnumeral8ºdelartículo179delaConstitución. No obstante, setratadeunamodificaciónqueafectalaesenciadeloaprobadoenprimeravuelta y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia constitucional citada en el apartado [4.1.7] de esta sentencia. Lo que hace el parágrafo transitorio, aprobado de manera abrupta al final del proceso de reforma constitucional, es crear una excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo 179, numeral 8º. No es esta una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de esta después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad” (subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).

Esta decisión reconoce y aplica la regla antes referida en tanto la Corte advierte que, a pesar de que el asunto no planteaba un tema nuevo, sí alteraba la esencia de la institución pública reformada, tal y como había sido estructurada en primera vuelta y, en consecuencia, violaba el principio de identidad flexible.

196. El precedente así definido fue seguido también en la Sentencia C-040 de 2010. La Corte examinó el siguiente asunto. Durante el trámite del Acto Legislativo 1 de 2009 se aprobó una disposición conforme a la cual (a) nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente, (b) la renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire eliminaba la inhabilidad y (c) la inhabilidad establecida no aplicaría a quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010.

La tercera norma, que limitaba el alcance de la inhabilidad había sido incluida en quinto debate. La Corte concluyó que a pesar de no tratarse de un asunto nuevo dado que a lo largo de los debates se había discutido la inhabilidad por períodos concurrentes, se trataba de una disposición que modificaba, de manera esencial, lo que había sido aprobado en primera vuelta. Al respecto explicó este tribunal:

“Sobre este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla jurisprudencial, fijada en la Sentencia C-332/2005, según la cual la disposición transitoria que establece una excepción a la regla general antes citada, si bien no puede considerarse como un asunto nuevo, pues el tópico de la inhabilidad por periodos concurrentes había sido discutido en tres de los debates surtidos en primera vuelta, en cualquier caso es una modificación esencial, en tanto restricción temporal para la aplicación del régimen de inhabilidades. En otras palabras, el parágrafo transitorio en comento no es una precisión o delimitación de la materia aprobada en primera vuelta, sino que es una regla que busca inaplicar a través de la creación de una excepción retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del trámite legislativo. Así, mientras que en el primer periodo las cámaras decidieron hacer más estricta la causal de inhabilidad por periodos coincidentes, prevista en el artículo 179-8 C.P., estableciéndose que la renuncia a uno de los cargos o corporaciones no enervaría la inhabilidad para postularse al Congreso, en segunda vuelta se decidió establecer la imposibilidad de aplicar esa causal de inhabilidad a quienes hayan renunciado seis meses antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la República en el año 2010. Restricciones de esa naturaleza, como se indicó en la decisión C-332/2005, no pueden considerarse como simples fórmulas necesarias para el tránsito normativo, sino que constituyen iniciativas distintas, las cuales deben ser objeto de deliberación y votación en ambas vueltas del trámite del Proyecto de Acto Legislativo”(214).

197. Una cuestión particular que suscita la aplicación de esta regla, consiste en determinar qué constituye una alteración esencial de lo aprobado respecto de la institución política reformada. Esta definición es de notable importancia dado que del significado que se otorgue a la expresión “altere la esencia” empleada por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 dependerá la amplitud de la competencia del Congreso en la segunda vuelta. Sobre el particular esta corporación ha precisado lo siguiente:

“No obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una modificación esencial (art. 226, L. 5ª/92, citado arriba). Para determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha distinguido entre cambios que ‘precisan’ (...) o ‘delimitan’ (...) la decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a lo largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, (...) los cuales son inconstitucionales”(215).

Resulta imprescindible cuando de este tipo de análisis se trata, identificar y caracterizar adecuadamente la institución política que se reforma, diferenciando a su vez entre aquellos elementos que determinan su naturaleza jurídica (esencia) según lo aprobado en la primera vuelta y cuya modificación en segunda vuelta puede resultar problemática y aquellos otros que precisan o delimitan la correspondiente institución. Sobre ello, la Corte volverá al resolver los cargos planteados.

(iv) Carácter cualificado del cargo por infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible

198. La formulación de un cargo por infracción de las exigencias constitucionales que se desprenden de los principios de consecutividad e identidad flexible, impone al demandante deberes especiales de argumentación(216). Si se trata de la violación de la regla que impide la aprobación de temas nuevos deberá evidenciar “no solo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquel resulta absolutamente novedoso al continente normativo”(217). Según la Corte “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara”(218) resulta insuficiente “que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior del debate”(219). En esa medida “al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad —claramente identificada en la demanda— es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras”(220).

199. Si se trata de la configuración de un cargo, encaminado a demostrar que en el curso de la segunda vuelta se ha introducido un cambio esencial a lo aprobado en primera vuelta —incompatible con el mandato del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992— este tribunal ha sostenido que el demandante tiene también cargas argumentativas específicas. En ese sentido, ha indicado que “no basta con que una demanda demuestre que el texto de este es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta” en tanto “es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo” (...)”. Según la Corte “el punto de comparación es la “institución” que se reforma”(221).

La Corte debe insistir en ello en esta oportunidad. En efecto, considerando que el objeto de control es un acto reformatorio de la Constitución que se encuentra precedido de un proceso de deliberación especialmente complejo que tiene por finalidad promover el mayor consenso posible, el demandante debe identificar con relativa precisión la institución política reformada y, luego de ello, indicar cuáles eran los elementos que definían su esencia al culminar la primera vuelta. Una vez cumplida tal carga deberá exponer razones suficientes dirigidas a demostrar que los cambios que le fueron introducidos en la segunda vuelta la impactaron de tal manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o naturaleza jurídica. Esta carga encuentra además fundamento directo en el numeral 5º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al prescribir que en el caso de vicios de trámite la demanda debe contener el señalamiento del trámite impuesto para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.

(v) Precedentes de la Corte Constitucional en materia de juzgamiento de actos legislativos por la infracción del principio de consecutividad

200. El examen de las decisiones de este tribunal al juzgar reformas constitucionales adoptadas por el Congreso frente a cargos relativos a la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, permiten precisar el alcance que tienen. A continuación se describen las principales decisiones sobre el particular.

200.1. En la Sentencia C-222 de 1997, uno de los primeros pronunciamientos en los que la Corte explicó la forma en que se proyectaban los requisitos para la aprobación de las leyes en la formación de los actos legislativos, consideró que la eliminación, durante el curso de los debates de una disposición contenida en el proyecto originalmente presentado, no desconocía la Constitución. En esa oportunidad, en la que se juzgaba el Acto Legislativo 1 de 1996 “por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución Política”, indicó que “tanto los proyectos de ley como los de acto legislativo se llevan al Congreso de la República precisamente para que este debata acerca de su contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la materia de la cual se ocupa”. De acuerdo con ello “es inherente a la función legislativa, y a la constituyente derivada, en su caso, la atribución de modificar y aun suprimir, total o parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras”.

