Sentencia C-384 de junio 14 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11713

Magistrada Ponente:

Dr. Diana Fajardo Rivera

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014, “por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”.

Demandante: Marcela Patricia Jiménez Arango.

Bogotá, D.C., catorce de junio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, resaltando el numeral objeto de la censura:

“DECRETO-LEY 20 DE 2014

(Enero 9)

Diario Oficial Nº 49.028 de 9 de enero de 2014

Departamento Administrativo de la Función Pública

Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales b) y c) del artículo 1º de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013,

CONSIDERANDO:

Que el Congreso de la República, mediante la Ley 1654 de 2013, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para, entre otros temas, clasificar los empleos y expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas;

Que en el presente decreto se clasifican los empleos de la Fiscalía General de la Nación y se desarrolla el régimen de carrera especial para la entidad y para sus entidades adscritas, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en los literales b) y c) del artículo 1º de la Ley 1654 de 2013.

DECRETA:

(…).

CAPÍTULO II

Clasificación de los empleos.

ART. 5º—Clasificación de los empleos. Los empleos de la Fiscalía General de la Nación, del Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Institución de Educación Superior son de carrera, con excepción de los siguientes cargos que se clasifican como de libre nombramiento y remoción, dada la especial confianza y la prestación in tuitu personae que conlleva el desarrollo de sus funciones, así:

1. Los cargos del nivel directivo:

1.1. En la Fiscalía General de la Nación: El Vicefiscal General de la Nación, consejero judicial, director nacional, director estratégico, director especializado, subdirector nacional, subdirector seccional, jefe de departamento.

1.2. En el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses: El director general, jefe de oficina, secretario general, subdirector de investigación científica, subdirector, director regional, director seccional.

1.3. En la institución de educación superior: El subdirector, decano y jefe de oficina.

2. Los cargos adscritos a los despachos del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación, del director general del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses y del director de la institución de educación superior, cualquiera que sea su denominación.

3. Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares.

4. Los cargos de asesor de la Fiscalía General de la Nación, independientemente de su ubicación, y los de jefe oficina asesora del Instituto de Medicina Legal y de asesor adscritos a los despachos del director del Instituto de Medicina Legal y del director y subdirector de la institución universitaria.

5. Los empleos cuyo ejercicio implique la administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores de la entidad.

6. Los empleos cuyas funciones consistan en la protección y seguridad personal del Fiscal General de la Nación y del Vicefiscal General de la Nación.

PAR. 1º—También serán de libre nombramiento y remoción aquellos empleos que se creen en la Fiscalía General de la Nación y en las entidades adscritas con una denominación distinta a las señaladas en el numeral 1º del presente artículo, siempre y cuando el cargo pertenezca al nivel directivo o asesor.

PAR. 2º—El cargo de Fiscal General de la Nación es de período de cuatro años, el cual se contará desde la fecha de su posesión. El empleo de director del establecimiento público de educación superior adscrito a la Fiscalía es de periodo, el cual se regirá por las normas que crean la entidad”.

(...).

VI. Fundamentos de la decisión

Competencia de la Corte

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula, por dirigirse contra un aparte de un decreto con fuerza de ley.

Presentación del caso y metodología de decisión

2. Como fue reseñado en los antecedentes, la demandante considera que el numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014, desconoce el artículo 125 de la Constitución, porque los cargos de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares, al hacer parte de la estructura de la Fiscalía General de la Nación, y ésta a su vez ser parte de la Rama Judicial, desempeñan funciones jurisdiccionales de forma exclusiva que impiden al legislador ubicarlos como cargos de libre nombramiento y remoción. En ese sentido, estima que dichos cargos, deben vincularse a la carrera judicial y, además, deben ser provistos por el sistema de mérito mediante concurso público, dado que no ejercen funciones administrativas de manejo o dirección de la Fiscalía General de la Nación.

