Sentencia C-386 de junio 14 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-223

Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 601 del 6 de abril de 2017, “Por el cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa”.

Magistrado Ponente:

Luis Guillermo Guerrero Pérez

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017).

EXTRACTOS: «II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN

DECRETO 601 DE 2017 

(Abril 6) 

Departamento Administrativo de la Presidencia De La República 

Por el cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa. 

El Presidente de la República de Colombia, 

en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y 

CONSIDERANDO: 

Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de emergencia por periodos hasta de treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año calendario. 

Que la declaración del Estado de emergencia autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. 

1. Presupuesto fáctico 

Que el día viernes 31 de marzo de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa, capital del Departamento de Putumayo, fue sorprendida por la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes, según reporte general 001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). 

Que el desastre natural (técnicamente conocido como avenida torrencial) obedeció a circunstancias ambientales imprevistas y de magnitud inusitada. 

Que según el informe del 4 de abril de 2017 del Ideam, “la ciudad de Mocoa presenta un régimen monomodal (un solo pico de lluvia) con mayores volúmenes de precipitación entre mayo y julio, siendo junio “normalmente” el mes de mayores valores de lluvia en el año. La climatología representada por datos de la estación de Ideam en las instalaciones del acueducto de la ciudad, señala que los promedios multianuales más bajos y más altos en Mocoa son respectivamente, enero con 200.6 mm y junio con 473.5 mm”. 

Que de acuerdo al mismo informe, “al comparar los valores promedio mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca del 80% con base en dicha estación”. Así las cosas, según el Ideam “entre las 10:00 p. m. del 31 de marzo y la 1:00 a. m. del 1o abril de 2017 se registró una precipitación de 106 mm en el Municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas (entre 10 p. m. y 1 a. m.) constituyéndose en un evento extraordinario”. 

Que según informa la UNGRD, revisiones efectuadas luego de la tragedia permitieron determinar que las características de los suelos (arenosos y arcillosos), la geología estructural (fallas geológicas), la topografía del terreno (pendientes entre 50% y 100%), el cambio de uso de suelo (en algunos casos) y la precipitación extrema presentada, desencadenaron movimientos en masa en la parte alta y media de las microcuencas de los ríos Sangoyaco y Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, que provocó el represamiento y colmatación de los cauces principales de las fuentes hídricas mencionadas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y detritos de gran volumen, y significativo aporte de material vegetal. 

Que según el informe de la UNGRD, el desastre natural arrastró toneladas de agua, barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros, aproximadamente, según Corpoamazonía) sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales, como el San Miguel, fueron destruidos casi en su totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin servicio de agua potable y con suspensión del servicio de energía. También se reportó el colapso de la red hospitalaria. 

— Acciones de las autoridades públicas y organismos de socorro 

Que detectada la emergencia, las entidades del Estado con competencia en la materia iniciaron las labores de atención humanitaria y recuperación de los daños materiales. Las autoridades municipales y departamentales adelantaron acciones iniciales de respuesta con apoyo de 11 médicos, 2 ambulancias y la activación del plan de emergencia hospitalaria de Putumayo, Nariño, Cauca y Huila. 

Que también se dispuso el funcionamiento inmediato de maquinaria amarilla para iniciar las labores de remoción de escombros y de piedra. La Cruz Roja por su parte inició la construcción de albergues y la entrega de ayuda humanitaria, mediante la activación de sus especialidades en búsqueda y rescate, agua y saneamiento, apoyo psicosocial, evaluación de daños y análisis de necesidades (EDAN), equipos caninos en búsqueda y rescate (KSAR), Módulos de estabilización y clasificación (MEC), seguridad vial, soporte logístico y de operaciones. 

Que en relación con la atención humanitaria, se admitieron 2.221 personas en 6 albergues activados en el Coliseo Instituto Tecnológico Putumayo (ITP), Coliseo las Américas, Centro de Desarrollo Infantil Jardín (CDI), las Instalaciones de la Organización Zonal Indígena del Putumayo, Asomi e Incacausa; se identificaron tres lotes para que expertos de Minvivienda y Findeter analicen la posibilidad de empezar la construcción de viviendas para los afectados. Se dispuso la asignación inicial de $ 750 mil pesos como subsidio para pagar el arriendo de tres meses a cada familia, ayuda que se le desembolsará directamente al arrendador a través del Banco Agrario. Se establecieron protocolos para las donaciones públicas (http://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/20.500.11762/20886/10/M-1603-GBI-03.pdf), que se recibirán preliminarmente hasta el Domingo de Pascua. Desde las 10:00 a. m. del 4 de abril se reciben donaciones en especie en los puntos de Cruz Roja, Defensa Civil, ICBF y brigadas militares y a través del Ejército se hará la clasificación y logística de transporte. 

Que en materia de acueducto, el agua potable está llegando a los sitios clave de Mocoa en un volumen que se considera el mínimo necesario y rápidamente se está contratando la construcción del nuevo acueducto. Se definieron los procedimientos para el proyecto del nuevo acueducto, que debe empezar a funcionar parcialmente en 4 o 5 meses. 

Que el gobierno estableció dos puentes que deben ser demolidos y construidos de nuevo, y tres que deben ser reparados. 

Que se construirán dos centros de desarrollo infantil (CDI) en Mocoa en lo que resta del año, para ofrecer cuidado integral a la primera infancia. El nuevo Hospital para Mocoa tiene dos fases, la primera ya se inició, y se espera terminarla en 14 o 15 meses. Tras esto se iniciará la segunda fase. 

Que, en materia de telecomunicaciones, se establecerán tres zonas Wi-Fi totalmente gratis, adicionales a las dos que ya tiene Mocoa, para que la población pueda utilizar el internet. Aunque hay 20 plantas solares que se están distribuyendo para que la gente pueda cargar sus celulares, las dificultades en la prestación de la energía eléctrica son evidentes y severas. 

Que adicionalmente, la Cancillería iniciará 17 proyectos fronterizos; la Policía reforzará el plan de vigilancia que tiene en marcha para evitar saqueos en viviendas y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento para la Prosperidad Social se entrevistarán con los comerciantes que perdieron sus negocios. Se buscará el mejor sitio para trasladar la plaza de mercado, que está en zona de alto riesgo. 

2. Presupuesto valorativo 

Que la tragedia de la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco es una grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que justifica la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, pues se trata de hechos distintos a los que hacen referencia los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. 

Que además de la tragedia humana de la pérdida de 290 vidas, la cifra de desaparecidos presagia mayores índices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, pues la descomposición del material orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que pone en inminente riesgo la salud y la vida de los habitantes. 

Que la gran cantidad de heridos y damnificados constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que no solo deben atender las necesidades de los directamente afectados, muchos de los cuales pertenecen a la población más vulnerable del municipio —dentro de la que se cuenta un número considerable de niños—, sino que tienen la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos para todos los habitantes del municipio, incluidos los del área rural, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos. 

