Sentencia C-039 de mayo 9 de 2018

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-11926

Magistrada Ponente:

Dra. Diana Fajardo Rivera

Demandante: Felipe Andrés Moreno Henao

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 184, 185, 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil dieciocho

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas.

“Ley 1819 de 2016

(Diciembre 29)

Diario Oficial 50.101 de 29 de diciembre de 2016

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

Decreta:

(…)

Parte V

Impuesto sobre las ventas

‘ART. 184.—Modifíquese el artículo 468 del estatuto tributario el cual quedará así:

‘ART. 468.—Tarifa general del impuesto sobre las ventas. La tarifa general del impuesto sobre las ventas es del diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en este título.

A partir del año gravable 2017, del recaudo del impuesto sobre las ventas un (1) punto se destinará así:

a) 0.5 puntos se destinarán a la financiación del aseguramiento en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud;

b) 0.5 puntos se destinarán a la financiación de la educación. El cuarenta por ciento (40%) de este recaudo se destinará a la financiación de la Educación Superior Pública.

‘PAR. 1º—Los directorios telefónicos quedarán gravados a la tarifa general del impuesto sobre las ventas, únicamente cuando se transfieran a título oneroso.

‘ART. 185.—Modifíquese el artículo 468-1 del estatuto tributario el cual quedará así:

‘ART. 468-1.—Bienes gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%). Los siguientes bienes están gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%):