200.2. En la Sentencia C-543 de 1998 este tribunal tuvo que determinar si desconocía la regla de los ocho debates una disposición incluida en un acto legislativo y que había sido negada en dos debates en las comisiones del Senado y de la Cámara. Se trataba del Acto Legislativo 1 de 1997 “Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política” y en particular de una disposición cuyo texto era el siguiente: “No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma”. La Corte encontró que la exigencia de tramitar el proyecto en ocho debates no suponía una obligación de que fuera aprobada en cada uno de ellos, sino que la exigencia consistía en adelantar el debate en todos. Afirmó entonces la Corte que “si la irretroactividad de la extradición fue debatida y votada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta y en la Comisión Primera del Senado de la República en la segunda, pero no aprobada por estas, bien podían las plenarias de esas mismas corporaciones incluirla nuevamente en el proyecto y aprobarla con la mayoría exigida por la Constitución, como en efecto sucedió, sin violar con ello norma superior alguna”.

En esa misma ocasión, este tribunal se preguntó si la diferencia entre lo aprobado en primera vuelta en materia de vigencia del nuevo régimen de extradición, respecto de aquello acordado al terminar la segunda, suponía una violación del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992. En el caso estudiado, mientras que los primeros cuatro debates habían concluido con una regla según la cual no procedería la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado, en segunda vuelta se aprobó una diferente conforme a la cual no procedería cuando se tratara de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del acto legislativo. La Corte indicó:

“Ahora bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado? Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si este es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del reglamento del Congreso: “El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida”. Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad” (negrillas son del texto original).

200.3. En la Sentencia C-487 de 2002 la Corte juzgó la constitucionalidad de algunas expresiones del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, modificatorio del artículo 357 de la Constitución y relativo al sistema general de participaciones. A juicio del demandante, las expresiones acusadas —”departamentales y municipales” y “todos ellos a 1º de noviembre del 2000”— solo habían sido incluidas en la segunda vuelta. Dijo la Corte que “aun cuando la inclusión en el séptimo debate del segundo inciso del parágrafo 1º transitorio analizado haya significado que el texto aprobado en primera vuelta y por consiguiente el publicado por el gobierno, no coincidiera exactamente con el finalmente aprobado en la segunda vuelta, ello tampoco significa que se haya vulnerado la Constitución”. Dijo la Corte también “que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 de la Constitución y 226 de la Ley 5ª de 1992, es posible (...) introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en la primera vuelta siempre y cuando no se altere “la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma””.

Posteriormente, al examinar si las referidas expresiones desconocían la regla que prohíbe en segunda vuelta introducir alteraciones esenciales a lo aprobado respecto de la institución política reformada, concluyó que ellas “no tienen un contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso”. De ello se sigue que “no se introdujo una modificación sustancial a lo votado en la primera vuelta, pues estas, como el conjunto del inciso del que hacen parte, vinieron simplemente a precisar lo que debía entenderse en el caso de educación como la base inicial del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios”. Complementando tales consideraciones destacó “que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del trámite fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo (...)”.

200.4. En la Sentencia C-614 de 2002 la Corte analizó la constitucionalidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 1 de 2001 “por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política”. La primera acusación indicaba que al terminar la segunda vuelta se había incluido una regla, en el parágrafo transitorio del artículo 1º, que imponía una limitación a las apropiaciones presupuestales destinadas al funcionamiento hasta el año 2008, pese a que en primera vuelta dicha limitación se encontraba prevista únicamente hasta el año 2006.

Al dar respuesta a la cuestión la Corte desarrolló dos tipos de razonamientos. De una parte advirtió que lo aprobado no correspondía a una iniciativa novedosa que hubiera sido presentada durante la segunda vuelta y para ello se ocupó de demostrar que “el aparte normativo acusado, tiene su origen en dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate, en el primer periodo legislativo”. De otra parte, analizó si la modificación efectuada en segunda vuelta constituía una alteración esencial de lo aprobado en primera instancia concluyendo que la “modificación (...) no obstante su significación en términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no presentada en el primer período, ni a un cambio ajeno a la sustancia de lo inicialmente debatido y aprobado (...)”.

Se ocupó también este tribunal de evaluar si la introducción, en segunda vuelta, de un número más amplio de excepciones a la limitación que se establecía en el parágrafo transitorio en relación con los gastos de funcionamiento, había desconocido el principio de consecutividad. Advirtió la sentencia que ello no era así y, para el efecto sostuvo —realizando nuevamente el doble juicio de asunto nuevo y alteración esencial de lo aprobado— que “una modificación por virtud de la cual se amplían las excepciones originalmente previstas para esa limitación, equivale a reducir el ámbito de la reforma y mal puede tacharse como tema nuevo o como modificación esencial”.

El referido juicio fue empleado en esa providencia para examinar otras disposiciones. Así por ejemplo, al determinar la validez del parágrafo transitorio 3º del acto legislativo, relativo al monto del sistema general de participaciones, la Corte advirtió “que el parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma”. En esa medida, afirmó este tribunal que “no puede tratarse como tema nuevo o alteración esencial del proyecto, no obstante que se haya incorporado al proyecto solo en la segunda vuelta en el séptimo de los ocho debates que debía recibir el mismo”.

200.5. En la Sentencia C-966 de 2003 le correspondió a la Corte definir si la inclusión en segunda vuelta, en el trámite de formación del Acto Legislativo 3 de 2002 “Por el cual se reforma la Constitución Nacional”, de una regla según la cual la Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución Nacional, había desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. Este tribunal señaló, en primer lugar, que la “decisión de si se permitía que el Ministerio Público interviniera o no en el proceso penal era una discusión planteada desde la presentación misma del proyecto, por lo que válidamente podían las cámaras discutirlo en segunda vuelta”.

Luego de ello avanzó en determinar si la consagración de esa regla constituía una modificación esencial de lo aprobado en primera vuelta y que implicara, en consecuencia, una infracción del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992. Sobre el particular la Corte empezó por identificar cuál era la institución política reformada y, para el efecto, señaló que “no es la procuraduría como agente del proceso penal sino la protección de las garantías individuales y públicas en dicho proceso”(222). Afirmado ello sostuvo, más adelante, que el propósito del Congreso consistía en “ampliar la protección de las garantías en el proceso penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría General de la Nación”. Y, en esa dirección, “la inserción del Ministerio Público constituye una de las fórmulas propuestas, lo cual indica que, visto desde la perspectiva de la institución política objeto de reforma, el cambio del artículo en cuestión no es un cambio esencial a dicha institución”.