3. En sentir de la actora, el numeral acusado vulnera el artículo 156 de la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia, en la medida que éste ordena garantizar la igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción del servicio en la carrera judicial. Así, plantea que el concurso de méritos procura que dentro del régimen de carrera judicial se aplique siempre el derecho a la igualdad y se otorguen plenas garantías a los trabajadores que se vinculen a la administración de justicia, a través de cargos de carrera.

4. Por último, expone que el aparte censurado afecta el principio de igualdad y el acceso a cargos públicos (arts. 13 y 40-7 Superiores), porque al permitir que el empleo público de fiscal delegado ante la Corte Suprema y sus fiscales auxiliares sea de libre nombramiento y remoción, y no de concurso, se impide el acceso en condiciones iguales a las entidades oficiales mediante la carrera judicial. De allí se fija una discriminación respecto de esos cargos que con exclusividad ejercen funciones jurisdiccionales.

5. Por su parte, los intervinientes presentan tres posturas que se resumen de la siguiente forma. En primer lugar, algunos de ellos consideran que la Corte debe declarar la existencia de cosa juzgada respecto de la Sentencia C-037 de 1996, por cuanto en esa oportunidad se realizó el control automático y previo a la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia, en cuyo artículo 130, inciso 4º, se incluyó el cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia como de libre nombramiento y remoción, el cual se encontró ajustado a la Constitución. Indican que lo propio acontece con el cargo de fiscal auxiliar del fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia, habida cuenta que presenta una similitud y equivalencia con el cargo de magistrado auxiliar de Alta Corte, a que se refiere el artículo 130-4 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y que se define como de libre nombramiento y remoción. Toda vez que en esa oportunidad la Corte declaró exequible la expresión magistrado auxiliar “y sus equivalentes”, también advierten la existencia de cosa juzgada.

6. En segundo lugar, la Fiscalía General de la Nación y la vista fiscal estiman que la demanda es inepta y, por consiguiente, la Corte debe declararse inhibida. Al respecto, plantean que (i) los argumentos que presenta la actora tendientes a demostrar la violación del artículo 125 de la Constitución, son impertinentes e insuficientes, en la medida que están construidos sobre una interpretación personal de la demandante frente a la naturaleza de los cargos censurados, ya que considera que cumplen exclusivamente funciones jurisdiccionales y, por esa razón, deben ser provistos por concurso de méritos en el sistema de carrera judicial, sin tener en cuenta que existen excepciones constitucionales, dentro de ellas, los cargos de libre nombramiento y remoción.

Así mismo, exponen que (ii) el cargo por presunto quebranto al artículo 156 de la Ley 270 de 1996, incumple los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia, por cuanto la actora no realizó una confrontación entre la norma acusada y la que invoca como parámetro de control. Por el contrario, indican que se limitó a exponer los fundamentos de la carrera judicial y la importancia del mérito, concluyendo sin mayores argumentos, que todos los cargos de fiscal deben ser provistos por el sistema de carrera judicial, lo cual es incorrecto. Por último, (iii) aducen que frente a la presunta violación del derecho a la igualdad y el acceso a cargos públicos, se predica también el incumplimiento de aquellos requisitos, en tanto cita y describe las normas, pero no expone las razones por las cuales estima que el aparte demandado los transgrede.

7. En tercer lugar, algunos intervinientes solicitan declarar la exequibilidad del numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014, porque el legislador, al establecer los cargos de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares, como de libre nombramiento y remoción, respondió al principio de razón suficiente que conlleva el ejercicio de funciones que ameritan un alto grado de confianza (criterio subjetivo de confianza), y por el nivel jerárquico de las autoridades judiciales ante las cuales actúan, además de su participación en la definición y ejecución de estrategias de política criminal en la Fiscalía General de la Nación.

8. Pues bien, a partir de lo anterior, la Sala se ocupará de analizar, como tema preliminar, la aptitud sustantiva de los cargos que propone la demandante. Solo si ese tópico es superado, la Corte propondrá el problema jurídico con enfoque constitucional, y asumirá el análisis de fondo del numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014.

Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito. Las condiciones argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad

9. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. Partiendo de su contenido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que exista demanda en forma y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes o decretos leyes, el promotor del respectivo escrito de acusación, además de (i) tener que señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad(11).

