Sentencia C-375 de mayo 15 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-375 de 2002 

Ref.: Expediente D-3707

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Actor: Rafael Bohórquez Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

Bogotá, D.C., mayo quince de dos mil dos.

EXTRACTOS: « II. Texto de la norma acusada

Se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial Nº 41.236, de 23 de febrero de 1994, resaltando el aparte acusado:

Ley número 128 de 1994

(febrero 23)

“Por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas”.

ART. 5º—Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de área metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas:

1. Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios.

2 Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución de nueva entidad administrativa, donde se precise, al menos, los siguientes aspectos: municipios que integrarían el área; municipio, núcleo o metrópoli; razones que justifican su creación.

3. El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente.

4. La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día que se dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las fechas previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular.

5. El texto del proyecto de constitución del área metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes. Sólo podrá convocarse de nuevo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiese renovado los concejos municipales.

6. Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales protocolizarán la conformación del área de un plazo no mayor de treinta días y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con esta ley, en la notaría primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social.

PAR. 1º—Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a un área metropolitana ya existente, se convocará a consulta popular. Su aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipios vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral.

La iniciativa para proponer la anexión la tendrá, además de quienes se indica en el presente artículo el gobernador del departamento correspondiente o la junta metropolitana, según decisión adoptada por mayoría absoluta.

La vinculación del nuevo o nuevos municipios al área, en este caso, será protocolizada por el alcalde o alcaldes y presidentes de los concejos de las entidades que ingresan, y el alcalde metropolitano.

PAR. 2º—Una vez aprobada la creación del área, o la anexión de nuevos municipios a un área existente, los alcaldes o presidentes de concejos que entorpezcan la protocolización ordenada por esta norma incurrirán en causal de mala conducta sancionable o con destitución.

PAR. 3º—Las áreas metropolitanas ya constituidas, continuarán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en este artículo para su creación y seguirán funcionando con las atribuciones, financiación y autoridades establecidas en esta ley”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.

2. Problema jurídico.

La demanda de inconstitucionalidad que se ha presentado impone la necesidad de establecer si resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución la previsión contenida en la disposición demandada, conforme a la cual las áreas metropolitanas ya constituidas para la fecha de vigencia de la ley seguirán funcionando sin el lleno de los requisitos señalados en la misma norma y entre los cuales se encuentra la necesidad de una consulta popular para definir su creación. Al no exigirse el requisito de la consulta popular para esas entidades, se estarían desconociendo, del mismo modo, los principios constitucionales de participación política y soberanía popular.

Para el demandante, la norma acusada es contraria al artículo 319 de la Constitución, en cuanto elimina el requisito de la consulta popular respecto de las áreas metropolitanas ya constituidas, y del mismo modo es contraria a los artículo, 2º, que contempla la participación de todos en las decisiones que los afectan, y 103, que establece la consulta como mecanismo de participación.

El señor Procurador General de la Nación, por su parte, señala que la norma no es contraria a la Carta porque no es posible exigir a una entidades que se constituyeron conforme a la legislación existente antes de la Constitución de 1991, unos requisitos que para el momento de su creación no existían. Agrega que una consideración de seguridad jurídica impide que las actuaciones que se adelanten en el ámbito administrativo pierdan su validez cuando quiera que sean modificadas las normas procedimentales vigentes en el momento en el que ellas se produjeron.

3. Análisis de la Corte.

3.1. Las áreas metropolitanas en el ordenamiento jurídico colombiano

La figura de las áreas metropolitanas se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano por el Acto Legislativo 1 de 1968, con el objeto de permitir, para efectos administrativos, la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos. De esta manera se incorporó en la Constitución, como artículo 198, una norma conforme a la cual “[p]ara la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las asambleas, a iniciativa del gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas”.

Conforme a la Constitución, entonces, la creación de un área metropolitana daría lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales. Para ese efecto no se contempla la consulta popular, sino que la propia Constitución disponía que la organización de esas entidades debía hacerse por la ley, y que, en cada caso, para su funcionamiento se requería un acto de las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador y oída la opinión de los concejos de los municipios interesados.