09.01Café, incluso tostado o descafeinado, cáscara y cascarilla de café, sucedáneos del café que contengan café en cualquier proporción, excepto el de la subpartida 09.01.11
10.01Trigo y morcajo (tranquillón), excepto el utilizado para la siembra
10.02.90.00.00Centeno
10.04.90.00.00Avena
10.05.90Maíz para uso industrial
10.06Arroz para uso industrial
10.07.90.00.00Sorgo de grano
10.08Alforfón, mijo y alpiste, los demás cereales
11.01.00.00.00Harina de trigo o de morcajo (tranquillón)
11.02Harina de cereales, excepto de trigo o de morcajo (tranquillón)
11.04.12.00.00Granos aplastados o en copos de avena
12.01.90.00.00Habas de soya.
12.07.10.90.00Nuez y almendra de palma.
12.07.29.00.00Semillas de algodón.
12.07.99.99.00Fruto de palma de aceite
12.08Harina de semillas o de frutos oleaginosos, excepto la harina de mostaza.
15.07.10.00.00Aceite en bruto de soya
15.11.10.00.00Aceite en bruto de palma
15.12.11.10.00Aceite en bruto de girasol
15.12.21.00.00Aceite en bruto de algodón
15.13.21.10.00Aceite en bruto de almendra de palma
15.14.11.00.00Aceite en bruto de colza
15.15.21.00.00Aceite en bruto de maíz
16.01Únicamente el salchichón y la butifarra
16.02Únicamente la mortadela
17.01Azúcar de caña o de remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado sólido, excepto la de la subpartida 17.01.13.00.00
17.03Melaza procedente de la extracción o del refinado de la azúcar.
18.06.32.00.90Chocolate de mesa.
19.02.11.00.00Pastas alimenticias sin cocer, rellenar ni preparar de otra forma que contengan huevo.
19.02.19.00.00Las demás pastas alimenticias sin cocer, rellenar, ni preparar de otra forma.
19.05Únicamente los productos de panadería a base de sagú, yuca y achira.
21.01.11.00Extractos, esencias y concentrados de café.
21.06.90.61.00Preparaciones edulcorantes a base de estevia y otros de origen natural.
21.06.90.69.00Preparaciones edulcorantes a base de sustancias sintéticas o artificiales.
23.01Harina, polvo y pellets, de carne, despojos, pescados o de crustáceos, moluscos o demás invertebrados acuáticos, impropios para la alimentación humana, chicharrones.
23.02Salvados, moyuelos y demás residuos del cernido, de la molienda o de otros tratamientos de los cereales o de las leguminosas incluso en pellets.
23.03Residuos de la industria del almidón y residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios de cervecería o de destilería, incluso en pellets.
23.04Tortas y demás residuos sólidos de la extracción del aceite desoja (soya), incluso molidos o en pellets.
23.05Tortas y demás residuos sólidos de la extracción del aceite de maní cacahuete, cacahuate), incluso molidos o en pellets.
23.06Tortas y demás residuos sólidos de la extracción de grasas o aceites vegetales, incluso molidos o en pellets, excepto los de las partidas 23.04 o 23.05.
23.08Materias vegetales y desperdicios vegetales, residuos y subproductos vegetales, incluso en pellets, de los tipos utilizados para la alimentación de los animales, no expresados ni comprendidos en otra parte.
23.09Preparaciones de los tipos utilizados para la alimentación de los animales.
44.03Madera en bruto, incluso descortezada, desalburada o escuadrada.
52.01Algodón sin cardar ni peinar.
73.11.00.10.00Recipientes para gas comprimido o licuado, de fundición, hierro o acero, sin soldadura, componentes del plan de gas vehicular.
82.01Layas, palas, azadas, picos, binaderas, horcas de labranza, rastrillos y raederas, hachas, hocinos y herramientas similares con filo, tijeras de podar de cualquier tipo, hoces y guadañas, cuchillos para heno o para paja, cizallas para setos, cuñas y demás.
82.08.40.00.00Cuchillas y hojas cortantes para máquinas agrícolas, hortícolas o forestales.
84.09.91.60.00Carburadores y sus partes (repuestos) componentes del plan de gas vehicular.
84.09.91.91.00Equipo para la conversión del sistema de alimentación de combustible para vehículos automóviles a uso dual (gas/gasolina) componentes del plan de gas vehicular.
84.09.91.99.00Repuestos para kits del plan de gas vehicular.
84.14.80.22.00Compresores componentes del plan de gas vehicular.
84.14.90.10.00Partes de compresores (repuestos) componentes del plan de gas vehicular.
84.19.31.00.00Secadores para productos agrícolas
84.19.50.10.00Intercambiadores de calor; pasterizadores
84.24.82.90.00Fumigadoras para uso agrícola
84.29.51.00.00Cargador frontal
84.32Máquinas, aparatos y artefactos agrícolas, hortícolas o silvícolas, para la preparación o el trabajo del suelo o para el cultivo.
84.34Únicamente máquinas de ordeñar y sus partes.
84.36.21.00.00Incubadoras y criadoras.
84.36.29Las demás máquinas y aparatos para la avicultura.
84.36.91.00.00Partes de máquinas o aparatos para la avicultura.
84.38.80.10.00Descascarillador as y despulpadoras de café
85.01Motores y generadores eléctricos para uso en vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables, motocicletas eléctricas y bicicletas eléctricas.
85.07Acumuladores eléctricos, incluidos sus separadores, aunque sean cuadrados o rectangulares para uso en vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables, motocicletas eléctricas y bicicletas eléctricas.
85.04Cargadores de baterías de vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables, motocicletas eléctricas y bicicletas eléctricas incluso aquéllos que vienen incluidos en los vehículos, los de carga rápida (electrolineras) y los de recarga domiciliaria.
85.04Inversores de carga eléctrica para uso en vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables.
87.02Vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables para el transporte de 10 o más personas, incluido el conductor.
87.03Vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables concebidos principalmente para el transporte de personas (excepto la partida 87.02), incluidos los vehículos de tipo familiar ("break" o station wagon) y los de carreras.
87.04Vehículos automóviles eléctricos, híbridos e híbridos enchufables para el transporte de mercancías.
87.05Vehículos automóviles eléctricos, híbridos e híbridos enchufables para usos especiales excepto los concebidos principalmente para el transporte de personas o mercancías.
87.06Chasis de vehículos automotores eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, únicamente para los de transporte público.
87.07Carrocerías de vehículos automotores eléctricos de las partidas 87.02 y 87.03, incluidas las cabinas, únicamente para los de transporte público.
87.11Motocicletas eléctricas (incluidos los ciclomotores).
87.12Bicicletas eléctricas (incluidos los triciclos de reparto). Bicicletas y demás velocípedos (incluidos los triciclos de reparto), sin motor cuyo valor no exceda los 50 UVT.
89.01Transbordadores, cargueros, gabarras (barcazas) y barcos similares para transporte de personas o mercancías.
89.04Remolcadores y barcos empujadores.
89.06.90Los demás barcos y barcos de salvamento excepto los de remo y los de guerra.
90.25.90.00.00Partes y accesorios surtidores (repuestos), componentes del plan de gas vehicular.
90.31Unidades de control para motores eléctricos de uso en vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables.
90.32Unidades de control de las baterías y del sistema de enfriamiento de las baterías para uso en vehículos eléctricos, híbridos e híbridos enchufables.
96.19Compresas y tampones higiénicos.

Adicionalmente:

1. La primera venta de unidades de vivienda nueva cuyo valor supere las 26.800 UVT, incluidas las realizadas mediante cesiones de derechos fiduciarios por montos equivalentes. La primera venta de las unidades de vivienda de interés social VIS, urbana y rural, y de Vivienda de Interés Prioritario (VIP), urbana y rural, mantendrá el tratamiento establecido en el parágrafo 2º del artículo 850 del estatuto tributario.

2. A partir del 1º de enero de 2017, los bienes sujetos a participación o impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares de que trata el artículo 202 de la Ley 223 de 1995.

3. Las neveras nuevas para sustitución, sujetas al Reglamento Técnico de Etiquetado (RETIQ), clasificadas en los rangos de energía A, B o C, de acuerdo a la Resolución 41012 de 2015 del Ministerio de Minas y Energía, o la que la modifique o sustituya, siempre y cuando: i) su precio sea igual o inferior a 30 UVT; ii) se entregue una nevera usada al momento de la compra; y iii) el comprador pertenezca a un hogar de estrato 1, 2 o 3. El Gobierno nacional reglamentará la materia para efectos de establecer el mecanismo para garantizar la aplicación de esta tarifa únicamente sobre los bienes objeto de sustitución.

