Sentencia C-382 de abril 5 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2552

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42 y 43 (trans.) del Decreto Extraordinario 1071 de junio 26 de 1999.

Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño

Santafé de Bogotá, D.C., abril cinco de dos mil.

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.615 del 26 de junio de 1999.

DECRETO 1071 DE 1999 

(Junio 26)

Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones.

ART. 40.—Delegación de funciones. Las funciones del director general podrán ser delegadas en los directores de impuestos, de aduanas o en el secretario general de desarrollo institucional, o en el funcionario que mediante resolución designe para el efecto el director general, sin perjuicio de lo establecido en normas especiales.

Las funciones de los directores de impuestos y de aduanas, de los secretarios general o de desarrollo institucional, y de quienes se desempeñen en las jefaturas de las subdirecciones, oficinas, subsecretarías, divisiones del nivel central, direcciones regionales y administraciones especiales, sólo podrán ser delegadas en los servidores públicos de las respectivas dependencias por el funcionario competente, previa autorización del director general.

Las funciones previstas en las normas pertinentes para las jefaturas de división de las administraciones especiales podrán ser delegadas en funcionarios de las mencionadas dependencias, mediante resolución de quien se desempeñe en la jefatura de la administración especial.

Las funciones previstas en las normas pertinentes para quienes se desempeñen en la jefaturas de división de las direcciones regionales, administraciones locales y de las divisiones de éstas, podrán ser delegadas en funcionarios de las mencionadas dependencias, mediante resolución de quien ejerza la jefatura de la dirección regional, o de la administración local según el caso.

El director general, podrá autorizar la delegación de las funciones de las jefaturas en funcionarios de las mismas dependencias con calidad de jefes adjuntos, los cuales recibirán el 50% de la prima de dirección del titular, previa la viabilidad presupuestal.

ART. 42.—Organización. El Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá crear, suprimir o fusionar, grupos internos de trabajo necesarios para garantizar la adecuada gestión tributaria, aduanera y cambiaria.

De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, se determinarán los casos en que la designación como coordinador de grupo interno de trabajo dará lugar al reconocimiento de la prima de dirección que señala la ley para tal efecto.

ART. 43.—(Trans.) Organización interna y distribución de funciones. A más tardar el dos de agosto de 1999, el Gobierno Nacional deberá expedir el decreto por medio del cual se organice internamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se distribuya, entre sus diferentes dependencias, las funciones contempladas en este decreto. Hasta tanto se produzca la expedición de dicho decreto, continuarán rigiendo la organización interna y la distribución de funciones previstas en los decretos 1693 y 1725 de 1997 y en las normas que los hayan adicionado, modificado y reglamentado, salvo en lo relacionado con las direcciones regionales Caribe y Pacífico que se eliminan a partir de la vigencia del presente decreto.

(...).

Vl. Consideraciones y fundamentos

1. El problema jurídico planteado

Conforme a los cargos de la demanda, la intervención de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar si las normas acusadas violan los preceptos constitucionales invocados por el actor, desde la siguiente perspectiva: (i) las omisiones en que se alega incurrió el Decreto 1071 de 1999 al no precisar claramente las condiciones bajo las cuales se debe llevar a cabo la delegación de funciones, previstas en el artículo 40 (ii) la legitimidad de la facultad que, a juicio del actor, de manera ilimitada y general se otorga en el artículo 42 al Director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para crear, suprimir o fusionar grupos internos de trabajo, cuando ello parece ser una atribución exclusiva del legislador, y (iii) la prolongación de las facultades extraordinarias que presuntamente autoriza el artículo 43, más allá del término previsto en la Ley 488 de 1998.

2. Solución al problema

2.1. La delegación es una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (arts. 209, 211, 196, inc. 4º y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley.

Como se deduce de la preceptiva del artículo 211 de la Constitución y lo ha señalado la Corte(1) la delegación de funciones se somete a las siguientes reglas:

(1) Sentencias T-024/96 y C-496/98, entre otras.

a) Corresponde al legislador determinar tanto las funciones que pueden ser delegadas como los órganos que pueden ser receptores de las funciones delegadas, así como las condiciones bajo las cuales puede llevarse a cabo la delegación.

b) El traslado de las funciones del titular de la función al órgano delegatario se produce a través de un acto administrativo.

c) El órgano delegante puede reasumir, en cualquier tiempo, las funciones delegadas, o en relación con una situación particular y concreta cuando decide acometer directamente la resolución de un asunto determinado o reformar o revocar la decisión del delegatario (fenómeno de la avocación).

d) La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatorio; salvo cuando, conforme a lo expuesto antes el órgano delegante resuelva reasumir las competencias delegadas.

