Sentencia C-390 de julio 27 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11155

Demandantes: Jorge Asdrubal Romero G. y Jessica Dayana Cabrera A.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’.

Magistrada ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil dieciséis

«EXTRACTOS: II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada,

“Ley 1551 de 2012

Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

[…]

Capítulo IV

Concejales

[…]

“ART. 23.—Los Concejales tendrán derecho a seguridad social, pensión, salud y ARP, sin que esto implique vinculación laboral con la entidad territorio. Para tal efecto, los concejales deberán cotizar para la respectiva pensión.

Los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría que no demuestren otra fuente de ingreso adicional, recibirán un subsidio a la cotización a la pensión del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional”.

(…).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia y cuestiones previas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

1.1. La demanda cuenta con un cargo susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad.

1.1.1. Desde hace tiempo la jurisprudencia constitucional ha fijado las condiciones mínimas para la presentación de acciones de inconstitucionalidad por parte de todas las personas legitimadas para hacerlo. Al inicio del presente siglo, en el año 2001, la Sala Plena de la Corte recogió las reglas establecidas a lo largo de la primera década de funcionamiento de la corporación en una decisión que ha sido reiterada de manera amplia y continuada por la jurisprudencia a lo largo de estos años, precisando y determinando, caso a caso, los alcances de la misma(14). En aquella oportunidad se reiteró que toda acción de inconstitucionalidad requiere tres elementos básicos: “[1] debe referir con precisión el objeto demandado, [2] el concepto de la violación y [3] la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto [art. 2º, D. 2067/91 y jurisprudencia constitucional]”(15). El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe contemplar a su vez, tres requisitos mínimos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (art. 2º, num. 2º, D. 2067/91); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”(16); y (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales deberán ser, por lo menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”(17).

1.1.2. En el presente caso, la Sala advierte que existe al menos un cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad. Aunque la demanda inicialmente fue rechazada, posteriormente se corrigió. Teniendo en cuenta las modificaciones introducidas y el principio pro actione, que busca garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a la justicia constitucional, la Sala considera que existe al menos un cargo que puede ser analizado. Los accionantes alegan que la norma en cuestión desconoce la protección especial que deben tener, en condiciones de igualdad, los concejales de los municipios con menores recursos económicos y niveles de desarrollo. A su juicio, el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta y el artículo 2º de la misma que establece los fines del Estado, demandan claramente que se dé un trato igual a todas las personas, protegiendo ‘especialmente a aquellas personas que por su condición económica […] se encuentren en situación de debilidad manifiesta’ (art. 13). Por tanto, teniendo en cuenta que la legislación ha reconocido que los municipios con menor poder político y económico son aquellos de 3ª a 6ª categoría, el que el legislador haya decidido consagrar un beneficio para los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría, sin incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, implica, a su manera de entender, un claro trato discriminatorio. Así pues, la demanda de la referencia presenta al menos un cargo en el que muestra claramente cómo el artículo legal parcialmente acusado (art. 23, L. 1551/2012) viola un mandato de la Constitución Política (concretamente, el principio de igualdad contemplado en el artículo 13 constitucional).

1.1.3. Dos intervenciones solicitan expresamente a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo: el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En el primero de los casos, el Ministerio se limita a afirmar que la demanda de la referencia no cumple con los requisitos mínimos que exigen la regulación y la jurisprudencia, pero no explica ni da razón alguna de por qué ello sería así. Se afirma que la demanda no presenta razones claras, ciertas, específicas ni suficientes, pero no se exponen argumentos que pueda considerar la Sala Plena de esta Corporación en torno a la inhibición(18). Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sí presentó argumentos para sustentar su petición de inhibición, pero en esta oportunidad, la Sala advierte que las razones dadas no pretenden mostrar que la demanda no tiene un cargo que sea susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, sino que buscan mostrar por qué el trato diferente que da la norma acusada sí es justificado. Así, se dan contrargumentos con relación a por qué los concejales de los municipios de 3ª categoría sí pueden ser tratados de forma distinta razonablemente y por qué no se deriva de la Constitución un mandato en contra(19). Así, las razones presentadas por el Ministerio más que probar que no existen cargos de constitucionalidad susceptibles de analizar, prueba que sí existe al menos un cargo y que existen contraargumentos frente al mismo. Lo que le corresponde a esta Sala, por tanto, es considerar el cargo presentado por los ciudadanos accionantes y los contraargumentos presentados por los intervinientes.