‘PAR. TRANS.—Estará excluida la venta de las unidades de vivienda nueva a que hace referencia el numeral 1 siempre y cuando se haya suscrito contrato de preventa, documento de separación, encargo de preventa, promesa de compraventa, documento de vinculación al fideicomiso y/o escritura de compraventa antes del 31 de diciembre del 2017, certificado por notario público.

‘ART. 218.—Modifíquese el artículo 167 de la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:

‘ART. 167.—Impuesto nacional a la gasolina y al ACPM. El hecho generador del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM es la venta, retiro, importación para el consumo propio o importación para la venta de gasolina y ACPM, y se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice la gasolina o el ACPM.

El sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera la gasolina o el ACPM del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando, previa nacionalización, realice retiros para consumo propio.

Son responsables del impuesto el productor o el importador de los bienes sometidos al impuesto, independientemente de su calidad de sujeto pasivo, cuando se realice el hecho generador.

‘PAR. 1º—Se entiende por ACPM, el aceite combustible para motor, el diésel marino o fluvial, el marine diésel, el gas oil, intersol, diésel número 2º, electro combustible o cualquier destilado medio y/o aceites vinculantes, que por sus propiedades físico químicas al igual que por sus desempeños en motores de altas revoluciones, puedan ser usados como combustible automotor. Se exceptúan aquellos utilizados para generación eléctrica en Zonas No Interconectadas, el turbo combustible de aviación y las mezclas del tipo IFO utilizadas para el funcionamiento de grandes naves marítimas. Se entiende por gasolina, la gasolina corriente, la gasolina extra, la nafta o cualquier otro combustible o líquido derivado del petróleo que se pueda utilizar como carburante en motores de combustión interna diseñados para ser utilizados con gasolina. Se exceptúan las gasolinas del tipo 100/130 utilizadas en aeronaves.

‘PAR. 2º—La venta de diésel marino y combustibles utilizados para reaprovisionamiento de los buques en tráfico internacional es considerada como una exportación, en consecuencia el reaprovisionamiento de combustibles de estos buques no serán objeto de cobro del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM. Para lo anterior, los distribuidores mayoristas deberán certificar al responsable del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, a más tardar el quinto (5) día hábil del mes siguiente en el que se realizó la venta del combustible por parte del productor al distribuidor mayorista y/o comercializador, para que el productor realice el reintegro del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM al distribuidor.

‘PAR. 3º—Con el fin de atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles se podrán destinar recursos del Presupuesto General de la Nación a favor del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible (FEPC). Los saldos adeudados por el FEPC en virtud de los créditos extraordinarios otorgados por el Tesoro General de la Nación se podrán incorporar en el PGN como créditos presupuestales.

‘PAR. 4º—El impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM será deducible del impuesto sobre la renta, en los términos del artículo 107 del estatuto tributario.

‘PAR. 5º—Facúltese al Gobierno nacional para realizar las incorporaciones y sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.

‘ART. 219.—A partir del 1º de enero de 2017 el artículo 168 de la Ley 1607 del 2012, el cual quedará así:

‘ART. 168.—Base gravable y tarifa del impuesto a la gasolina y al ACPM. El Impuesto Nacional a la gasoli na corriente se liquidará a razón de $ 490 por galón, el de gasolina extra a razón de $ 930 por galón y el Impuesto Nacional al ACPM se liquidará a razón de $ 469 por galón. Los demás productos definidos como gasolina y ACPM de acuerdo con la presente ley, distintos a la gasolina extra, se liquidará[n] a razón de $ 490.

PAR. 1º—El valor del Impuesto Nacional se ajustará cada primero de febrero con la inflación del año anterior, a partir del primero de febrero de 2018”.

(...)

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

6.1. Competencia.

La Corte es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una Ley de la República.

6.2. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda.

1. Antes de identificar los eventuales problemas jurídicos a ser resueltos, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues la gran mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la Nación sostienen que los cargos formulados no cumplen los requisitos mínimos para ser estudiados y solicitan a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Algunos consideran que todos los cargos carecen de las exigencias para ser decididos, mientras que otros argumentan que algunas de las acusaciones, en aplicación del principio pro actione, pueden ser analizadas y resueltas de mérito.

A los fines anteriores, debe recordarse que si bien en la fase de admisión se verifica que la demanda cumpla los requerimientos legales para ser estudiada (D. 2067/1991, art. 6º), esta es apenas una primera evaluación sumaria de la impugnación que no compromete ni limita la competencia de la Sala Plena al conocer del proceso(4). La Corte conserva la atribución de adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad, pues antes que nada le corresponde determinar si hay, o no, lugar a decidir de mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos. En este instante, además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el debate una vez admitida la demanda”(5).

2. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.

3. La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.

La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición.

Por último, la suficiencia implica que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del Legislador(6). En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.