Que la gravedad de los daños producidos en este municipio impacta también el orden económico y social de la población porque el alud de agua, piedras y lodo causó la pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, además de que destruyó sus bienes personales y recursos económicos, sin mencionar que en muchos casos inhabilitó las fuentes de subsistencia de las familias afectadas, algunas de ellas dedicadas al trabajo informal o artesanal. En este sentido, la tragedia ocurrida entre el pasado 31 de marzo y el 1o de abril tiene la capacidad de generar un problema crítico de desempleo, con fuertes consecuencias para el mercado laboral, que deben ser atendidas con medidas extraordinarias que promuevan el empleo y la generación de empresa. 

Que en relación con este particular, en el Registro Único Empresarial y Social (RUES), bajo la administración de la Confederación de Cámaras de Comercio, en la ciudad de Mocoa, a 1o de abril de 2017, se encontraban inscritas cinco mil ciento noventa y dos (5.192) empresas de las cuales, 2.317 hacen parte del sector comercio (44,6%), 1.191 del sector servicios (22,9%), 1.133 en el sector Construcción, Minería y Agricultura (21,8%), y 551 del sector manufacturero (10,6%), siendo identificables dentro del mismo registro, un total de 1.781. 

Que como resultado de los hechos acaecidos entre el 31 de marzo y el 1o de abril de 2017, es previsible que las actividades económicas de los comerciantes y empresarios de la región sufran seria afectación, alterando severamente, además del empleo, los ingresos de los habitantes, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades productivas de aquellos y la generación de nuevas fuentes de empleo en dicha zona, como pueden ser, entre otras, las vinculadas al turismo. 

Que adicionalmente, la avalancha afectó parte de la infraestructura del municipio, pues destruyó el acueducto que suministraba agua a la zona afectada, averió varios puentes y, por tanto, bloqueó algunas de las vías por las que Mocoa se comunica con el resto del país. 

Que en tales condiciones, resulta indispensable incrementar los esfuerzos por mantener la comunicación de Mocoa con el resto del país y conservar los canales de suministro de bienes y servicios para la población, ya que el objetivo del Estado es permitir que la vida de los habitantes siga su curso normal, a pesar de la tragedia. En este aspecto, resulta crítico fortalecer los canales de suministro para la entrega de productos de primera necesidad, elementos sanitarios, comida, medicinas y provisiones para los albergues. 

Que también, a causa de los daños sufridos por los sistemas eléctricos y la red telefónica, resulta indispensable mejorar los canales sociales de telecomunicaciones de manera que la ciudadanía pueda estar interconectada y alerta ante nuevos eventos, o coordinada para el desarrollo de las labores de asistencia y recuperación. 

Que la avalancha también afectó la red de conducción de energía eléctrica en el departamento del Putumayo, impidiendo el flujo de energía a diferentes municipios. Por ello, salió de servicio la subestación Mocoa (Junín), de la cual depende el servicio eléctrico para varios municipios del Putumayo. 

Que, para agravar las circunstancias, los suscriptores y/o usuarios damnificados o afectados por la avalancha de Mocoa han quedado en incapacidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la prestación del servicio público de energía eléctrica. 

Que según informe del Ministerio de Educación Nacional, la avalancha también aumentó el déficit de infraestructura educativa de Mocoa, que para el momento de la tragedia ya era de 96 aulas para implementación de la jornada única. 

Que según reporte del Ministerio de Justicia y del Derecho, la avalancha afectó la estructura de la Casa de Justicia del Municipio de Mocoa y, además, las desafortunadas circunstancias reseñadas en este decreto alteraron las condiciones de reclusión en el Establecimiento Carcelario de Mocoa. 

Que la avalancha también impactó negativamente el sector agropecuario, pues deterioró y destruyó viviendas rurales, afectando la productividad de las tierras de los campesinos en relación a la generación de ingresos y su hábitat. Así mismo, causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores y piscicultura, y perjudicó severamente la economía de las familias del sector rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos productivos. La afectación de la realidad económica y social de las zonas rurales ha puesto en riesgo la seguridad alimentaria y el desarrollo económico de la región. 

Que, por otro lado, según los primeros reportes de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-Colombia y del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, hombres entre 17 y los 50 años de edad, que sufrieron los efectos de la avalancha, estarían obligados a definir su situación militar o estarían próximos a tener que hacerlo, lo que dificulta su vinculación laboral, dado que la situación militar incide en i) la posibilidad de ser objeto de sanción; ii) en el pago la cuota de compensación militar; iii) en la posibilidad de celebrar contratos con entidades públicas y privadas; iv) en la posibilidad de ingresar a la carrera administrativa; v) en la posibilidad tomar posesión de cargos públicos, y vi) en la posibilidad de vincularse laboralmente y que las empresas que contraten sin el cumplimiento de ese requisito sean sancionadas. Por ello resulta necesario adoptar medidas especiales de orden legal que permitan integrarlos a la fuerza laboral de la ciudad. 

3. Justificación de la declaratoria del estado de excepción 

Que por las razones expuestas es necesario acudir al fortalecimiento de los mecanismos que garanticen la supervivencia de las familias que lo perdieron todo, o que sufrieron graves perjuicios con el desbordamiento de las aguas, con el fin de ofrecerles alternativas para llevar una vida digna mientras se resuelven de manera definitiva sus necesidades básicas y, a más largo plazo, de facilitarles los medios necesarios para su reincorporación a la vida en sociedad. 

Que este compromiso también involucra las acciones que deben realizarse en el resto del municipio, incluida el área rural, dado que la magnitud de la tragedia impacta colateralmente a toda la sociedad de Mocoa. 

Que la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión de riesgo de desastres, ofrece mecanismos jurídicos para que, hecha la declaratoria de situación de desastre, las autoridades competentes adopten decisiones específicas para hacer frente a la crisis. En el caso de la tragedia de Mocoa, la Gobernación del Putumayo declaró la situación de calamidad pública en el departamento mediante el Decreto número 068 de 2017; el alcalde la declaró en el municipio mediante Decreto número 0056 de 2017 y el Gobierno Nacional, declaró la situación de desastre municipal mediante Decreto número 599 de 2017. 

Que, no obstante lo anterior, entre las herramientas específicas autorizadas por la Ley 1523 de 2012 no se encuentra la adopción de medidas de rango legal indispensables para hacer frente a las consecuencias de esta calamidad y, especialmente, necesarias para fortalecer los mecanismos, recursos, herramientas y medios requeridos para superar la crisis, así como para canalizar recursos y esfuerzos institucionales que mejoren la situación de los damnificados. 

Que en ese orden de ideas, se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos por la Ley 1523 de 2012, recurrir a las facultades del Estado de emergencia económica, con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave situación en Mocoa e impedir la extensión de sus efectos. 

Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el Estado de emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los damnificados por el alud. No obstante, dado que la magnitud del desastre no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en este decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el Estado de excepción, lo que significa que en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis. 

a) Modificaciones presupuestales y medidas tributarias 

Que en ese orden de ideas, y de manera preliminar, el Gobierno considera necesario, para superar la crisis en Mocoa, e impedir la extensión de sus efectos, dictar medidas de rango legislativo que le permitan hacer modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados a ese propósito. 