10. En tratándose de esta última condición formal de admisibilidad, la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo.

11. Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad(12).

11.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.

11.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.

11.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(13) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(14)(15).

11.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”(16). En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.

11.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(17).

En palabras expresadas por el pleno de la Corte en la Sentencia C-050 de 2015(18), la suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.

12. El cumplimiento de los requisitos anunciados, asegura que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito.

13. Ahora bien, conviene precisar que el artículo 6º del Decreto-Ley 2067 de 1991 establece que se rechazarán las demandas cuando no cumplan con las condiciones formales para ello. Si bien, como regla general el examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, la norma en mención admite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no siempre resulta evidente en esa fase preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados, permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y profundidad.

Estudio sobre la aptitud de los cargos invocados en la presente demanda de inconstitucionalidad

14. La demandante estima que los cargos de “Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares”, que de acuerdo con el numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014, son de libre nombramiento y remoción, desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera judicial, dado que se trata de empleos que cumplen funciones exclusivamente jurisdiccionales, y no administrativas de manejo o dirección de la Fiscalía General de la Nación. En su sentir, esa situación desconoce los artículos 125 de la Constitución Política y 156 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en tanto dichos cargos deben vincularse a la carrera judicial y, además, deben ser provistos por el sistema de méritos mediante concurso público y abierto, con el fin de garantizar la igualdad de posibilidades en el acceso a la función pública para todos los ciudadanos y considerar el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción del servicio de carrera judicial.

15. Al realizar el estudio de aptitud de estos cargos, la Corte encuentra que son ineptos sustancialmente por incumplir los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, como a continuación pasa a explicarse.

16. En primer lugar, la Sala advierte que la exposición que consigna la demanda ignora el contenido normativo del artículo 130, inciso 4º, de la Ley 270 de 1996, en el cual el legislador estatutario, a través de una norma de especial jerarquía y que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, exceptúo del sistema de carrera los empleos públicos de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y, los equivalentes al de magistrado auxiliar de Alta Corte, dentro de los cuales se encuentra el cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia. Dicha excepción consistió en asignarles la naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción.

En la Sentencia C-037 de 1996, esta corporación declaró exequible dicha excepción a la regla general de carrera, en la medida en que se tratan de oficios que comprometen un alto grado de confianza y de responsabilidad en la toma de decisiones. Bajo ese lineamiento general, al tratarse de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, lo que realiza el Decreto 20 de 1994 es desarrollar el parámetro de control estatuario mediante una norma ordinaria, sin que en ello sea posible predicar una duda sobre la constitucionalidad de la naturaleza de dicho cargo público, asociada a ser de libre nombramiento y remoción por existir un principio de razón suficiente que, de acuerdo con el encabezado del artículo 5º del Decreto 20 de 2014, tiene su fuente en “la especial confianza y la prestación in tuitu personae que conlleva el desarrollo de sus funciones”.

17. En cuanto al cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, como lo ponen de presente algunos de los intervinientes, la Sala considera que se trata de un empleo público que resulta equiparable al cargo de magistrado auxiliar de Alta Corte, respecto de los requisitos para su desempeño, varias funciones, la remuneración mensual que percibe y, el lugar que ocupa dentro de la estructura de la entidad. Por consiguiente, tampoco advierte la Corte que exista una duda mínima sobre su constitucionalidad del mismo, capaz de habilitar el estudio de fondo de la presente demanda, ya que la actora no presenta elementos de juicio adicionales que permitan concluir lo contrario.

18. En efecto, el inciso 4º del artículo 130 de la Ley 270 de 1996 establece lo siguiente:

“Son de libre nombramiento y remoción los cargos de magistrado auxiliar, abogado asistente y sus equivalentes; los cargos de los despachos de magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la presidencia y vicepresidencia de estas corporaciones; los de los secretarios de esas corporaciones; los cargos de los despachos de los magistrados de los tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, secretario general, directores nacionales; directores regionales y seccionales, los empleados del despacho de Fiscal General, del vicefiscal y de la secretaría general, y los de fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Estos cargos no requieren confirmación” (resaltado y subrayas nuestras).