Aun cuando la idea que fluye de la norma en cuestión es que, en principio, la delegación es la manifestación propia de una relación intersubjetiva entre el órgano delegante y el delegatario, en la medida en que los actos dictados por éste sólo a él se le imputan, también se da la posibilidad de que aquella sea producto de una relación interorgánica en la cual el delegante, en cierto modo, retiene la titularidad de la competencia y transfiere al delegatario el ejercicio de ésta, por la circunstancia de que aquél puede reasumir en determinadas circunstancias las funciones delegadas, asumiendo por consiguiente la correspondiente responsabilidad.

— El artículo 40 contiene varios preceptos relativos a la posibilidad de delegar funciones en el ramo de impuestos y aduanas. En efecto la norma regula, en diferentes apartes, la delegación de funciones del Director General de Impuestos, de Aduanas; la delegación de funciones, por el funcionario competente y previa autorización del director general, de los directores de impuestos y aduanas, de los secretarios general o de desarrollo institucional, y de quienes desempeñen las jefaturas de ciertas subdirecciones, oficinas, subsecretarias, divisiones de nivel central, direcciones regionales y administraciones especiales, en los servidores públicos subalternos de la respectiva dependencia; la delegación de funciones de las jefaturas de división de las administraciones especiales en los funcionarios de sus dependencias mediante resolución de quienes desempeñen las respectivas jefaturas; la delegación de las funciones correspondientes a las jefaturas de división de las direcciones regionales, administraciones locales y de las divisiones de éstas, en funcionario de su dependencia; y finalmente, la delegación de funciones de las jefaturas, previa autorización del director general, en funcionarios de las mismas dependencias, con calidad de jefes adjuntos, en razón de lo cual recibirán “el 50% de la prima de dirección del titular...”.

Como se puede observar el texto acusado, en forma prolija, detalla las autoridades que son titulares de funciones y los órganos los medios inferiores en quienes se puede delegar el ejercicio de las respectivas competencias. En tal virtud, la Corte encuentra que la norma cuestionada se ajusta a la preceptiva del artículo 211 de la Constitución Política, en cuanto hace relación con: el establecimiento de los límites y condiciones que debe contener la autorización para delegar y a la cual debe sujetarse, el respectivo acto concreto de delegación; así como el ejercicio de las funciones delegadas.

A juicio de la Corte, los referidos límites y condiciones se consideran determinados en el presente caso, dado que la norma que se analiza, partiendo de la estructura orgánica, de los objetivos generales de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de las funciones de dirección, orientación y fijación de políticas generales, propias del director general, así como las asignadas a cada una de sus dependencias, ha señalado con toda precisión los titulares de las funciones materia de delegación y los receptores de las funciones delegadas. No ha señalado la Constitución reglas rígidas para el señalamiento de aquéllos y por ello se considera que las directrices mínimas que en materia de delegación contiene la norma analizada son suficientes.

Sin embargo, estima la Corte, que la posibilidad de que el director general pueda delegar sus funciones en sus subalternos, no supone que esta facultad le permita transferir aquéllas atribuciones que atañen con el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales que le corresponden como jefe superior de dicha unidad, pues, lo que realmente debe ser objeto de delegación, son las funciones de mera ejecución, instrumentales u operativas.

Por último es de anotar, que aun cuando el actor no acusó en su totalidad el artículo 40, porque la demanda no se refirió al aparte final de la disposición, en cuanto concierne a la expresión “con calidad de jefes adjuntos, los cuales recibirán el 50% de la prima de dirección del titular, previa la viabilidad presupuestal”, considera la Corte que debe pronunciarse sobre su constitucionalidad por la íntima conexión que tiene este precepto con la delegación de funciones al director general.

A juicio de la Corte la expresión mencionada es inexequible, porque por la vía de la delegación se altera en cierto modo la estructura administrativa, se crean cargos —jefes adjuntos— e incluso se les señala un derecho laboral; para lo cual no se encuentra facultado el director general, sino el gobierno, según el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución.

Por lo anterior, la Corte declarará exequible, con el indicado condicionamiento, el artículo 40 del Decreto-Ley 1071 de 1999, salvo la expresión “con calidad de jefes adjuntos, los cuales recibirán el 50% de la prima de dirección del titular, previa la viabilidad presupuestal”, que será declarada inexequible.

