Sentencia C-389 de mayo 22 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

TARIFAS POR SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

A USUARIOS RESIDENCIALES SE LES COBRAN INTERESES MORATORIOS CIVILES

EXTRACTOS: «Se transcribe a continuación el texto de la disposición demandada, subrayando los apartes sobre los cuales recae la acusación:

“LEY 142 DE 1994

(Julio 11)

Diario Oficial Nº 41.433 de 11 de julio de 1994.

Servicios públicos domiciliarios

Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

ART. 87.—Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

87.1. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no sólo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.

87.2. Por neutralidad se entiende que cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales. El ejercicio de este derecho no debe impedir que las empresas de servicios públicos ofrezcan opciones tarifarias y que el consumidor escoja la que convenga a sus necesidades.

87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.

87.4. Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.

87.5. Por simplicidad se entiende que las fórmulas de tarifas se elaborarán en tal forma que se facilite su comprensión, aplicación y control.

87.6. Por transparencia se entiende que el régimen tarifario será explícito y completamente público para todas las partes involucradas en el servicio, y para los usuarios.

87.7. Los criterios de eficiencia y suficiencia financiera tendrán prioridad en la definición del régimen tarifario. Si llegare a existir contradicción entre el criterio de eficiencia y el de suficiencia financiera, deberá tomarse en cuenta que, para una empresa eficiente, las tarifas económicamente eficientes se definirán tomando en cuenta la suficiencia financiera.

87.8. Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. Un cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa.

87.9. Cuando las entidades públicas aporten bienes o derechos a las empresas de servicios públicos, podrán hacerlo con la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios de los estratos que pueden recibir subsidios, de acuerdo con la ley. Pero en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figurarán el valor de éste y, como un menor valor del bien o derecho respectivo, el monto del subsidio implícito en la prohibición de obtener los rendimientos que normalmente habría producido.

PAR. 1º—Cuando se celebren contratos mediante invitación pública para que empresas privadas hagan la financiación, operación y mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios de que trata esta ley, la tarifa podrá ser un elemento que se incluya como base para otorgar dichos contratos. Las fórmulas tarifarias, su composición por segmentos, su modificación e indexación que ofrezca el oferente deberán atenerse en un todo a los criterios establecidos en los artículos 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96, de esta ley. Tanto éstas como aquellas deberán ser parte integral del contrato y la Comisión podrá modificarlas cuando se encuentren abusos de posición dominante, violación al principio de neutralidad, abuso con los usuarios del sistema. Intervendrá asimismo, cuando se presenten las prohibiciones estipuladas en el artículo 98 de esta ley. Con todo las tarifas y las fórmulas tarifarias podrán ser revisadas por la comisión reguladora respectiva cada cinco (5) años y cuando esta ley así lo disponga.

PAR. 2º—Para circunstancias o regímenes distintos a los establecidos en el parágrafo anterior, podrán existir metodologías tarifarias definidas por las comisiones respectivas. Para tal efecto, se tomarán en cuenta todas las disposiciones relativas a la materia que contiene esta ley.

ART. 88.—Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta ley.

88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuando se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta ley.

ART. 90.—Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando éstas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.

ART. 96.—Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.

En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos, capitalizados los intereses, conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990.

Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.

ART. 109.—Funcionario para la práctica de pruebas y decisión de recursos. Al practicar pruebas, las funciones que corresponderían al juez en un proceso civil las cumplirá la autoridad, o la persona que acuerden la autoridad y el interesado; o cuando parezca indispensable para garantizar la imparcialidad y el debido proceso y el interesado lo solicite, la que designe o contrate para el efecto el Superintendente de Servicios Públicos. Éste, a su vez, podrá designar o contratar otra autoridad o persona para que cumpla las funciones que en este capítulo se le atribuyen.

Los honorarios de cada auxiliar de la administración se definirán ciñéndose a lo que éste demuestre que gana en actividades similares, y serán cubiertos por partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba, al término de tres días siguientes a la posesión del auxiliar, o al finalizar su trabajo, según se acuerde; el superintendente sancionará a los morosos, y el auxiliar no estará obligado a prestar sus servicios mientras no se cancelen. Si la prueba la decretó, de oficio, la autoridad, ella asumirá su valor.

ART. 125.—Actualización de las tarifas. Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.

Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de Servicios Públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.

ART. 126.—Vigencia de las fórmulas de tarifas. Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un período igual. Excepcionalmente podrán modificarse, de oficio o a petición de parte, antes del plazo indicado cuando sea evidente que se cometieron graves errores en su cálculo, que lesionan injustamente los intereses de los usuarios o de la empresa; o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que comprometen en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas.

Vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas.

ART. 127.—Inicio de la actuación administrativa para fijar nuevas tarifas. Antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, la comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de servicios públicos las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente. Después, se aplicará lo previsto en el artículo 124.

ART. 134.—Del derecho a los servicios públicos domiciliarios. Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos.

ART. 138.—Suspensión de común acuerdo. Podrá suspenderse el servicio cuando lo solicite un suscriptor o usuario, si convienen en ello la empresa y los terceros que puedan resultar afectados. De la misma manera podrán las partes terminar el contrato.

ART. 141.—Incumplimiento, terminación y corte del servicio. El incumplimiento del contrato por un período de varios meses, o en forma repetida, o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. En las condiciones uniformes se precisarán las causales de incumplimiento que dan lugar a tener por resuelto el contrato.

Se presume que el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años, es materia que afecta gravemente a la empresa, que permite resolver el contrato y proceder al corte del servicio.

La entidad prestadora podrá proceder igualmente al corte en el caso de acometidas fraudulentas. Adicionalmente, y tratándose del servicio de energía eléctrica, se entenderá que para efectos penales, la energía eléctrica es un bien mueble; en consecuencia, la obtención del servicio mediante acometida fraudulenta constituirá para todos los efectos, un hurto.

La demolición del inmueble en el cual se prestaba el servicio permite a la empresa dar por terminado el contrato, sin perjuicio de sus derechos.

ART. 144.—De los medidores individuales. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor.

Sin embargo, en cuanto se refiere al transporte y distribución de gas, los contratos pueden reservar a las empresas, por razones de seguridad comprobables, la calibración y mantenimiento de los medidores.

ART. 147.—Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

PAR.—Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

ART. 152.—Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.

“LEY 689 DE 2001

(Agosto 28)

Diario Oficial Nº 44.537, de agosto 31 de 2001

Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.

ART. 18.—Modifícase el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“ART. 130.—Partes del contrato. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los “deberes especiales de los usuarios del sector oficial".

PAR.—Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".

ART. 20.—Modifícase el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

"ART. 159.—De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el gerente o el representante legal de la empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.

Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.

PAR.—Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia".

(...).

2.1. Inhibición respecto de los artículos 87 ordinales 1º, 4º y 7º; 90; 126; 127; 144 y 152 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, y de los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de 2001.

2.1.1. Como consideración previa al fallo que adoptará la Corte en la presente oportunidad, es necesario señalar que con base en el estudio inicial realizado a la demanda de la referencia para efectos de decidir sobre la respectiva admisión, la cual fue finalmente ordenada mediante el auto del 18 de octubre de 2001, se estimó que la misma cumplía con los requisitos formales exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, en virtud de la necesaria labor de sustanciación del proyecto final de decisión constitucional, se ha encontrado que la argumentación planteada frente a varios de los artículos demandados adolece de los requisitos exigidos para un pronunciamiento de fondo, particularmente en lo que concierne al concepto de violación.

(...).

Con fundamento en las anteriores consideraciones la Corte estima que en relación con los artículos 87 ordinales 1º, 4º y 7º, 90, 126, 127, 144, 152 inciso segundo de la Ley 142 de 1994 y los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de 2001, modificatorios de los artículos 130 y 159 de la Ley 142 de 1994, no puede adoptarse una decisión de fondo, toda vez que tal como se demostrará enseguida los actores, en lo que respecta a estas disposiciones, incumplieron con la obligación establecida en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, pues sobre algunas normas no formularon ningún cargo y en relación con otras los cargos no son de constitucionalidad.

(...).