Que aunque el Gobierno Nacional destinó $ 40.000 millones disponibles para la vigencia 2017 del Fondo de Compensación Interministerial, asignados a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, para atender la emergencia a la que se refiere el presente decreto, resulta necesario acudir a las facultades legales que ofrece el Estado de emergencia para adicionar nuevos recursos a dicho fondo. 

Que, además, para realizar las inversiones necesarias e inaplazables encaminadas a solucionar los efectos del desastre natural, se requiere, con carácter urgente y extraordinario, asignar una provisión que sólo podría realizarse a través del respectivo trámite legislativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. 

Que, por otro lado, en el contexto de las medidas tributarias que pueden adoptarse en desarrollo de los poderes que confiere la emergencia, el gobierno considera necesario analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis y, en particular, la de otorgar beneficios tributarios a los aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo ubicados en Mocoa, con el fin de promover dicha industria en el municipio y generar fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada por el deslizamiento. 

b) Mercado laboral y proyectos sociales 

Que con el fin de proteger el mercado laboral, alterado por los efectos sociales del desastre, se hace necesario adoptar medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o de destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos, que estimulen la microempresa y el emprendimiento y que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en el municipio. 

Que con la misma finalidad, dadas las consecuencias desfavorables que se derivan de no definir la situación militar de los varones afectados por la avalancha, el Gobierno Nacional considera necesario adoptar medidas que permitan establecer exenciones para el pago de la cuota de compensación militar, el costo de la elaboración y duplicado del documento y la condonación de las multas impuestas a los infractores que no han cumplido su obligación de definir su situación militar, y que se encontraren radicados en el Municipio de Mocoa al momento de la tragedia. 

Que teniendo en cuenta que algunas de las personas sobrevivientes al desastre perdieron la totalidad de sus bienes, resulta imperioso que el Gobierno Nacional adopte programas tendientes a su identificación y posterior inclusión en proyectos sociales que les permitan recuperar su entorno, así como dirigidos a facilitar la refinanciación de deudas con el sistema financiero, solución de conflictos por moratoria, entre otros mecanismos para aliviar la situación de los hogares afectados. 

c) Registro mercantil 

Que con el fin de incentivar la creación de empresa en la zona de desastre, el gobierno estima que pueden utilizarse las facultades legislativas de la emergencia para adoptar medidas que reduzcan los costos de instalación de empresa, en dicha zona. 

d) Suministro de energía eléctrica y subsidios 

Que con el propósito de recuperar y mantener la prestación del servicio público de energía eléctrica, afectado gravemente por el desbordamiento, se impone la necesidad de establecer medidas de rango legal que permitan garantizar el suministro del servicio a los usuarios de bajos recursos, mediante el otorgamiento de subsidios. 

Que, adicionalmente, el Gobierno Nacional evaluará la adopción de medidas de rango legal que permitan destinar los recursos parafiscales de los fondos eléctricos para fines asociados con ese servicio que, sin embargo, no están previstos en la regulación inicial de cada fondo. 

e) Combustibles 

Que en materia de combustibles subsidiados, se hace indispensable expedir normas de rango legal que faciliten el suministro de dichos productos cuando sea necesario para la generación de energía eléctrica o la prestación de otros servicios públicos, así como para el suministro a la maquinaria necesaria para remover los escombros y recuperar las vías, así como la que se necesita para recuperar la infraestructura de las zonas afectadas. 

f) Emisoras comunitarias 

Que en vista de que en el Municipio de Mocoa no existen emisoras comunitarias, mediante las cuales se puedan mantener informados los habitantes sobre la situación, y con el fin de reforzar, a través de la autogestión de comunidades organizadas, los mecanismos de prevención y de coordinación de las actividades de recuperación, el Gobierno Nacional considera necesario adoptar medidas de rango legal que modifiquen, de manera temporal, los mecanismos de otorgamiento de licencias de concesión para la prestación del servicio comunitario de radiodifusión sonora en el municipio, de manera que se facilite la implementación ágil y eficaz de estos medios de comunicación en favor de la comunidad y sirvan de apoyo en la prevención, atención y recuperación de la situación de emergencia y desastre, en el marco del Sistema Nacional de Telecomunicaciones de Emergencia. 

g) Educación 

Que con el fin de mejorar la prestación del servicio educativo, afectado por la avalancha, se requiere adoptar medidas de orden legislativo que permitan adelantar la reconstrucción de la infraestructura educativa en el menor tiempo posible, lo cual puede lograrse con la utilización de los recursos del plan nacional de infraestructura educativa, a través del patrimonio autónomo que se haya constituido y pagar los proyectos de infraestructura educativa. En este sentido, el Gobierno Nacional considera necesario modificar disposiciones de orden legal que le permitan utilizar los recursos de dicho fondo para adelantar proyectos de reconstrucción de infraestructura educativa, sin el requisito de la cofinanciación. 

Que adicionalmente, el restablecimiento del servicio educativo de que trata el párrafo anterior puede generar la adopción de otras medidas inherentes y necesarias para garantizar su oportuna prestación. 

h) Sector agropecuario 

Que en atención a las afectaciones producidas en el campo, se requiere adoptar medidas en materia de vivienda de interés social rural, financiamiento, acceso a tierras, proyectos productivos y otros que resulten necesarios para la recuperación y dinamización del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, para dar solución a las dificultades que motivaron la declaratoria de la emergencia. 

i) Sector defensa 

Que ante la necesidad de atender requerimientos estrictamente relacionados con actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de la zona de desastre a cargo de la Fuerza Pública, se hace necesario contar con herramientas jurídicas ágiles que permitan desarrollar procesos contractuales expeditos y con recursos propios, sometidos a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1523 de 2012. 

j) Sector vivienda 

Que con el fin de atender de manera efectiva la necesidad de vivienda, agua y saneamiento básico, se hace necesario contar con las facultades legales para el desarrollo de los proyectos destinados a atender a los hogares, mediante un régimen especial para la reubicación de asentamientos humanos. 

k) Sector justicia 

Que debido a las afectaciones estructurales evidenciadas en la Casa de Justicia y al agravamiento de las condiciones de reclusión advertidas en el Establecimiento Carcelario del Municipio de Mocoa, se hace necesario adoptar las decisiones pertinentes con el objeto de llevar a cabo las obras y demás actividades tendientes a la reconstrucción, reubicación o traslado de estas instituciones, para lo cual se requiere contar con herramientas jurídicas ágiles que permitan desarrollar procesos contractuales expeditos, sometidos a los requisitos y formalidades que exige la ley. 

l) Sector salud 

Que con el fin de garantizar la atención en salud en términos de calidad y oportunidad, el Gobierno Nacional considera necesario modificar disposiciones de orden legal que le permitan el uso de recursos con tal finalidad, así como realizar los ajustes normativos necesarios para dar respuesta efectiva a la situación sanitaria presentada y a los requerimientos en materia de acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. 

