Sentencia C-382 de abril 12 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-382 de 2005 

Ref.: Expediente D-5393

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º y 6º (parciales) del Decreto 254 de 2000, “por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.

Actor: Rafael Fandiño Ilia.

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcriben los artículos 2º y 6º (parciales) demandados en el presente proceso, y se subrayan los apartes acusados:

“DECRETO 254 DE 2000

(Febrero 21)

Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º, numeral 7º, de la Ley 573 del 2000,

DECRETA:

(...) ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. (...) La expedición del acto de liquidación conlleva:

(...) d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación.

(...) PAR. 2º—Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que estos procedan a cancelar los correspondientes registros.

(...) ART. 6º—Funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes:

(...) d) Dar aviso a los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador.

e) Dar aviso a los registradores de instrumentos públicos para que den cumplimiento a lo dispuesto en el literal d) del artículo 2º del presente decreto, y para que dentro de los treinta (30) días siguientes a que se inicie la liquidación informen al liquidador sobre la existencia de folios en los que la institución en liquidación figure como titular de bienes o de cualquier clase de derechos”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos.

Las normas acusadas establecen que en los procesos de liquidación de las entidades públicas del orden nacional, (a) la iniciación del proceso de liquidación conlleva la cancelación de los embargos que hubiesen sido decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de su propiedad, para efectos de integrar la masa de la liquidación (art. 2º-d); (b) los jueces que conozcan de procesos en los que se hayan practicado las referidas medidas cautelares, a solicitud del liquidador, deberán oficiar a los registradores de instrumentos públicos para que estos cancelen los registros correspondientes (art. 2º, par.); (c) el liquidador tiene dentro de sus funciones la de dar aviso a los jueces de la República sobre el inicio del proceso del liquidación, para efectos de que estos terminen los procesos ejecutivos que existieren en curso contra la entidad, advirtiéndose que tales procesos deben ser acumulados al proceso de liquidación (art. 6º-d); y (d) el liquidador también tiene entre sus funciones la de dar aviso a los registradores de instrumentos públicos para que cancelen los registros correspondientes (art. 6º-e). Para el demandante, estas disposiciones adolecen de los siguientes motivos de inconstitucionalidad:

(i) desconocen el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y el derecho al debido proceso en tanto derecho a obtener la pronta resolución de los litigios (C.P., art. 29), puesto que se obstruye el camino para que los ciudadanos acudan a los jueces solicitando el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades públicas en liquidación, dejándolos en total indefensión, y desconociendo la obligación jurídica y política del Estado de proteger los derechos de los ciudadanos;

(ii) resultan irrazonables, en la medida en que la misma contraloría ha afirmado que las liquidaciones marchan lentamente, con lo cual no se beneficia de ninguna manera a los acreedores de dichas entidades, situación que contribuye a dejar a los ciudadanos sin recursos para hacer efectivos sus créditos;

(iii) violan el derecho a la igualdad de los acreedores de las entidades públicas del orden nacional en liquidación, frente a los acreedores de las entidades públicas territoriales en liquidación, respecto de las cuales no existe una disposición similar que restrinja el acceso a la administración de justicia; y

(iv) violan el funcionamiento autónomo e independiente de la rama judicial (C.P., art. 228), en la medida en que el liquidador de las entidades queda facultado para exigir la terminación de los procesos ejecutivos en curso o los que se presenten en el futuro, lo cual atenta contra la separación de poderes y la organización estructural del Estado.

Antes de pronunciarse sobre estos cargos, la Corte debe evaluar si en este caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, como lo alegan algunos intervinientes.

3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional en virtud de lo resuelto en las sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002, salvo en cuanto al cargo genérico basado en el debido proceso.

3.1. En la Sentencia C-140 de 2001, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de las mismas normas demandadas en esta oportunidad —el artículo 2º literal b) y parágrafo 2º, y el artículo 6º literales d) y e) del Decreto 254 de 2000—, que habían sido acusados de (a) violar el artículo 150-10 de la Carta Política, en la medida en que en criterio del demandante, habían modificado el Código de Procedimiento Civil, desconociendo así la prohibición constitucional de expedir códigos por vía de decretos de facultades extraordinarias, y (b) violar el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta, ya que —según la dilucidación del cargo que hizo la Corte— se argumentaba que los procesos judiciales y administrativos deben regirse por las normas establecidas en los códigos, y no en decretos leyes. En relación con el primer cargo, la Corte, luego de estudiar el alcance de la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución, afirmó que la misma no había sido desconocida. En cuanto al cargo por violación del debido proceso, luego de afirmar que la Constitución no ordena que las regulaciones procedimentales estén consagradas en un código específico, la Corte efectuó el siguiente análisis:

“como lo destacan varios intervinientes y la vista fiscal, las normas acusadas, lejos de desconocer el debido proceso, buscan desarrollarlo, ya que pretenden garantizar a las personas naturales y jurídicas involucradas en la liquidación el pago de sus acreencias. En efecto, conviene recordar que una liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad, es necesario cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares hubieran podido decretarse contra la entidad, para de esa manera poder formar la masa de liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en igualdad de condiciones”.