200.6. En la Sentencia C-1092 de 2003 la Corte examinó la constitucionalidad de la expresión “al solo efecto de determinar su validez” contenida en el Acto Legislativo 3 de 2002 y que se refería al alcance de la competencia del juez de garantías para ejercer el control posterior de los registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de las comunicaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación. La expresión acusada había sido incorporada en segunda vuelta —séptimo debate— y, según el demandante, implicaba una afectación esencial de lo aprobado sobre la institución política reformada.

Para efectuar el análisis la Corte desarrolló el juicio en tres etapas. En primer lugar caracterizó la institución política reformada al concluir la primera vuelta indicando que ella consistía en que “el juez de garantías ejerce un control posterior que deberá realizarse a más tardar dentro de las 36 horas siguientes a la diligencia en el caso de: i) las capturas que realice de manera excepcional la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con los límites y la reglamentación que establezca la ley y, ii) las diligencias de registro, allanamiento, incautaciones e interceptación de comunicaciones (art. 250, nums. 1º y 2º)”. Luego de ello indicó que la introducción de la expresión “al solo efecto de determinar su validez” suponía la afectación del papel que al juez de control de garantías se le asignaba en el sistema adoptado y, en esa medida, “constituye una modificación esencial como quiera que antes que una precisión, termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de especificidad tal, que permite interpretar que quedan excluidas labores que a pesar de estar encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de las personas, no pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no las abarca la competencia definida en dichos términos”.

200.7. En la Sentencia C-313 de 2004 la Corte declaró inconstitucional el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003 en el que se establecía la posibilidad del Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos de asociarse en una región administrativa. La sentencia concluyó que durante la segunda vuelta, la Cámara de Representantes no había debatido el artículo correspondiente, a pesar de lo cual había sido incluido en el informe de conciliación. Afirmó la sentencia:

“De esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la “región administrativa y planificación especial” por la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes”.

200.8. En la Sentencia C-372 de 2004 se pronunció sobre la demanda dirigida en contra del artículo 7º del Acto Legislativo 1 de 2003 en el que se modificaba el artículo 135 de la Constitución y se asignaban a las cámaras algunas funciones en relación con la elección de los secretarios. Se impugnaba la reforma afirmando que durante la segunda vuelta se aprobaron tales reglas, pese a que habían sido retiradas en las comisiones de las cámaras.

La Corte consideró que “que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la significación de dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello”. Adicionalmente indicó que “ese es un texto antiguo, y que, presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma”(223). Con fundamento en ello declaró la inconstitucionalidad de la disposición acusada.

200.9. En la Sentencia C-753 de 2004 le correspondió a este tribunal establecer si la regla contenida en el parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003 conforme a la cual el periodo del Registrador Nacional del Estado Civil en aquel entonces se extendería hasta el año 2006, había desconocido los principios de consecutividad dado que, en segunda vuelta, solo había sido aprobada en la comisión y en la plenaria de la Cámara de Representantes y, posteriormente, fue incluida en el informe de conciliación finalmente aprobado. Señaló la Corte que la infracción alegada no había ocurrido dado que, además de las competencias del Congreso para introducir diferentes modificaciones al proyecto de acto legislativo, el caso analizado evidenciaba que en atención a “la vigencia inmediata del Acto Legislativo 1 de 2003, como norma general, la decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una decisión del constituyente derivado, adoptada por el como una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se refiere”.

Sostuvo además que de no haber procedido así “se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil”. De forma que “para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el desempeño en la función electoral que les compete, se decidió entonces la inclusión del parágrafo que establece una norma de transición entre la norma constitucional precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con una relación de conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por el constituyente derivado con una finalidad específica, para clarificar una situación jurídica concreta y de enorme trascendencia en el transito legislativo entre la norma constitucional anterior y la nueva”.

200.10. En la Sentencia C-208 de 2005 la Corte examinó una demanda dirigida en contra del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003. Se acusaba dicha disposición, entre otras cosas, de haber infringido la prohibición de discutir temas nuevos en segunda vuelta y de introducir modificaciones esenciales al texto aprobado en primera vuelta en lo relativo al voto preferente. La providencia de este tribunal, después de efectuar la comparación de los textos aprobados en primera y segunda vuelta concluyó que en esta última “se debatieron iniciativas presentadas en la primera, y las modificaciones que se hicieron no alteraron la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política objeto de reforma”. Para el efecto sostuvo que “la modificación introducida durante la segunda “vuelta”, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos políticos para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a iniciativas debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos de estas colectividades”. Adicionalmente “[l]as otras modificaciones advertidas, unas se orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material de las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que tendrá el que un elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los candidatos o que no lo asigne a ningún candidato en particular”. En suma, reiteró la decisión, con las variaciones al texto “no se alteró la esencia de lo aprobado inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación con la institución política objeto de la reforma”.

200.11. En la Sentencia C-332 de 2005, tal y como más arriba se refirió, la Corte debía establecer si en la tramitación del Acto Legislativo 1 de 2003 se habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo transitorio del artículo 10. El numeral correspondiente disponía que “[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”. A su vez, el parágrafo transitorio establecía que lo dispuesto en ese numeral no se aplicaría a quien hubiese renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su constitucionalidad explicó la Corte que la “nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8º, por lo que en sentido estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’; guarda relación de conexidad con el tema de la inhabilidad del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución”. Descartado que fuera un asunto nuevo advirtió, sin embargo, que “se trata de una modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia constitucional (...)”. La Corte consideró que el parágrafo acusado creaba “una excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo 179, numeral 8º”. En consecuencia no se trataba de “una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de esta después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad”.

Adicionalmente estimó la Sala Plena que la disposición acusada no era un instrumento necesario para hacer posible la transición normativa. Afirmó en esa dirección que “el parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados”. Advirtió, adicionalmente, que la situación sería diferente “si la decisión del Congreso hubiere sido reformar la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla”. Así las cosas la calificación como transitoria de la norma acusada “no altera su contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según la interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991”.

200.12. En la Sentencia C-1040 de 2005 esta corporación evaluó la validez del inciso 1º del artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004 cuyo texto regulaba la participación del presidente y el vicepresidente en las campañas electorales cuando presentaran sus candidaturas. En particular, allí se establecía una regla general de participación desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta, previendo además que la ley establecería los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el presidente o el vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos. Según la acusación, durante la primera vuelta se aprobó que tales funcionarios solo participarían desde el momento de la inscripción y, en segunda vuelta, la remisión a la ley habilitaba al Congreso para extender más esa posibilidad.

Luego de destacar el contenido de los debates y la naturaleza de las modificaciones, la Corte concluyó que “las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4º del artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista del presidente candidato”. En consecuencia “tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional”.