Que en mérito de lo expuesto, 

DECRETA: 

ART. 1º—Declárese el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. 

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ART. 2º—El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. 

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ART. 3º—El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos. Así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. 

ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. 

Publíquese, comuníquese y cúmplase. 

Dado en Bogotá, D. C., a 6 de abril de 2017. 

El Ministro del Interior 

Juan Fernando Cristo Bustos 

La Viceministra de Relaciones Exteriores 

Encargada de las funciones del despacho de la ministra de relaciones exteriores 

Patti Londoño Jaramillo 

El Ministro de Hacienda y Crédito Público 

Mauricio Cárdenas Santamaría 

El Ministro de Justicia y del Derecho 

Enrique Gil Botero 

El Ministro de Defensa Nacional 

Luis Carlos Villegas Echeverri 

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural 

Aurelio Irragori Valencia 

El Ministro de Salud y Protección Social 

Alejandro Gaviria Uribe 

La Ministra del Trabajo 

Clara Eugenia López Obregón 

El Ministro de Minas y Energía 

Germán Arce Zapata 

La Viceministra de Turismo, Industria y Comercio 

Encargada de las funciones de la ministra de turismo, industria y comercio 

Sandra Victoria Howard Taylor 

La Ministra de Educación Nacional 

Yaneth Giha Tovar 

El Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible 

Luis Alberto Murillo Uritia 

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio 

Elsa Marga Noguera De La Espriella 

El Ministro de Tecnologías de la Comunicación y de las Telecomunicaciones 

David Luna Sánchez 

El Ministro de Transporte 

Jorge Eduardo Rojas Giraldo 

La Ministra de Cultura 

Mariana Garcés Córdoba 

(...).

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia.

De conformidad con lo previsto en el numeral 6º del artículo 214 de la Constitución Política, el Gobierno de la República debe remitir a esta corporación, al día siguiente de su expedición, todos los decretos legislativos que profiera en ejercicio de las facultades que le confiere la declaratoria de cualquiera de los estados de excepción. Por su parte, en el parágrafo del artículo 215 Superior, establece este mismo deber para el caso específico de la declaratoria del Estado de emergencia. En el mismo sentido, en el numeral 7º del artículo 241 se incluye dentro de las competencias estrictas y precisas con las que la Corte Constitucional debe garantizar la integridad y supremacía la Carta Política, la de decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 constitucionales.

En desarrollo de lo anterior, el artículos 55 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, el control jurisdiccional de los mencionados decretos debe llevarse a cabo de manera automática, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 Superior y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen, y a su vez este decreto, en artículo 36, reitera lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 214 Superior antes mencionado.

De esta manera, es evidente que la Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional automático sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que el Presidente de la República profiera con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia, y como ya sea decantado y precisado en la jurisprudencia constitucional, este control claramente incluye el decreto con el que se declara el estado de excepción en sí mismo, en tanto “los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de facto(70).

De igual forma, por cuanto la declaratoria de un estado de excepción “si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario”(71), por lo que también exige un control constitucional que, además, exige un escrutinio estricto e integral(72).

Por lo tanto, se reitera que esta corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad, tanto formal como material, del Decreto Legislativo 601 del 6 de abril de 2017, “Por el cual se declarar el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa”, tal y como se hará a continuación.

2. Control de constitucionalidad del Decreto (Legislativo) 601 de 2017.

2.1. Control formal.

Como requisitos de forma para la declaratoria de un Estado de emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una motivación, que incluya una descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (iii) señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009(73), del ámbito territorial en donde se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República.

De otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las exigencias formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los mandatos de los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar al secretario general de la Organización de Estados Americanos y al secretario general de las Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.

Por razón de lo anterior, para este caso puntual la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que, desde el punto de vista constitucional, el Decreto 601 de 2017 es formalmente válido toda vez que, como puede corroborarse a partir de su contenido y como bien lo demostraron también los diferentes intervinientes, éste efectivamente:

(i) Lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, exceptuando dos que fueron debidamente representados por las Viceministras de las respectivas carteras, en su condición de encargadas (Ministerio de Relaciones y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(74))(75);

(ii) Incluye, sin que éste sea aún el momento pertinente para juzgarla, una motivación amplia y suficiente sobre los hechos ocurridos la noche del viernes 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Mocoa, Putumayo (presupuesto fáctico)(76), así como así como de su gravedad e impacto en su orden económico, social y ecológico (presupuesto valorativo)(77), y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos(78) (requisito de subsidiariedad), las cuales igualmente se describen con relativo detalle(79); y

(iii) Precisa de un término de vigencia, 30 días, así como de un ámbito territorial específico en donde va a regir, como es el área urbana y el área rural del citado municipio(80).

Lo anterior, al mismo tiempo que en este decreto no se convocó al Congreso de la República, en tanto, como bien lo explicaron en sus intervenciones la Fiscalía y la Procuraduría General de la Nación, ello no era necesario, por cuanto esté se encontraba sesionando ordinariamente.

Por otra parte, la Sala Plena confirma que, como lo informó la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República en su intervención, el 7 de abril de 2017 el señor Presidente de la República informó por escrito a los secretarios generales de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de la expedición del decreto sub iudice, dando así cumplimiento a lo ordenado en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, y con ello también a lo previsto en los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos(81) y 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(82) (aprobadas e incorporadas al ordenamiento jurídico colombiano a través de las leyes 16 de 1972 y 74 de 1968, respectivamente). Lo anterior, sin perjuicio de que se advierte que en el citado decreto no se ordenó en forma alguna la suspensión de derechos fundamentales.

Además, se reitera que el Gobierno Nacional efectivamente informó a la esta corporación de la expedición del Decreto 601 de 2017 al día siguiente de su expedición, esto es, el 7 de abril de 2017.

Por lo tanto, con el Decreto 601 de 2017 se dio cumplimiento a todos los requisitos formales exigidos en el ordenamiento superior.

2.2. Control material.

En su artículo 215 la Carta Política es clara en indicar que, desde el punto de vista fáctico o material, el Estado de emergencia puede declararse “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país”, es decir, hechos distintos a los que justifican los estados de guerra exterior y conmoción interior.