2.2. Cosa juzgada constitucional respecto del artículo 134 de la Ley 142 de 1994.

Según los demandantes el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 es inconstitucional, porque al disponer que quien habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, se hace parte en el respectivo contrato de servicios públicos, equipara al usuario del servicio público con el propietario del inmueble respectivo desconociendo de esta forma su derecho de propiedad que le garantiza el artículo 58 Superior.

En relación con el artículo 134 bajo análisis ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues en sentencia C-636 de 2000 esta corporación declaró la exequibilidad de esta disposición luego de analizar los mismos cargos que en esta oportunidad se le formulan. Dijo entonces la Corte:

“a) Es de la esencia de la filosofía política que inspira al Estado social de derecho la de asegurar, como cometido básico de éste, inherente a su finalidad social, la atención y satisfacción de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, y otras, que aseguren el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, con el fin de hacer efectiva la igualdad material entre todos los integrantes de la comunidad. De este modo, la realización y la eficacia sustantiva del Estado social de derecho se mide por la capacidad de éste para satisfacer, a través de la prestación de los servicios públicos, las necesidades vitales de la población, mediante el suministro de concretas prestaciones que tiendan a ello y, consecuentemente, de lograr por esta vía la igualación de las condiciones materiales de existencia de las personas.

La prestación del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los habitantes del territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su prestación eficiente”, tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a quienes son titulares de dichas necesidades y demandan por consiguiente su satisfacción.

La condición de usuario, por lo tanto, comporta una situación material u objetiva, en la medida en que es el beneficiario del suministro de las prestaciones propias del servicio a cargo de la empresa respectiva. Poco interesa, por consiguiente, que dicho usuario sea el titular del dominio del inmueble donde se presta el servicio, o que el beneficiario, receptor directo o consumidor del mismo sea una persona con quien éste tenga trabada una relación jurídica, o un tercero que a cualquier otro título ocupe dicho inmueble, sin vínculo de dependencia con el propietario.

b) Si la Corte en la sentencia C-493 de 1997, ya mencionada, reconoció la constitucionalidad de la solidaridad entre el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio, en lo relativo a las obligaciones y derechos derivados del contrato de servicios públicos, implícitamente admitió que, como lo expresa la Constitución, los servicios públicos son universales, en cuanto deben prestarse por igual a todas las personas, sin discriminación alguna, que sean titulares de las necesidades que se buscan satisfacer a través de dichos servicios. Y, en tal virtud, admitió como usuarios válidos de éstos, no sólo al propietario del inmueble, sino además a quien utiliza un inmueble y solicita a la empresa su admisión para recibir el servicio. Siendo ello así, resulta apenas normal y viable jurídicamente que personas diferentes al propietario, capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título pueda celebrar el respectivo contrato y ser beneficiario de la prestación de correspondiente servicio.

c) Resulta razonable, por lo anterior, que el legislador consigne lineamientos uniformes relativos a las condiciones requeridas para el perfeccionamiento y la validez del contrato, así como los efectos que se derivan del mismo, traducidos en los derechos del usuario, sea que quien lo solicite y reciba actúe como propietario, arrendatario, comodatario, poseedor u ocupante del inmueble a cualquier otro título.

Igualmente resulta razonable, como lo señaló la Corte en la aludida sentencia, que por tratarse de servicios que son anejos al inmueble, en cuanto son necesarios para mantener su valor comercial y asegurar el bienestar y ciertas condiciones de vida digna para quienes los habitan o utilizan para el ejercicio de diferentes actividades, se vincule solidariamente a su propietario con los usuarios o consumidores del servicio, cuando éste directamente no lo disfrute, no sólo por razón de la titularidad del dominio y la cercanía y relación que ello supone con el inmueble, sino en aras de asegurar el recaudo por las empresas de los costos del servicio, lo cual redunda en beneficio de la estabilidad económica de las empresas gestoras de éste y de la eficiencia en su prestación.

d) No obstante, advierte la Corte que a pesar de la mencionada solidaridad el propietario del inmueble cuenta con el repertorio de acciones que prevé la ley para exigir la restitución de lo pagado, si a ello hay lugar, cuando las personas vinculadas jurídicamente a él, o terceros que ocupen el inmueble, incumplan las obligaciones de pagar las tasas correspondientes al consumo del servicio”.

Cabe precisar que en relación con el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 bajo revisión, la referida sentencia C-636 de 2000 hizo tránsito a cosa juzgada absoluta pues la Corte no le fijo un efecto relativo a su pronunciamiento. Por lo anterior, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto dicha providencia.

3. Examen material de los artículos 88 ordinales 1º, 2º y 3º, 96, 109 inciso segundo, 125, 138, 141 incisos 1º, 2º y 4º y 147 inciso 3º de la Ley 142 de 1994.

Con el fin de resolver los cargos formulados contra los artículos 88 ordinales 1º, 2º y 3º, 96, 109 inciso segundo, 125, 138, 141 incisos 1º, 2º y 4º y 147 inciso 3º de la Ley 142 de 1994, la Corte cree necesario hacer unas consideraciones generales en torno a los servicios públicos y particularmente sobre los servicios públicos domiciliarios.

3.1. Los servicios públicos domiciliarios en la Constitución de 1991.

Dentro de la nueva concepción del Estado social de derecho que consagra la Constitución de 1991, el constituyente reconoció la importancia de los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado, razón por la cual le impuso a éste la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente, determinó los principios y lineamientos generales que regirán su desarrollo y prestación en el capítulo 5 del título XII de la Carta “del régimen económico y de la hacienda pública”.

De los postulados consagrados en los artículos 365 a 370 de la Constitución, pueden deducirse estas características en relación con los servicios públicos: tienen una connotación eminentemente social en la medida en que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y por ello deben ser prestados en forma eficiente; constituyen un asunto de Estado y por lo tanto pertenecen a la órbita de lo público, de ahí que deben ser prestados a todos los habitantes; su régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; por razones de soberanía o de interés social el Estado puede reservarse su prestación previa indemnización a quienes queden privados del ejercicio de esta actividad; su prestación es descentralizada pues descansa fundamentalmente en las entidades territoriales; y, finalmente el pago de los subsidios a los estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales.

En cuanto al régimen jurídico de los servicios públicos, corresponde fijarlo al legislador, según así lo dispone el artículo 365 de la Carta, en armonía con lo previsto en el artículo 150-23 ibídem, conforme al cual corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.

Quiso el constituyente también que la prestación de los servicios públicos no se hiciera de manera directa y exclusiva por el Estado, sino que comunidades organizadas o particulares pudieran concurrir a ello dada la “complejidad de las necesidades de la vida moderna, que ha traído consigo los acelerados avances científicos y tecnológicos, a lo que se une el fenómeno de la masificación, eventos que indiscutiblemente, sin que se pueda perder de vista el carácter intervencionista del Estado en la economía y la dirección que respecto de ella le corresponde (C.P., art. 334), han replanteado las modalidades de acción e injerencia oficial para lograr los fines del Estado (que tiene por objetivo primordial preservar la dignidad y los derechos de la persona humana) y, por contera, los conceptos de calidad de vida, bienestar social y servicio público” (8) . De manera que para la prestación de los servicios públicos, se permite la concurrencia tanto de particulares como del Estado, reservándose éste, de todas maneras, la regulación, el control y la vigilancia de dicha actividad (C.P., art. 365). Lo anterior, dado que según el artículo 334 superior, la dirección general de la economía estará a cargo del Estado quien intervendrá, por mandato de la ley, en las áreas allí determinadas, entre ellas la relativa a los servicios públicos.

(8) Sentencia C-1162 de 2000.

Participación de los particulares en la prestación de los servicios públicos, que además está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución que garantiza el libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, asegurando la libre competencia económica como derecho de todos que supone responsabilidades. Por tal razón, la Constitución prevé que el Estado, por mandato de la ley, impida que se restrinja u obstruya la libertad económica y evite o controle cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional, correspondiéndole a la ley delimitar el alcance de dicha libertad económica cuando lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

Entonces, si bien existe la libre actividad económica y la iniciativa privada, la Constitución también autoriza al Estado para intervenir, por mandato de la ley, en toda la economía, no para anularla sino con el fin de racionalizarla y le impuso la obligación de hacerlo particularmente en la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Intervención del Estado en la economía y en el mercado de bienes y servicios que tiene, por tanto, una finalidad de carácter social.

