Sentencia C-377 de mayo 14 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-377 de 2002 

Ref.: Proceso D-3774.

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36 de la ley 472 de agosto 5 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño.

Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil dos

EXTRACTOS: «II. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial.

LEY 472 DE 1998 

(Agosto 5)

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPÍTULO X

Recursos y costas

ART. 36.—Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 4º de la Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, esta corporación es competente para decidir sobre la presente demanda.

2. Lo que se debate.

En la presente oportunidad corresponde a la Corte determinar si el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, al consagrar el recurso de reposición como único medio de impugnación contra los autos dictados dentro del trámite de una acción popular, vulnera el derecho de defensa, el principio de igualdad y el derecho de acceder a la administración de justicia impidiendo, de contera, la eficaz protección de los derechos e intereses colectivos amparados con las acciones populares.

Con el objeto de absolver al anterior cuestionamiento la Corte se referirá previamente a las acciones populares, al principio de la doble instancia y al alcance de la facultad de configuración legislativa en materia de medios de impugnación.

3. La protección de los derechos e intereses colectivos mediante las acciones populares.

En correspondencia con la concepción del Estado social de derecho, democrático, solidario y participativo que pregona la Carta Política, el Constituyente de 1991 estableció la posibilidad de que se representen y defiendan intereses comunitarios mediante el ejercicio de las denominadas acciones populares, que más que un derecho constituyen un efectivo mecanismo de protección y defensa del ciudadano. De esta forma quedó materializada la preocupación del constituyente por superar el individualismo propio de los derechos subjetivos, amparando otros derechos —los de carácter colectivo— cuyo desconocimiento también afecta al individuo tomado en su dimensión social, esto es, como parte de una comunidad en donde alcanza su pleno desarrollo.

Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Carta “para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza” que defina la ley, se erigen en el principal instrumento para la tutela del interés público al tiempo que representan las respuestas del ordenamiento constitucional a los fenómenos culturales y científicos del mundo contemporáneo, toda vez que el desarrollo de las nuevas tecnologías, la industrial y el comercio han superado la previsión de los efectos nocivos que se pueden ocasionar a grupos considerables de población. En este sentido, es claro que “la constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socioeconómicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos” (1) .

(1) Sentencia C-215 de 1999.

Según los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente, para elevar las acciones populares a canon constitucional se consideró la amplitud de los derechos e intereses colectivos, pues se estimó que su protección no debía limitarse a unos cuantos derechos sino a todos los que ostentaran tal carácter. Así mismo, se ponderaron los antecedentes históricos y la eficacia jurídica de dicho instrumento, al paso que se tuvo conciencia que con su establecimiento “se habrá dado un paso fundamental en el desarrollo de un derecho solidario que responda a fenómenos nuevos de la sociedad” (2) .

(2) Gaceta Constitucional 46. Informe ponencia sobre acciones populares.

Con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e intereses colectivos de toda aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc.

Estos derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que transciende el ámbito interno.

También los derechos colectivos se caracterizan porque exigen una labor anticipada de protección y, por ende, una acción pronta de la justicia para evitar su vulneración u obtener, en dado caso, su restablecimiento. De ahí que su defensa sea eminentemente preventiva. Otro rasgo sobresaliente de estos derechos es que superan la tradicional división entre el derecho público y el derecho privado. Además, son de índole participativo, puesto que mediante su protección se busca que la sociedad delimite los parámetros dentro de los cuales se pueden desarrollar las actividades productivas y socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos colectivos son de amplio espectro en la medida en que no pueden considerarse como un sistema cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos derechos tienen carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican transformaciones a la libertad de mercado.

La jurisprudencia ha precisado que como las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y, por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezcan el procedimiento regulado por la ley, “el interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”.

Teniendo en cuenta que los derechos colectivos son violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de grupos económicamente fuertes, las acciones populares parten del hecho de que quienes las promueven se encuentran en una situación de desigualdad. Además no suponen la existencia de una verdadera litis, pues su objeto no es la solución a una controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere posible.

En concordancia con lo prescrito en el artículo 89 fundamental que habilita al legislador para señalar los recursos y procedimientos necesarios para propugnar por la integridad de los derechos colectivos, mediante la Ley 472 de 1998 se desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con las acciones populares y de grupo, regulando al efecto todos los aspectos sustanciales y de procedimiento que conciernen al ejercicio de este mecanismo de protección de los derechos colectivos.