Por su parte, según se ha descrito en la línea jurisprudencial que se ha consolidado al respecto, la cual fue descrita especialmente en la Sentencia C-216 de 2011(83), al realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública la Corte Constitucional debe verificar:

(a) Que se trata de una calamidad pública, la cual “se define como aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva el orden económico, social o ecológico(84). Pudiendo aquella situación catastrófica tener tanto una causa natural (como son sucede con los terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis o maremotos, incendios, entre otros) o una causa técnica (como es el caso de los llamados “accidentes mayores tecnológicos”(85));

(b) Que dicha eventualidad de carácter catastrófico no sea únicamente de carácter grave, “es decir, que tenga entidad propia de alcances e intensidad traumáticos, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico”, sino que también debe ser “imprevista, es decir, diferente a lo que se produce regular y cotidianamente, esto es, sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-216-11.htm - _ftn160, presupuesto que se relaciona con el juicio valorativo”(86);

(c) Que la calamidad pública no debe ser generada por efectos de una guerra exterior o un estado de conmoción, que es a lo que se ha llamado “presupuesto de identidad”(87); y

(d) Que efectivamente las facultades ordinarias de que las dispone el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos resulten insuficientes y efectivamente desborden la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para prevención y atención de desastres, que es aquello que específicamente se verifica mediante el denominado juicio de subsidiariedad(88).

En atención a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el Decreto 601 de 2017 también se ajusta al ordenamiento jurídico superior desde el punto de vista material o sustantivo, y así lo declarara en la parte resolutiva, en tanto advierte que en el presente caso se cumplieron o respetaron debidamente los presupuestos fácticos y valorativos pertinentes, por las razones que pasan a explicarse enseguida.

2.2.1. Presupuestos fácticos.

2.2.1.1 En primer lugar, y como juicio de realidad de los hechos invocados, baste con señalar que los sucesos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa son de conocimiento público y que, en el mismo sentido, como se indicó en el numeral 2º de la presente sentencia, tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM, y el Servicio Geológico Colombiano-SGC, dieron cuenta de la existencia de una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del municipio, afectando a sus habitantes y a sus bienes, con motivo de “un hecho de la naturaleza, originado en circunstancias ambientales imprevistas y de una magnitud inusitada”(89), como fue una cantidad de lluvia “extraordinaria con relación a la serie histórica”(90). Situación que, a su vez, confirmaron el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en sus respectivas intervenciones.

2.2.1.2 En segundo lugar, y a manera de juicio de identidad de los hechos, para esta corporación también resulta evidente que en tanto suceso de orden natural y extraordinario, con trascendentales repercusiones sobre la vida y forma de vida de los habitantes en las zona rural y urbana del Municipio de Mocoa, las medidas que se podrían tomar para conjurar la crisis provocada y mitigar sus efectos de ninguna manera se corresponden o podrían corresponder con aquellas pertinentes para los estados de conmoción interior y, mucho menos, de guerra exterior, a la que se refieren los artículos 212 y 213 superiores.

2.2.1.3 Un análisis y explicación más detallada merece, en cambio, el juicio relativo al carácter sobreviniente de los hechos invocados, en tercer lugar, pues aunque éste en principio “también es de índole objetivo(91), en tanto “supone verificar si éstos tienen un carácter anormal y excepcional(92), en todo caso no deja de ser cierto que, como lo sostuvo la única ciudadana intervinientes, con motivo de la catástrofe ocurrida en el Municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017, “varios medios de comunicación informaron que existen informes técnicos, informes de autoridades y versiones de expertos, que acreditan que lo acontecido fue un riesgo advertido, desobedecido y no mitigado(93). Como también lo es que el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas indicó que entre las causas de lo sucedido también debía tenerse en cuenta “la urbanización de zonas deforestadas, cuyo suelo no es apto para este tipo de uso(94), lo cual explicó que supone una amenaza potencial que ya se ha materializado en el pasado en otras partes del territorio nacional(95).

Mientras que, de manera más enfática, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas señaló que “había un conocimiento previo sobre la posibilidad de ocurrencia del mismo, dada la ubicación del municipio en esta zona con características geomorfológicas especiales y de cómo factores de orden antrópico habían generado procesos de deforestación que coadyuvaron a la presencia de este evento(96), lo que en cierta forma se podría concluir que coincide con las explicaciones ofrecidas en el concepto técnico ofrecido por el Servicio Geológico Colombiano con relación a los aspectos geológicos, geomorfológicos y geotécnicos(97), en el sentido de que “las causas del evento están ligadas, además de la ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona, que se agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo(98).

Ahora, aunque no puede ignorarse que algunos de los intervinientes cuestionan si los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia sub examine efectivamente fueron sobrevinientes, debe señalarse que luego de invitar a participar e intervenir en este proceso a algunas de las instituciones y entidades precisamente citadas por la prensa en las noticias a las que hizo referencia la ciudadana interviniente, así como a las autoridades locales pertinentes, la Sala Plena encuentra que todas ellas, como en general la mayoría de los intervinientes en el presente proceso, coinciden en señalar:

(i) Que los hechos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa constituyeron un “evento extraordinario(99); y

(ii) Que “las proporciones del evento catastrófico extraordinario y los niveles de daños materiales y humanos sobrepasa[ron] cualquier facultad ordinaria del ejecutivo nacional y mucho más del ejecutivo territorial [...y] desborda[ron] la capacidad de respuesta ordinaria del sistema nacional para la prevención y atención de desastres(100).

Por lo tanto, se hace pertinente recordar y precisar, en primer lugar, que en el artículo 215 constitucional lo que se exige específicamente para la declaratoria del Estado de emergencia es que se “sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública”.

Mientras que por su parte la Ley 137 de 1994, además de reproducir esa norma constitucional, agrega que “[e]n el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de emergencia, que no podrá exceder de treinta días(101), para luego reiterar que “[d]e conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario(102) y, por último, precisar que “[e]n virtud de la declaración del Estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos(103).

Finalmente, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que con el juicio de sobreviniencia se agota “con la comprobación del carácter sobreviniente de los hechos, que también es de índole objetivo(104), es decir, únicamente implica constatar tanto la ocurrencia de los hechos como su carácter excepcional(105). Y, en esa misma línea, se ha precisado que “no se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino [de] una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o de la perturbación(106)

De una forma más específica, el carácter sobreviniente de los hechos es un concepto que el juez constitucional ha dotado de contenido, de tal manera que allí se ha precisado que “el requisito de sobrevinencia exige que los hechos invocados tengan un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal o extraordinario [...y que, por el contrario, no se trate de] situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad(107) y, adicionalmente, que “los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales(108).

Sin embargo, cabe resaltar que se ha considerado que pesar del carácter imprevisible y extraordinario de los sucesos, puede que se trate de un fenómeno que existe previamente, pero cuya agravación repentina e imprevisible justifica la declaración de un Estado de emergencia. Así, en la Sentencia C-135 de 2009(109) se explicó que “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”.

Por lo tanto, leídas en su conjunto las normas citadas, esto es, armónica e integralmente, así como las precisiones jurisprudenciales que al respecto ha hecho esta corporación, puede concluirse que el mero hecho de que algunas de las causas materiales o físicas que explican un desastre natural o sus efectos puedan estar relacionadas con conductas u omisiones humanas y, por tanto, no solamente puedan explicarse sino, incluso, predecirse o advertirse —lo que además resulta cada vez más posible por razón de los avances de la ciencia y, con ella, de la experticia técnica—, no necesariamente quiere decir que no pueda declararse el estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social cuando ocurra un desastre de esa naturaleza, aun cuando se esté frente a sucesos extraordinarios, es decir, nuevos o poco comunes(110) y cuyos efectos efectivamente resulta imposible atender debidamente, o mitigar, por las vías o con el uso de los medios y recursos ordinarios. Por el contrario, esto último es suficiente para justificar la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica.