La Corte, en la sentencia C-265 de 1994 reconoció los anteriores postulados en los siguientes términos:

“En efecto, de un lado, la Constitución consagra una economía social de mercado dirigida, puesto que reconoce genéricamente que la iniciativa privada y la actividad económicas son libres (C.P., art. 332) pero establece, también de manera global, que “la dirección general de la economía estará a cargo del Estado" (C.P., art. 333). Así, en la Asamblea Constituyente, en la ponencia para segundo debate sobre “régimen económico, libre empresa e intervención del Estado, se estableció claramente:

“La Constitución de 1991 en materia económica consagra el sistema de la libre empresa (...) Así mismo prevé que la empresa es la “base del desarrollo”. Pero agrega que ella “tiene una función social que implica obligaciones”. No se trata de consagrar el principio del “laissez faire, laissez passer”. Por eso “la dirección general de la economía estará a cargo del Estado” (...) Como se puede ver, no consagra la Constitución el principio de que el mejor gobierno sea aquél que menos gobierne la economía y los negocios. No sólo por lo ya anotado, sino porque la libertad económica puede ser determinada en su alcance, mediante ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” (9) .

(9) Jesús Pérez González Rubio. Ponencia para segundo debate. “Régimen económico, libre empresa e intervención del Estado” en Gaceta Constitucional. Viernes 5 de julio, Nº 113, pág. 29.

Estas materias económicas constituyen entonces precisamente el ámbito en donde el interés general prima con claridad sobre el interés particular (C.P., arts. 1º y 58), puesto que sólo limitando, de manera razonable y proporcional, las libertades económicas, puede el Estado contribuir a realizar un “orden político, económico y social justo (preámbulo) y a hacer efectivos los llamados derechos humanos de segunda generación o derechos prestacionales de las personas. Al respecto esta corporación ya había establecido que es dentro de ese marco valorativo que deben ser interpretadas las normas constitucionales reguladoras de la actividad económica. Según la Corte:

“El Estado social de derecho, los principios de la dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios constitucionales y el derecho fundamental a la igualdad, guían la interpretación de la Constitución económica e irradian todos los ámbitos de su regulación, propiedad privada, libertad de empresa, explotación de recursos, producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios, régimen impositivo, presupuestal y de gasto público” (10) .

(10) Corte Constitucional. Sentencia T-505 de 1992 del 28 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz en Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, tomo 4, pág. 531.

El contenido social de los fines del Estado se desarrolla de manera particular en los servicios públicos domiciliarios, en la medida en que se orientan a satisfacer las necesidades básicas esenciales de las personas. Por lo tanto, “la idea de tales servicios no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible vínculo existente entre la prestación de los mismos y la efectividad de ciertas garantías y derechos constitucionales fundamentales de las personas, que constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y de la estructura y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente prestación de los servicios públicos puede acarrear perjuicio para derechos de alta significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc.” (11) . Connotación esencial de estos servicios públicos que se consagró expresamente en el artículo 4º de la Ley 142 de 1994, para efectos de lo establecido en el inciso primero del artículo 56 de la Carta.

(11) Sentencia C-066 de 1997.

La Corte ha señalado que por servicios públicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios públicos que “se prestan a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas” (12) . Condición especial de estos servicios públicos que implica que su regulación deba someterse a la Constitución y también a una determinación previa y específica del legislador (C.P., arts. 367, 369 y 370), como bien lo ha reconocido esta corporación al considerar que “corresponde a éste señalar, en los términos de las normas antes reseñadas, el marco normativo atinente a las cuestiones básicas que estructuran la naturaleza propia de cada servicio, sus atributos de regularidad, permanencia, eficacia y eficiencia, los sujetos que los prestan, las relaciones usuario-entidad prestataria, la manera de establecer las tarifas que se pagan y los subsidios que demanda la universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance del control, inspección y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de Servicios Públicos, y la financiación de ésta, librando a las entidades territoriales ciertos aspectos de naturaleza reglamentaria en relación con aquellos asuntos no esenciales no regulados por el legislador, particularmente en los órdenes técnicos y operativos” (13) .

(12) Sentencia C-205 de 1995.

(13) Sentencia C-284 de 1997.

En uso de la facultad que la Carta Política le confirió al Congreso de la República para reglamentar la prestación de los servicios públicos domiciliarios se expidió la Ley 142 del 11 de julio de 1994, que con base en lo dispuesto en los artículos 334, 336 y 365 a 370 superiores, desarrolló los fines sociales de la intervención del Estado en la prestación de estos servicios para alcanzar los siguientes objetivos: garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios; atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico; prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan; prestación eficiente; libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante; obtención de economías de escala comprobables; mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación; establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.

Además, el legislador también expidió la Ley 143 de 1994 con el objeto de reglamentar los servicios de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía. Posteriormente expidió la Ley 286 de 1996 mediante la cual modificó en forma parcial la Ley 142 de 1994, y que contiene en esencia, la ampliación de algunos plazos, entre ellos, el que se había establecido para la transformación de las entidades públicas prestadoras de servicios como lo había previsto aquélla. Además, el artículo 1º de la mencionada normatividad modifica el plazo otorgado inicialmente a las empresas de servicios públicos para alcanzar progresivamente los límites establecidos en la Ley 142 de 1994, en materias tales como contribuciones, tarifas y subsidios, fijando como fecha para ello el día 31 de diciembre del año 2001, para los servicios de agua potable y saneamiento básico.

En el año 2000 se aprobó la Ley 632 la cual modifica parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995 (E.T.) y 286 de 1996, especialmente en lo relacionado con las fechas límites para que las empresas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, alcancen los límites fijados por la Ley 142 de 1994 en materia de tarifas, subsidios y contribuciones, fijando como tal el 31 de diciembre del año 2005; de igual forma determina componentes como los consumos de subsistencia, la contabilización de las contribuciones de solidaridad y los esquemas de prestación del servicio público domiciliario de aseo.

Y finalmente, el Congreso de la República expide la Ley 689 de 2001 mediante la cual se modifican varios artículos de la Ley 142 de 1994, en especial en temas puntuales como los relacionados con la contratación, el control fiscal, las auditorías externas, entre otros.

Si bien la Constitución confía al legislador el señalamiento del régimen jurídico de los servicios públicos y la fijación de las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario, así como la determinación de las entidades competentes para fijar las tarifas, también dispuso en el artículo 370 que le corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten por medio de la superintendencia correspondiente. Facultades del ejecutivo que concurren con la potestad para reglamentar, por medio de decretos, las leyes sobre servicios públicos expedidas por el Congreso a fin de asegurar su cumplida ejecución (C.P., art. 189-11).

El artículo 68 de la Ley 142 de 1994 dispone que el Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 superior, y de los demás a que se refiere dicha ley, por medio de las comisiones de regulación, si decide delegarlas, en los términos de la citada ley, delegación que resultó ajustada a la Constitución conforme lo decidió esta corporación en sentencia C-272 de 1998 en la que se consideró:

“... es claro que la función constitucional atribuida al Presidente por la norma acusada es delegable, porque no compromete el fuero presidencial ni la unidad nacional, al punto de que requiera un ejercicio exclusivo por parte del primer mandatario. Esto es tan claro que la propia Asamblea Constituyente consideró viable atribuir esa facultad a un órgano autónomo, lo cual muestra que la posibilidad de delegación es compatible con la regulación general de los servicios públicos prevista en la Carta. En efecto, los antecedentes del debate en la asamblea, así como el estudio de las propias normas constitucionales, conduce a dos conclusiones fundamentales en este campo:

— Que fue voluntad del constituyente dejarle a la ley la definición del régimen general de los servicios públicos, buscando asegurar un esquema de eficiencia y de calidad en la prestación de estos servicios que garantizara los fines de la Carta, incluyendo sin duda alguna, lo relativo a las políticas de administración y eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.