2.2. En cuanto hace relación con el cargo formulado contra el artículo 42 la Corte razona de la siguiente manera:

El artículo 79 de la Ley 488 de 1998 le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, dentro del límite temporal en ella establecido, expidiera normas en relación con la organización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, específicamente en lo relativo a su organización interna, el régimen de personal, el régimen disciplinario, a ciertos aspectos relativos a la materia presupuestal, y a la creación de algunos fondos.

El Decreto 1071 de 1999, dictado en uso de las mencionadas facultades se ocupa en capítulo II de la estructura de la Unidad Administrativa Especial y Aduanas Nacionales, a partir del establecimiento de cuatro niveles, así: dirección a nivel central; direcciones regionales, administraciones especiales de impuestos nacionales y administraciones especiales de aduanas nacionales; administraciones locales; y administraciones delegadas, y de señalar el esquema de la estructura orgánica de cada uno de dichos niveles. Igualmente en el capítulo lIl del referido decreto se detallan las funciones generales de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las funciones que corresponden específicamente a la dirección general y demás dependencias del nivel central, y a los cuerpos administrativos de los restantes niveles de administración.

El legislador extraordinario estableció una estructura orgánica a partir de la configuración de cuerpos, dependencias administrativas, unidades u órganos básicos, en los distintos niveles administrativos, tales como: la dirección general y las direcciones de impuestos, aduanas, y regionales de impuestos y aduanas, comités, órganos asesores y de coordinación, órgano especial defensor del contribuyente y del usuario aduanero, comisiones, direcciones regionales, administraciones especiales y divisiones. Y en el artículo 17 el Decreto 1071 de 1999 dispuso lo siguiente:

“Organización interna. Las áreas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales serán organizadas en oficinas, subsecretarías, subdirecciones, divisiones y/o grupos internos de trabajo entre las cuales se distribuirán las funciones consagradas en este decreto, con el objeto de garantizar coherencia y efectividad en la prestación de los servicios a cargo de la entidad”.

“El director general podrá autorizar la constitución de grupos internos de trabajo en las distintas dependencias de la entidad, con el fin de garantizar una mayor eficacia y especialización en el cumplimento de las funciones”.

“La organización interna de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se establecerá a través de los siguientes niveles:

“1. Las oficinas a nivel central; se organizarán con divisiones y/o grupos internos de trabajo, que contarán con sus respectivos jefes y/o coordinadores de grupos respectivamente”.

“2. Las subdirecciones y subsecretarías se organizarán con divisiones y/o grupos internos de trabajo, que contarán con sus respectivos jefes y/o coordinadores de grupo respectivamente”.

“3. Los despachos y divisiones del nivel regional, especial local y delegado se organizarán por grupos internos de trabajo que contarán con sus respectivos coordinadores de grupos”.

“PAR.—Para los efectos del presente artículo el director general definirá las normas técnicas que se refieran a la conformación y organización interna, así como el reconocimiento de primas de dirección a los niveles de gerencia referidos, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y normas de viabilidad presupuestal”.

Como puede observarse la norma en referencia si prevé en la estructura organizativa de la referida entidad la existencia de “grupos internos de trabajo” en las áreas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por lo tanto, no es cierto lo que afirma el actor en el sentido de que en la estructura orgánica de la mencionada entidad no se contempla la conformación de grupos internos de trabajo.

En lo que atañe a la facultad que la norma cuestionada otorga al Director General de Impuestos para crear, suprimir o fusionar grupos internos de trabajo anota la Corte lo siguiente:

El director de la unidad no puede crear, suprimir o fusionar grupos internos de trabajo porque ello es atribución que le ha sido confiada al gobierno conforme al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Por consiguiente, la competencia conferida en el inciso 1º del artículo 42 debe ser entendida no como una atribución que conlleve la modificación de la estructura interna de la mencionada unidad administrativa, ni la alteración de las funciones señaladas por la ley o el reglamento a un determinado cargo (C.P., arts. 122 y 189-14), sino como el ejercicio de una facultad que tiene todo funcionario que es director de un organismo o de un servicio, que no requiere norma expresa que la consagre, para que pueda dirigir, distribuir y coordinar las diferentes labores administrativas entre los funcionarios de una dependencia para asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios institucionales.

Anota la Corte que aun cuando el cargo se dirige contra todo el artículo 42, es lo cierto que el demandante no lo desarrolló con respecto a su inciso final. No obstante, la Corte analizará la constitucionalidad del inciso 2º de dicha disposición, en razón de la unidad normativa que aprecia. En tal virtud, considera la Corte que esta norma es inexequible por las mismas razones que ya se anotaron en relación con los jefes adjuntos a que alude el inciso final del artículo 40.