Simultáneamente, debe decirse que esta corporación de ninguna forma tiene los elementos para concluir que los hechos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia no fuesen sobrevinientes ni, mucho menos, que obedecieran exclusiva o principalmente a conductas u omisiones humanas o a causas específicas previamente identificadas y anunciadas. Y esto último sin perjuicio de que lo ocurrida pueda explicarse parcialmente y, al mismo tiempo, sus consecuencias agravarse en atención a situaciones de riesgo a las que está expuesto ese municipio, al igual que otros muchos municipios del país, como el calentamiento global o la deforestación, o incluso a la eventual negligencia o falta de planeación de algunas autoridades.

Muy por el contrario, la Sala ha sido debidamente ilustrada sobre el carácter extraordinario de las lluvias que se presentaron en el municipio en donde finalmente se declaró el estado de excepción, causa suficiente de la tragedia sufrida por sus habitantes y hecho que no ha sido objetado por ninguno de los intervinientes.

En este mismo sentido se destaca, además, que aquellos intervinientes que han sugerido que han cuestionado o que se han aproximado críticamente al carácter sobreviniente y, más exactamente, “impredecible” de lo sucedido en el Municipio de Mocoa, de ninguna forma han negado la pertinencia de declarar allí el Estado de emergencia, en tanto medio necesario y eficaz para responder a lo ocurrido, sino que más bien han hecho una serie de advertencias, entiende la Sala, con miras a evitar que con las medidas inmediatas y de corto plazo que adopte el Gobierno Nacional no se ignoren estas causas últimas o más profundas de la tragedia o de la gravedad de sus consecuencias, ni mucho menos se agudicen, de una parte. Al mismo tiempo que pretenden que no se diluya o pretenda eliminar la responsabilidad que corresponda a las autoridades o instituciones (pública so privadas) de orden local(111), ni que tampoco se permita que éstas continúen haciendo o dejando de hacer aquello que podría facilitar que lo sucedido ese trágico 31 de marzo pasado, vuelva a repetirse.

En efecto, con relación a esto último se tiene que el mismo Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas sostuvo que resulta indispensable que se concreten “acciones dirigidas a enfrentar la grave crisis ambiental mediante mediciones que denoten la magnitud de los daños, además de un programa de gobernabilidad en que se establezcan mecanismos productivos con enfoque sostenible para los pobladores, un ordenamiento ambiental adecuado y estrategias para la prevención de riesgos futuros” y, así mismo, “que se estudien a profundidad las causas del fenómeno desde el ámbito ambiental, para de esta manera tomar decisiones que hagan frente al contenido en el corto, mediano y largo plazo(112).

Mientras que la Universidad Distrital de Santander adujo que era necesario “establecer medidas de orden local y regional que le permitieran a las poblaciones y sus territorios atender a los cambios en el compartimiento climático, aspecto olvidado a la hora de planificar el devenir de los territorios y por tanto este tema debe ser incorporado en las estrategias e instrumentos de planificación local, de manera coherente y decidida(113).

Finalmente, el Ministerio Público, por su parte, también hizo alusión a las posibles causas globales de lo ocurrido, refiriéndose específicamente al cambio climático, para efectos de señalar que en general debe trabajarse en el diseño de políticas públicas que permitan enfrentar “desde la normalidad regulatoria, situaciones que van a presentarse cada vez más frecuentemente y con mayor gravedad [...] para evitar que la sociedad viva en situaciones de excepción permanente, con la afectación que ello supone para el equilibrio de poderes y las libertades públicas(114).

Sin embargo, aunque todos los anteriores criterios u opiniones resultan a todas luces importantes y pertinentes, e incluso algunos de ellos podrían resultar determinantes a la hora de juzgar las medidas específicas que se profieran con motivo de la declaratoria del estado de excepción en el Municipio de Mocoa, para esta corporación es claro que ninguno de ellos conduce a concluir que el Gobierno Nacional no pudiera o no debiera declarar allí el Estado de emergencia, pues de forma alguna niegan que “el crecimiento súbito de las aguas, a causa de las lluvias, no puede catalogarse de manera distinta al de ser un hecho sobreviniente, no previsible, y de fuerza destructiva de inusitado poder(115), como lo describió la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

Al mismo tiempo que las intervenciones mencionadas tampoco indican que sea obligación exclusiva o principal del Gobierno Nacional suplir de manera definitiva y total todas estas necesidades de orden político y resolver todas estas exigencias de orden estructural por vía y con ocasión de la declaratoria de un este estado de excepción, estado que, precisamente, desde el punto de vista constitucional y legal está delimitado, tanto desde una perspectiva competencial, como desde el punto de vista territorial y temporal.

Por el contrario, que así se pretendiera o exigiera en cambio sí resultaría gravemente contrario a la descentralización, a la autonomía de las entidades territoriales y, en últimas, a la división de poderes y a la democracia participativa, entre otros, pues como tal y como lo precisó esta Sala recientemente:

“La base del nuevo derecho constitucional de excepción es la consolidación de límites claros, precisos y específicos a las facultades extraordinarias, en materia de la temporalidad para su ejercicio y del establecimiento de fronteras materiales al contenido de los decretos legislativos, en tanto éstos deben conectarse, temática, teleológica y no artificiosamente, a los motivos que habilitan al Presidente a legislar excepcionalmente y adicionalmente, a contenerse de hacerlo frente a aspectos específicos que le están vedados.  

Entonces, las medidas que adopta el Ejecutivo deben responder y enfocarse a superar las condiciones que originaron la declaratoria del estado de excepción, sin que puedan válidamente regularse materias ajenas a las mismas o indirectamente relacionadas con ellas”(116).

En conclusión, con fundamento en las razones aquí señaladas la Sala Plena de la Corte Constitucional da por verificados los presupuestos fácticos con los que se justificó la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa.