200.13. En la Sentencia C-033 de 2009 la Corte examinó las disposiciones del Acto Legislativo 2 de 2007 “por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia” que establecían a Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta como distritos especiales. La impugnación advertía que ni en la primera vuelta, ni en la segunda se había debatido o aprobado dicha propuesta y, en esa medida, su inclusión en la etapa de conciliación resultaba violatoria del principio de consecutividad. La Corte declaró inexequibles dichas disposiciones. Indicó que se producía la vulneración del “principio de consecutividad en el trámite de una reforma constitucional, cuando en un acto legislativo se incluyen propuestas normativas sin relación temática que nunca fueron discutidas o votadas, ni en primera ni en segunda vuelta por alguna de sus cámaras, dentro de los correspondientes debates constitucionalmente exigidos para reformar la Constitución Política”. Adicionalmente advirtió que las comisiones de conciliación “violan la Constitución cuando introducen temas y asuntos nuevos, sin relación temática, con el pretexto de estar conciliando las diferencias entre los textos”.

200.14. En la Sentencia C-040 de 2010 esta corporación adelantó el examen de la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009. En particular, revisó si habían violado el principio de consecutividad las modificaciones que se hicieron al numeral 8º del artículo 179, previendo que la renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad y que dicha inhabilidad no aplicaría a quienes hubieren renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010. Sostuvo esta corporación que el asunto referido a la “inhabilidad de los congresistas por periodos coincidentes no está vinculado con los ejes temáticos del proyecto de acto legislativo, por lo que es una materia autónoma y de este modo fue entendida por los congresistas en los debates en que se discutió ese tópico”. Como consecuencia de ello y dado que “no existió ninguna referencia a esa iniciativa en el cuarto y octavo debate, se concluye que la plenaria del Senado dejó de debatir el asunto y, en consecuencia, no expresó su voluntad en algún sentido a ese respecto, surtiéndose solo seis de los ocho debates exigidos”. Según el fallo “el parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la regla general de imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la inhabilidad por periodos coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que esa temática hubiera sido objeto de discusión y votación durante la primera vuelta”.

200.15. En la Sentencia C-1052 de 2012 este tribunal se pronunció sobre una demanda que solicitaba la inexequibilidad del inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”. La acusación indicaba el desconocimiento del principio de identidad flexible dado que la norma acusada había sido introducida solo en séptimo debate. El inciso, que regulaba lo relativo al denominado incidente de impacto fiscal, fue declarado exequible por la Corte al considerar que se encontraba relacionado con un tema tratado a lo largo de los debates en el Congreso de la República. Según sostuvo la sentencia, el incidente, en primer lugar “es una fórmula que concreta una de los temas centrales del proyecto, esto es, la sostenibilidad fiscal debe orientar las ramas y órganos del poder público dentro de sus competencias en un marco de colaboración armónica, y sin desconocer la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”; en segundo lugar es “una figura instrumental por medio de la cual se pretende que las altas corporaciones de la Rama Judicial, dentro de la órbita de sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los efectos fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las invita a reflexionar sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de sostenibilidad”; finalmente, en tercer lugar “es una consecuencia directa de las discusiones que se efectuaron sobre el inciso que le precede” y “del cual se derivó, en concreto para la Rama Judicial, y en los términos que se precisan en el inciso demandado, la posibilidad de proponer el referido incidente”.

201. De los pronunciamientos examinados puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte ha definido que el juicio por la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de la aprobación de una reforma constitucional comprende dos tipos de examen.

El primero se dirige a establecer si los artículos aprobados corresponden al tema debatido a lo largo del trámite en el Congreso. Para el efecto, la Corte ha utilizado los criterios que se han establecido en el control constitucional de las leyes y, en particular, aquellos que indican que no será inexequible la norma acusada cuando tenga una conexión clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con los asuntos que se hubieren debatido previamente. Se trata de una exigencia que recorre los ocho debates y por eso la violación puede producirse tanto en primera vuelta como en segunda. Podría denominarse “juicio de novedad de la modificación”.

El segundo tiene como propósito establecer si la esencia de lo acordado por las cámaras en primera vuelta en relación con la institución política reformada, fue alterada con lo aprobado en segunda. Considerando la doble vuelta del trámite constituyente, se establece un límite adicional a los cambios, dado que ya no basta con que el asunto carezca de novedad sino que, adicionalmente, debe conservar aquello que es esencial a lo que fue aprobado respecto de la institución política que se reforma. Para efectos de establecer la alteración de la esencia debe diferenciarse entre (i) modificaciones que únicamente precisan o delimitan la institución y (ii) variaciones que, evidentemente, resultan contrarias a la finalidad de la institución tal y como fue aprobada o que restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas precedentes. Dicho de otra forma, la configuración dada a la institución política reformada en primera vuelta, constituye un límite a lo que puede ser considerado en segunda vuelta, en tanto no está permitido que se altere la esencia de dicha institución, tal y como fue aprobada al terminar los primeros cuatro debates. El que se deriva de esta exigencia puede denominarse “juicio de alteración esencial de la modificación”.

Primer cargo: infracción del principio de consecutividad e identidad flexible debido a la ampliación del periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura

(i) Delimitación del cargo y problema jurídico

202. El demandante solicita la inexequibilidad del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. La acusación indica, en síntesis, que el régimen de transición aprobado en segunda vuelta respecto de la extensión del período de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura al prescribir que “[l]os actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible en tanto el otorgamiento de ese beneficio subjetivísimo incluido en el curso del séptimo debate, no fue objeto de discusión ni aprobación en las etapas previas del trámite de reforma constitucional.

203. El pronunciamiento de la Corte comprenderá entonces únicamente el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 cuyo texto es el siguiente:

“ART. 19.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

(...).

PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

Corresponde entonces a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:

¿La aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 conforme al cual los magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible?

(ii) Solución del problema jurídico: el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible

204. La solución del problema jurídico le impone a la Corte determinar si la regla impugnada se ocupó de regular un tema nuevo, no discutido ni aprobado en las etapas previas del trámite en el Congreso de la República. Para el efecto empezará por mostrar los textos aprobados a lo largo del debate y, a partir de ello, establecerá si la regla cuestionada y que apareció en el séptimo debate correspondía a un tema nuevo.

205. El cuadro siguiente muestra los textos debatidos y aprobados a lo largo del debate legislativo respecto del régimen de transición aplicable como consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Primera vuelta

Primera vuelta Senado
Textos aprobados
Primera vuelta Cámara
Textos aprobados
Primer debate (Gaceta 585 de 2014)
ART. 26.—El artículo 257 de la Constitución quedará así:
ART. 257.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará conformado por siete miembros, los cuales serán elegidos para un periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos por el Presidente de la República, de listas de elegibles enviadas por la Sala de Gobierno Judicial, conformada con base en lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución Política.
Al Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
PAR.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS.—Mientras entra en funcionamiento el Tribunal Nacional Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo Superior de la Judicatura.