— Que el constituyente preveía una delegación o desconcentración de tales funciones atribuidas al Presidente, según el amplio espectro que determinase la ley, sea que recayera esa función en la Superintendencia como era en principio su decisión, o en los organismos “especializados” que describen los informes ponencias de la Asamblea Constituyente, porque esa posición es la que se desprende de las diferentes exposiciones y porque ni expresamente en la Constitución ni en los debates o proyectos de la asamblea, se tuvo en cuenta la voluntad contraria de que fuera sólo el Presidente quien pudiera señalar dichas políticas, sin posibilidad alguna de delegación.

19. Esta delegabilidad es todavía más clara si se tiene en cuenta que una interpretación sistemática de la Carta permite concluir que la potestad del artículo 370 la ejerce el presidente como jefe de la administración, por lo cual sería incluso delegable en el anterior ordenamiento constitucional.

En efecto, incluso en el debate constituyente fue claro que se colocaba en cabeza del Presidente la formulación de esas políticas, pero en los términos de la ley, en la medida en que se entendía que actuaba como jefe de la administración, y no como jefe de Estado o de gobierno (14) . La fijación de políticas de control y eficiencia de los servicios públicos es entonces una función típicamente administrativa que cumple el Presidente en calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción de políticas de desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que la delegación de esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la naturaleza de la función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción totalmente razonable, mas aún cuando precisamente en materias como los servicios públicos el constituyente pretendió fortalecer los principios de eficacia y celeridad de la administración”.

(14) Ver comentario del constituyente. Guillermo Perry. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Transcripciones Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes de los artículos 365 a 370 de la Constitución.

La regulación que hagan las comisiones respectivas sobre las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, sin tener una connotación legislativa, implica la facultad para dictar normas administrativas de carácter general o particular, de acuerdo con la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales, dirigidas a las personas que prestan servicios públicos domiciliarios para lograr su prestación eficiente mediante la regulación de monopolios y la promoción de la competencia.

Las anteriores consideraciones de carácter general le servirán entonces a la Corte para resolver los problemas planteados en este caso sobre algunos artículos de la Ley 142 de 1994.

3.2. Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas.

Según los demandantes, esta norma permite a las empresas de servicios públicos fijar libremente las tarifas por los servicios que prestan abusando de esta manera de su posición dominante, facultad que no les corresponde a ellas, ni a las comisiones de regulación y tampoco al Presidente de la República, pues éste es un asunto que compete exclusivamente al legislador, razón por la cual se violan los artículos 2º, 13, 334, 338, 365 a 367 y 370 de la Carta Política.

Para resolver el cargo propuesto, conviene recordar que por virtud de los artículos 150-23 y 365 de la Carta Política es al legislador al que le corresponde determinar el régimen jurídico de los servicios públicos en general y, de conformidad con el artículo 367 ibídem, fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, así como el régimen tarifario y las entidades competentes para fijar las correspondientes tarifas. De la anterior disposición superior se deduce que no le compete al legislador de manera directa fijar las tarifas por la prestación de los servicios públicos, como lo cree erróneamente el demandante, sino determinar las entidades competentes para fijarlas. Por lo tanto, resulta constitucional la previsión contenida en el inciso primero del artículo 88 que se analiza.

El legislador al hacer la regulación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, estableció unas reglas generales en el artículo 86 de la Ley 142 de 1994, a saber: i) El régimen de regulación o de libertad; ii) El sistema de subsidios para las personas de menores ingresos; iii) Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia y que implican abuso de la posición dominante; y iv) Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.

La primera regla citada se encuentra regulada en el artículo 88 de la Ley 142 de 1994 que se acusa, donde se determina que son las empresas de servicios públicos las entidades competentes para fijar las tarifas por la prestación de los servicios públicos, entendiéndose que para estos efectos ellas no actúan como autoridades públicas sino como prestadoras del servicio, y que tal fijación no la harán a su propio criterio y libre determinación sino sometidas al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad de acuerdo a las reglas determinadas en la citada disposición.

El artículo 14.10 de la Ley 142 de 1994, define la libertad regulada como el régimen “… mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor”. Por su parte, el artículo 14.11 ejusdem define el régimen de libertad vigilada como aquel “…mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia”.

Conforme a lo establecido en el inciso primero y numerales 2º y 3º del artículo 88 de la Ley 142 de 1994, las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en el mercado o cuando exista competencia entre proveedores, de acuerdo a los análisis y determinaciones que haga la comisión de regulación respectiva. En estos casos, si bien las empresas pueden tener libertad para fijar las tarifas están sometidas a un régimen de libertad vigilada conforme a lo dispuesto en el artículo 14.11 anteriormente citado.

En relación con la libre competencia, la Corte en sentencia C-616 de 2001, al conocer sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones relativas a la competencia entre las empresas prestadoras de servicios de salud, consideró que ésta se presenta “cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios. La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita”, y también señaló que el “elemento característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos doctrinantes han condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren”.

La libre competencia económica, como lo establece el inciso segundo del artículo 333 de la Constitución, es un derecho de todos que supone responsabilidades. Pero no es un derecho absoluto sino que encuentra límites en el bien común y debe ejercerse en armonía con las finalidades sociales del Estado. Así lo ha entendido esta corporación:

“En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones, la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado. La libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución” (15) .

(15) Sentencia C-398 de 1995.

Así pues, como el derecho a la libre competencia no constituye un obstáculo a la intervención del Estado en la economía ni al logro de los fines que le son propios al Estado social de derecho, puede afirmarse entonces, que ella debe apreciarse en dos dimensiones: de un lado, desde la perspectiva del derecho que tienen las empresas como tales; y, de otro, desde el punto de vista de los consumidores, usuarios y de la comunidad en general que son quienes en últimas se benefician de un régimen competitivo y eficiente pues de tal forma se garantiza la posibilidad de elegir libremente entre varios competidores lo que redunda en una mayor calidad y mejores tarifas por los servicios recibidos.

Por esta razón, tratándose de la prestación de servicios públicos domiciliarios, lo dispuesto en los numerales 2º y 3º del artículo 88 que se examinan, y que permiten a las empresas señalar libremente las tarifas cuando no tengan una posición dominante en el mercado y exista competencia entre proveedores, resultan constitucionales sólo si se interpretan que la existencia de esa libre competencia debe ser apreciada teniendo en cuenta la efectiva libertad del usuario de escoger entre varios proveedores del servicio.

Pero si en la prestación de un servicio público domiciliario predomina la posición dominante, las empresas no podrán fijar libremente las tarifas por los servicios que prestan sino que estarán sometidas a un régimen de regulación de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero, numeral primero, del mencionado artículo 88, caso en el cual, las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión, salvo las excepciones dispuestas en la ley, y acoger los topes máximos y mínimos tarifarios establecidos por ella de acuerdo con los estudios de costos que realice, quedando sometidas de tal manera a un control directo. Además, en estos casos, según también lo dispone la norma bajo revisión, la comisión igualmente podrá definir las metodologías para la determinación de tarifas si conviene en aplicarles un régimen de libertad regulada o vigilada.

La Constitución no prohíbe que las empresas ocupen una posición dominante en un mercado determinado. Lo que impone al Estado es la obligación de evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de ella en el mercado nacional (C.P., art. 333, inc. 4º). La Ley 142 de 1994, que contiene el régimen especial de los servicios domiciliarios, en armonía con la Constitución, establece unos criterios generales orientados a determinar la intervención estatal en dicho sector a fin de garantizar la libre competencia e impedir el abuso de la posición dominante (art. 2.6), todo con miras a realizar la finalidad social que caracteriza a dichos servicios. Dicha legislación además, contiene un sinnúmero de artículos que pretenden diseñar un régimen especial para evitar tal abuso, señalando expresamente desde dos ópticas diferentes los criterios para establecer cuándo una empresa tiene dicha posición dominante en el mercado, al disponer que es la “que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el mercado” (art. 14.13). En el primer caso, se establece que la empresa de servicios públicos domiciliarios per se tiene una posición dominante frente a los usuarios. Y en el segundo, se establece cuándo una empresa tiene una posición dominante respecto al mercado de sus servicios y de sus sustitutos próximos.