El artículo 2º de dicho ordenamiento legal define las acciones populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” que se ejercen “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Por su parte, el artículo 9º ibídem señala expresamente que las acciones populares proceden “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o privadas o de los particulares, que hayan violado o que amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

La Ley 472 de 1998 regula otros aspectos importantes en relación con las acciones populares como son la enunciación de los derechos e intereses colectivos (art. 4º); principios que rigen el trámite de las acciones populares (arts. 5º a 7º); procedencia, agotamiento opcional de la vía gubernativa y caducidad (arts. 9º a 11); legitimación para ejercitarlas (arts. 12 a 14); jurisdicción y competencia (arts. 15 y 16); presentación de la demanda o petición (arts. 17 a 19); admisión notificación, traslado y excepciones (arts. 20 a 23); coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); pacto de cumplimiento (art. 27); período probatorio (arts. 28 a 32); sentencia (arts. 32 a 35); recursos y costas (arts. 36 a 38); incentivos (arts. 39 y 40); y medidas coercitivas (arts. 41 a 45).

El análisis de este conjunto normativo permite establecer los aspectos más sobresalientes de las acciones populares:

Celeridad y eficiencia del proceso. Se garantiza sometiendo el trámite de las acciones populares a los principios constitucionales y especialmente a los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; imponiéndole al juez la obligación de impulsarlas oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria; otorgándoseles trámite preferencial con excepción del habeas corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento; y permitiendo su ejercicio en todo tiempo, incluso durante los estados de excepción.

Derechos que ampara. Las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 88 superior y en la ley.

Finalidad pública. Mediante las acciones populares no se persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos (3) .

(3) En el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 se enuncian algunos de los derechos e intereses colectivos: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Legitimación. Pueden ser interpuestas por cualquier persona a nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de legitimación. Como el actor es un verdadero defensor del interés público se consagra un incentivo en su favor que es fijado por el juez entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. Cuando el actor es una entidad pública el incentivo se destina al fondo de defensa de intereses colectivos.

Carácter preventivo. Por los fines que las inspiran, las acciones populares no requieren para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan amparar.

Facilidades para interponerlas. Toda persona natural o jurídica puede interponer las acciones populares. Los legitimados para ejercerlas pueden hacerlo por sí mismos o por quien actúe a su nombre. En el primer caso se establece la intervención obligatoria de la Defensoría del Pueblo. El interesado podrá acudir ante el personero distrital o municipal o a la Defensoría del Pueblo para que se le colabore con la elaboración de la demanda, para la cual no se establecen mayores requisitos. El juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente. El costo de los peritazgos corre por cuenta del fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.

El papel del juez. El juez debe velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.

Contenido de la sentencia. La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.

• Las acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de litis. Pues su objetivo no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.

4. El principio de la doble instancia y la facultad para configurar los medios de impugnación.

El principio de la doble instancia se encuentra consagrado expresamente en la Constitución Política en los artículos 29, 31 y 86. El artículo 31 superior regula de modo general este principio y además prohíbe la reformatio in pejus en los siguientes términos:

“Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

“El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.

Tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación contra las decisiones judiciales. Sin embargo, de lo dispuesto en el artículo 31 fundamental se concluye que la doble instancia mediante el reconocimiento del recurso de alzada no es obligatoria en todos los asuntos que son de decisión judicial, puesto que la ley está autorizada para establecer excepciones siempre y cuando se respeten el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad, y no se niegue el acceso a la administración de justicia.

Lo anterior significa que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, “pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad” (4) .

(4) Sentencia C-153 de 1995.

Así, pues, es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no, salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente lo contrario como lo es el caso de la impugnación de la sentencia condenatoria y de las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela.

Sobre este tópico la Corte ha expresado que “la doble instancia, cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no es sin embargo, forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, pues el legislador, dentro de la facultad que tiene de regular su trámite, bien puede decidir en cuáles procede la segunda instancia y en cuáles no, siempre y cuando con esa determinación no vulnere normas constitucionales, especialmente, las que consagran derechos fundamentales de las partes procesales” (5) .

(5) Sentencia C-179 de 1995.