Tercer debate (Gaceta 757 de 2014)
ART. 23.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria de los funcionarios de la Rama Judicial de los abogados. Estará conformado por siete magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y deberán cumplir los mismos requisitos exigidos que para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Al Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
Podrá haber consejos seccionales de disciplina judicial integrados como lo señale la ley.
PAR.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los consejos seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y los consejos seccionales de la judicatura mantendrán sus competencias y funciones hasta que se expedida la correspondiente ley estatutaria.
PAR. TRANS. 2º—Los procesos que a la entrada en vigencia de este acto legislativo se encuentren ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y hayan sido objeto de audiencia de pruebas o auto de apertura de investigación, continuarán siendo tramitados por esta Sala. Los demás procesos, así como los que sean iniciados después de la entrada en vigencia de este acto legislativo serán tramitados ante el Consejo Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en consejos seccionales de disciplina judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de continuidad. Los magistrados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura pasarán a ser, sin solución de continuidad, magistrados de los consejos seccionales de disciplina judicial.

Segundo debate (Gaceta 649 de 2014)
ART. 20. El artículo 257 de la Constitución el cual quedará así:
ART. 257.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará conformado por siete miembros, los cuales serán elegidos para un periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos exigidos para ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos por Congreso de la República ternas elaboradas por el Presidente de la República. Sus miembros no podrán ser reelegidos.
Al Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
PAR.—El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS.—Mientras entra en funcionamiento el Tribunal Nacional Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo Superior de la Judicatura.

Cuarto debate (Gaceta 844 de 2014)
ART. 23.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados. Estará conformado por siete magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La ley podrá crear el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados. Mientras no se expida dicha ley, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre estos.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los procesos que a la entrada en vigencia de este acto legislativo se encuentren ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como los que sean iniciados después de la entrada en vigencia de este acto legislativo serán tramitados ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de continuidad.

Texto conciliado y aprobado (Gacetas 841 y 845 de 2014 y 474 de 2015)
ART. 23.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados. Estará conformado por siete magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes funciones:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
3. Las demás que le asigne la ley.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La ley podrá crear el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados. Mientras no se expida dicha ley la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre estos.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los procesos que a la entrada en vigencia este acto legislativo se encuentren ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como los que sean iniciados después de la entrada en vigencia de este acto legislativo serán tramitados ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de continuidad.

Segunda vuelta

Segunda vuelta Senado
Textos aprobados
Segunda vuelta Cámara
Textos aprobados
Quinto debate (Gaceta 213 de 2015)
ART. 21.—El artículo 257 de la constitución política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete magistrados, los cuales serán elegidos libremente por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el consejo de gobierno judicial previo concurso de méritos por oposición adelantado por la dirección de la magistratura para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial. También ejercerá las demás funciones que le asigne la ley.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La ley creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura será transformada en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Todos los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de continuidad y se garantizarán los derechos adquiridos y de carrera de los magistrados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura. Los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán nombrados con base en las reglas establecidas en el presente artículo, conforme vayan creándose vacantes de los actuales miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
PAR. TRANS. 2º—La ley mediante la cual se cree el Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años siguientes a la vigencia del presente acto legislativo. Mientras este entra en funcionamiento, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.

Séptimo debate (Gaceta 341 de 2015)
ART. 22.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el consejo de gobierno judicial previa convocatoria pública adelantada por la gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La ley creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
PAR. TRANS. 2º—Mientras entra en funcionamiento el Colegio Nacional de Abogados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.

Sexto debate (Gaceta 267 de 2015)
ART. 18.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete magistrados, los cuales serán elegidos libremente por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el consejo de gobierno judicial previo concurso de méritos por oposición adelantado por la dirección de la magistratura para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial. También ejercerá las demás funciones que le asigne la ley.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La ley creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez elegidos, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá todas las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos adquiridos y de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
PAR. TRANS. 2º—La ley mediante la cual se cree el Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años siguientes a la vigencia del presente acto legislativo. Mientras este entra en funcionamiento, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.

Octavo debate (Gaceta 396 de 2015)
ART. 22.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el consejo de gobierno judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizaran los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

Texto aprobado
ART. 19.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el consejo de gobierno judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

206. En los textos aprobados durante el trámite constitucional que concluyó con la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2015, siempre fueron contempladas reglas que tenían por objeto fijar la forma en que habría de producirse la transición como consecuencia de la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Durante el primer y segundo debate de la primera vuelta, el Senado de la República adoptó una fórmula simple que se limitaba a establecer que hasta tanto entrara en funcionamiento el denominado, en su momento, Tribunal Nacional Disciplinario, el Consejo Superior de la Judicatura conservaría plenamente sus competencias. En tercer debate se estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria así como los consejos seccionales de la judicatura conservarían su competencia hasta que fuere expedida la ley estatutaria. Adicionalmente se preveían reglas de distribución de procesos según la etapa procesal en la que se encontraran al momento de entrada en vigencia del acto legislativo. Igualmente se preveía la transformación de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura en consejos seccionales de disciplina judicial previendo además el paso de los magistrados de las primeras a los segundos. En cuarto debate se estableció que aquellos procesos que se encontraran ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como aquellos incoados con posterioridad a la entrada en vigencia del acto legislativo serían objeto de trámite ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Igualmente se estableció que los consejos seccionales de la judicatura se transformarían en comisiones seccionales de la judicatura, que continuarían conociendo los procesos correspondientes sin solución de continuidad.

Iniciada la segunda vuelta, en quinto debate, se modificaron las reglas transitorias aprobadas durante el primero. En efecto, se estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior se transformaría en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En sentido análogo se previó que las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serían transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Adicionalmente se consagró que los procesos seguirían siendo tramitados sin solución de continuidad y se garantizarían los derechos adquiridos y de carrera de los magistrados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura. Igualmente se indicó que los integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que se creaba, serían nombrados una vez se produjeran las vacantes de los actuales miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

En sexto debate, correspondiente a la plenaria del Senado de la República se introdujeron varios ajustes disponiendo, en primer lugar, que los magistrados de la creada Comisión Nacional de Disciplina serían elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del acto legislativo, luego de lo cual dicha comisión asumiría todas las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Se mantuvo además la regla conforme a la cual las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura se transformarían en comisiones seccionales de disciplina judicial. En relación con ello se previó también el respeto de los derechos adquiridos y de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura a cuyo cargo y sin solución de continuidad, continuarían tramitándose los procesos correspondientes.

Durante el séptimo debate se mantuvieron en general las reglas aprobadas en el sexto debate previendo, adicionalmente y en atención a la designación que de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debería hacerse dentro del año siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo, que los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Finalmente, en octavo debate se mantuvo el texto previamente aprobado.