Esta doble connotación del concepto de posición dominante se refleja en el régimen tarifario que se les aplica a tales empresas al impedírseles que en ejercicio de su posición privilegiada señalen libremente las tarifas de los servicios públicos, quedando sometidas a un régimen de regulación o de libertad regulada o vigilada, en los cuales, la comisión respectiva al señalar los parámetros, métodos o fórmulas a que deben sujetarse estas empresas para evitar que abusen de su posición dominante debe hacerlo de tal manera que los usuarios queden protegidos.

Por lo anterior, el numeral primero del artículo 88 en examen resulta constitucional, por cuanto en este caso la actuación de las comisiones de regulación está orientada a desarrollar la finalidad social de la intervención del Estado en los servicios públicos evitando que las empresas prestadoras abusen de su posición dominante. Además, en desarrollo de su facultad de configuración en esta materia, el legislador consideró que se requería la presencia de organismos o dependencias altamente especializadas como son las comisiones de regulación, para que en desarrollo de un trabajo interdisciplinario adopten medidas administrativas de intervención policiva que el mercado requiera, función que ejercen por delegación de acuerdo a la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales.

En síntesis, bajo un régimen de regulación puede existir control directo a las tarifas, modalidad en la cual las empresas no tienen libertad para determinarlas ni para modificarlas pues esta labor está a cargo de la comisión de regulación respectiva, sistema aplicable a los mercados donde existe una posición dominante. Las empresas están sometidas a un régimen de libertad regulada cuando para fijar y modificar las tarifas deben someterse a los criterios y metodologías señaladas por las comisiones de regulación respectivas, régimen que también puede ser aplicable a las empresas que tengan una posición dominante si así lo conviene la correspondiente comisión de regulación; y, en el régimen de libertad vigilada las empresas pueden determinar libremente las tarifas por los servicios que prestan con la obligación de informar por escrito a la comisión de regulación respectiva sobre las decisiones tomadas en esta materia, régimen que se aplica a las empresas que no tienen una posición dominante en su mercado o cuando existe competencia entre proveedores.

Por todo lo anterior, no prosperan los cargos propuestos contra el artículo 88 de la Ley 142 de 1994.

5.2. Artículo 96 incisos 2º y 3º. Otros cobros tarifarios.

Según los actores el cobro de intereses moratorios y la capitalización de los mismos conforme a la Ley 40 de 1990 (sic) por la mora en los saldos insolutos de las facturas de servicios públicos es contrario a la Constitución por violar los artículos 2º, 13, 78, 365, 366, 367 y 369 superiores, pues dada la finalidad social que tiene su prestación el tratamiento que se otorga en estos casos no puede ser similar a la reglamentación de tipo comercial.

Igualmente, consideran contrarias a la Carta Política las facultades de las comisiones de regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto, pues en su criterio estos organismos sólo pueden fijar políticas generales de administración y control de eficiencia.

Con el fin de analizar el cargo propuesto contra el inciso segundo del artículo bajo estudio, considera necesario la Corte precisar que la naturaleza de la relación jurídica que nace entre el usuario y la empresa de servicio público respectiva, es de naturaleza contractual y además de carácter consensual pues así lo dispone el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 (16) , y existe desde el momento en que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa, tal como lo establece el artículo 129 ibídem.

(16) Esta disposición fue declarada exequible en Sentencia C-1162 de 2000, en los términos de dicha providencia.

Modalidad contractual de carácter uniforme o por adhesión (17) , dado que hacen parte del contrato no sólo sus estipulaciones escritas sino las condiciones uniformes cuya legalidad haya sido avalada por las comisiones de regulación (art. 73.10, conc. art. 132) así como también lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las normas de los Códigos Civil y de Comercio.

(17) Al analizar esta característica, la Corte en la mencionada sentencia C-1162 de 2000 dijo: “Considera esta corporación que los referidos contratos por adhesión, aunque deben ser objeto de la intervención estatal para introducir en ellos el equilibrio toda vez que se celebran entre una parte fuerte y una débil (ver, por ejemplo, las sentencias C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta Corte en lo relativo a vivienda), así como los establecidos para la prestación de los servicios públicos, no violan, per se, el principio de igualdad. En este tipo de convenios una de las partes no está en condiciones de discutir las cláusulas contractuales, ya por la posición dominante en que se encuentra la otra, o porque, como ocurre con los servicios públicos domiciliarios, los convenios particularizados con cada uno de los usuarios podrían comprometer gravemente la eficiencia y continuidad de la prestación y, por ende, el interés general. Admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las reglas convencionales, sí promovería la violación de la igualdad (C.P., art. 13), pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de lucro y el interés individual, y quedarían como últimas o menos importantes consideraciones la finalidad social de los servicios públicos (C.P., arts. 1º, 2º y 365), la solidaridad (arts. 1º, 95 y 367, ibíd.) y la igualdad real y efectiva (preámbulo y arts. 13 y 367), las que, por el contrario, deben prevalecer con miras al bien común y a realizar los postulados del Estado social de derecho”.

El citado artículo 128 define el contrato de servicios públicos como aquél en virtud del cual “una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”, vínculo contractual que tiene también una connotación estatutaria pues involucra derechos constitucionales y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados. Así lo ha expresado esta Corte:

“La situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (C.P., art. 365). Esta regulación es más intensa y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público.

No es entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, ésta es la regla general, debido a que su prestación involucra derechos constitucionales —salud, educación, seguridad social, etc.— y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado” (18) .

(18) Sentencia T-540 de 1992.

En sentencia C-493 de 1997 la Corte también dijo sobre el particular:

“En la Ley 142 de 1992 las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, “uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un número de usuarios no determinados”, se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalan las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código del Comercio y del Código Civil. Por lo tanto, dicha relación jurídica no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento, porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante” (19) .

(19) Sentencia C-263 de 1996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

Esta relación contractual también es de carácter oneroso, pues implica que por la prestación del servicio público domiciliario el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. En efecto, dentro de la concepción del Estado social de derecho debe tenerse en cuenta que los servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P., arts. 95-9 y 368).

Carácter oneroso de los servicios públicos domiciliarios que también se evidencia al establecer la Ley 142 de 1994 un régimen tarifario sobre el cual la Corte Constitucional ha expresado:

“El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado social de derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la justicia (C.N., art. 229) o la educación (C.N., art. 67), o la salud (C.N., arts. 49 y 50), de manera más o menos parcial. Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (num. 8º, art. 95 y art. 368, ibíd.)”.

La determinación de los costos de los servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un país, se requiere que sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social que se encuentran en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos” (20) .

(20) Sentencia C-580 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

Por lo tanto, siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.

Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se les debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (L. 142/94, art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil.

No sobra advertir que la norma bajo revisión utiliza la expresión “podrá”, con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia.

En cuanto a la capitalización de los intereses moratorios prevista en el inciso segundo del artículo 96 en estudio, debe precisarse que aun cuando esta Corte ha considerado que si bien, como regla general, dicha medida per se no resulta violatoria de la Constitución (21) , sí puede resultarlo cuando se afecte el derecho fundamental a la vivienda digna consagrado en el artículo 51 superior. Así lo señaló al analizar las normas del estatuto orgánico del sistema financiero referentes a los sistemas de pago e intereses y a las operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda. Dijo la Corte:

(21) Sentencia C-747 de 1999.

“Se encuentra por esta corporación que la “capitalización de intereses” en créditos concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad de manera general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie. Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la “capitalización de intereses”, sí resulta violatoria del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999 y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 663 de 1993, “la Constitución establece el “derecho a vivienda digna” como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva”.

Por lo tanto, es evidente que tratándose del pago de facturas por servicios públicos domiciliarios también resulta inconstitucional la capitalización de intereses pues el equilibrio que debe guardar la relación contractual originada en la prestación de un servicio público domiciliario se vería seriamente alterado en desmedro del usuario del servicio, quien estaría expuesto potencialmente a perder su vivienda o a quedar privado de la prestación de los servicios públicos domiciliarios afectándosele por este motivo, el derecho constitucional a una vivienda digna (C.P., art. 51).