Del mismo modo, debe resaltarse que el régimen de creación de las áreas metropolitanas estaba previsto en la propia Constitución, y que es ese ordenamiento el que debe tomarse como referente para evaluar la creación de las áreas metropolitanas que se hubiesen conformado durante su vigencia.

Las anteriores previsiones constitucionales fueron desarrolladas, primero, por el Decreto-Ley 3104 de 1979, y posteriormente por el Decreto-Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, y que era el ordenamiento vigente en la materia cuando se expidió la Constitución de 1991.

La Constitución de 1991, en su artículo 319, aunque con algunas diferencias importantes, mantiene en esencia el anterior régimen para las áreas metropolitanas. No se trataba de la creación una nueva categoría de entidades administrativas, sino de regular, de manera distinta, una que ya existía. Entre las diferencias puede destacarse, por un lado, el hecho de que bajo el nuevo régimen, no es necesario que los municipios que se integren en un área metropolitana pertenezcan al mismo departamento, y por otro, la necesidad de la consulta popular previa a la conformación de una de tales entidades. Adicionalmente, la Constitución dispuso que el régimen especial de la áreas metropolitanas deberá hacer parte de la ley orgánica territorial. Para desarrollar lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución se expidió la Ley 128 de 1994, de la que hace parte la disposición acusada.

3.2. El régimen de la Ley 128 de 1994.

De acuerdo con el artículo 319 de la Constitución, “[l]a ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. “Tal como se ha expresado por la Corte, el régimen de ordenamiento territorial no necesariamente debe estar incluido en una única ley de ordenamiento territorial, sino que es posible que, con el carácter de orgánicas, se expidan distintas leyes encaminadas a regular aspectos parciales del mismo.

La Ley 128 de 1994, “[p]or la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas” desarrolla ese mandato del artículo 319 de la Constitución.

La ley define lo que se entiende por áreas metropolitanas, establece los requisitos que deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, determina su naturaleza jurídica, sus finalidades, las funciones que les corresponden, las fuentes para su financiación y su estructura orgánica.

Así, conforme al artículo 1º de la Ley 128 de 1994, las “... áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”. A tenor del artículo 2º de la ley, dichas áreas “... están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio, autoridades y régimen especial”.

El artículo 5º de la Ley 128 de 1994, dentro del cual se encuentra el parágrafo demandado, regula la manera como se constituyen las áreas metropolitanas. Se establece allí, de manera expresa, que tanto para la constitución de un área metropolitana, como la vinculación de un municipio a una ya existente, se requiere el trámite de la consulta popular.

En la medida en que la ley regula de manera completa lo relacionado con las áreas metropolitanas, el parágrafo acusado dispone que las áreas metropolitanas ya constituidas deberán, hacia delante, funcionar de acuerdo con las atribuciones, financiación y autoridades establecidas en ella. A ese efecto el artículo 29 de la ley establece que dentro del año siguiente a la vigencia de la misma “... las áreas metropolitanas existentes deberán reformar sus estatutos y adoptar las demás medidas que fuere necesarias para ajustarlas integralmente a su contenido”. Del mismo modo, en el artículo 30 de la ley se dispone que “[l]a presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en los artículos 348 a 373, del Código de Régimen Municipal (D.L. 1333/86)”, con lo cual se evidencia el propósito del legislador de tener a la Ley 128 de 1994 como el único estatuto orgánico de las áreas metropolitanas.

Por otro lado, también contempla la ley, en su artículo 28, que “[l]as áreas metropolitanas existentes al momento de expedirse esta ley y las que con posterioridad se conformen, podrán convertirse en distritos si así lo aprueba, en consulta popular los ciudadanos residentes en el área metropolitana por mayoría de votos en cada uno de los municipios que las conforman, y siempre que participe en las mismas, al menos la cuarta parte de los ciudadanos inscritos en el censo electoral. (...)”.

Es evidente, entonces, que la Ley 128 de 1994, en cuanto que el estatuto orgánico de las áreas metropolitanas, se refiere tanto a aquellas que se creen a partir de su vigencia, como a las que se hubiesen constituido con anterioridad, y que somete a unas y otras a un régimen uniforme.

3.3. Análisis de la disposición acusada.

El actor considera que es contrario a la Constitución el hecho de que, al referirse a las áreas metropolitanas ya constituidas la ley disponga que las mismas “... seguirán vigentes sin el lleno de los requisitos señalados en este artículo para su creación...”.