1.2. Materialmente, el cargo presentado no es de omisión legislativa relativa.

1.2.1. En la corrección de la demanda, los accionantes presentan el cargo como si se tratara de una omisión legislativa relativa. Estas son las expresiones con las que se hace referencia a la violación en la que, según ellos, incurrió el legislador. Como se indicó en los antecedentes, los accionantes presentaron su cargo en los siguientes términos.

“¿En dónde radica la omisión legislativa relativa? En que la norma cuestionada (parcialmente), excluye injustificadamente a los concejales de tercera categoría; lo justo a la luz de la Constitución es que la norma atacada en la presente demanda partiera de los ‘concejales de tercera a sexta categoría’ y no como actualmente está. || Dicha omisión cercena el canon segundo Superior […](20). || La omisión legislativa relativa en cuestión como atrás se dijo cercena el canon precedentemente citado, pues la norma acusada hace nugatorio dicho postulado al excluir injustificadamente a los concejales de los municipios de tercera categoría, si se tiene en cuenta que éstos hace parte de un grupo que se encuentra en desventaja económica sustancialmente hablando.

Por otro lado la referida omisión legislativa relativa afecta significativamente lo consignado en el artículo 13 Superior […](21). || Comparando lo que manda el canon 13 constitucional, con la norma acusada tenemos que esta desconoce sin justificación razonable a los concejales de tercera categoría, los mismo que hace parte del grupo que recibe honorarios o remuneración en idénticas condiciones que los de cuarta a sexta categoría del beneficio del subsidio que otorga el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 se configura una discriminación injustificable, irrazonable, hecho reprochable por nuestro cuerpo normativo superior. || […](22) || Corolario de lo anterior tenemos que la norma cuestionada objeto de la presente acción ha desembocado en una omisión legislativa relativa, pues materializa los presupuestos señalados por la Corte Constitucional para su configuración, como es el hecho de que los concejales de tercera categoría forman parte del grupo con idénticas condiciones de desventajada remuneración, que no existen razones objetivas para su exclusión, aunado a la falta de justificación que demuestre esa desigualdad, como lo indican entre otras las dos jurisprudencias […] reseñadas [C-351/2013 y C-314/2009]; por tanto debe enmendarse tal yerro, el mismo que contraría mandatos constitucionales, como ya hemos expuesto. En consecuencia solicitamos se declare su inexequibilidad o una exequibilidad condicionada”.

Si bien la demanda hace referencia al cargo presentado como si este fuera un cargo por omisión legislativa, al exponerlo es claro que se trata, en realidad, de un cargo por violación del principio de igualdad, al someter a un trato diferente a dos grupos de personas (grupos de concejales) que a su juicio no es razonable a la luz de la Constitución.

1.2.2. El mandato según el cual existe una obligación de haber regulado un determinado asunto, de acuerdo a la demanda, es haber dejado de aplicar la obligación derivada del artículo 2º constitucional, que se ocupa de establecer los fines esenciales del Estado, en los siguientes términos,

“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos, y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (art. 2º, C.P.).

Según la jurisprudencia constitucional acerca de la omisión legislativa relativa, debe existir un deber sobre el legislador, más o menos claro, para desarrollar y regular la materia que éste decididamente resolvió no regular. En el presente caso, los accionantes consideran que la obligación surge de los mandatos generales y abstractos, acerca de los fines propios del estado social de derecho.