207. Del examen de las normas aprobadas durante el trámite surtido en el Congreso de la República se desprende que a lo largo de todos los debates se consideraron diferentes posibilidades de transición. Ellas incluyeron fórmulas relativas (i) al régimen aplicable a los procesos que se adelantaban en las salas jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, (ii) a la transformación de tales organismos en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y en las comisiones seccionales de disciplina judicial y (iii) al régimen aplicable, en la transición, a los magistrados y empleados de tales entidades.

208. El principio de consecutividad entendido a partir de su relación con el principio de identidad flexible se respeta, en el caso de disposiciones transitorias, cuando la norma de que se trata, ha dicho la jurisprudencia, “guarda relación de ‘conexidad evidente’ (...) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado” y “su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma constitucional demandada”.

Conforme a tales criterios, encuentra la Corte que aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha comisión. Aunque las iniciativas inicialmente aprobadas no establecían reglas que se ocuparan de todas las aristas que suponía la transición, es claro que ellas demarcaban con claridad el sentido de la transición. Echar de menos esa conexidad, aduciendo que las normas de transición aprobadas durante la primera vuelta no hicieron referencia específica a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, sería desconocer el carácter instrumental de tal tipo de medidas y su propósito de evitar controversias interpretativas que tendrían la capacidad de paralizar las decisiones principales del acto reformatorio. En este caso, se trata de un texto instrumental y que es el resultado de la identificación de los diferentes riesgos asociados a la eliminación de un organismo constitucional.

209. La novedad que el demandante encuentra en la regulación adoptada y a partir de la cual pretende fundamentar el cargo por la infracción del principio de consecutividad, se fundamenta en el establecimiento de un beneficio personal a favor de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, según el planteamiento de la acusación se habría extendido el periodo de dichos funcionarios por virtud de la regla según la cual “los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

La Corte encuentra que además de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de los magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la comisión tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la continuidad indefinida de los “actuales magistrados” del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo. Esa referencia a los “actuales magistrados” obedece, precisamente, a la naturaleza del problema que debía regularse y a la necesidad de asegurar, insiste la Corte, la puesta en marcha de la voluntad constituyente plasmada en el Acto Legislativo 2 de 2015.

210. La conclusión a la que arriba la Corte, sigue el precedente establecido por esta corporación en la Sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba la extensión del tiempo que ocuparía su cargo el registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible la implementación de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 1 de 2003.

Así las cosas, la Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.

b. Segundo cargo: infracción del principio de consecutividad e identidad flexible por la aprobación del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición aplicable al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.

(i) Delimitación del cargo

211. El demandante señala que concluida la primera vuelta se consagraron, respecto del nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial, únicamente disposiciones generales respecto de las instituciones que serían eliminadas y el papel que tendrían las nuevas dependencias. A diferencia de ello, durante la segunda vuelta se adoptó un modelo complejo que contenía reglas que asignaban funciones específicas a tales organismos así como determinaciones sobre las competencias nominadoras del Consejo Superior de la Judicatura.

Estas diferencias, según el demandante, muestran que el modelo de régimen de transición resultado de los primeros cuatro debates está en contra de lo que fue aprobado en la primera vuelta. En efecto, la regulación finalmente adoptada es particularmente detallada a diferencia de lo acordado en primera vuelta que se limitaba a consagrar una regulación sucinta. Las normas transitorias adoptadas en segunda vuelta tienen un alto grado de detalle y, en consecuencia, no podían ser aprobadas. Cabe advertir, por ejemplo, que allí se dispone mantener la planta de personal del antiguo Consejo Superior de la Judicatura, a pesar del propósito de depurar las instituciones.

La demanda advierte además que la declaración de inexequibilidad del artículo 18 transitorio tienen como efecto la perdida de unidad, integración y coherencia de la nueva regulación en materia de administración y gobierno judicial y, en consecuencia, debe conducir a declarar también la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del acto legislativo.

(ii) Indebida formulación del cargo y procedencia de una decisión inhibitoria

212. La Corte encuentra que en la formulación de este cargo, el demandante se limita a plantear las diferencias que juzga importantes entre el modelo de transición adoptado en la primera vuelta y el acogido en el curso de la segunda concluyendo, después de ello, que el artículo 18 transitorio contradice lo que fue aprobado al terminar los primeros cuatro debates. Tal y como se señaló en los fundamentos jurídicos 198 y 199 de esta sentencia, la impugnación por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, no puede limitarse a establecer las diferencias existentes entre lo aprobado en primera y segunda vuelta ni a destacar únicamente las relaciones de oposición entre un sistema y otro. La acusación, en estos casos, debe dar cuenta de que la institución política objeto de reforma fue objeto de una modificación de tal trascendencia que se alteró su esencia.

213. El demandante hace consistir su desacuerdo en la diversidad de enfoques que tienen los modelos de transición previstos en el acto legislativo. Para la Corte, aunque es posible reconocer las diferencias existentes entre los dos regímenes de transición aprobados en cada momento del trámite constituyente, no es suficiente advertir ello a efectos de plantear un cargo por infracción del principio de consecutividad. En efecto, este tipo de acusaciones, exigen que el demandante presente las razones por las cuales (i) o bien lo aprobado en segunda vuelta modifica de manera esencial el texto que resulto acogido en el curso de la primera dirijan (ii) o bien lo debatido en primera vuelta carece de conexión con las normas aprobadas en segunda vuelta.

No es suficiente para demostrar la violación del principio de consecutividad alegar la mayor o menor extensión de la regulación, o el grado de generalidad o detalle de la misma. Adicionalmente, este tribunal juzga necesario advertir que el contenido de las disposiciones transitorias obedece, en buena medida, a los cambios naturales que se van suscitando a lo largo de la formación del acto legislativo. Es por ello, como se dijo antes, que el control de tales disposiciones debe ejercerse de forma dúctil a efectos de no limitar, hasta el punto de anularlo, el poder de reforma del Congreso de la República.

214. Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que la demanda no cumple las exigencias argumentativas que permitan emprender un examen constitucional. En síntesis (i) el demandante se limita a enunciar las diferencias de enfoque y (ii) destaca algunas particularidades de los regímenes de transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la condición de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su planteamiento, en suma, se limitó a formular discrepancias con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.

215. En adición a lo anterior, debe advertirse que en la Sentencia C-285 de 2016 este tribunal declaró inexequible el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2015 con excepción de tres de las reglas allí dispuestas. En efecto, en el numeral 4º de la parte resolutiva de la sentencia se establece:

— Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:

— Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.

— Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.

— En relación con la expresión “La autoridad nominadora para las comisiones seccionales de disciplina judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6º, por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Si bien la referida decisión de la Corte no le impediría en esta oportunidad pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las disposiciones aún vigentes del artículo 18 transitorio, es evidente que una de las objeciones centrales del demandante respecto del resultado de la segunda vuelta habría desaparecido dado que el artículo acusado no contiene, en la actualidad, una regulación detallada. En todo caso, precisa la Corte, la decisión de inhibición que se adopta en esta oportunidad obedece al incumplimiento de la carga argumentativa exigible en este tipo de casos.