Con base en los argumentos citados, la Corte declaró la constitucionalidad de las normas que se examinaron, pero restringió explícitamente el efecto de cosa juzgada al declarar que dicha declaratoria se efectuaba “únicamente por los cargos estudiados” en esa oportunidad, dentro de los cuales estuvo el genérico basado en el debido proceso.

3.2. En la Sentencia C-291 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte se pronunció también sobre el artículo 2º, literal d) y parágrafo 2º del Decreto 254 de 2000, que habían sido demandados por considerar el actor que “i) vulneran el derecho al debido proceso en cuanto este debe adelantarse de conformidad con leyes que sean preexistentes, ii) hacen imposible el cobro de las acreencias laborales pues las dejan huérfanas de garantía, y iii) desconocen el derecho a la igualdad, pues introducen una distinción injusta entre quienes cobraron su deudas existiendo la posibilidad de embargar bienes para lograr el pago, y aquellos otros que se ven afectados por la cancelación del gravamen que aseguraba la cancelación de su deuda”.

En relación con el cargo según el cual se estaba dejando desprotegidos a los acreedores, afirmó la Corte: “resulta necesario recordar que tanto el proceso ejecutivo singular con medidas cautelares como los procesos liquidatorios tienen el mismo propósito: lograr el pago de las acreencias del deudor. Si bien en el primero este propósito es individual de ejecutante, y puede lograrlo sobre bienes determinados del deudor, el mismo objetivo puede ser conseguido dentro de un proceso liquidatorio universal. En este último, la prenda general constituida por el activo patrimonial del deudor responde ante todos los acreedores en igualdad de condiciones, salvo las prelaciones legales, de manera tal que la garantía de pago subsiste. No es pues cierto, como lo afirma el demandante, que por el hecho de la apertura del proceso liquidatorio, del llamamiento a todos los demandantes en procesos ejecutivos en curso y de la cancelación de los embargos decretados, se eliminen las garantías de pago, pues como queda dicho estas se conservan sobre la masa de la liquidación. Más aun si se trata de obligaciones laborales, que es el caso que motiva la preocupación del actor, pues como es sabido su pago con cargo a esta masa tiene prelación según las normas legales vigentes que regulan la materia, a las que expresamente remite el artículo 32 del decreto sub examine”.

En cuanto al cargo por violación del debido proceso en la medida en que se sorprendía a los ejecutantes dentro de procesos ejecutivos singulares con una legislación nueva y no preexistente, la Corte explicó: “No es pues una novedad legislativa el que dentro de los procesos liquidatorios, aun los de entidades públicas, los procesos ejecutivos en curso al momento de decretarse la liquidación deban suspenderse y los embargos cancelarse a fin de conformar la masa a liquidar conforme a la prelación de créditos legalmente establecida. Desde este punto de vista las normas acusadas son disposiciones especiales que solo subrogan para el sector público nacional otras más generales y dispersas que gobernaron también la liquidación de entidades públicas nacionales, previendo la cancelación de embargos decretados sobre los bienes de la entidad a liquidar (1) . Por eso no pueden considerarse como no preexistentes respecto de los ejecutantes singulares de las entidades públicas cuyo proceso de liquidación debe regirse por el decreto acusado”.