4. En el presente proceso, el demandante acusa de inconstitucionales los artículos 184, 185, 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016, los cuales, respectivamente, (i) fijaron una nueva tarifa general de IVA, (ii) establecieron una tarifa diferencial de 5% para una lista de bienes, (iii) previeron algunos de los elementos estructurales del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM (en delante INGA) y (iv) modificaron la base gravable y la tarifa de este último tributo. Aunque el actor afirma atacar parcialmente el artículo 185 citado, no precisa uno o varios de sus apartados como objeto de la censura ni tampoco resultan inequívocos a partir del contenido de la demanda. En consecuencia, la Sala asumirá que el artículo 185, como los demás, es censurado en su integridad.

5. Varios de los intervinientes sostienen que la demanda carece de aptitud sustantiva en gran medida porque el actor parte de supuestos no derivables de los enunciados normativos objetados. Así mismo, consideran que incurre en imprecisiones respecto de su alcance e impacto en el marco de la regulación tributaria sobre el IVA. Por lo tanto, con el propósito de determinar si la demanda es apta, resulta necesario llevar a cabo una breve clarificación acerca del sentido de las disposiciones y el contexto normativo dentro del cual adquieren significado.

6. El artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 modificó el artículo 468 del estatuto tributario (en adelante E.T.) e incrementó la tarifa general del IVA del 16% a 19%(7). Así mismo, previó que a partir del año gravable 2017, del recaudo del impuesto sobre las ventas un (1) punto se destinará, en un 50%, a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y en el otro 50%, a la financiación de la educación. Prescribió también que de esta última proporción, el 40% será empleado en la financiación de la educación superior pública.

7. Por su parte, el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016 subrogó el artículo 468-1 del E.T. y estableció una tarifa diferencial del IVA equivalente al 5% para una lista de productos. Del inventario que existía con anterioridad a la reforma, la disposición demandada adicionó algunos bienes, sujetos precedentemente a la tarifa general del 16%, entre los cuales sobresalen los relacionados con el transporte eléctrico y a base de gas, como por ejemplo, los vehículos automóviles eléctricos, híbridos e híbridos enchufables para el transporte de mercancías (partida 87.04), las motocicletas eléctricas (incluidos los ciclomotores (partida 87.11), las bicicletas eléctricas (incluidos los triciclos de reparto). Bicicletas y demás velocípedos (incluidos los triciclos de reparto), sin motor cuyo valor no exceda los 50 UVT (partida 87.12), los carburadores y sus partes (repuestos) componentes del plan de gas vehicular (partida 84.09.91.60.00) y el equipo para la conversión del sistema de alimentación de combustible para vehículos automóviles a uso dual (gas/gasolina) componentes del plan de gas vehicular (84.09.91.91.00). De igual modo, las compresas y los tampones a los que hace referencia el demandante (partida 96.19), que antes tenían un IVA del 16%, fueron incluidos en el artículo en mención y se encuentran sujetos ahora, por ende, a la tarifa diferencial del 5%.

8. De otro lado, los artículos 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016 modificaron los artículos 167 y 168 de la Ley 1607 de 2012, respectivamente, sobre el Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM. En lo relevante, el artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 49 de la Ley 1739 de 2017, previó que el hecho generador del INGA es la venta, retiro, importación para el consumo propio, importación para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para perfeccionamiento activo. Así mismo, prescribió que el sujeto pasivo es quien adquiera la gasolina o el ACPM del productor o el importador: el productor cuando realice retiros para consumo propio y el importador cuando, previa nacionalización, realice retiros para consumo propio.

A su vez, el artículo 168 de la Ley 1607 de 2016 establecía que el Impuesto Nacional a la gasolina corriente se liquidaba a razón de $ 1.050 por galón, el de gasolina extra a razón de $ 1.555 por galón y el del ACPM a razón de $ 1.050 por galón. Los demás productos definidos como gasolina y ACPM de acuerdo con la ley, distintos a la gasolina extra, se liquidaban a razón de $ 1.050. Como contrapartida, el artículo 38 de la Ley 1607 de 2012 excluyó del IVA a la gasolina y el ACPM.

9. Pues bien, el artículo 218 de la Ley 1819 de 2016 en lo sustancial reiteró el artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, sobre el hecho generador del INGA y el sujeto pasivo. En cambio, el artículo 219 de la Ley 1819 de 2016 modificó la base gravable. Estableció que el INGA a la gasolina corriente se liquidará a razón de $ 490 por galón, el de gasolina extra a razón de $ 930 por galón y el Impuesto Nacional al ACPM a razón de $ 469 por galón. Los demás productos definidos como gasolina y ACPM de acuerdo con la ley, distintos a la gasolina extra, se liquidarán a razón de $ 490. Como contrapartida, el artículo 175 de la Ley 1819 de 2016 suprimió la exclusión del IVA a la gasolina y el ACPM.