19. Pues bien, el cargo de magistrado auxiliar “y sus equivalentes”, como ya se indicó, fue objeto de análisis por parte de esta Corte en la Sentencia C-037 de 1996. En aquella oportunidad, la Sala Plena estimó que dicho cargo, y aquellos a los que refiere actualmente el inciso 4º en comento, respondían a la naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción, por cuanto inspiran un criterio de razonabilidad para exceptuarlos de la regla general de carrera asociada al mérito, en tanto “tratan de oficios que comprometen un mayor grado de confianza y de responsabilidad en la toma de las decisiones que se requieran para el ejercicio de las actividades asignadas”. Bajo esa consideración, el cargo público puntual de magistrado auxiliar “y sus equivalentes” fue declarado exequible por esta corporación, al encontrar que no desconocía el artículo 125 superior y, que el legislador estatutario había cumplido con la carga de exponer una razón suficiente para consagrarlo como de libre nombramiento y remoción.

20. En el presente caso, a partir del siguiente cuadro comparativo de requisitos, principales funciones, remuneración mensual correspondiente al año 2016, y ubicación en la estructura de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, la Corte concluye que el cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, es equiparable al cargo de magistrado auxiliar de Alta Corte. Veamos:

 Magistrado auxiliar de Alta CorteFiscal auxiliar ante la CSJ
Requisitos específicos para el desempeño del cargoTítulo de abogado
Experiencia profesional por un lapso no inferior a ocho (8) años después de haber obtenido el título.
(Ac. PSAA14-10225, art. 1º)(19).
Título de abogado
Tarjeta profesional
Ocho (8) años de experiencia profesional o docente.
(Res. 21, ago. 24/2016)(20).
Funciones equiparables en general(21)

— Colaborar en la sustanciación y trámite de los expedientes a cargo de los despachos.
— Preparar relación de hechos y antecedentes de los procesos que se encuentren a despacho para fallo.
— Rendir informe de jurisprudencia, legislación y doctrina sobre los temas debatidos en los procesos a despacho, para efectos de la elaboración del proyecto de providencia.
— Practicar pruebas por delegación que haga el magistrado. (L. 270/96, art. 93, Par., modificado por la L. 1285/2009, art. 18. // Además de ello, el de la L. 270/96, art. 125 fue declarado exequible en la Sent. C-037/96 —num. noveno—, “bajo el entendido de que los magistrados auxiliares que pertenecen a las altas cortes de la rama judicial, habida cuenta de la naturaleza de las responsabilidades legales que les corresponde desempeñar, se encuentran facultados para la práctica de las pruebas que les sean comisionadas por el titular del despacho judicial”).
— Colaborar con los magistrados en la elaboración de anteproyectos de providencias.
— Las demás que le señale el magistrado correspondiente.
— Proyectar las decisiones que deban emitirse en las actuaciones, las solicitudes y medidas requeridas por el Fiscal General de la Nación y los delegados ante la Corte, con su respectivo seguimiento administrativo a dichas medidas, de acuerdo con los términos y condiciones definidos por la ley.
— Preparar y presentar los informes reglamentarios y los que le sean requeridos, de acuerdo con los parámetros establecidos.
— Practicar las pruebas y diligencias para las cuales sea comisionado por el Fiscal General de la Nación y por los delegados ante la Corte, de acuerdo con los protocolos establecidos y la normativa vigente.
— Apoyar a los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia en el cumplimiento general de sus funciones, de acuerdo con las instrucciones que le impartan.
— Desempeñar las demás funciones asignadas por el jefe inmediato y aquellas inherentes a las que desarrolla la dependencia.
Remuneración mensual para el año 2016(22)