El cargo por violación del derecho a la igualdad fue resuelto por la Corte así: “las dos situaciones de hecho a las cuales el demandante estima que debe dispensarse el mismo trato, son las siguientes: de un lado la de los acreedores que demandaron ejecutivamente el pago de sus acreencias y efectivamente obtuvieron el pago de las mismas antes del decreto de disolución o supresión y liquidación de la entidad pública deudora, y de otro, la de los acreedores de la misma clase de entidades, que estando en curso el proceso ejecutivo se ven afectados por el mencionado decreto. A juicio de la Corte estas situaciones no son ni fáctica ni jurídicamente iguales, pues el decreto de disolución o de supresión de la entidad pública da lugar a su subsiguiente liquidación dentro de un proceso universal regulado íntegramente por Decreto 254 de 2000, que implica el llamamiento de todos los acreedores y la conformación de la masa de bienes con la cual se va a satisfacer el pasivo patrimonial. Evidentemente, quienes obtuvieron el pago antes de la disolución o supresión, no se ven avocados a este llamamiento general de acreedores ni a la conformación de la masa referida, como si lo están quienes tienen en curso un proceso ejecutivo singular en el momento en que se produce el mencionado decreto. // Es claro entonces que no se da el primer supuesto del test de igualdad, cual es que la situación de hecho regulada por el ordenamiento sea la misma”. La Corte precisó, adicionalmente, que “la cancelación de los embargos practicados dentro de procesos ejecutivos que están en curso al momento del decreto de disolución o supresión de una entidad pública, no desconoce el derecho de igualdad de los correspondientes ejecutantes, sino que más bien garantiza este derecho no solo en cabeza suya sino también en la de todos los demás que ahora son llamados a concurrir al proceso liquidatorio. La medida reprochada busca específicamente no permitir un privilegio que carecería de un fundamento constitucional adecuado, en cuanto tomaría pie en la única consideración de haber logrado primero el decreto de la medida cautelar, para en cambio respetar la prelación de créditos sentada de manera especial por el legislador con miras a la efectividad de objetivos superiores ciertos”.

Por eso, en la parte resolutiva de la Sentencia C-291 de 2002 se advirtió claramente que la cosa juzgada era relativa, no absoluta. Además, el parámetro para relativizarla fue el de los “cargos examinados”, es decir, no fue el de todos los cargos plausibles basados en el principio de igualdad de conformidad con las múltiples normas contenidas en el artículo 13 de la Constitución Política. Dice así el numeral segundo de la parte resolutiva: “En relación con los cargos de inconstitucionalidad examinados en la presente sentencia relativos al desconocimiento de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, declarar EXEQUIBLES el literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000”.

Finalmente, la Corte también desestimó el cargo formulado según el cual las normas acusadas desconocían las garantías laborales protegidas por la Constitución. Por lo tanto, declaró la exequibilidad de las normas revisadas, pero nuevamente restringió los efectos de cosa juzgada de su providencia a los cargos estudiados en dicha oportunidad. A este respecto vale aclarar que la Corte ordenó, en relación con el cargo por violación del debido proceso, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 2001; sin embargo, ya se vio cómo en dicha providencia se resolvieron cargos generales relativos al artículo 29 de la Constitución.

3.3. La Corte ha explicado las condiciones en las que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa explícita, así: “... la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro ...” (2) , es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada en la forma y con el alcance que ella misma determine. Ahora bien, “... mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta ...” (3) .

Por lo tanto, la regla general es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, salvo cuando en ellas se limitan los alcances de la misma. La limitación puede hacerse acudiendo a diversas técnicas, todas las cuales son determinadas de manera autónoma por la propia Corte atendiendo al ámbito del control que efectivamente ejerció en cada caso. Dentro de las opciones técnicas caben las siguientes, entre otras. Primero, la Corte puede limitar la cosa juzgada a los cargos. Esta opción es la más frecuente. Tiene diversas modalidades, según el contenido de la sentencia. La cosa juzgada puede ser relativa (i) a los cargos de la demanda (4) , o (ii) a los cargos estudiados o analizados en la sentencia (5) . Cuando la sentencia no analiza todos los cargos de la demanda, bien porque decidió inhibirse respecto de algunos de ellos por considerarlos ineptos o bien porque existe cosa juzgada respecto de algunos por haberse dictado sentencia anterior, se acude usualmente a la segunda técnica. Segundo, la Corte puede limitar la cosa juzgada a uno o varios artículos de la Constitución, es decir, a los artículos respecto de los cuales la Corte circunscribió su análisis para decidir si habían sido o no violados por la norma juzgada (6) . Tercero, la Corte puede limitar la cosa juzgada al punto específico que estudió en la sentencia, lo cual sucede excepcionalmente cuando la Corte al interpretar el cargo del demandante restringe su análisis constitucional a un aspecto del mismo que estima especialmente complejo (7) .

Ahora bien, cuando se demanda una norma que ya ha sido juzgada por la Corte, el parámetro para determinar el alcance de la cosa juzgada es la sentencia anterior respecto de la misma norma. El ámbito de la cosa juzgada relativa será el que la propia Corte haya definido en la sentencia anterior. De esta manera se preserva la seguridad jurídica puesto que el referente es objetivo y previo. Además, se restringe el ámbito de un eventual segundo pronunciamiento de la Corte sobre la misma norma a lo no juzgado en el primer fallo —lo cual no obsta para tener la sentencia anterior como un precedente relevante— al mismo tiempo que se ejerce el control de constitucionalidad en lo que no había sido juzgado, lo cual es fundamental para asegurar la supremacía e integridad de la Constitución de manera plena y efectiva.