10. Así, recapitulando, el artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 incrementó la tarifa general del IVA, del 16% al 19% y señaló que un punto porcentual del recaudo se destinará para gasto social, en educación y salud. El artículo 185 ídem incluyó en la lista de bienes con una tarifa diferencial del IVA del 5% varios productos que antes se hallaban sometidos a la tarifa general del 16%, dentro de los cuales se encuentran varios relacionados con el transporte a base de gas y energía eléctrica y las compresas y tampones a los que se refiere el actor. Por otro lado, los artículos 218 y 219 ídem ratificaron el INGA, pero disminuyeron sustancialmente su base gravable. Como correlato, sin embargo, debe tenerse en cuenta que la reforma tributaria de 2016, en su artículo 175, derogó la regla que en la legislación anterior excluía de IVA la gasolina y el ACPM (L. 1607/2012, art. 38.6), de modo que tales combustibles quedaron nuevamente sometidos a la tarifa general de la exacción.

11. Clarificado el alcance de las disposiciones acusadas, dado el contenido general de la demanda, la Sala estima importante hacer mención a algunas normas que enmarcan la imposición del IVA a productos de primera necesidad. En este sentido, el artículo 175 de la Ley 1819 de 2016, que modificó el artículo 424 del E.T., mantuvo una gran cantidad de productos dentro de los bienes que no causan el IVA. Entre los más relevantes, se encuentra una amplia variedad de frutas, verduras, tubérculos, hortalizas, raíces y cereales, animales vivos de la especie porcina, ovina y caprina, gallos, gallinas, patos, gansos, pavos y peces; pan, sal, agua, medicamentos, vitaminas y provitaminas, papel prensa y energías para cocinar (hulla, coque, gas, butanos licuados y energía eléctrica), así como lentes para gafas y lápices de escribir y colorear.

Así mismo, el artículo 476 del E.T. modificado por el artículo 48 de la Ley 488, consagra como servicios excluidos del IVA, entre otros, los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio para la salud humana, el servicio de transporte público, terrestre, fluvial y marítimo de personas en el territorio nacional, el de transporte público o privado nacional e internacional de carga, ya sea marítimo, fluvial, terrestre o aéreo. Igualmente, se exceptúa de IVA el transporte de gas e hidrocarburos, los servicios públicos de energía, acueducto y alcantarillado, aseo público, recolección de basuras y gas domiciliario, el servicio de arrendamiento de inmuebles para vivienda, los servicios de educación prestados por establecimientos de prescolar, primaria, media e intermedia, superior y especial o no formal, reconocidos como tales por el Gobierno, y los servicios de educación prestados por personas naturales a dichos establecimientos, entre otros.

De otra parte, el artículo 188 de la Ley 1819 de 2016 que modificó el artículo 477 del E.T., estableció como exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución, la carne de animales de la especie bovina, porcina, ovina, caprina, de aves, cuyes, pescado y liebres, así como la leche y los huevos, entre otros. Por último, el artículo 189 de la Ley 1819 de 2016 subrogó el artículo 481 del Estatuto Tributario y estableció como bienes y servicios exentos del IVA con derecho a devolución bimestral, entre otros, los servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas de los suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2 y los libros y revistas de carácter científico y cultural, así como los productores e importadores de cuadernos de tipo escolar, los diarios y publicaciones periódicas, impresos incluso ilustrados o con publicidad, y los contenidos y las suscripciones de las ediciones digitales de los periódicos, revistas y libros.

12. Conforme a las precisiones anteriores, procede la Sala a examinar si la demanda cuenta con aptitud sustantiva para ser estudiada de fondo. Aunque el actor formula varios cargos contra los artículos 184, 185, 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016, por violación de múltiples artículos constitucionales, se fundan todos en un argumento general que puede ser reconstruido en los siguientes términos. De acuerdo con su planteamiento, el incremento del IVA, del 16% al 19%, y el presunto aumento del costo de bienes como las compresas y tampones, de edulcorantes a base de estevia y de la gasolina y el ACPM, afecta la situación económica de las familias de escasos recursos, en particular de aquellas cuya economía se sostiene en un salario mínimo legal mensual.

Como consecuencia de lo anterior, en su opinión, se desconocen la democracia participativa, el principio de publicidad de las actuaciones administrativas y la posibilidad para los ciudadanos de participar en las decisiones que los afectan. De igual manera, considera que se vulneran sus derechos a la vida digna, a la igualdad, al trabajo, a la educación, a la libertad de enseñanza, de aprendizaje, investigación y cátedra. También se infringirían las garantías constitucionales de los niños, niñas y adolescentes y los derechos a constituir una familia, a la seguridad social y al mínimo vital.

13. A juicio de la Corte y en coincidencia con la mayoría de los intervinientes, los argumentos de la acusación no poseen aptitud sustantiva. Los cargos en general carecen de claridad, parten de supuestos genéricos que no se siguen de forma precisa de las normas atacadas y casi en ningún caso muestran la presunta contradicción de estas con los mandatos constitucionales invocados. Además, tratándose de normas del sistema tributario en cuyo diseño el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración, el demandante no ofrece una sustentación suficiente que logre generar dudas mínimas sobre la constitucionalidad de los artículos demandados.