Salario básico, Decreto 245 de 2016, artículo 1º, que modifica en especial el Decreto 1257 de 2015, y éste a su vez el Decreto 194 de 2014, el cual consagra la escala salarial respectiva en el artículo 4º: $ 7’452.915.
— De acuerdo con el Decreto 1102 de 2012, artículo 1º, perciben como bonificación por compensación de carácter permanente y mensual, el valor equivalente que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de la Corle Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. Para el año 2016 correspondía a 13’883.917.
— Prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Para el año 2016 corresponde a $ 2’235.873 (D. 234/2016, art. 4º).
Total remuneración: $ 23’572.705.
— Salario básico. Decreto 219 de 2016, artículo 4º: $ 9’688.791.
— De acuerdo con el Decreto 1102 de 2012, artículo 1º, perciben como bonificación por compensación de carácter permanente y mensual, el valor equivalente que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de la Corle Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. Para el año 2016 correspondía a 13’883.917.
Total remuneración: $ 23’572.708.
OrganigramaEl nominador y jefe inmediato es el magistrado titular de Alta Corte.El jefe inmediato es el fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia.
(Res. 21, ago. 24/2016).

21. A partir del anterior cuadro comparativo, la Corte observa que las funciones que cumplen los magistrados auxiliares de Alta Corte y los fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, son equiparables. De allí que se enmarquen en el concepto de “y sus equivalentes” del inciso 4º del artículo 130 de la Ley 270 de 1996. Justamente, el numeral acusado lo que predica es el desarrollo mediante una norma ordinaria, de un lineamiento consignado en la ley estatutaria previamente controlada y avalada por la Corte Constitucional; por consiguiente, los cargos que propone la demandante lejos están de producir una duda mínima sobre la constitucionalidad de la naturaleza del cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia.

Lo anterior se refuerza a partir de la equiparación salarial expresa que realizó el artículo 13 del Decreto 205 de 2014, “[p]or el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, en el sentido de indicar que “[l]os fiscales auxiliares de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia tendrán los mismos derechos y garantías que los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia”. Justamente esta equiparación salarial fue replicada posteriormente en los decretos 1087 de 2015 y 219 de 2016, ambos en los artículos 14.

En tal sentido, deviene la ineptitud sustantiva de los cargos planteados por la actora, debido a que no despiertan una duda mínima que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de la norma acusada, y la actora no presenta elementos de juicio suficientes que conlleven a la Corte a adelantar un nuevo estudio sobre la naturaleza de tales cargos, por afectar la Constitución Política.

22. En segundo lugar, los cargos incumplen el requisito de certeza, toda vez que se estructuran a partir de una estipulación que no corresponde al precepto normativo efectivamente contenido en la disposición acusada, sino que se deriva de una particular interpretación de la demandante que impide adelantar el juicio de constitucionalidad. Lo anterior por cuanto plantea que los cargos de “Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares” cumplen funciones exclusivamente jurisdiccionales que conllevan a que por su naturaleza sean cargos de carrera judicial y, no de libre nombramiento y remoción.

23. Al respecto, la Sala observa que de acuerdo con el Decreto-Ley 17 de 2014 “por el cual se definen los niveles jerárquicos, se modifica la nomenclatura. Se establecen las equivalencias y los requisitos generales para los empleos de la Fiscalía General de la Nación”, los empleos de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, se encuentran clasificados en el nivel jerárquico profesional, por lo cual la naturaleza de las funciones que desempeñan se relacionan con componentes jurisdiccionales, de investigación criminal en Ley 600, de coordinación, y de supervisión y control en la ejecución de planes, programas y estrategias que corresponden a proyectos institucionales de la Fiscalía General de la Nación (D. 17/2014, art. 5º).

24. Según el manual específico de funciones y requisitos de los empleos que conforman la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación (Res. 21/2016, ago. 24), el cargo de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia tiene como funciones principales: de un lado, ejercer la acción penal según Ley 600 y realizar la investigación y acusación de los servidores con fuero constitucional o legal, la cual es un desarrollo de la función constitucional que establece el artículo 251-1 de la Carta Política; y de otro lado, efectúa el desarrollo e implementación de la política criminal.