Ciertamente, la capitalización de los intereses moratorios aumenta en forma desproporcionada el saldo insoluto de la factura correspondiente por la prestación del servicio, porque en este caso los intereses moratorios causarían un nuevo interés incurriéndose en la figura del anatocismo. Figura de la capitalización de intereses moratorios, que ni siquiera permite la Ley 45 de 1990 que consagra sólo la capitalización de intereses remuneratorios y para créditos de vivienda a largo plazo.

Sobre este tema bien dijo la Corte en sentencia C-364 de 2000 que “el anatocismo implica un cobro de intereses, sobre intereses “atrasados”, es decir, aquellos que no fueron cubiertos en el tiempo u oportunidad señalados para ello, en el respectivo negocio jurídico. En efecto, “son los intereses colocados en condiciones moratorias los que no permiten, de conformidad con las normas reglamentadas en el Código Civil el cobro de nuevos intereses”.

Por lo anterior, la Corte considera que son inconstitucionales las expresiones “capitalizados los intereses, conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990”, dado que entiende además que en la remisión que la norma hizo a esta ley quiso referirse a la Ley 45 de 1990 que es la que regula lo concerniente al cobro y límites de intereses, pues mediante la ley mencionada en el artículo se dictaron normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero.

Igualmente los demandantes consideran contrarias a la Carta Política las facultades conferidas en el inciso tercero del artículo 96 a las comisiones de regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto, pues ellas sólo pueden fijar políticas generales de administración y control de eficiencia.

Este cargo tampoco está llamado a prosperar, si se tiene en cuenta que la Constitución le otorga al legislador una amplia libertad para configurar el régimen tarifario en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y en desarrollo de esta atribución le asignó a las comisiones de regulación en el artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994, la competencia para establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas de dichos servicios cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88 ibídem. Atribución de las comisiones de regulación que encuentra fundamento en la obligación del Estado de intervenir en el control de precios con el fin de favorecer al usuario o consumidor pero además en las facultades del Presidente de la República para fijar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.

Por lo tanto, si las comisiones de regulación están autorizadas para fijar las fórmulas de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios también lo están para modificarlas con el fin de estimular a las empresas de servicios públicos de energía y de acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.

Entonces, si bien el inciso del artículo 96 en estudio es constitucional, debe precisarse que la facultad otorgada para modificar las fórmulas tarifarias no puede ser utilizada para capitalizar ni financiar a las empresas de servicios públicos domiciliarios, sino que debe redundar en beneficio del usuario para la obtención de una mayor eficiencia en la prestación del servicio de energía o de agua o en la extensión de la cobertura a mayor número de usuarios.

Con las anteriores precisiones, la Corte declarará la exequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo 96 de la Ley 142 de 1994.

5.3. Artículo 109 inciso segundo. Práctica de pruebas y decisión de recursos.

Los demandantes manifiestan que esta disposición desconoce el ordenamiento superior, porque al disponer que los honorarios de los auxiliares de la administración deben ser cubiertos por partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba, limitan la oportunidad de defensa que le asiste al usuario, suscriptor del servicio público domiciliario o al propietario de un determinado inmueble quien carece de recursos económicos para cancelar esos emolumentos.

Para analizar esta acusación conviene hacer las siguientes precisiones:

De conformidad con el artículo 106 de la Ley 142 de 1994, las reglas del capítulo II, que se refieren a los procedimientos administrativos para actos unilaterales, deben ser observadas por las autoridades en todos aquellos procedimientos que tengan por propósito producir actos administrativos unilaterales a que dé origen el cumplimiento de la citada ley y que no hayan sido objeto de regulación por normas especiales.

El artículo 109 bajo análisis establece una de tales reglas cuando señala que al practicar pruebas las funciones que corresponderían al juez en un proceso civil las cumplirá la autoridad o la persona que acuerden la autoridad y el interesado, o la persona que designe o contrate el Superintendente de Servicios Públicos cuando sea necesario garantizar la imparcialidad y el debido proceso. Dicho superintendente podrá designar o contratar otra autoridad o persona para que cumpla las funciones que se señalan en el mencionado capítulo.

El inciso acusado dispone que los honorarios de cada auxiliar de la administración se definirán ciñéndose a lo que éste demuestre que gana en actividades similares, y serán cubiertos por partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba en el término allí señalado. El Superintendente sancionará a los morosos y el auxiliar no estará obligado a prestar sus servicios mientras no se le cancelen los honorarios. Además la norma acusada establece que si la prueba la decretó de oficio la autoridad ella asumirá el valor de la misma.

La previsión contenida en el inciso segundo del artículo 109, en lo acusado, se ajusta a la Carta Política, pues si bien es cierto que la función administrativa se rige por el principio constitucional de economía en virtud del cual los procedimientos deben adelantarse en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos (CCA, art. 3º), los auxiliares de la administración desarrollan una actividad que debe ser remunerada por quienes solicitan su intervención en las actuaciones que dan lugar a la expedición de actos administrativos unilaterales originados en el cumplimiento de la ley de servicios públicos domiciliarios. Pago de tales honorarios que constituye un carga procesal que el legislador estableció en uso de su libertad de configuración.

(...).

Pero aun cuando en nada se opone a la Carta que el valor de los honorarios de los auxiliares de la administración deba ser sufragado por partes iguales entre la autoridad y los interesados, cuando éstos solicitan la prueba, sí puede resultar contrario a la Ley Fundamental exigir la cancelación de dichos honorarios en aquellas situaciones en las que el interesado en la práctica de una prueba sea un usuario del servicio público que carece de medios económicos para sufragar los costos que demanda tal actuación, pues en tal evento se le afectaría su derecho de defensa al no estar obligado el auxiliar a prestar el servicio mientras no se le cancelen sus honorarios, y quedaría expuesto además, a la sanción que le pueda imponer el superintendente por la mora en dicho pago.

Por ello, la Corte considera que la norma que se examina es exequible bajo el entendido que si quien pidió la prueba demuestra su incapacidad económica, la respectiva autoridad asumirá la totalidad del valor de la misma.

5.4. Artículo 125. Actualización de las tarifas.

Los demandantes consideran que esta disposición vulnera los artículos 13, 28, 29, 334, 338, 365 y 370 de la Constitución pues en su opinión las empresas de servicios públicos no pueden de manera unilateral y arbitraria fijar, actualizar ni modificar las tarifas de los servicios públicos que prestan.

Para la Corte la acusación no está llamada a prosperar por las siguientes razones:

El artículo 125 bajo examen faculta a las empresas de servicios públicos domiciliarios para que durante el período de vigencia de cada fórmula actualice las tarifas que cobran a sus usuarios, aplicando, para estos efectos, las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen.

Si tal como quedó establecido al analizar la constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden fijar las tarifas por los servicios que prestan con arreglo al régimen de regulación o de libertad, no se ve como puede ser contrario a la Constitución el que esas empresas también puedan actualizar dichas tarifas, facultad que de ninguna manera puede ser arbitraria, ni puede implicar un alza en el valor de las tarifas, como equivocadamente lo entiende el demandante, pues dependiendo del régimen tarifario a que estén sometidas deberán ceñirse a las determinaciones que señale la comisión de regulación respectiva, y sólo les ha sido permitida su mera actualización, aplicando para tal efecto las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen y dentro del período de vigencia de cada fórmula.

Estas solas razones son suficientes para declarar la exequibilidad del artículo 125 de la Ley 142 de 1994, toda vez que los demandantes no formularon otros cargos contra esta disposición legal, exequibilidad que, por lo tanto, queda limitada a la acusación analizada.

5.5. Artículo 138. La suspensión de común acuerdo.

En relación con el segmento normativo acusado de este artículo, referente a la posibilidad de suspender el servicio cuando lo solicite un suscriptor o usuario si convienen en ello la empresa o los terceros que puedan resultar afectados, los demandantes consideran que se trata de una restricción que limita la autonomía de la voluntad de los suscriptores o usuarios pues se les obliga a permanecer ligados a un contrato a pesar de que las relaciones convencionales no aseguren sus derechos, violando de esta manera los artículos 2º, 28, 29 y 333 de la Constitución.