Cargo por violación a los principios de democracia participativa, publicidad y derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan

14. Para el actor, el incremento de la tarifa general del IVA y la afectación con el gravamen a productos como compresas y tampones, edulcorantes a base de estevia y combustibles infringe la democracia participativa, la publicidad y el derecho a participar. El argumento carece parcialmente de certeza, pues artículos como compresas, tampones y edulcorantes a base de estevia no están sujetos a la tarifa general del IVA y tampoco sufrieron incremento alguno en el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016. Por el contrario, las preparaciones a base de estevia conservaron la tarifa diferencial del 5% que tenían antes de la reforma y, según se mostró supra (fund. 9), los demás bienes mencionados se hallaban antes sujetos a la tarifa general del 16% y la citada disposición disminuyó el gravamen que se les aplica a 5%.

Pero en un sentido más transversal, el cargo adolece de claridad. No resulta comprensible en qué sentido o de qué manera las normas demandadas pueden llegar a desconocer los principios constitucionales invocados. Según el actor, el derecho a la participación “debería dar lugar a mantener el IVA en el 16% (...) la imposibilidad de conocer los alcances y desventajas que conlleva la reforma tributaria en el pueblo colombiano (…) hace nugatorio el derecho a participar (…) los artículos [demandados] implantan una reserva de publicidad frente a la situación económica de las personas de bajos recursos y que deben (sic) hacen parte del estudio que realiza el Congreso de la República con la ayuda de la Universidad Nacional y la DIAN (…) establecen senda restricción en la publicidad de la consulta popular a la ciudadanía sobre la información financiera del pueblo y más de aquellas de bajo recursos, que manejan las autoridades correspondientes del censo, los impuestos y de las investigaciones realizadas por la Universidad Nacional de Colombia y demás universidades de Colombia (…)”.

De un lado, como afirma el Ministerio de Hacienda, no se entiende si se atribuye a las disposiciones impugnadas un vicio de procedimiento en su formación, como pareciera sugerirse. Sin embargo, de ser este el caso, de todas formas no se indica cuál etapa del trámite legislativo fue omitida o se surtió con infracción de las normas superiores o cuáles reglas sobre la producción y expedición de las leyes fueron específicamente desconocidas. Si, en cambio, se interpreta la acusación como un ataque por vicios materiales, es igualmente difícil comprender por qué el contenido normativo de las disposiciones legales es contrario a los principios de democracia participativa, publicidad y derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan.

El sentido del cargo, así, no puede ser inequívocamente captado. Muestra de esto es que algunos intervinientes lo interpretan como una censura por falta de competencia(8), otros estiman que se argumenta una insuficiente deliberación del Congreso sobre las medidas adoptadas(9) e, incluso, carencia de difusión y discusión públicas(10). De otro lado, el cargo carece de especificidad, pues debido a su carácter genérico no muestra de qué manera las reglas legales pueden llegar a ser contrarias y en concreto transgredir las disposiciones constitucionales. Además, no se proporcionan otros elementos que pueden dar suficiente alcance a cargo, de modo que se logre generar una mínima duda acerca de la constitucionalidad de las reglas objetadas.

Cargos por violación de los derechos al trabajo, a la educación, a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra

15. Las normas demandadas, según el actor, desconocen el derecho al trabajo porque la mayoría de ciudadanos utilizan motocicletas y automotores como vehículos para laborar. Además, afirma que se aumentó en $ 100 el valor del transporte urbano que las personas deben tomar para desplazarse a sus sitios de trabajo, por lo cual se infringe el referido derecho fundamental. A su vez, el derecho a la educación y las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, a juicio del demandante, se ven vulneradas porque las personas no podrán cancelar el pin, para así presentar el examen de admisión, y dado el caso de ser aprobado, los gastos de matrículas y transporte (…) de aquellas salidas pedagógicas que requieran (…) para garantizarles un mínimo el derecho a la educación superior (…)”.

Los cargos no cumplen el requisito de certeza, por cuanto parten de la base, no de consecuencias normativas de los textos demandados, sino de situaciones fácticas inciertas e hipotéticas, carentes de todo respaldo empírico. Además, en ellos no se muestra por qué el incremento en el costo del transporte es una consecuencia directamente atribuible a las normas censuradas. Por otra parte, tampoco los cargos cumplen los requisitos de especificidad y suficiencia. No se asume la carga de evidenciar puntualmente cuál (es) de la(s) norma(s) atacada(s) y de qué manera transgreden los derechos al trabajo y a la educación, y las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.