Por lo anterior, la Corte declarará exequible el inciso 1º del artículo 42, con los condicionamientos anotados, e inexequible el inciso 2º del mismo artículo.

2.3. En cuanto a la tacha formulada por el actor contra el artículo 43 del Decreto 1071 de 1999, fundada en la circunstancia de que esta norma conlleva una prolongación indebida del término de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 488, al extender el plazo que se le otorgaba al gobierno para establecer la organización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Corte razona de la siguiente manera:

En la Sentencia C-271 de 2000(2) la Corte se pronunció sobre el límite temporal de las facultades que se otorgaron al gobierno en virtud del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, en los siguientes términos:

(2) M.P. Fabio Morón Díaz.

“a) Límite temporal

En efecto, la Ley 488 de 1998, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”, fue sancionada el 28 de diciembre de 1998 y publicada en el Diario Oficial Nº 43.460. El artículo 79 de la referida ley le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, en el término de seis meses, contados a partir de la sanción de la ley, adoptara algunas medidas en relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, especialmente con el objeto de establecer su organización interna, el régimen de personal y su estatuto disciplinario, y dictar otras normas sobre aspectos presupuestales, así como para la creación de algunos fondos”.

“Ahora bien, en ejercicio de tales facultades, el ejecutivo expidió el 26 de junio de 1999, el Decreto 1071 de 1999 “por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones” (publicado en el Diario Oficial Nº 43.615 del 26 de junio de 1999). Estima la Corte que, desde el punto de vista de la sujeción temporal del ejecutivo a las facultades concedidas en la norma habilitante, esto es, dentro de los seis (6) meses contados a partir de la sanción de la ley, que principiaron a contarse desde el 28 de diciembre de 1998, el gobierno expidió el Decreto 1071 de 1999 el día 26 de junio, publicado en el Diario Oficial Nº 43.615, es decir, dentro del período otorgado, y por tanto no hay reparo constitucional por este aspecto”.

El Presidente de la República ejercitó y agotó las facultades extraordinarias que le fueron conferidas con la expedición del Decreto 1071 de 1999.

Y es necesario advertir que las atribuciones que se autoconcedió el gobierno en el artículo 43 del decreto extraordinario, hacen parte, a no dudarlo, del diseño integral de la unidad especial, porque no se concibe un organismo público sólo como estructura orgánica, es decir, sin estructura administrativa, y ciertamente hace parte de ésta, la organización interna donde se define la composición de sus diferentes niveles administrativos, esto es, sus dependencias, los objetivos institucionales y la distribución de funciones en los diferentes niveles de la organización.

Pero lo que importa aquí destacar, es que el término que se autoconfiere el gobierno con el fin de expedir el decreto por medio del cual “se organice internamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, prorroga efectivamente el plazo de 6 meses que le otorgó la Ley 488 de 1998 para organizar la DIAN como organismo autónomo y definir su estructura orgánica y administrativa, tal como lo censura el actor y lo destaca la procuraduría en su concepto.

No se puede sostener, tal como lo expresa el apoderado de la DIAN, que el Decreto 1265 de 1999 expedido por el gobierno, con el que dispuso la organización interna de la unidad especial, responda al ejercicio de las atribuciones de que goza el Presidente de la República en los términos del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, porque esta competencia no es autónoma, sino que surge con ocasión de la ley, en la cual deben fijarse los principios y las reglas generales para su ejercicio.

No cabe duda, entonces, que el plazo que le otorgó al gobierno la norma acusada, hasta el 2 de agosto de 1999, prolongó el término de las facultades extraordinarias del Presidente concedido por la Ley 488 de 1998, con lo cual se violó el artículo 150-10 de la Constitución, al desconocer el gobierno el requisito pro témpore que limita su habilitación legal para adoptar una regulación mediante normas con fuerza de ley.

Por las circunstancias anotadas, se declarará inexequible el artículo 43.

VIl. Decisión.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, con el condicionamiento señalado en el punto 2.1, el artículo 40 del Decreto 1071 de 1999, salvo la expresión “con calidad de jefes adjuntos, los cuales recibirán el 50% de la prima de dirección del titular, previa la viabilidad presupuestal”; que se declara INEXEQUIBLE.

2. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 42 del Decreto 1071/99, con el condicionamiento señalado en el punto 2.2 e INEXEQUIBLE el inciso segundo de dicho artículo.

3. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 43 del Decreto 1071 de 1999.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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