Para la Corte el cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones:

La norma acusada prescribe que puede suspenderse el servicio o terminarse el contrato cuando lo solicite un suscriptor o usuario si convienen en ello la empresa y los terceros que puedan resultar afectados. De esta forma, se establece un límite a la autonomía de la voluntad, dado que el suscriptor o usuario no podrá, en su relación con la empresa, tomar una decisión autónoma sobre la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sino que tendrá que contar con el acuerdo de la empresa y los terceros que puedan resultar afectados.

Para la Corte ese límite a la autonomía de la voluntad no resulta contrario a la Constitución por cuanto se orienta a la protección de quienes puedan ver afectados sus derechos con dichas determinaciones. Así, si la suspensión del servicio o la terminación del contrato es solicitada por quien ostenta la calidad de suscriptor (art. 14.31) pero no es el usuario de los servicios, es obvio que éste puede verse afectado con tales determinaciones; y por el contrario, si dichas solicitudes provienen de un usuario (art. 14.33) que no tiene calidad de contratante, podrá verse afectado el suscriptor del servicio público respectivo. En el primer caso, la suspensión del servicio o la terminación del contrato puede comprometer los derechos fundamentales de quienes se benefician como receptores directos del servicio; y, en el segundo caso, por cuanto un usuario no puede tomar determinaciones que afecten una relación contractual de la cual no es parte.

La norma en estudio también toma en consideración la anuencia de la empresa para efectos de resolver si suspende un servicio o termina un contrato, por lo que es ante ella que debe acreditarse que los terceros afectados han dado su consentimiento para la adopción de las medidas solicitadas. Entonces, si la empresa encuentra que los terceros que puedan resultar afectados con tales decisiones no han otorgado su consentimiento no podrá acceder a tales peticiones; y, por el contrario, si encuentra que se ha acreditado este requisito la empresa podrá decidir si accede o no a la suspensión del servicio o terminación del contrato. Mas sin embargo, cuando dichas medidas son de imperiosa adopción, como en los casos de fuerza mayor, caso fortuito o justa causa la empresa nunca podrá negarse a acceder a ellas, como también, bajo las mismas circunstancias, cuando sea imposible contar con el consentimiento de esos terceros.

Como estas situaciones no están previstas por la ley, le corresponde a las autoridades competentes establecer previamente y de manera general las causales y los mecanismos de control por la cuales una empresa de servicios públicos domiciliarios no puede negarse a suspender el servicio o terminar el contrato a solicitud del suscriptor o usuario.

Entiende esta corporación, que frente a situaciones de suspensión del servicio sólo hay lugar al cobro del cargo fijo pues el que refleja los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Por lo anterior, para la Corte la libertad contractual para tomar y ejecutar decisiones en la prestación de servicios públicos domiciliarios no es absoluta, pues encuentra como límites naturales los que impone la Constitución, en relación con la función social de la propiedad, la necesidad de garantizar el derecho de todas las personas de acceder a la prestación de los servicios públicos y, en general, el marco axiológico de la Constitución que incorpora como principios básicos la solidaridad social y la prevalencia del interés general (C.P., arts. 1º y 333).

Con estas precisiones, el artículo 138 de la Ley 142 de 1994 será declarado conforme a la Carta Política.

5.6. Artículo 141 incisos 1º, 2º y 4º. Incumplimiento, terminación y corte del servicio.

Según los demandantes la norma acusada es inconstitucional, por cuanto estaría propiciando que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante al permitirles tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio cuando se ha incumplido el mismo por un periodo de varios meses, o en forma repetida o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, pues en su criterio la prestación de los servicios públicos domiciliarios no puede suspenderse o terminarse definitivamente por incidir ellos de manera significativa en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

De igual forma arguyen los impugnantes que al permitirse que la empresa de por terminado el contrato por la demolición del inmueble en el cual se prestaba el servicio, se lesiona el derecho de propiedad del suscriptor o usuario, así como el derecho de defensa al imponerle la obligación de cancelar nuevamente los derechos de instalación y conexión del servicio.

Finalmente sostienen que la presunción que establece el inciso segundo de la norma acusada viola el derecho de defensa, pues los servicios públicos no pueden ser cortados definitivamente dada la función social que orienta su prestación. Por lo anterior consideran violados los artículos 2º, 13, 28, 29, 34, 58 365 y 366 de la Constitución.

Con el fin de analizar la validez constitucional del precepto censurado, es pertinente hacer las siguientes consideraciones:

El artículo 141 de la Ley 142 de 1994 que se acusa, permite a la empresa de servicio público tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio por las siguientes causas: (i) El incumplimiento del contrato por un período de varios meses, (ii) El incumplimiento del contrato en forma repetida; y (iii) El incumplimiento del contrato en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros. La norma además considera dos casos en los que se presume la afectación grave a la empresa, como son el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un período de dos años.

Como puede apreciarse, la ley se ha encargado de fijar directamente los eventos en que procede la terminación del contrato de prestación de servicios por el incumplimiento del mismo, y como consecuencia proceder al corte del servicio.

Tal como se dijo al analizar el artículo 96, la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario es de naturaleza contractual; por ello, el suscriptor o usuario debe cumplir las obligaciones pactadas y no puede alterar inconsulta y unilateralmente las condiciones de la prestación del servicio, dado el carácter bilateral que tiene esta clase de contratos. De ahí que el incumplimiento de las obligaciones pactadas por un período de varios meses o en forma repetida o en materias que afecten gravemente a la empresa o a terceros, pueda acarrear, además de la imposición de las sanciones previstas en la ley, la terminación del contrato por parte de la empresa, pues siendo éste contrato de carácter oneroso, es obligación de todos los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

Con todo, tratándose de la prestación de servicios públicos domiciliarios donde están involucrados derechos fundamentales, la terminación del contrato no puede adoptarse por la empresa de manera automática, es decir, una vez se den las circunstancias objetivas que regula la norma bajo análisis, sino que por el contrario, debe estar precedida de un debido proceso en el que se le informe al suscriptor o usuario sobre la eventual adopción de estas medidas a fin de ser oído y permitírsele la presentación de las pruebas y alegaciones necesarias para su defensa antes de que se adopte la decisión correspondiente.

Debido proceso en el que podrán operar las presunciones previstas en el inciso segundo del artículo bajo revisión, las cuales están orientadas a facilitar el debate probatorio y por ello no violan el derecho de defensa de los usuarios o suscriptores, pues tratándose de presunciones de carácter legal, son desvirtuables, esto es, admiten prueba en contrario, con lo cual se le brinda la oportunidad a estos de demostrar que el hecho que se deduce de tal presunción no corresponde a la realidad.

En torno a las presunciones legales la Corte en sentencia C-374 de 2002 señaló que su establecimiento no desconoce el derecho de defensa ni el debido proceso, pues con ellas se persiguen finalidades de orden probatorio. Dijo la Corte:

“El que la ley permita probar en contrario lo que se deduce de una presunción o, lo que es lo mismo, la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los hechos o circunstancias de que lo infiere la ley, obedece a que las presunciones se fundamentan en probabilidades que en su condición de tales no excluyen la posibilidad de error. Luego, dada esa posibilidad de equivocación, es apenas natural que la deducción sea siempre desvirtuable por prueba en contrario. De esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción.

Las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material que pueda llegar a existir entre las partes respecto del acceso a la prueba, y a proteger a la parte que se encuentre en situación de indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a quien las alega en su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes jurídicos particularmente importantes.

Para la Corte la existencia de presunciones es un asunto que concierne con el aspecto probatorio de determinado supuesto de hecho, pues “al probarse los antecedentes o circunstancias conocidos, resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción. Así pues, a quien favorece una presunción sólo corresponde demostrar estos antecedentes o circunstancias y la ley infiere de ellos la existencia del hecho presumido y del derecho subsiguiente, correspondiéndole a la parte que se opone demostrar la inexistencia del hecho que se presume o de los antecedentes o circunstancias de donde se infirió, si la presunción es simplemente legal, o solamente la inexistencia de estos últimos, si la presunción es de derecho” (24) .