Adicionalmente, el argumento es insuficiente en la medida en que incluso si los supuestos de hecho que toma como referencia el demandante estuvieran debidamente acreditados, sería necesario sustentar que ellos implican concreta y puntualmente un desconocimiento de los referidos mandatos Superiores, lo cual no se realiza ni resulta evidente de la impugnación. La insuficiencia de la argumentación se observa, además, porque según se indicó supra (fund. 12), los servicios de transporte público y de educación se encuentran excluidos de IVA, de modo que se requería evidenciar que, aún en estas condiciones, se produce una afectación sustancial a los derechos invocados como la que plantea el actor, lo cual no se efectúa en la demanda.

Cargo por violación del derecho a la igualdad

16. El demandante considera que las reglas objetadas violan el derecho a la igualdad, debido a que afectan “las clases baja y media, en vez de ser iguales con la clase rica, se puede evidenciar una desigualdad entre los niveles socioeconómico que tiene el país, frente a la crisis económica que se vive, que las personas pobres no tienen para comer ni cubrir sus necesidades elementales y prioritarias”. El cargo no cuenta con especificidad, pues en razón de su evidente vaguedad no logra poner de manifiesto cuáles y cómo las normas demandadas conllevan un concreto desconocimiento del derecho a la igualdad. Adicionalmente, el cargo es insuficiente para evidenciar la transgresión constitucional que plantea.

Cuando una demanda de inconstitucionalidad se plantea por violación del derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen grupos o individuos de modo incompatible con la Carta, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el cargo debe plantear al menos (i) los términos de confrontación (personas, elementos, hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud), (ii) la explicación, mediante argumentos constitucionales, acerca del presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y (iii) la razón precisa por la cual, se alega, no existe una justificación constitucional de dicho tratamiento distinto.

La argumentación debe orientarse a demostrar que, a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir, o excluir, a ese subgrupo dentro del conjunto de los destinatarios comprendidos por la medida en cuestión(11). Sin embargo, en el presente caso el demandante no brinda los elementos mínimos del test de igualdad, que logren demostrar mínimamente en qué sentido ha tenido lugar la alegada lesión del derecho a la igualdad y, por lo tanto, de qué modo se pone en entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara la norma demandada. Como consecuencia, el cargo no tiene capacidad para motivar un examen de fondo por desconocimiento de la citada garantía constitucional.

Cargo por violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como los derechos a constituir una familia, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social

17. En criterio del actor, el aumento el IVA del 16% al 19% y el presunto incremento en el costo de artículos de la canasta familiar, como las compresas y tampones, edulcorantes a base de estevia y gasolina y el ACPM afecta los hogares de bajos recursos, en donde el salario mínimo solamente alcanza para gastos de la vivienda, alimentación y transporte. Como consecuencia de la situación económica en que quedan, se desconocería el derecho a constituir una familia en condiciones de vida digna y los derechos de los niños, niñas y adolescentes a la educación, dado los costos, entre otros, de los útiles escolares. Por la misma razón, se infringiría el derecho a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social. Este cargo en general está orientado a atacar el presunto impacto de las disposiciones tributarias demandadas en la canasta familiar y artículos mínimos requeridos para la subsistencia digna de las familias, lo cual afectaría en mayor medida a los hogares que se sostienen con un salario mínimo legal mensual.

En materia de impuestos indirectos como el IVA, caracterizados por basarse en manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva del sujeto, como el consumo de bienes y servicios, la Corte ha sostenido que el control excepcional de tributos individuales, sobre la base del principio de progresividad tributaria (C.P., art. 363)(12), implica entre otras condiciones, que el tributo solo es acorde con la Carta si no transgrede el mínimo vital(13). A su vez, se ha indicado que esto supone que el Legislador no puede gravar todos los bienes de primera necesidad, sino que debe dejar exentos o excluidos del IVA, o con tarifas reducidas, un grupo amplio de los mismos, consumido por grandes sectores de la población y con el cual puede conformarse una canasta suficiente para satisfacer las necesidades básicas(14).

En este sentido, un cargo de inconstitucionalidad contra un tributo indirecto, por violación al mínimo vital, exige al demandante mínimamente demostrar que se introduce una dosis manifiesta de regresividad al sistema tributario, debido a que se grava con la carga fiscal una cantidad importante de bienes y servicios elementales o de primera necesidad, requeridos para llevar una subsistencia digna. De lo contrario, la acusación carecerá del presupuesto de suficiencia y no podrá ser analizada de fondo. En el presente caso, el actor sostiene que se lesiona el mínimo existencial en razón del incremento del porcentaje de la tarifa general del IVA al 19% y la aplicación del gravamen a ciertos productos específicos. La argumentación del ataque es, sin embargo, insuficiente.

De un lado, como se indicó, los edulcorantes a base de estevia no están sujetos a la tarifa general del IVA y tampoco sufrieron incremento alguno en el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016. Además, el artículo 468-1 del estatuto tributario, que prevé la aplicación a ese producto de 5% de IVA fue encontrado acorde con la Constitución, a la luz del principio de progresividad tributaria, en la Sentencia C-100 de 2014. Así mismo, las compresas y tampones pasaron de tener el impuesto general del 16% a un tratamiento diferenciado del 5%. El actor también se refiere al INGA, pese a que en realidad, su base gravable disminuyó radicalmente (ver supra fund. 10) y, si bien causa nuevamente el IVA, no es claro que el resultado fiscal sea en general regresivo. Pero en especial, el demandante no muestra que se haya ocasionado una afectación manifiesta a un grupo sustantivo de productos de la canasta familiar.