1.2.3. Para la Sala es evidente que la demanda de la referencia no se ocupa de un deber constitucional específico para el legislador, que suponga desarrollar un determinado asunto legalmente, sino a una obligación general y abstracta de tratar a las personas según el principio de igualdad: igual a los iguales y desigual a los desiguales. Según la demanda, la norma acusada estaría estableciendo una relación diferente entre dos grupos de concejales que desconoce este deber constitucional general.

Así pues, teniendo en cuenta el principio pro actione, que busca asegurar la efectividad del derecho fundamental constitucional; el interés de los actores en el proceso, que acudieron prontamente a corregir la demanda y que los elementos materiales de un cargo por violación al principio de igualdad sí se encuentran adecuadamente presentados, la Sala Plena de la Corte Constitucional no tendrá en cuenta la mención formal del concepto ‘omisión legislativa relativa’ para hacer referencia al cargo presentado. En la medida en que la acción presentada contempla un argumento que materialmente es susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, la Corte lo analizará de fondo.

1.3. No existe cosa juzgada constitucional.

Tal como lo señalan los accionantes y algunos de los intervinientes, en el pasado no se ha presentado una acción de inconstitucionalidad dirigida en contra de la norma acusada. Ni por el cargo objeto de análisis en el presente proceso, ni por algún otro evento. Por lo tanto, es preciso concluir que la Corte Constitucional sí puede abordar el cargo propuesto por los demandantes.

2. Problema jurídico.

Así, de acuerdo con los antecedentes presentados, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la acción de inconstitucionalidad estudiada presenta el siguiente problema jurídico: ¿viola el legislador el principio de igualdad (art. 13, C.P.), al contemplar un beneficio en materia de seguridad social (un subsidio de 75% en los aportes a pensión) para los concejales de los municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, a pesar de que en otras disposiciones legales previas se ha reconocido que los municipios de 3ª a 6ª categoría tienen condiciones similares y merecen protecciones parecidas?

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a la jurisprudencia constitucional sobre discriminaciones y violaciones del legislador al principio de igualdad por establecer diferencias de trato entre regímenes de seguridad social para, posteriormente, aplicar dichos parámetros jurisprudenciales al caso presentado por los accionantes en la presente oportunidad.

3. La violación del principio de igualdad en regímenes prestacionales distintos supone la comparación de integral de los mismos y no de beneficios específicos, considerados aisladamente.

3.1. En varias oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad de reglas legales que afectan los diferentes regímenes de los concejales. Se ha referido a la aplicación de principios constitucionales, incluyendo el de igualdad por supuesto, en variados escenarios y contextos. Así, por ejemplo, se declaró que era inconstitucional, por violación a la igualdad, darle beneficios como seguro de vida y de salud a quienes remplazaban un concejal en razón a una falta absoluta y no a las personas que lo hacen en razón a una falta temporal(23). Se ha considerado también el acceso especial a las mesas directivas del Concejo a los concejales en oposición al Gobierno del Alcalde(24); el reemplazo de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad(25) o el régimen de reemplazos por faltas temporales en general(26). Ahora bien, en aquellas circunstancias en las que el cargo analizado se ha fundado en una supuesta violación del principio de igualdad, la corporación ha seguido los propios parámetros establecidos para ese propósito.

3.2. La jurisprudencia sobre el principio de igualdad en la Constitución de 1991 y la manera como el juez constitucional debe analizar y considerar los casos concretos, es una de las más amplias y nutridas líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional. Partiendo del texto constitucional, de los parámetros del bloque de constitucionalidad y de las experiencias de otros tribunales constitucionales y de derechos humanos, la Corte Constitucional construyó unos criterios de análisis de los casos de igualdad, usualmente llamados test o juicio integrado de igualdad, los cuales fueron expuestos y compilados en dos sentencias de principios de siglo. A saber, las sentencias C-093 de 2001(27) y C-673 de 2001,(28) las cuales han sido reiteradas pacífica y ampliamente por esta corporación a lo largo de los años.