(24) Sentencia C-238 de 1997.

Igualmente, según la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no comprometen, en principio, el debido proceso pues “nada obsta para que el legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca presunciones legales. En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por razones de equidad, al nivel de presunciones” (25) .

(25) Sentencia C-388 de 2000.

Por lo expuesto, la Corte considera que las medidas analizadas no resultan violatorias de la Constitución.

Finalmente, en cuanto hace a la terminación del contrato de servicios públicos domiciliarios por demolición del inmueble a que se refiere el inciso final del precepto bajo examen, tampoco se observa violación alguna de la Constitución pues es evidente que la relación contractual entre la empresa y el usuario supone la determinación del inmueble sobre el cual recaerá el contrato, bien que exista o que puede hacer en el futuro. Como quiera que la demolición alteraría las condiciones del contrato respectivo, impedir la terminación del mismo por esta circunstancia agravaría la propia situación del suscriptor o del usuario pues les implicaría asumir pagos por cargos fijos de un servicio que no están recibiendo.

Con base en las razones anteriores se declararán ajustados a la Constitución los segmentos demandados del artículo 141 de la Ley 142 de 1994.

5.7. Artículo 147, inciso tercero. Obligación de garantizar con un título valor el pago de las facturas de los servicios públicos.

Los demandantes solicitan que se declare inconstitucional el inciso tercero del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, por considerar que la posibilidad de que en los contratos uniformes se establezca la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo, desmejora la situación jurídica de estas personas ante la empresa prestadora al forzarlos a firmar un doble convenio de pago por una misma obligación, o exigirles doble garantía para continuar con la prestación de un determinado servicio público.

Para la Corte la acusación no está llamada a prosperar por las siguientes razones:

El inciso tercero del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, establece que en las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

Según ya se anotó, el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios es oneroso y se rige también por las normas del derecho privado, lo cual determina que, en principio, resulten válidas las estipulaciones destinadas a garantizar con un título valor el cumplimiento de la obligación a cargo del usuario de pagar por el servicio público recibido, dado que en las normas de los códigos Civil y de Comercio se permite que los acreedores exijan las garantías necesarias para el cumplimiento de las obligaciones a su favor.

Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, una interpretación de la disposición que se examina en el sentido de aplicarla a todos los usuarios, incluyendo aun a los que habitan dichos inmuebles, resulta inconstitucional, pues en este caso se coloca a tales usuarios en una situación gravosa si se tiene en cuenta que conforme a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 “la factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial”, por lo que además de resultar innecesaria la inclusión de dicha cláusula en las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que versan sobre inmuebles residenciales, pone en evidencia que de llegar a aplicarse para estos casos podría generar un doble pago de la obligación en perjuicio del suscriptor o usuario del servicio público residencial; y además, la exigencia de tal garantía al ser impuesta de manera unilateral y no encontrarse determinado el momento a partir del cual es exigible, puede convertirse en un obstáculo para el acceso a los servicios públicos.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 147 bajo el entendido que la obligación de garantizar con un título valor el pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios no se aplica al suscriptor o usuario de inmuebles residenciales.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA para pronunciarse respecto de los artículos 87 numerales 1º, 4º y 7º; 90, 126, 127, 144 incisos 3º, y 152 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, y de los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2. Declarar EXEQUIBLE el inciso y el numeral primero del artículo 88 de la Ley 142 de 1994. Declarar igualmente EXEQUIBLES los numerales 2º y 3º del mismo artículo bajo el entendido que la existencia de competencia debe apreciarse teniendo en cuenta la efectiva libertad del usuario de escoger entre varios proveedores del servicio.

3. Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 96 de la Ley 142 de 1994, bajo el entendido que en cuanto a la tasa de interés moratorio se aplicarán las normas pertinentes del Código Civil a los usuarios de inmuebles residenciales, e INEXEQUIBLE la expresión “capitalizados los intereses conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990” del mismo inciso. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º del mismo artículo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

4. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 109 de la Ley 142 de 1994, pero la expresión “serán cubiertos por partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba” es exequible bajo el entendido que si quien pidió la prueba demuestra su incapacidad económica la autoridad asumirá la totalidad del valor de la misma.

5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, por los cargos formulados en la demanda y conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

6. Declarar EXEQUIBLES los artículos 138, en el aparte acusado, y 141, en el aparte acusado, de la Ley 142 de 1994, por las razones señaladas en la parte motiva de la presente providencia.

7. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, en el entendido que la obligación de garantizar con un título valor el pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios no se aplica al suscriptor o usuario de inmuebles residenciales.

8. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-636 de 2000 que declaró exequible el artículo 134 de la Ley 142 de 1994.

Notifíquese, cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(Sentencia C-389 de mayo 22 de 2002. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández).

NOTA: La sentencia C-389 de 2002 fue notificada por edicto fijado el 23 de septiembre y desfijado el 25 de septiembre de 2002 (N. del D.)».

SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO

Muy respetuosamente me permito salvar y aclarar el voto en la sentencia C-389 de 2002, por las siguientes razones:

1. Salvo mi voto en relación con el artículo 87 ordinales 1º, 4º y 7º por cuanto en mi sentir sí existía un cargo de inconstitucionalidad respecto de esas disposiciones, ya que el establecimiento de tarifas basadas en la eficiencia económica y en la suficiencia financiera pueden ser contrarias a la Constitución, especialmente el artículo 367, que establece como criterios para fijar el régimen tarifario los de solidaridad y redistribución de ingresos; y ese precisamente es el cargo que hace el demandante frente al artículo 87, por lo que no era procedente la inhibición.

2. En relación con el artículo 125 sobre actualización de tarifas, me permito salvar mi voto por considerarlo inconstitucional, ya que el inciso final del artículo 367 establece que el legislador determinará las entidades competentes para fijar las tarifas; contrario sensu, las tarifas no pueden ser fijadas por particulares y con esta norma no sólo se permite que los particulares la fijen sino que también las modifiquen; desde el punto de vista del usuario el efecto es el mismo, ya que en la práctica el aumento de las tarifas implica una tarifa mayor, o sea una nueva tarifa; que en este caso se fija por las empresas privadas sin la intervención de las comisiones de regulación; dicho de otra manera, son la intervención de las entidades competentes lo que lo hace inconstitucional a la luz del inciso final del artículo 367 de la Constitución.

3. Aclaro mi voto en relación con el artículo 109 inciso segundo, respecto del pronunciamiento hecho sobre la norma aquí señalada. En mi sentir el inciso segundo se aplica a los conflictos que se suceden entre los órganos de control (Superintendencia de Servicios Públicos, Comisiones de Regulación, etc.) y las empresas que prestan los servicios públicos y no se aplica a los conflictos entre usuarios de servicios públicos y las empresas prestadoras de servicios públicos.

4. En relación con el inciso tercero del artículo 47, me permito aclarar mi voto por cuanto considero que tratándose de un contrato bilateral y sinalagmático, las obligaciones son correlativas y si la empresa no garantiza con un título valor el pago de sus obligaciones, no entiendo por qué los usuarios tengan que garantizar con un título valor. Pero además, el otorgamiento de un título valor sobra, ya que, por disposición de la ley la factura presta mérito ejecutivo y teniendo la factura mérito ejecutivo no se entiende por qué pedir otro documento, que también presta mérito ejecutivo como son los títulos valores.

5. En relación con el artículo 88 me permito aclarar mi voto, ya que en mi sentir en materia de tarifas, por tratarse de un servicio público, las empresas prestadoras del servicio nunca puedan tener libertad absoluta para fijar la tarifa, ya que siempre debe existir un mínimo y un máximo fijado por el órgano de regulación o de control (“libertad regulada”) y aún en el evento en que el órgano de control o de regulación permita que las tarifas oscilen libremente, debe continuar con la vigilancia y el control para evitar la competencia desleal; pero además porque el fin último de la libre competencia busca favorecer al usuario y no al empresario.

Jaime Araújo Rentería. 

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