Antes de entrar a analizar los cargos, considera necesario la Corte precisar que el alcance de la disposición acusada no es otro que el de señalar que la constitución de las áreas metropolitanas preexistentes a la expedición de la ley, debe examinarse a la luz de las normas que regulaban ese trámite vigente para el momento en el que el mismo se produjo y que, a tal efecto, no resultan aplicables los requisitos contenidos en la ley. No implica ello, ni una valoración en concreto sobre los actos de creación de las áreas metropolitanas, ni una convalidación general de los mismos. En particular, tratándose del requisito de la consulta popular, tal exigencia resultaba exequible para todas las áreas metropolitanas que se hubiese pretendido constituir con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, aun antes de la expedición de la Ley 128 de 1994. Por el contrario, la creación de las áreas constituidas con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 debía regirse por el régimen preexistente, dentro del cual no estaba contemplada la consulta. Para efectos prácticos se tiene que en el período comprendido entre la expedición de la Constitución de 1991 y la de la Ley 128 de 1994 no se constituyó ninguna nueva área metropolitana en el país.

Las áreas metropolitanas que se habían constituido con anterioridad a 1991 no desaparecieron como consecuencia de la expedición de la nueva Constitución y tampoco puede pretenderse que su vigencia se viese condicionada al cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta para la creación de nuevas áreas, o para la incorporación de nuevos municipios a áreas metropolitanas ya existentes.

Cuando con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 se hubiese constituido una área metropolitana, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales vigentes para entonces, se tiene que, una vez completado el trámite de constitución, surgió a la vida jurídica una nueva entidad cuya existencia, en principio, no puede afectarse por los cambios normativos que hacia adelante pudiesen producirse en torno al procedimiento de creación de tales áreas.

En efecto, de acuerdo con el régimen que sobre la materia antecedió al derivado de la Constitución de 1991, las áreas metropolitanas eran “... entidades autorizadas por la Constitución y organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades y régimen especiales, autonomía administrativa y patrimonio independiente” (1) .

(1) Ley 1333 de 1986, artículo 349.

De manera que conforme a ese régimen, que en lo esencial se mantiene bajo la nueva Constitución, una vez constituida un área metropolitana, surgía a la vida jurídica un nuevo ente, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Tal como se establece en el aparte normativo transcrito, la creación de ese ente estaba autorizada por la Constitución y se cumplía conforme a los criterios de organización fijados en la ley. Por esa serie de condiciones, resulta claro que formalizada la constitución de la entidad, la misma no puede resultar afectada por los requisitos que para la creación de tales entes se establezcan en el futuro.

Tratándose de la creación de entidades jurídicas, cabe distinguir entre los requisitos que resultan aplicables a la creación del ente y aquellos que de manera permanente son un presupuesto para su existencia. Los primeros, entre los cuales se encuentran los requisitos de forma o de procedimiento, deben satisfacerse en el momento en el que surge a la vida jurídica un nuevo ente, tienen un carácter puntual. Así, una vez cumplidas las formalidades previstas para su creación, surge a la vida jurídica el nuevo ente, sin que en el futuro le resulten exigibles las nuevas formalidades o procedimientos que se establezcan por el legislador, o, para el caso, por el constituyente. A este respecto ha sido reiterada la Corte en señalar que, conforme a la regla tempus regit actum, los asuntos de procedimiento se rigen por la ley vigente en el momento en que se cumplieron los respectivos actos.

Por el contrario, hay requisitos que condicionan en todo momento la existencia de determinados entes. Así, por ejemplo, en derecho privado, un requisito para la existencia de una sociedad de responsabilidad limitada es el de que cuente al menos con cinco socios. Ese requisito debe satisfacerse, tanto en el momento de constituirse la sociedad como a lo largo de su existencia jurídica. Si, en cualquier momento llega a faltar, la sociedad debe disolverse.