Estas consideraciones son especialmente pertinentes respecto de principios y artículos de la Carta de los cuales se derivan diversas normas de contenido significativamente diferente. Así sucede, por ejemplo, con el artículo 13 de la Constitución y el principio de igualdad.

En efecto, en relación con el tema específico de la cosa juzgada constitucional en casos en que se han formulado cargos relacionados con el principio constitucional de igualdad, que resulta especialmente pertinente para el caso presente, la Sentencia C-1146 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto (8) ) explicó:

“el hecho que la Corte declare exequible una disposición por no haber violado la igualdad en determinado aspecto, no excluye que esa misma norma pueda desconocer la igualdad en relación con otro aspecto, por cuanto los análisis de igualdad se hacen siempre desde cierta perspectiva, debido al carácter relacional de este derecho. Y es que “las desigualdades o igualdades entre las personas o las situaciones no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o igualdades desde cierto punto de vista”, y por ello “para precisar si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales” (9) . Todo análisis de igualdad juzga entonces la relevancia de ese criterio de comparación, por lo cual una norma podría no ser discriminatoria por un aspecto pero serlo por otro; por ejemplo, un artículo podría no desconocer la igualdad por razones de género, pero ser discriminatorio por razones de raza. Por consiguiente, si una sentencia declara exequible una disposición, pero limita la cosa juzgada a un determinado cargo de igualdad, es claro que esa decisión no impide analizar otros cargos de igualdad distintos formulados contra esa misma disposición”.

En este mismo sentido, ha de recordarse que el principio de igualdad, tal y como esta consagrado en la Carta Política, asume diversas manifestaciones que pueden dar lugar, en casos concretos, a un número igual de problemas jurídicos diferentes entre sí. De la trascripción del artículo 13 se deduce que este contiene diversas normas, algunas de las cuales son enumeradas a continuación: (i) un mandato general de igualdad de todas las personas ante la ley (“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley...”), (ii) un mandato de igualdad de protección por las autoridades para todas las personas, (iii) un mandato de igualdad de trato por las autoridades para todas las personas (“...recibirán la misma protección y trato de las autoridades...”), (iv) un mandato de igualdad de derechos y libertades para todos (“...y gozarán de los mismos derechos, libertades...) (v) un mandato de igualdad de oportunidades para todos (“...y gozarán de los mismos …y oportunidades...”), (vi) una prohibición de discriminación respecto de determinadas clasificaciones (“...sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”), (vii) un mandato para que el Estado promueva las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva (...“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva...”), (viii) un mandato para que el Estado adopte medidas a favor de grupos discriminados o marginados (“...y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”), (ix) un mandato de especial protección, por parte del Estado, para las personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales se encuentren en situación de debilidad manifiesta (“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...”), así como (x) un mandato de sanción a quienes cometan abusos o maltratos contra tales personas (“...y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”).

3.4. Para determinar si en este caso ha operado la cosa juzgada constitucional, la Corte habrá de distinguir entre los pronunciamientos efectuados en las sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002 sobre los cargos por violación del debido proceso, por una parte, y sobre los cargos por violación del principio de igualdad, por otra.

En relación con el cargo que formula el actor dentro del presente proceso por violación del derecho al debido proceso, observa la Corte que únicamente se fundamenta en la morosidad con la que en la práctica se adelantan los procesos de liquidación de las entidades públicas nacionales, sin señalar elemento alguno en la norma misma que lleve a pensar que su implementación hará más lento el desarrollo de tales procesos. Se trata, así, de un cargo genérico, inspirado en el mandato de que la justicia sea célere y eficaz, que por lo mismo ya fue resuelto en términos igualmente genéricos en la Sentencia C-140 de 2001, a la cual remitió igualmente la Sentencia C-291 de 2002 en este mismo punto, con base en los argumentos transcritos en el numeral 3.1. anterior. Por lo tanto, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 2001 en relación con el cargo por violación del derecho al debido proceso, el cual, se subraya fue genérico. Además, respecto de este cargo, se dijo en la parte resolutiva de la Sentencia C-140 de 2001 lo siguiente: “Declarar EXEQUIBLES el artículo 2º literal d) y parágrafo 2º, y el artículo 6º literales d) y e) del Decreto 254 de 2000, pero únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia”.