De la misma manera se ha dicho que con base en el canon 31 superior corresponde a la ley determinar los recursos diferentes al de apelación o impugnación contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos (6) .

(6) Sentencia C-005 de 1996.

Al respecto la Corte ha puntualizado que “los recursos, concebidos como instrumentos de defensa mediante los cuales quien se considera afectado por una decisión judicial o administrativa la somete a nuevo estudio para obtener que se revoque, modifique o aclare, hacen parte de las garantías propias del debido proceso. En efecto, el artículo 29 de la Constitución exige que todo juzgamiento se lleve a cabo con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Entre éstas, que son señaladas por la ley, está la posibilidad de instaurar recursos contra las determinaciones que se van adoptando en el curso del trámite procesal o al finalizar el mismo” (7) .

(7) Sentencia C-365 de 1994.

En esta materia rige entonces el principio de la autonomía legislativa para regular los medios de impugnación y defensa. Por ello puede el legislador consagrar un recursos en relación con ciertas decisiones judiciales o suprimir los que ha regulado “siempre y cuando no desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia” (8) , puesto que la ley “se halla sometida a la Constitución (C.P., art. 4º) y, por lo tanto, la discrecionalidad del legislador no es absoluta, es decir, debe entenderse limitada por los preceptos de la Carta, que condicionan la validez de las cláusulas legislativas. No podría, entonces, admitirse que, al ejercer su función, el legislador prescribiera normas de conducta contrarias a las que resultan de la Carta Política” (9) .

(8) Sentencia C-005 de 1993.

(9) Sentencia C-005 de 1996.

Por lo anterior, corresponderá a la Corte revisar la validez constitucional de las disposiciones que determinan la procedencia limitada o la improcedencia de los recursos contra determinada decisión de carácter jurisdiccional, cerciorándose que la facultad legislativa para configurar los procesos y las instancias se haya ejercido sobre la base de criterios que no contravengan los postulados o principios constitucionales.

5. El caso concreto.

El artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que se demanda, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.

En criterio del demandante la norma impugnada infringe el ordenamiento fundamental, puesto que al impedir la interposición del recurso de apelación, especialmente respecto del auto que rechaza la demanda, desconoce el derecho de defensa, el principio de la doble instancia y el acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 29, 31 y 229) así como la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados con el ejercicio de las acciones populares.

Para resolver los cargos planteados por el actor y con el fin de establecer si la facultad de configuración legislativa en este caso se ejerció de acuerdo a las disposiciones constitucionales y sin violar los derechos y garantías fundamentales, considera la Corte pertinente referirse en primer término a los antecedentes legislativos de la norma acusada.

El iter legislativo pone de presente que la propuesta legislativa inicialmente se orientó hacia la consagración del recurso de reposición contra todos los autos que dicte el juez o magistrado, previendo la posibilidad de interponer el de apelación contra las providencias que señala el Código de Procedimiento Civil y además contra el auto que decreta medidas previas, el que niegue la práctica de alguna prueba y contra la sentencia de primera instancia (10) . En estos términos la iniciativa se conservó durante el primer y segundo debate en la Cámara de Representantes (11) . En el Senado de la República se dio un giro fundamental, pues para agilizar el proceso se propuso que las providencias que se dicten en el trámite de la acción popular, con excepción de la sentencia, carecerían de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas contra el cual se establecía el recurso de reposición. El recurso de apelación se reservaba para la sentencia de primera instancia (12) .

(10) Gaceta del Congreso del jueves 27 de julio de 1995, página 10.

(11) Gaceta del Congreso 493 de 1995 página 9. Y Gaceta del 28 de mayo de 1996, página 12.

(12) Gaceta del Congreso 498 de 1996 página 11 y Gaceta 11 de 1997, página 43.

Posteriormente, en la ponencia para segundo debate en el Senado se decidió acoger las recomendaciones “en orden a garantizar el derecho de defensa y permitir el recurso de reposición contra todos los autos de trámite que se dicten en el proceso” (13) y así fue como finalmente el texto del artículo 36 de la Ley 472 de 1998 estableció el recurso de reposición contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares.

(13) Gaceta del Congreso 167 de 1997, página 2.

Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección.

Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” (art. 5º).

En criterio de esta corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (C.P., arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que este funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.

Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad.

En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con las acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.

Por las razones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto me permito salvar parcialmente mi voto respecto de la decisión adoptada en el asunto de la referencia, por las razones que expongo a continuación:

Si bien comparto la decisión mayoritaria en cuanto declaró la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, estimo que tal decisión ha debido condicionarse a que se entendiera que siempre serían apelables el auto que rechaza la demanda y el que niega pruebas. Si bien, como lo afirma la sentencia, del artículo 31 de la Carta emana que el principio de la doble instancia no es absoluto y que la determinación de los recursos que proceden contra las diferentes providencias judiciales es asunto que corresponde a la libertad de configuración del legislador, salvo en ciertos casos en que explícitamente la Carta determina otra cosa, como cuando señala la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (C.P., arts. 29 y 86), también es cierto que esta libertad legislativa siempre encuentra un límite en el respeto debido a los derechos fundamentales.

En el presente caso, los derechos de acceso a la administración de justicia y de defensa y contradicción se veían seriamente limitados en su núcleo esencial, al disponerse que contra los autos de rechazo de la demanda y de negación de las pruebas solicitadas no cabía sino el recurso de reposición. Ciertamente, con la exequibilidad simple de la norma se tolera un recorte de las referidas garantías, que a juicio del suscrito resulta desproporcionado y no justificado por la posible obtención de otro fin constitucional. La celeridad que se logra en la administración judicial al obviar el recurso de apelación de los autos correspondientes, no compensa el sacrificio de los aludidos derechos.

Los derechos al debido proceso (C.P., art. 29) y de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) (1) , son fundamento del Estado de derecho y responden a la necesidad de establecer las garantías jurídicas que permitan a las personas acudir al poder soberano en busca de la efectividad y respeto de todos sus derechos. Sin ellos no podría asegurarse la convivencia pacífica, ni evitarse los mecanismos de justicia privada y la arbitrariedad. Sólo si el sistema jurídico asegura la posibilidad real de acudir a los tribunales para resolver en juicio las controversias, cabe hablar del imperio del derecho y de la ley. Por ello el legislador no puede restringir significativamente la posibilidad de reclamar en juicio las distintas clases de derechos de que pueden llegar a ser titulares las personas, ni menos desproteger el interés público ínsito en las acciones populares por la falta de consagración de los mecanismos procesales adecuados para su defensa. Así, aunque el legislador puede establecer las acciones, recursos y términos procesales, no puede hacerlo de manera que llegue a entorpecer desmedidamente su la reclamación por la vía judicial.

(1) Constitución Política, artículo 229: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.

En este mismo sentido se ha pronunciado el honorable Consejo de Estado, en relación con el auto de rechazo de las aciones populares. Así lo hizo en reciente sentencia de 9 de marzo de 2000, que resulta oportuno citar in extenso, donde acoge la postura antes adoptada por esa corporación en relación con la acción de cumplimiento, en el sentido de que el auto de rechazo de la acción debe ser apelable:

“Las acciones populares fueron instituidas por el artículo 88 de la Constitución Política y desarrolladas por la Ley 472 de 1998 para la protección de los derechos e intereses colectivos, ellos con relación al patrimonio, el espacio, la seguridad, la salud pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros. También reguló lo atinente a las acciones de grupo, originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas.

“Prevé el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular, procede el recurso de reposición. Y el artículo 37 ibídem dispone que contra la sentencia de primera instancia, procede el recurso de apelación.

“Pretende la parte actora, al interponer el recurso de apelación, que esta corporación revoque el auto que rechazó la demanda por caducidad y en su lugar, se admita para continuar con el procedimiento previsto en la ley 472 de 1998.

“Al respecto la Sección Tercera de esta corporación, con ocasión de la Ley 393 de 1997, ley de acción de cumplimiento, dijo en providencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-035, actor: Álvaro José Gracia Díaz, M.P. doctor Ricardo Hoyos Duque, las siguientes consideraciones que esta Sala comparte en su integridad:

“1. Competencia del Consejo de Estado para conocer de la impugnación del auto que rechaza la solicitud de cumplimiento.