En consecuencia se inhibirá de adoptar una decisión de fondo.

III. Decisión

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Miembro de la comisión de aforados” contenida en los artículos 2º (inc. 6º) y 9º (inc. 3º) del Acto Legislativo 2 de 2015.

2. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 5º y 7º del Acto Legislativo 2 de 2015.

3. Declarar INEXEQUIBLE el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 2 de 2015.

4. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del inciso primero del artículo 11 del Acto Legislativo 2 de 2015. En relación con la expresión “de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo de gobierno judicial] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley”, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.

5. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015. En relación con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.

6. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo 2 de 2015.

7. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.

8. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 18 del Acto Legislativo 2 de 2015. Respecto de los apartes vigentes de esa disposición, declararlos EXEQUIBLES por los cargos analizados.

9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 por los cargos analizados.

10. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: María Victoria Calle Correa—Luis Guillermo Guerrero Pérez, con aclaración de voto—Alejandro Linares Cantillo, con aclaración de voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con aclaración de voto—Gloria Stella Ortiz Delgado, con aclaración de voto—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, con impedimento aceptado—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

58 Ello ocurrió el 3 de septiembre de 2014. Gaceta del Congreso 458 de 2014.

59 Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001.

60 En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.

61 Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la Sentencia C-153 de 2007 en la que indicó: “En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados”. En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.

62 Sobre el particular la Sentencia C-1040 de 2005 indicó: “De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, —para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material— y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro —no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado— y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior”.

63 Auto 78 de 2015.

64 M.S. Mauricio González Cuervo.

65 Sentencia C-551 de 2003.

66 Sentencia C-1040 de 2005.

67 Sentencia C-588 de 2009.

68 Sentencia C-546 de 1993.

69 Sentencia C-551 de 2003.

70 Sentencia C-1200 de 2003.

71 Ibídem.

72 Sentencia C-1040 de 2005.

73 Sentencia C-970 de 2004.

74 Sentencia C-1040 de 2005.

75 Sentencia C-1040 de 2005.

76 Sentencia C-285 de 2016.

77 Georg Jellinek, Teoría General del Estado, Editorial Albatros, Buenos Aires, 1981, pág. 412.

78 Manuel García Pelayo, “El ‘status’ del Tribunal Constitucional”, en Obras completas III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pág. 2898.

79 Ibídem, pág. 2899.

80 Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto entre órganos constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pág. 318.

81 Georg Jellinek, Teoría General del Estado..., pág. 415.

82 Citado por Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional, traducción de Pablo Lucas Verdú, Editorial Tecnos, Madrid, 1973, pág. 204.

83 Ibídem, pág. 203.

84 Manuel García Pelayo, “El ‘status’...pág. 2900.

85 Citado por Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 317.

86 Sentencia T-527 de 1992.

87 Sentencia C-141 de 2010.

88 Sentencia C-285 de 2016.

89 Ibídem.

90 Manuel García Pelayo, “El ‘status’... pág. 2899.

91 Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 316.

92 Citado por Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 316.

93 Citado por Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... págs. 314 y 315.

94 Sentencia C-971 de 2004.

95 Sentencia C-141 de 2010.

96 Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional... pág. 198.

97 Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, Barcelona, 1982.

98 Sentencia C-285 de 2016.

99 Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 318.

100 Georg Jellinek, Teoría General del Estado..., pág. 412.

101 Manuel García Pelayo, “El ‘status’... pág. 2900.

102 Georg Jellinek, Teoría General del Estado..., pág. 412.

103 Sentencia C-141 de 2010.

104 Ibídem.

105 Ibídem.

106 Ibídem.

107 Sentencia C-141 de 2010.

108 Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 318.

109 Georg Jellinek, Teoría General del Estado..., pág. 412.

110 Sentencia C-970 de 2004.

111 Sentencia C-757 de 2008.

112 Sentencia C-1040 de 2005.

113 Sentencia C-588 de 2009.

114 Sentencia C-141 de 2010.

115 Ibídem.

116 Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional... pág. 196.

117 Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto... pág. 319.

118 Manuel García Pelayo, “El ‘status’...pág. 2906.

119 Ibídem, pág. 2907.

120 Javier Henao Hidrón, Panorama del derecho constitucional colombiano, Temis, Bogotá, 1992, pág. 249.

121 Luis Carlos Sáchica, Nuevo constitucionalismo colombiano, Temis, Bogotá, 1992, pág. 354.

122 Sentencia C-198 de 1994.

123 Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo colombiano, Temis, 1983, págs. 381 y 382.

124 José María Samper, Derecho público interno de Colombia, Tomo II, Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, Bogotá, 1951, págs. 219 y 220.

125 Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo colombiano... pág. 382.

126 Sentencia C-198 de 1994.

127 Sentencia C-222 de 1996.

128 Ibídem.

129 Ibídem.

130 Sentencia C-037 de 1996.

131 Ibídem.

132 Sentencia C-417 de 1993.

133 Sentencia C-222 de 1996.

134 Manuel García Pelayo, “El ‘status’... pág. 2910.

135 Sentencia C-222 de 1996.

136 Sentencia C-141 de 2010.

137 Manuel Gamez Mejías, El significado jurídico actual del principio de división de poderes en las constituciones parlamentarias, Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, Madrid, 2004, pág. 35.

138 Sentencia C-222 de 1996.

139 Sentencia C-588 de 2009.

140 Ibídem.

141 Ibídem.

142 Sentencia C-1200 de 2003.

143 Sentencia C-588 de 2009.

144 Ibídem.

145 Sentencia C-1200 de 2003.

146 Sentencia C-588 de 2009.

147 Ibídem.

148 Sentencia C-288 de 2012.

149 Sentencia C-285 de 2016.

150 Sentencia C-141 de 2010.

151 Manuel García Pelayo, “El ‘status’... pág. 2910.

152 Ibídem.

153 Sentencia C-285 de 2016.

154 Ibídem.

155 Ibídem.

156 Sentencia C-288 de 2012.

157 Sentencia C-285 de 2016.

158 Ibídem.

159 Ibídem.

160 Ibídem.

161 Ibídem.

162 Ibídem.

163 Ibídem.

164 Ibídem.

165 Ibídem.

166 Ibídem.

167 Sentencia C-288 de 2012.

168 Sentencia C-757 de 2008.

169 Sentencia C-288 de 2012.

170 Sentencia C-588 de 2009.

171 Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo colombiano... pág. 378.

172 Sentencia C-588 de 2009.

173 También la Ley 5ª de 1992 establece esta exigencia en el artículo 148. Allí se establece lo siguiente: “Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una comisión permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la comisión”.