En ocasiones, el carácter puntual o permanente de determinada condición, depende de la naturaleza que de manera expresa le haya sido fijada por el legislador. Así, por ejemplo, cuando la ley dispone que para la creación de municipios se requieren ciertas condiciones objetivas mínimas, puede el legislador disponer que tales condiciones deben acreditarse en el momento en el que se va a crear el municipio, sin perjuicio de que con posterioridad las mismas no se mantengan. O podría disponer, por el contrario, que desaparecidas todas o algunas de esas condiciones, debe desaparecer como entidad autónoma el municipio afectado. Tratándose de requisitos de procedimiento, no existe esa dualidad de posibilidades, en la medida en que, por su propia naturaleza, tales requisitos se predican del momento en el que se crea el respectivo ente.

La consulta popular como requisito para la creación de áreas metropolitanas o para la vinculación de nuevos municipios a las áreas ya existentes, es una condición constitucional de la mayor importancia, puesto que realiza los principios de democracia participativa ínsitos en el nuevo orden constitucional. Quiere ello decir que el constituyente ha estimado que para la conformación de uno de tales entes es necesario tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, cuyo beneplácito es indispensable para que un municipio entre a formar parte de un área metropolitana. No obstante su relevancia en la nueva estructura democrática del Estado colombiano, la consulta popular, como condición para la creación de un área metropolitana, es un requisito de procedimiento que resulta aplicable como presupuesto para la creación del respectivo ente. En esa medida, la previsión constitucional sólo tiene efecto hacia el futuro, porque no está en capacidad de regular hechos que, como la constitución de un área metropolitana con anterioridad a la vigencia de la Constitución, ya acontecieron. Por consiguiente la consulta popular no resulta exigible a entes que existían antes de la expedición de la nueva Constitución, en la medida en que la creación de tales entidades se regía por otras disposiciones, entre las cuales no estaba la exigencia de la consulta popular.

La ley, o la propia Constitución, pueden cambiar el régimen aplicable a la áreas metropolitanas ya constituidas, y así lo hace la Ley 128 de 1994, pero lo que no es posible es sujetar, de manera retroactiva, la creación de esas áreas, a los nuevos requisitos que ellas establezcan. Sería, incluso, posible que la continuidad de un área metropolitana constituida con anterioridad a la Constitución de 1991 se haga depender de una consulta popular, que de resultar desfavorable trajese como consecuencia la disolución de la respectiva entidad. Pero tal posibilidad no está prevista en la Constitución, ni resulta imperativa para el legislador.

Con los anteriores parámetros puede afirmarse que, aún si la Ley 128 de 1994 no hubiese incorporado el contenido normativo del parágrafo 3º del artículo 5º, la consecuencia natural y obvia en esta materia habría sido la de que las áreas ya constituidas continuarían existiendo —en la medida en que el nuevo orden no afecta el acto de su creación—, con sujeción a las nuevas disposiciones que de manera general rigen su organización y funcionamiento.

El alcance de la disposición acusada es, como se dijo atrás, el de disponer que todas las áreas metropolitanas, tanto las ya constituidas, como las que en el futuro se constituyan, estarán sometidas al mismo régimen en cuanto a funciones, organización, control, financiación, etc. Así, de manera consonante con lo dispuesto en el artículo 5º, en el artículo 29 se contempla el plazo de un año para que las áreas ya constituidas adecuen sus estatutos a lo dispuesto en la ley.

Ello resulta en un todo armónico con lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución, conforme al cual corresponde a la ley de ordenamiento territorial adoptar un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las áreas metropolitanas.

El artículo 5º de la Ley 128 de 1994, del que hace parte el parágrafo acusado, expresamente dispone que para la creación de las áreas metropolitanas, o para la vinculación de nuevos municipios a las ya existentes, deberá convocarse una consulta popular y regula los aspectos relativos a la misma y al procedimiento que habrá de seguirse en cada caso. Desde este punto de vista, ese artículo, mirado en su conjunto, no sólo no contraría el artículo 319 de la Constitución, sino que lo desarrolla. La previsión del parágrafo 3º no excluye la consulta como trámite para la creación o la vinculación de municipios, sino que, como corresponde a la naturaleza de las cosas, hace explícito el hecho de que las áreas ya constituidas, no obstante que para su creación no debieron sujetarse a las previsiones allí contenidas, estarán sujetas a las disposiciones de la ley que regula de manera integral la materia.

Por consiguiente encuentra la Corte que la disposición acusada no es contraria a la Constitución y por lo mismo se declarará su exequibilidad.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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