“En relación con la procedencia de la impugnación contra el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento de leyes o actos administrativos se han producido en esta corporación decisiones opuestas. Así, algunas secciones han optado por declararse inhibidas para conocer de la misma, por considerar que del texto del artículo 16 de la Ley 393 de 1997 se infiere que dicho auto no es recurrible; en tanto que la Sección Cuarta consideró que el mencionado artículo hace referencia a los autos que se dicten en el trámite de la acción y como el que rechaza la solicitud es anterior a la iniciación del trámite, hay lugar a la aplicación del artículo 232 del Código Contencioso Administrativo (por remisión del art. 30 de la ley citada), en el cual se admite la procedencia del recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda.

“Para esta Sala, el auto que rechaza la solicitud de cumplimiento sí es susceptible de impugnación, por las siguientes razones:

a) La acción de cumplimiento es una acción de origen constitucional (art. 87) consagrada como un mecanismo de protección y aplicación de derechos, que permite hacer efectivo el cumplimiento de los deberes y obligaciones contenidos en la una ley o acto administrativo. Dicha acción está vinculada con el cumplimiento de los fines del Estado y de las autoridades previstos en el artículo 2º de la Carta.

“En tanto que la acción constitucional es susceptible de ser ejercida por cualquier persona, la de cumplimiento debe estar provista al máximo de garantías que la hagan eficaz. Por ello, al resolver sobre la admisión de la solicitud, el juez debe inadmitir sólo aquellas peticiones que no reúnan los requisitos mínimos, indicando con claridad al interesado la manera de salvar sus deficiencias y proceder al rechazo cuando el solicitante no atienda las observaciones o falte la prueba mínima de la renuncia del funcionario al cumplimiento del acto o la ley en cuestión.

“Si bien, proceder al rechazo de la solicitud es una opción del juez ante quien ella se presenta, el dejar a su mero arbitrio la elección de las razones que hacen o no admisible dicha solicitud, sin una posibilidad de control posterior, podría hacer inocua la acción. Una actitud en extremo formalista de un juez determinado que motivara el rechazo reiterado de las solicitudes, haría inoperante el ejercicio de la acción, pues por razones de competencia siempre será el mismo funcionario el que resolverá sobre las solicitudes, sin que el juez de segunda instancia pueda modificar tales decisiones.

“Por tanto, la posibilidad de que haya una segunda instancia para conocer de los autos que rechazan la demanda constituye una garantía de eficacia de la acción de cumplimiento.

“b) ... la efectividad del derecho a la administración de justicia en relación con la acción de cumplimiento no se concreta en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez, sino en el estudio serio del asunto planteado que culmine con una decisión de fondo legal, razonada y justa, salvo que por carencia de requisitos mínimos no se pueda llegar a ella…

“c) Por tratarse de una acción nueva en el ordenamiento jurídico, sin desarrollo legal ni jurisprudencial, cuya competencia ha sido atribuida en principio a los jueces contencioso administrativos (legalmente previstos) y en segunda instancia a los tribunales, sin una instancia unificadora, habrá tantos criterios para resolver las acciones cuantos jueces conozcan de las mismas. Por eso es importante que así sea de manera transitoria, en defensa de los principios de la igualdad y de la seguridad jurídica, esta corporación establezca unos derroteros que sirvan en el futuro de guía a los jueces. Objetivo que se cumplirá en mejor forma si se admite el recurso de apelación contra el auto que rechace la solicitud (resalta esta Sala)” (2) .

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección A. Sentencia de nueve de marzo de 2000”. Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.

Por los mismos motivos, el auto que rechaza la solicitud de pruebas, debe ser objeto de recurso ante el superior, pues la injustificada negativa tiene el alcance de desconocer en su núcleo esencial el derecho fundamental de defensa y contradicción, sacrificio que no se ve compensado por la celeridad que se le imprime al trámite de las acciones populares.

Estas razones me llevan a discrepar parcialmente en cuanto a la decisión de exequibilidad simple adoptada por la mayoría. El respeto a los derechos de acceso a la administración judicial y de defensa y contradicción imponían un límite a la libertad de configuración legislativa, y por ello la norma, para resultar conforme con la Carta, exigía el condicionamiento a que se hizo referencia.

Fecha ut supra.

Marco Gerardo Monroy Cabra. 

(Nota: El capítulo II de la presente sentencia fue corregido por la Corte Constitucional mediante Auto 90 de 2002).

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