25. Nótese que la primera de esas tareas corresponde al ejercicio de funciones jurisdiccionales cuando directamente son ejercidas con poder de decisión judicial por el Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia(23) —en los casos de Ley 600—, mientras que en la segunda tarea, se trata de un ejercicio de funciones no jurisdiccionales que se rigen por los principios constitucionales de unidad de gestión y jerarquía, propios de la Fiscalía General de la Nación (art. 251 Superior, modificado por el A.L. 6/11), con el fin de dar coherencia a la política criminal que impulsa la entidad(24). Sobre estas últimas funciones, importa resaltar que cuando se trata del ejercicio de la potestad de acusación con base en la Ley 906 de 2004, como lo indicó esta corporación en la Sentencia C-232 de 2016, dicha potestad se ubica en las funciones no jurisdiccionales que realizan los fiscales.

26. Significa lo anterior que, contrario al entendimiento legal que realiza la actora sobre la naturaleza y funciones del cargo de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia, el mismo cumple tanto funciones jurisdiccionales, como no jurisdiccionales asociadas a temas de confianza y de manejo propio de la entidad.

27. Por su parte, siguiendo el mismo manual de funciones, el cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, cuyo jefe inmediato es el fiscal delegado ante esa misma corporación, cumple la función principal de “brindar asistencia técnica y jurídica al Fiscal General de la Nación y a los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia en las investigaciones de sus competencias y el cumplimiento de sus funciones”. De allí que, en principio, no tenga asignadas funciones jurisdiccionales propiamente dichas, ya que su labor se centra en proyectar las decisiones que deban emitirse en las actuaciones, solicitudes y medidas requeridas por el Fiscal General de la Nación y por los delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Excepcionalmente asume tales funciones jurisdiccionales cuando, por ejemplo, es comisionado por el Fiscal General de la Nación o por los delegados ante la Corte, para practicar las pruebas y realizar diligencias judiciales(25).

De tal forma que, también es errado el entendimiento legal que la actora asigna a las funciones que ejerce el cargo de fiscal auxiliar del fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia, pues por regla general, no desempeña funciones jurisdiccionales.

Con todo, lo que resulta determinante en el presente caso, es el grado alto de confianza con que realizan las funciones, porque de allí es que se deriva la naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción, como en efecto lo estipuló tanto la Ley 270 de 1996, y lo desarrolló la norma acusada para la Fiscalía General de la Nación.

28. En tercer lugar, los argumentos planteados incumplen el requisito de pertinencia, por cuanto la actora los construye sobre la base de que, debido a las funciones jurisdiccionales que cumplen los cargos de “Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares”, deben ser sometidos al régimen de carrera judicial. De allí que invoque como parámetro de control quebrantado, el artículo 156 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), el cual refiere a los fundamentos de la carrera judicial.

29. Sobre el punto, la Sala advierte que los cargos de “Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares” hacen parte de la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, la cual si bien pertenece a la Rama Judicial (C.P., art. 249), por expreso mandato constitucional se encuentra sometida al régimen de carrera administrativa especial para la provisión, permanencia y retiro de los servidores públicos de carrera de esa entidad (C.P., art. 253)(26), y no al régimen de carrera judicial que administra el Consejo Superior de la Judicatura, como erradamente lo señala la demandante.

30. De hecho, en desarrollo del mandato superior, el artículo 159 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (L. 270/96), norma especial en la materia, señala que “la Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman”. Dentro de ese sistema de carrera administrativa especial, tanto los cargos de libre nombramiento y remoción, como los de carrera, son previstos por el legislador.

31. Advirtiendo lo anterior, la Corte encuentra que el parámetro de control correspondiente al artículo 156 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que indica la actora como vulnerado por el numeral que acusa, resulta impertinente habida cuenta que regula una carrera especial diferente, cual es la carrera judicial que administra el Consejo Superior de la Judicatura. De allí que, se imponga la ineptitud sustantiva de este argumento, ya que la actora pretende, a partir de un parámetro de control que no resulta aplicable a la expresión demandada, incluir los empleos públicos acusados como parte de la carrera judicial.