174 Sentencia C-025 de 1993.

175 Sentencia C-025 de 1993.

176 Sentencia C-551 de 2003.

177 Sentencia C-551 de 2003.

178 Sobre los propósitos que se adscriben al principio de unidad de materia pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003 y C-721 de 2015.

179 Sentencia C-896 de 2012.

180 Sentencia C-896 de 2012.

181 Sentencia C-896 de 2012.

182 Sentencia C-896 de 2012.

183 Sentencia C-896 de 2012.

184 Sentencia C-896 de 2012.

185 Sentencia C-896 de 2012.

186 Sentencia C-222 de 1997. En esa oportunidad, la Corte se ocupó de establecer las disposiciones referidas a la aprobación de leyes, que también eran aplicables a las reformas constitucionales.

187 Sentencia C-222 de 1997. También en ese sentido las sentencias C-487 de 2002, C-668 de 2004, C-208 de 2005, C-1057 de 2005 y C-1052 de 2012.

188 Sentencia C-551 de 2003. En idéntica dirección se encuentra también la Sentencia C-397 de 2010.

189 Sentencia C-1057 de 2005.

190 Gaceta del Congreso 458 de 2014.

191 En la Sentencia C-141 de 2010 indicó la Corte Constitucional: “En términos generales, la forma política se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica igualmente decidida por el constituyente originario. Dejando de lado la forma de Estado que de modo principal alude a la organización territorial, a propósito de lo ahora debatido y en concordancia con lo expuesto, interesa destacar que de la forma política también hacen parte el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado. // Que haya uno u otro sistema de gobierno depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen político, por su parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la Constitución”.

192 En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004, C-208 de 2005 y C-1040 de 2005.

193 Sentencia C-313 de 2014.

194 Sentencia C-1113 de 2003. En igual dirección se encuentra, entre muchas otras, la Sentencia C-040 de 2010.

195 Sentencia C-113 de 2003.

196 Sentencia C-113 de 2003.

197 Sentencia C-208 de 2005.

198 Sentencia C-040 de 2010.

199 Sentencia C-040 de 2010.

200 En similar sentido se encuentra la Sentencia C-1040 de 2005.

201 En la Sentencia C-1052 de 2012 la Corte señaló, refiriéndose a la Ley 5ª de 1992 que de tal “cuerpo normativo, el artículo 226 del reglamento contiene expresamente el principio de identidad flexible”.

202 Sentencia C-040 de 2010.

203 Sentencia C-040 de 2010. En la Sentencia C-372 de 2004 indicó la Corte: “En lo que concierne al principio de consecutividad, como ya lo ha considerado la Corte, significa para el caso concreto, que el articulado de un proyecto de acto legislativo tiene que surtir los ocho debates en forma sucesiva, es decir tanto en las comisiones como en las plenarias, tanto en la primera como en la segunda vuelta sin excepción (...). Al respecto cabe señalar que la Corte ha mantenido una clara línea jurisprudencial en el sentido de que los actos legislativos deben surtir dos vueltas y ocho debates (...), lo cual no es óbice para que al proyecto inicial se le puedan introducir, de manera excepcional, adiciones, supresiones o modificaciones, tal y como lo autoriza el artículo 160 constitucional, a condición de que el tema hubiese sido por lo menos discutido en la respectiva comisión”.

204 Sobre el particular se encuentran también la Sentencia C-332 de 2005. Igualmente ha establecido este tribunal, en la Sentencia C-614 de 2002, que “puede el Congreso en segunda vuelta improbar total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque, además, el sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido, aunque con alcance más restringido, en el parágrafo”.

205 Respecto del alcance de las reglas allí previstas se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-543 de 1998 y C-487 de 2002.

206 Sentencia C-222 de 1997.

207 Esta posición ha sido también reiterada, entre otras, en la Sentencia C-1040 de 2005.

208 Sentencia C-332 de 2005.

209 Sentencia C-332 de 2005.

210 Sentencia C-040 de 2010.

211 Sentencia C-332 de 2005.

212 En la Sentencia C-966 de 2003 la Corte sostuvo: “La posibilidad de que en segunda vuelta se modifiquen o adicionen propuestas aprobadas en la primera vuelta es consecuencia de lo preceptuado en el artículo 160 de la Constitución Política según el cual “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. // De manera pues que para que una disposición inserta un proyecto de acto legislativo pueda ser considerada y debatida en segunda vuelta durante el trámite de una reforma constitucional, son requisitos sine quibus non que la misma haya sido parte de la propuesta inicialmente presentada y que haya sido aprobada en primera vuelta por las dos cámaras legislativas. Es esta la razón por la cual el inciso segundo del artículo 375 de la Carta Política ordena que una vez aprobado en el primer período el proyecto de acto legislativo, el mismo deba ser publicado por el gobierno” (subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).

213 Sentencia C-614 de 2002. También efectuando esta distinción se encuentra las sentencias C-966 de 2003 y C-208 de 2005.

214 Refiriéndose a esta doble modalidad de infracción del principio de consecutividad la Sentencia C-1040 de 2005 indicó: “Sobre la regla prevista en el artículo 375 superior, en la que se prevé que en el segundo período “solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, la jurisprudencia ha explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se puedan introducir modificaciones a los textos aprobados en el primer período. Por el contrario, lo que expresamente consagra dicha norma es que el debate en segunda vuelta deberá adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera; debate que, por autorización expresa de los artículos 160 de la Carta y 226 de la Ley 5ª de 1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya aprobado”.

215 Sentencia C-332 de 2005.

216 En esta dirección puede consultarse, por ejemplo, la Sentencia C-992 de 2001.

217 C-1124 de 2004.

218 C-1124 de 2004.

219 C-1124 de 2004.

220 C-1124 de 2004. También con igual orientación se encuentra en la Sentencia C-1040 de 2005.

221 Sobre el particular, la Sentencia C-1040 de 2005 precisó: “Según ha quedado explicado, para que una solicitud de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad pueda prosperar, no es suficiente con que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta. También se requiere demostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo período legislativo. En el presente caso no se encuentra cumplido el segundo requisito, ya que la materia tratada en el texto acusado fue objeto de debate en todo el proceso de aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004 y, además, se encuentra íntimamente relacionado con el tema central del mismo”.

222 Sostuvo además: “Ciertamente, desde la perspectiva del artículo en sí mismo considerado, un cambio como el introducido por el parágrafo en cuestión constituye un cambio ‘esencial’. No obstante, la Corte entiende que al referirse la institución política objeto de reforma, el artículo 226 de la Ley 5ª obliga a tener como punto de referencia algo más que el simple texto del artículo modificado, un concepto de mayor cobertura como, en este caso, la protección a las garantías procesales y al interés público en el proceso penal”.

223 La conclusión la apoyó la Corte en la Sentencia C-1056 de 2003.