Ahora bien, en relación con el cargo de igualdad que formula el actor en el presente proceso, se observa que la situación es diferente. Primero, la cosa juzgada fue relativizada “a los cargos examinados” en la Sentencia C-291 de 2002, y no a la totalidad del principio de igualdad, como ya se resaltó. Segundo, el cargo elevado en la presente demanda es sustancialmente distinto al que se resolvió en la Sentencia C-291 de 2002. Ello en razón a que los términos de la comparación establecida en uno y otro caso son distintos, puesto que en la Sentencia C-291 de 2002 se alegaba que existía una diferenciación inconstitucional entre los acreedores de las entidades públicas nacionales que habían obtenido el pago de su crédito antes de la expedición de la norma y quienes en adelante ya no podrían hacerlo, mientras que en este caso se alega la existencia de una desigualdad entre los acreedores de entidades públicas nacionales en liquidación y los acreedores de entidades públicas territoriales en la misma situación. De allí que, en relación con este cargo, no ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional. El que en la sentencia anterior se haya hecho un análisis del principio par conditio creditorum no significa que la Corte haya juzgado el cargo elevado en el presente proceso, porque el ámbito de aplicación dentro del cual se ha de dar operancia a este principio difiere sustancialmente en uno y otro caso: mientras que en la Sentencia C-291 de 2002 se dilucidó su aplicación a los diferentes acreedores de las entidades públicas nacionales, en el caso actual se discute su aplicación en relación con los acreedores de las entidades públicas nacionales frente a los acreedores de las entidades públicas territoriales.

Como tampoco ha operado este fenómeno en relación con los cargos nuevos que se plantean en la demanda (desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia y violación del principio de autonomía de los jueces), la Corte también habrá de pronunciarse brevemente sobre ellos.

4. La aludida violación del derecho de acceso a la administración de justicia.

4.1. Para el actor, el hecho de que en virtud de las normas acusadas se cancelen los embargos decretados con anterioridad a la liquidación de entidades públicas nacionales, para efectos de que los bienes de su propiedad ingresen a la masa de la liquidación, se ordene la cancelación de los registros correspondientes y se impida la presentación de nuevos procesos ejecutivos, constituye un desconocimiento del derecho de los acreedores de tales entidades de acceder a la administración de justicia, en la medida en que “se obstruye el camino para que los ciudadanos acudan a los jueces solicitando el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades públicas en liquidación, dejándolos en total indefensión, y desconociendo la obligación jurídica y política del Estado de proteger los derechos de los ciudadanos”.

4.2. La Corte Constitucional ha precisado que el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia “se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes” (10) . El alcance de este derecho fundamental (11) fue sintetizado recientemente en las sentencias C-1195 de 2001 (12) y C-426 de 2002 (13) , en las que se resumieron sus principales características, y se indicó que el acceso a la justicia se manifiesta tanto en la posibilidad que tiene cualquier persona de solicitar que los jueces competentes protejan sus derechos (14) —también denominado “derecho de acción” (15) , como en la de acudir a mecanismos como la conciliación o el arbitraje para resolver sus conflictos (16) ; igualmente se precisó que este derecho faculta a sus titulares para contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones (17) , lo cual impone claras obligaciones positivas para el Estado. Según se precisó en la Sentencia C-426 de 2002, “el derecho que se le reconoce a las personas, naturales o jurídicas, de demandar justicia le impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo”. En el mismo sentido, se dijo en dicha providencia que esta garantía abarca “el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas”.

4.3. Sobre la base de la anterior doctrina constitucional, para la Corte resulta claro que la formulación del cargo bajo estudio desconoce que el objetivo mismo del fuero de atracción de los procesos liquidatorios, que se controvierte en esta oportunidad, es el de garantizar que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas que se han visto afectas a procesos de liquidación puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio, en condiciones de igualdad, sin que existan circunstancias adicionales —tales como la existencia de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en liquidación— que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos crediticios. En esta medida es pertinente recordar que la Corte, en la Sentencia C-291 de 2002, precisó lo siguiente:

“7. Como bien lo señalan al unísono los intervinientes, la disolución de cualquier persona jurídica da lugar a su subsiguiente liquidación, proceso que tiene un carácter universal que se deriva de la circunstancia de que el patrimonio mismo es una universalidad jurídica, en la cual el activo responde por el pasivo. Esta característica exige que sean llamados todos los acreedores (18) , incluso aquellos respecto de los cuales la deuda no es aun exigible, y que se conforme la masa de bienes a liquidar, activo con el cual se atenderá el pasivo patrimonial. Ahora bien, el proceso liquidatorio regulado por el Decreto 254 de 2000 se reviste de las mismas características de universalidad que están presentes a la hora de la liquidación de cualquier persona jurídica, y cumple con los mismos principios que dominan los procesos concursales. Estos principios, acorde con el espíritu del constituyente, persiguen dar a todos los acreedores el mismo tratamiento, salvo las preferencias que se señalan en la ley.