32. Finalmente, frente a los breves argumentos que propone la demandante relacionados con la presunta afectación de los artículos 13 y 40-7 de la Constitución, por parte de la norma acusada, la Sala considera que los mismos incumplen los requisitos de especificidad y suficiencia, en la medida que no logran concretar un cargo en el cual se establezca una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y la Carta Política, así como tampoco expone elementos suficientes para desvirtuar la presunción de constitucionalidad del numeral censurado.

De hecho, los planteamientos que aduce la actora son globales e indeterminados, toda vez que se limitan a predicar la transgresión de la norma constitucional pero sin construir un problema jurídico o realizar un ejercicio mínimo de confrontación normativa. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad en el presente caso, y por consiguiente, imponen declarar la ineptitud de los mismos.

Conclusiones

33. En esta oportunidad la Corte se ocupó del análisis de una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2004, el cual consagra que los empleos de fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares, son de libre nombramiento y remoción, dada la especial confianza y la prestación in tuitu personae que conlleva el desarrollo de sus funciones.

34. Según la demandante, el numeral censurado desconoce la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera judicial, dado que se trata de empleos que cumplen funciones exclusivamente jurisdiccionales, y no administrativas de manejo o dirección de la Fiscalía General de la Nación. Por consiguiente, advierte que quebrantan los artículos 125 de la Constitución Política y 156 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en tanto dichos cargos deben vincularse a la carrera judicial y, además, deben ser provistos por el sistema de méritos mediante concurso público y abierto, con el fin de garantizar la igualdad de posibilidades en el acceso a la función pública para todos los ciudadanos y considerar el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción del servicio de carrera judicial.

Así mismo, esbozó que el numeral acusado afecta el principio de igualdad y el acceso a cargos públicos (arts. 13 y 40-7 superiores), porque al permitir que los empleos públicos de fiscal delegado ante la Corte Suprema y sus fiscales auxiliares, sean de libre nombramiento y remoción, y no de concurso, se impide el acceso en condiciones iguales a las entidades oficiales mediante la carrera judicial. De allí que afirme, sin explicar, una discriminación respecto de esos cargos que con exclusividad ejercen funciones jurisdiccionales.

35. Toda vez que algunos de los intervinientes solicitaron a la Corte emitir una sentencia inhibitoria, la Sala examinó la aptitud de los cargos presentados por la actora, encontrando que los mismos son ineptos sustancialmente y, por consiguiente, motivan un fallo inhibitorio por parte de este Tribunal Constitucional.

Para fundamentar lo anterior, encontró que los cargos por presunta afectación al artículo 125 de la Constitución y 156 de la Ley 270 de 1996, carecían de certeza, pertinencia y suficiencia, habida consideración que fueron construidos sobre apreciación subjetivas e incorrectas que planteó la actora, como que (i) los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y sus fiscales auxiliares solo ejercen funciones jurisdiccionales que los ubica como pertenecientes a la carrera judicial; y, (ii) que los empleos de la Fiscalía General de la Nación hacen parte del régimen de carrera judicial. Además, la Corte advirtió que la actora ignoró que los empleos públicos cuestionados corresponden a un desarrollo que efectúo el legislador extraordinario de los lineamientos estatutarios, por ende, las acusaciones no lograron desvirtuar la presunción de constitucionalidad que recae sobre el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 20 de 2014. En especial, porque concluyó que el cargo de fiscal auxiliar de la Corte Suprema de Justicia es equivalente al cargo de magistrado auxiliar de Alta Corte, tanto en sus requisitos específicos, funciones generales, remuneración salarial y ubicación en el organigrama institucional, con lo cual se subsume dentro de la expresión “y sus equivalentes” que contempla el inciso 4º del artículo 130 de 1996, la cual fue declarada exequible por esta corporación en la Sentencia C-037 de 1996 y constituye un parámetro jerárquico de control a tener en cuenta.

36. Finalmente, frente a los argumentos que propuso la demandante relacionados con la presunta afectación de los artículos 13 y 40-7 de la Constitución, por parte de la norma acusada, la Sala consideró que los mismos incumplían los requisitos de especificidad y suficiencia, en la medida que no lograron concretar un cargo en el cual se estableciera una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y la Carta Política, así como tampoco se expusieron elementos suficientes para desvirtuar la presunción de constitucionalidad del numeral censurado.