2.2.2. Presupuestos valorativos.

2.2.2.1. Juicio de gravedad de la afectación.

Tal y como se adujo en la parte motiva del Decreto 601 del 6 de abril de 2017, y lo confirmaron diferentes de los intervinientes, lo sucedido en el Municipio de Mocoa fue “una grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que justifica la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica”, en tanto además de “de la pérdida de 290 vidas”, desde un primer momento el número de desaparecidos indicaba que la cifra de víctimas morales resultaría incluso mayor, lo que a su vez implicaría “un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata”. Además de ello, también “la gran cantidad de heridos y damnificados [suposo] un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, [...] que tienen la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos para todos los habitantes del municipio, incluidos los del área rural”, como lo confirmó directamente esa entidad en su respectiva intervención. Y, por último, la gravedad de los daños producidos indudablemente impactó el orden económico y social de la población, pues entre las consecuencias de lo ocurrido se destacan:

(i) “[L]a pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, además de [...] sus bienes personales y recursos económicos [... así como sus] fuentes de subsistencia”, lo que el Gobierno explicó que podría provocar “un problema crítico de desempleo, con fuertes consecuencias para el mercado laboral, que deben ser atendidas con medidas extraordinarias que promuevan el empleo y la generación de empresa[, además de alterar] los ingresos de los habitante”;

(ii) Los daños causadas a una parte importante “de la infraestructura del municipio, pues [se] destruyó el acueducto que suministraba agua a la zona afectada, averió varios puentes y, por tanto, bloqueó algunas de las vías por las que Mocoa se comunica con el resto del país” y los perjuicios provocados a “los sistemas eléctricos y la red telefónica”;

(iii) El “aumentó [del] déficit de infraestructura educativa”;

(iv) La afectación de “la estructura de la Casa de Justicia del Municipio de Mocoa” y la alteración de “las condiciones de reclusión en el Establecimiento Carcelario de Mocoa”; y

(v) [La] pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores y piscicultura”.

Por lo tanto, considerando que el juicio de gravedad que debe adelantar la Corte se refiere a los “efectos, impactos y consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o ecológicos(117) de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia; y que en forma todavía más específica en la jurisprudencia constitucional se han “identificado los derechos constitucionales, en su catálogo completo, como criterio para medir la gravedad de determinada afectación o perturbación —actual o potencial— del orden económico, social o ecológico(118) —aunque al mismo tiempo ha advertido que “el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia, sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un error manifiesto que la vicie(119)—, se concluye que en este caso efectivamente resultaba adecuado y pertinente que el Gobierno Nacional declarara la emergencia, sin que aquí corresponda juzgar cada una de las medidas anunciadas y, mucho menos, las que con fundamento en la declaratoria efectivamente se adopten o se hubiesen adoptado con posterioridad.

Lo anterior, en tanto que, dadas las circunstancias, claramente se vieron afectados y/o amenazados los derechos fundamentales a la vida y a la vida digna, a la salud, al trabajo, al acceso a los servicios públicos, entre otros, de los habitantes del Municipio de Mocoa.

2.2.2.2. Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias.

También conocido como test de subsidiariedad, este particular test de necesidad consiste en evaluar si las facultades ordinarias conferidas a las autoridades estatales resultan insuficientes para enfrentar la situación imprevisible y extraordinaria, pues, como se ha explicado en la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones, sólo ante hechos “cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de Estado de emergencia(120). Lo que al mismo tiempo quiere decir que, como también lo ha precisado la Corte, aunque “[u]n hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos [...si] su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria(121).

Por razón de lo anterior, el desarrollo del presente test tiene tres estadios o etapas específicas que en un sentido resultan comunes a todas las declaratorias de estados de excepción, como son “(i) verificar la existencia de medidas ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado; (iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis.(122), los cuales la Sala Plena también encuentre debidamente cumplidos con anterioridad a la expedición del Decreto 601 de 2017.

En efecto, aunque además de las facultades ordinarias el poder ejecutivo también cuenta, tanto a nivel local, territorial y nacional, con aquellas previstas en la Ley 1523 de 2011, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo y se establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres y se dictan otras disposiciones”, lo cierto es que en este caso, como también se recoge en la parte motiva del decreto sub examine y lo destacaron particularmente en sus intervenciones tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, los hechos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia sub examine primero fueron objeto tanto de medidas de socorro como de la declaratoria de calamidad pública por parte del alcalde de ese municipio y de la Gobernación del Putumayo, como de la declaratoria de desastre natural por parte del mismo Gobierno Nacional, mediante el Decreto 599 del 6 de abril de 2017.

Sin embargo, como bien lo explicaron en sus intervenciones la Gobernación del Putumayo(123) y Unidad Nacional para la Gestión de Desastres(124), “los medios ordinarios para atender una situación de crisis humanitaria como la que se vive en el Municipio de Mocoa, contemplados en el capítulo VII [de la Ley 1523 de 2011...] no son suficientes para conjurar la situación crítica e impedir la extensión de sus efectos(125), que es precisamente el objeto y propósito de la declaratoria de emergencia (art. primero) y de las demás disposiciones (arts. 2º y 3º) del Decreto 602 de 2017, en tanto, según indicó el Gobierno Nacional y lo confirmaron las autoridades locales, de forma inmediata la sola cantidad de víctimas desborda las capacidades ordinarias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mientras que a corto y mediano plazo lo ocurrido causará tanto problemas de salubridad como un fuerte impacto en las condiciones socioeconómicas de los habitantes de la zona rural y urbana del municipio.

En efecto, la Sala Plena advierte que el régimen especial o para las situaciones de desastre y calamidad pública previsto en los artículos 65 a 89 de la Ley 1523 de 2011 incluye habilidades y alternativas de orden principalmente administrativo, pero no faculta al Gobierno más que para la contratación de empréstitos (art. 67); adquirir total o parcialmente, a través de cualquiera de sus ministerios o departamentos administrativos, entidades del orden nacional, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas, los bienes inmuebles o derechos reales que sean indispensables (art. 73); disponer en forma directa o por vía de convenios interinstitucionales con terceras entidades, del uso de los bienes respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo o en proceso de extinción de dominio, o se encuentren extinguidos (artículo 79); o “promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre” (art. 81), entre otros.

Mientras que, por el contrario, como bien concluyó el Procurador General de la Nación en su concepto, en el decreto sub examine se juzgó como necesaria la adopción de “medidas legislativas para la modificación de la destinación de recursos presupuestales, con el fin de adicionar nuevos recursos al fondo de compensación interministerial, [...] la asignación de una provisión para efectos de atender la tragedia [...] beneficios tributarios, y el cambio de la destinación de recursos parafiscales [...el establecimiento de] subsidios [para] personas de escasos recursos en materia de energía y combustibles, y la utilización de los fondos eléctricos(126), entre otras, de tal manera que ni si quiera la declaración de calamidad permitía al Gobierno Nacional contar con las facultades necesarias para actuar en los diez ámbitos o sectores(127) que, con motivo de los hechos, juzgó que era indispensable hacerlo.

En este sentido, la Corte toma en consideración especialmente que, tal y como se indica en la parte motiva del decreto sub examine, el Gobierno Nacional primero destinó cuarenta mil millones de pesos para atender la emergencia del Municipio de Mocoa, pero aun así encontró que era necesario adicionar todavía más recursos a ese propósito.

Al mismo tiempo que encuentra que es justificado y razonable que el Gobierno Nacional considerara que le era imprescindible contar con competencias legislativas para efectos de realizar las nuevas inversiones que estimo urgentes e indispensables hacer, así como para conceder beneficios tributarios, utilizar recursos parafiscales, garantizar el suministro del servicio de energía eléctrica o asumir directamente el suministro de gasolina, entre otros.