El legislador no consideró que el haber iniciado el proceso ejecutivo y el haber logrado el decreto de embargo de un bien específico perteneciente a la persona jurídica disuelta, fuera razón suficiente para conceder un privilegio en el pago al acreedor respectivo, ni para excluir de la masa de la liquidación el bien previamente embargado. Razones que justamente tocan con la necesidad de no establecer privilegios injustificados, y de hacer efectivo el principio “par conditio creditorum” que busca hacer efectiva la igualdad entre acreedores en los procesos liquidatorios, lo llevaron a la conclusión contraria: que el solo hecho del embargo ya decretado no podía constituirse en fundamento constitucional suficiente para otorgar el privilegio mencionado. De lo contrario, la circunstancia de haber logrado primero la medida cautelar sería argumento para hacer prevalecer un crédito sin ninguna consideración distinta, como las relativas a la situación de debilidad del acreedor, a la presencia de intereses públicos en la satisfacción de los créditos, o simplemente a la existencia de garantías especiales constitutivas de derechos adquiridos, que son razones, estas sí de rango constitucional, para conceder privilegios, que son tenidas en cuenta por el ordenamiento.

(...) La cancelación de los embargos decretados y la correspondiente desanotación en el registro, son entonces medidas que persiguen la obtención de fines constitucionales implícitos en la prelación de créditos legalmente preestablecida (19) , y que además se revelan como adecuadas, pues permiten la conformación de la masa de bienes a liquidar con todos los activos patrimoniales de la entidad, sin exclusión de los activos embargados y no adjudicados en remate”.

De allí que las disposiciones acusadas, lejos de restringir el derecho de acceso a la administración de justicia de los acreedores de entidades públicas nacionales en proceso de liquidación, constituyan un medio para materializar tal derecho en igualdad de oportunidades. Las normas acusadas no dejan a dichos acreedores en estado de indefensión, ni constituyen un incumplimiento de los deberes del Estado de proteger a los asociados; lo que disponen es un curso de acción procedimental específico diseñado para hacer efectivos los derechos de quienes tienen a su favor créditos que deben ser satisfechos por tales entidades públicas.

En consecuencia, el cargo por violación del artículo 229 superior será desestimado.

5. Aludida violación del principio constitucional de igualdad.

5.1. Argumenta el actor que las disposiciones acusadas violan el principio constitucional de igualdad, en la medida en que constituyen un trato legislativo diferente para los acreedores de las entidades públicas nacionales en liquidación, frente a los acreedores de las entidades públicas territoriales en liquidación, por cuanto estos últimos no se ven afectados por disposiciones como las que se acusan, en virtud de las cuales los procesos ejecutivos en curso se acumularán al proceso liquidatorio y se habrán de cancelar las medidas cautelares que se hubieren decretado.

5.2. En primer lugar, observa la Corte que este cargo se ha formulado sin reparar en el alcance de las facultades extraordinarias precisas en virtud de las cuales el Presidente de la República expidió el Decreto 254 de 2000, del cual forman parte las disposiciones acusadas. Este decreto fue adoptado, según reza en su encabezado, con base en el artículo 1º, numeral 7º, de la Ley 573 de 2000, numeral que dispuso:

“ART. 1º—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince días (15) contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:

(…).

7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.

En ningún caso el gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF” (negrillas no originales)”.

En esa medida, la Corte considera que el legislador extraordinario no podía otorgar, mediante la norma acusada, un trato similar a las entidades públicas del orden nacional y las entidades públicas del orden territorial en liquidación, puesto que carecía por completo de facultades para regular la situación de estas últimas. Es decir, la norma acusada forma parte de un régimen dictado por el legislador extraordinario para el caso específico de las entidades públicas nacionales en liquidación. Como el legislador extraordinario solo puede actuar dentro de la órbita de la habilitación legislativa, en este caso le era imposible jurídicamente extender el alcance de esta regla a las entidades públicas del orden territorial, respecto de las cuales no había recibido facultades. El supuesto sobre el cual está estructurado el cargo parte, así, del desconocimiento del ámbito específico dentro del cual el Presidente de la República tenía facultades para legislar.