En vista de lo anterior, la Corte concluyó que la demanda era inepta y, por tal motivo, corresponde adoptar una decisión inhibitoria.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con el numeral 3º del artículo 5º del Decreto-Ley 20 de 2014, “por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”, por ineptitud sustancial de la demanda respecto de los cargos invocados.

Notifíquese y cúmplase.»

11 Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004.

12 La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

13 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Fundamento jurídico 3.4.2.

16 Ibídem.

17 Ibídem.

18 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

19 “Por el cual se modifica el Acuerdo 3 de 1993 y los acuerdos 25 de 1997, 1899 de 2003, PSAA12-9779 de 2012, PSAA13-9856 y PSAA13-9904 de 2013, respecto de los requisitos de los cargos del Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”.

20 Manual específico de funciones y requisitos de los empleos que conforman la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación.

21 Para el caso de los magistrados auxiliares, se extraen de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y de los reglamentos internos de cada una de las altas corporaciones, las cuales tienen dentro de sus funciones constitucionales asignadas, darse su propio reglamento (CSJ, art. 235-6 Superior; C.E., art. 237-6 Superior; y, C. Const., art. 241-11 Superior). Para tal fin, las funciones de los magistrados auxiliares se generalizan. // Las funciones principales y específicas que cumplen los fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, se encuentran en la Resolución 21 de 2014, correspondiente al manual de funciones de los empleos de la Fiscalía General de la Nación.

22 De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 219 de 2016, para efectos salariales y prestaciones, “los fiscales auxiliares de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia tendrán los mismos derechos y garantías que los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia”. La anterior equiparación se comprueba porque el salario básico de los fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, corresponde a la sumatoria de lo que percibe un magistrado auxiliar de Alta Corte, en cuanto a salario básico y prima especial.

23 Algunas de las tareas esenciales que contempla el manual de funciones de la Fiscalía General de la Nación, y que se consideran como jurisdiccionales, son (i) resolver las acciones constitucionales que se invocan ante su despacho; (ii) resolver los recursos de apelación y de queja interpuestos contra la resolución interlocutoria proferida en primer instancia por los fiscales delegados ante el tribunal cuando así se requiera; (iii) decretar las preclusiones de la investigación a su cargo; y, (iv) decretar medidas de aseguramiento y medidas cautelares, entre otras.

24 En la Sentencia C-232 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), esta corporación reconoció que desde la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo 6 de 2011, se consagraron los principios rectores de unidad de gestión y jerarquía, que permiten al Fiscal General de la Nación determinar el criterio y la posición que la Fiscalía debe asumir respecto de ciertos temas. De tal forma que, ante el nuevo entendimiento, el ente acusador cumple funciones jurisdiccionales y no jurisdiccionales. Una enunciación breve, no exhaustiva de estas últimas, fueron relacionadas en el fundamento jurídico 25 de esa providencia.

25 Esta función jurisdiccional específica la consagra el manual de funciones (Res. 21/2016, ago. 24), al referir al cargo de fiscal auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia. Ver acápite de funciones esenciales, numeral 3º.

26 Así lo ha reconocido de forma sistemática esta corporación en las sentencias C-037 de 1996, C-517 de 2002, y C-878 de 2008. Por ejemplo, en la Sentencia C-1230 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, SV M.P. Jaime Araújo Rentería) se expresó sobre este punto: “Sin pretender establecer una enumeración taxativa, a partir de una interpretación sistemática de la Constitución, en las sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-746 de 1999, este tribunal ha calificado como regímenes especiales de origen constitucional, el de los servidores públicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P., arts. 217 y 218); (ii) la Fiscalía General de la Nación (C.P., art. 253); (iii) la Rama Judicial del poder público (C.P., art. 256-1); (iv) la Contraloría General de la República (C.P., art. 268-10); la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 279) y las universidades del Estado (C.P., art. 69)”.