Ahora bien, esta corporación en todo caso observa que en la parte motiva del decreto sub iudice el Gobierno sostuvo que, con motivo de “la magnitud del desastre no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian [...] no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el Estado de excepción, lo que significa que en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis”. Y que, en coherencia con ello, en su artículo 2º se dispuso que habrán de ejercer todas las funciones “que requiera para conjurar la crisis”, mientras en el artículo 3º se advirtió que, además de las medidas allí ya anunciadas, también se adoptarán “todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos”, disponiendo para ello incluso de “las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.

Afirmaciones y disposiciones, todas las anteriores, que claramente no justifican ni demuestren per se o automáticamente la necesidad estricta de todas las medidas que se hubiesen adoptado, y que en su momento habrán de juzgarse, como tampoco específicamente el cumplimiento del requisito de subsidiariedad que aquí particularmente se analiza, pero que en todo caso pueden explicarse y, al mismo tiempo, delimitarse debidamente, ateniendo al tenor literal e inequívoco del artículo 47 de la Ley 137 de 1994, de conformidad con el cual es [e]n virtud de la declaración del Estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Por lo tanto, la Sala concluye que el Gobierno Nacional demostró la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ordinarios para atender las necesidades de la población del Municipio de Mocoa con motivo de los hechos ocurridos el pasado 31 de marzo, incluyendo aquellas previstas en la Ley 1523 de 2011, justificando así la declaratoria del Estado de emergencia. Pero que, en todo caso debe tenerse en cuenta que con motiva de la misma claramente no se puede dictar decretos con fuerza de ley que no tengan que ver directamente con la superación de la calamidad e impedir que sus consecuencias se hagan más gravosas, o que no respeten integralmente los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y, cuando suspendan leyes ordinarias, la exigencia de motivar la incompatibilidad(128).

2.2.2.3. Cumplimiento de otras prohibiciones constitucionales.

Finalmente, es del caso recordar que durante los estados de excepción declarados existen tres prohibiciones generales, como es que el Presidente de la República no puede (a) suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (b) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y (c) suprimir o modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, como claramente se desprende de lo dispuesto tanto en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, pero también del numeral 2º del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del numeral 2º del artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Sin embargo, la Sala Plena considera que, como en su momento lo sostuvo en su intervención la Fiscalía General de la Nación(129) e indirectamente lo confirmaron el resto de los intervinientes, la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa, en los términos del Decreto 602 de 2017, no supone ningún tipo de restricciones de los derechos humanos o de las libertades fundamentales de sus habitantes, sino que, muy por el contrario, pretende su protección y garantía. Como tampoco afecta el funcionamiento de las ramas del poder público y, particularmente, de la administración de justicia, sino que antes pretende su fortalecimiento y debido funcionamiento, y esto particularmente a través de las medidas anunciadas en el literal k) de su parte motiva, relativas a la contratación expedita que resulte necesaria para lograr la reconstrucción, reubicación o traslado de la Casa de la Justicia y del establecimiento carcelario del municipio.

3. Conclusión.

Por las razones anteriormente expuestas, se concluye que con la expedición del Decreto 601 del 6 de abril de 2017 dio cumplimiento a los distintos requisitos de índole sustantiva y material que la Constitución y la ley imponen a los decretos declaratorios de estados de emergencia.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, “Por el cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.

Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Presidente—Carlos Bernal Pulido—Alejandro Linares Cantillo—Antonio José Lizarazo Ocampo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Cristina Pardo Schlesinger—Iván Escrucería Mayolo (E)—Alberto Rojas Ríos—Diana Fajardo Rivera.

Rocío Loaiza Milián, Secretaria General (E)».

70 Sentencias C-152 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

71 Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

72 Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

73 M.P. Humberto A. Sierra Porto.

74 Cfr. Fls. 10 y 12 del expediente.

75 Cfr. Fls. 10 al 14.

76 Cfr. Fls. 1 al 3.

77 Cfr. Fls. 3 al 5.

78 Cfr. Fl. 6.

79 Cfr. Fls. 6 a 9.

80 Cfr. Artículo 1º del Decreto 601 de 2017.

81 “ART. 27.—Suspensión de garantías. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (derecho a la vida); 5 (derecho a la integridad personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente convención, por conducto del secretario general de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”. 

82 “ART. 4º—1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6º, 7º, 8º (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 

3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”. 

83 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

84 Sentencia C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

85 Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

86 Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell (negrillas en el texto original).

87 Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

88 Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

89 Intervención de la UNGRD, folio 15 del expediente.

90 Intervención del IDEAM, folio 222.

91 Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

92 Sentencias C-466 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

93 Fl. 48.

94 Fl. 223.

95 Ibídem.

96 Fls. 231 y 232.

97 Cfr. numeral 2.1. de esta sentencia.

98 Fl. 232.

99 Intervención del IDEAM, folio 221.

100 Intervención de la Gobernación del Putumayo, ibídem.

101 Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, artículo 46.

102 Ibídem.

103 Óp. cit., artículo 47.

104 Sentencia C-252 de 2010.

105 Sentencias C-466 de 1995, Sentencia C-802 de 2002.

106 Sentencia C-156 de 2011.

107 Sentencia C-670 de 2015.

108 Sentencia C-216 de 1999

109 M.P. Humberto A. Sierra Porto.

110 Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

111 Cfr. resumen de la intervención ciudadana, numeral 3º de la presente sentencia.

112 Fl. 224.

113 Fl. 231.

114 Fl. 261.

115 Fl. 100.

116 Sentencia C-237 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

117 Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

118 Ibídem.

119 Ibídem.

120 Sentencia C-122 de 1997, M.P.s. Eduardo Montealegre Lynett y Eduardo Cifuentes Muñoz.

121 Ibídem.

122 Sentencia C-156 de 2011.

123 Cfr. numeral 1.3. de la presente sentencia.

124 Cfr. numeral 1.4.

125 Página 10.

126 Fls. 258 y 259.

127 Según se lista en la parte motiva del Decreto 602 de 2017, entre aquellas se incluyen desde modificaciones presupuestales y el otorgamiento de beneficios tributarios o decisiones contractuales, crediticias, de cofinanciación o de destinación de recursos parafiscales dirigidas a impactar positivamente el mercado laboral, o exenciones o condonaciones a cargas tributarias y parafiscales con fines sociales; hasta modificaciones en el registro mercantil con el fin de promover la empresa privada, o medios para reinstalar y garantizar el suministro de energía eléctrica y la disponibilidad de combustibles tanto para los habitantes y la maquinaria requerida para la reconstrucción; así como decisiones con respecto a la creación de emisoras comunitarias para asegurar el derecho a la información de los ciudadanos, o la construcción y reconstrucción de la infraestructura educativa, la construcción de viviendas de interés social a nivel rural y el mejoramiento general del sector agropecuario; e intervenciones específicas en los sectores de defensa, vivienda, justicia y salud.

128 Cfr. artículos 9º, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 137 de 1994.

129 Cfr. Numeral 1.2. de la presente sentencia.