5.3. En cualquier caso, recuerda la Corte que el principio de igualdad obliga al Estado, en este caso al legislador, a impartir un trato igual a las personas que se encuentran en condiciones comparables. Como se reseñó en la Sentencia C-291 de 2002 que se ha citado, “el examen de la ley a fin de determinar si desconoce en abstracto el principio constitucional de igualdad, impone a quien ejerce el control examinar si el supuesto de hecho que ella regula es igual a otro u otros denunciados por el impugnante, en relación con los cuales el legislador ha dispensado un trato jurídico diverso. En otras palabras resulta menester determinar si las situaciones de hecho a las cuales la ley asigna diferentes consecuencias, son iguales o no. Adicionalmente, la jurisprudencia ha añadido que es necesario establecer si el trato diverso persigue un fin constitucionalmente válido, y si la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada (20) ”.

En relación con el caso bajo estudio, considera la Corte que no es viable afirmar que los acreedores de las entidades públicas nacionales se encuentren en una situación semejante a la de los acreedores de entidades públicas del orden territorial. La autonomía presupuestal y administrativa de estas últimas, aunada a las especificidades de sus propios procesos internos de endeudamiento, contratación, etc., hacen razonable establecer distinciones entre el régimen de liquidación que les será aplicable y aquel que se implementará para el caso de entidades públicas nacionales afectas a procesos de liquidación. Por lo tanto, no asiste razón al demandante cuando intenta equiparar a los acreedores que se encuentran en estas dos situaciones diversas, para efectos de justificar su cargo por violación del artículo 13 superior, pasando por alto el régimen constitucional de la autonomía territorial y el desarrollo que el legislador le da a dicha autonomía en punto a los procesos de liquidación de entidades del orden municipal o departamental. El legislador dispone de un margen suficiente de configuración de tales procesos y no existe un mandato constitucional específico que le impida hacer distinciones razonables en esa materia.

En consecuencia, el cargo será desestimado.

6. Supuesta violación del principio de independencia judicial (C.P., art. 228).

6.1. El artículo 228 superior dispone que las decisiones de la administración de justicia serán independientes. Para el actor, el hecho de que el liquidador de las entidades públicas nacionales pueda “exigirles” a los funcionarios judiciales que terminen los procesos ejecutivos que adelanten sus despachos y cancelen las medidas cautelares decretadas contra el patrimonio de tales entidades públicas, constituye una autorización para que un funcionario administrativo ejerza una injerencia indebida sobre las actuaciones de otra rama del poder público, contrariando así la estructura del Estado colombiano.

6.2. Este cargo también parte de una peculiar comprensión sobre el alcance de las disposiciones acusadas. Por una parte, el fenómeno de terminación de los procesos ejecutivos en curso contra las entidades en liquidación, y su acumulación al proceso del liquidación en virtud del “fuero de atracción” de este último, no se presenta como consecuencia de la decisión del liquidador de comunicar la apertura del proceso de liquidación, sino como consecuencia de un mandato legal. El hecho de que entre las funciones del liquidador se encuentre la de oficiar a las autoridades judiciales y de registro competentes, informándoles sobre la apertura de la liquidación para que den cumplimiento a la ley, no transforma al liquidador en un obstaculizador del ejercicio de las funciones judiciales, sino en el simple ejecutor de un mandato legal.

6.3. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que —como se vio— la terminación de los procesos ejecutivos en curso y la cancelación de las medidas cautelares practicadas no constituyen un desconocimiento del debido proceso sino, al contrario, un medio para su materialización y la del derecho de acceso a la administración de justicia, como lo dijo la Corte en las sentencias citadas sobre estas normas. En esta medida, las disposiciones acusadas que facultan al liquidador para efectuar las comunicaciones correspondientes, antes que una forma de injerencia indebida de una autoridad administrativa en el ámbito de ejercicio de las funciones judiciales (21) , simplemente prevén una actuación procesal diseñada por el legislador como medio para materializar los objetivos que se persiguen con el fuero de atracción del proceso de liquidación, a saber, la provisión de igualdad de oportunidades para todos los acreedores de entidades públicas nacionales que pretenden hacer efectivos sus créditos a cargo del patrimonio público afecto a procesos de liquidación.

Por lo tanto, el cargo será desestimado.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-140 de 2001, en relación con el cargo por violación del debido proceso.

2. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 2º, literal d) y parágrafo 2º, y el artículo 6º, literales d) y e), del Decreto 254 de 2000, por los cargos estudiados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Dentro de la exposición de motivos al proyecto de ley que devino en la Ley 573 de 2000, concretamente en lo relativo a las razones para conceder las facultades extraordinarias con base en las cuales se expidió luego el Decreto 254 de 2000, se dijo lo siguiente:

“Se requiere establecer un procedimiento general aplicable a los procesos de liquidación de las entidades estatales, inexistente al momento presente cuyo rango normativo de carácter legal le dé la certeza y precisión requeridas para el efecto. Con dicha normatividad podría garantizarse que las entidades efectúen sus procesos liquidatorios bajo parámetros uniformes y con estricta sujeción a criterios fijados para el efecto, evitando así situaciones cuya inconveniencia es evidente” (Néstor Humberto Martínez y Guillermo Fernández de Soto Gaceta del Congreso 345 del 5 de octubre de 1999, pág.5).

(2) Sentencia C-492 de 2000.

(3) Sentencia C-478 de 1998.

(4) Ver, por ejemplo, la Sentencia C-780 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE la expresión “y revisores fiscales” contenida en el literal f), numeral 5º, punto 2.3. del artículo 2º de la Ley 510 de 1999, en relación con los cargos formulados por vulneración de los derechos al debido proceso, la igualdad y el trabajo;” C-1708 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte declaró “EXEQUIBLES las expresiones “ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal” y “ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal correspondiente” que hacen parte de los incisos segundo y tercero del artículo 7º de la Ley 333 de 1996 y los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 27 ibídem, respecto de los cargos formulados en las demandas que se resuelven”.

(5) Ver, por ejemplo, las sentencias C-551 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE la frase “aumentada en una tercera parte”,contenida en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 599 de 2000 por los cargos analizados en esta sentencia;” C-716 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz donde la Corte declaró la exequibilidad del artículo 417 del Decreto 2700 de 1991, pero “únicamente por los cargos analizados”; C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo 356 de la Ley 600 de 2000, en relación con lo acusado y de acuerdo con lo expuesto en esta providencia”; C-269 de 1999, M.P.(E) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo 82 de la Ley 45 de 1990, únicamente en relación con los cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante y examinados en esta sentencia”.

(6) Ver, por ejemplo, las Sentencia C-621 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte resolvió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto 100 de 1980, por el cual se expide el nuevo Código Penal, por considerar que no viola los artículos 9º y 35 de la Constitución”; C-837 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo 89 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en relación con el cargo de violación del artículo 287 de la Constitución”.

(7) Ver la Sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-108 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(8) Salvamento de voto de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Renteria, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Álvaro Tafur Galvis.

(9) Corte Constitucional. Sentencia C-1191 de 2001, Fundamento 63.

(10) Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(11) Ver entre otras las sentencias C-059 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-538 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-215 de 1999, M.P.(E) Martha Victoria Sáchica Méndez; C-163 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-091 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-330 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(12) MM.PP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.

(13) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En este caso al estudiar la constitucionalidad de la ley estatutaria de la administración de justicia, la Corte analizó el contenido del derecho a acceder a la justicia y dijo que este “implicaba la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley”.

(15) Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-163 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte al estudiar la constitucionalidad del artículo 127 de la Ley 446 de 1998, que regula la figura del arbitraje, señaló que los mecanismos alternos de solución de conflictos también desarrollaban el derecho a acceder a la justicia.

(17) Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, T-597 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, SU-067 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz; T-451 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(18) El artículo 23 del Decreto 254 de 2000 ahora demandado, indica que una vez cancelados los embargos decretados en procesos en curso sobre bienes de la entidad en liquidación, los respectivos acreedores deben ser llamados al proceso liquidatorio. El texto de la disposición es el siguiente:

“ART. 23.—Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.

Para tal efecto se publicarán avisos en la misma forma y con el mismo contenido, en lo pertinente, previsto por las normas que rigen la toma de posesión de entidades financieras.

PAR.—En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación”.

(19) De conformidad con lo prescrito por el numeral 2º del artículo 32 del Decreto 254 de 2000, en la liquidación de entidades públicas que se rija por ese decreto, “En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales”. Respecto de las obligaciones laborales esta prelación legal está contenida en el artículo 36 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo y del artículo 2495 del Código Civil, que determina, por una parte, que los créditos laborales pertenecen a la primera clase de créditos de que trata el artículo 2495 del Código Civil y de otra, que tienen privilegio excluyente sobre todos los demás (con excepción de las obligaciones alimentarias a favor de menores. Cf. Sentencia C- 092 de 2002, M.P Jaime Araújo Rentería).

(20) Cf. entre otras, las sentencias C-673 de 1999, C-445 de 1995, C-022 de 1996, T-230 de 1994.

(21) El hecho de que en estos eventos el liquidador actúa en ejercicio de la función administrativa es confirmado por el artículo 7º del mismo Decreto 254 de 2000, en virtud del cual “los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación (...)”.

________________________________________