De forma opuesta, la Sala observa que la Ley 1819 de 2016 conservó y, en algunos casos incrementó, la lista de artículos exentos o excluidos del IVA y con una tarifa diferencial del 5%. Como se mostró supra (fund. 12), al inventario de bienes a los cuales se les aplica la tarifa reducida del 5% se agregaron, entre los más relevantes, productos relacionados con el transporte eléctrico y a base de gas, así como los indicados en el párrafo anterior (E.T., art. 468-1, modificado por la L. 1819, art. 185). Dentro de los productos que no causan IVA, se establecieron una amplia variedad de alimentos, animales vivos, medicamentos, energías para cocinar y útiles escolares (E.T., art. 424 modificado por L. 1819/2016, art. 175).

Así mismo, el artículo 476 del estatuto tributario modificado por el artículo 48 de la Ley 488 de 1998, previó como servicios excluidos del IVA, entre los más representativos, los relacionados con la salud humana, el transporte, la mayoría de servicios públicos domiciliarios, el alquiler de vivienda y la educación. Por su parte, el artículo 188 de la Ley 1819 de 2016 que modificó el artículo 477 del estatuto tributario, estableció como exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución, varios tipos de carne, leche y huevos, entre otros. Por último, el artículo 189 de la Ley 1819 de 2016 subrogó el artículo 481 del estatuto tributario y fijó como bienes y servicios exentos del IVA con derecho a devolución bimestral, entre otros, el internet a estratos 1 y 2 y varias clases de libros, cuadernos y publicaciones.

De este modo, los cargos por violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como la acusación de infracción a los derechos a constituir una familia, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social carecen del presupuesto de suficiencia y no logran, por lo tanto, generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las reglas censuradas.

18. En este orden de ideas, la Corte encuentra que la totalidad de los cargos formulados contra los artículos 84, 185, 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016 carecen de los requisitos mínimos establecidos por la jurisprudencia constitucional para ser analizados de fondo. Como consecuencia, concluye que la demanda en su integridad carece de aptitud sustantiva en orden a provocar un juicio de constitucionalidad dentro del presente proceso. La Sala decidirá entonces inhibirse de adoptar una decisión de mérito en relación con la impugnación interpuesta.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

1. Levantar la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto 305 de 21 de junio de 2017.

2. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 184, 185, 218 y 219 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente».

4 Sents. C-1115/2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

5 Sent. C-623/2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sent. C-031/2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

6 Una explicación amplia de las exigencias que deben cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

7 En la versión original del estatuto tributario contenida en el Decreto 624 de 1989, la tarifa general del IVA era de 10%. Luego, la Ley 49 de 1990 la aumentó a 12%, la Ley 6ª de 1992 a 14%, la Ley 488 de 1998 a 15% y temporalmente a 16%. Por su parte, la Ley 633 de 2000 la estableció de forma permanente en 16% y la norma demandada la aumentó a 19%.

8 Cfr. intervención de la Universidad Externado de Colombia.

9 Cfr. intervención de la Universidad Industrial de Santander y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

10 Cfr. intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero.

11 Cfr. Sentencias C-089 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-257 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

12 De acuerdo con el principio de progresividad, el sistema tributario debe gravar en mayor proporción a quienes tienen mayor capacidad contributiva, con el fin de que todos los ciudadanos acaben haciendo un igual sacrificio en términos de su capacidad económica. Sentencia C-426 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Se busca así igualar la situación de los contribuyentes ante el fisco, a parir de una escala de coeficientes que se incrementan, más que proporcionalmente, en la medida en que suben sus disponibilidades de rentas o consumos, para que el esfuerzo fiscal sea similar. Sentencia C-1060A de 2001. Conjuez Ponente. Lucy Cruz de Quiñones. La Corte ha señalado que, como regla general, los principios previstos en el artículo 363 C.P. enmarcan el sistema tributario en su conjunto y no las cargas fiscales en especial. Esto implica que en ciertas ocasiones alguno de tales principios podría ser realizado solo en alguna medida o, de hecho, resultar parcialmente sacrificado con el fin de que el sistema en cuanto tal adquiera un equilibrio entre dichos principios, siempre que la media en particular sea razonable y se encuentre constitucionalmente justificada. Cfr. Sentencia C-412 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en la Sentencia C-734 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con todo, la Sala también ha precisado que esto no impide ejercer el control de constitucionalidad de tributo o de alguno de sus elementos particulares. Solamente implica que el examen de progresividad consistirá, no en establecer si individualmente es compatible con este principio, sino en identificar si puede tener como consecuencia una dosis manifiesta de regresividad al sistema tributario. Sentencias C-333 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.

13 Sentencia C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.

14 Ib.