3.3. Los criterios establecidos jurisprudencialmente para analizar casos de violaciones al principio de igualdad por parte del legislador no se aplican de forma general e indiscriminada. Es preciso tomar en consideración las particularidades y peculiaridades del caso concreto, por cuanto existen diversos escenarios que plantean dilemas diversos y reclaman preocupaciones especiales por parte del juez de constitucionalidad. Así, por ejemplo, la jurisprudencia ha indicado que la violación del principio de igualdad por parte de un régimen laboral o de seguridad social con respecto a otros regímenes, supone la comparación de integral de los mismos y no de beneficios específicos, considerados aisladamente. Retomando varias decisiones sobre la cuestión en la década de los años noventa, la Corte planteó esta cuestión en los siguientes términos en la Sentencia C-956 de 2001,

“En varias oportunidades, esta corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen(29). Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general”(30). En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica”(31).

3.4. No obstante, la Sentencia C-956 de 2001 aclaró que esta posición jurisprudencial no implicaba excluir la posibilidad de “eventualmente estudiarse si la regulación específica de una prestación en particular puede violar la igualdad”, advirtiendo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ese análisis es procedente, ‘si es claro que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del régimen especial frente al régimen general”(32). Esta posición jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones por la jurisprudencia constitucional que(33), en múltiples ocasiones ha indicado la importancia de que las acusaciones que pretenden expandir la aplicación de un determinado beneficio en materia de régimen laboral o de seguridad social, a un determinado grupo de personas que ha debido ser incluido como beneficiarios de éste, cuente con razones que muestren con claridad porqué era preciso e imperioso para el legislador hubiera tomado esa decisión(34).

Vistos los anteriores parámetros constitucionales, pasa entonces la Sala a resolver el problema jurídico planteado por la acción de inconstitucionalidad de la referencia.

4. El otorgar un beneficio a un grupo de concejales y no a otros no implica necesariamente una violación al principio de igualdad.

4.1. Los municipios de Colombia se encuentran clasificados legalmente según categorías, establecidas de acuerdo con los criterios de población e ingresos, en los siguientes términos,

“Ley 136 de 1994; artículo 6º—Categorización. Los municipios de Colombia se clasificarán, atendiendo su población y sus recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socioeconómicas así:

Categoría especial: Todos aquellos municipios con población superior a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos anuales superen los cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

Primera categoría: Todos aquellos municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cien mil (100.000) y cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría: Todos aquellos municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cincuenta mil (50.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.

Tercera categoría: Todos aquellos municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre treinta mil (30.000) y cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarta categoría: Todos aquellos municipios con población comprendida entre quince mil uno (15.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre quince mil (15.000) y treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.

Quinta categoría: Todos aquellos municipios con población comprendida entre siete mil uno (7.001) y quince mil (15.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cinco (5.000) y quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.

Sexta categoría: Todos aquellos municipios con población inferior a siete mil (7.000) habitantes y con ingresos anuales no superiores a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales.

PAR. 1º—Los municipios con población considerada en la correspondiente categoría y que superen el monto de ingresos señalados, se clasificarán automáticamente en la categoría inmediatamente superior.

Así mismo, los municipios que acrediten la población en la categoría correspondiente, pero cuyos ingresos no alcancen el monto señalado, se clasificarán en la categoría inmediatamente inferior.

PAR. 2º—Para los efectos de esta categorización, no se computarán los recursos del crédito en el cálculo de los ingresos”(35).

De acuerdo con el propio legislador, “las categorías señaladas en el artículo anterior se aplicarán para los aspectos previstos en esta ley y a las demás normas que expresamente lo dispongan” (L. 136/94, art. 7º—Aplicación de las categorías).

4.2. Una de las normas que ha empleado tales categorías de municipios es el artículo acusado (art. 23) que se ocupa de establecer la obligación de cotizar a la seguridad social por parte de los concejales, estableciendo un subsidio a los concejales que (i) pertenezcan a los municipios de 4ª, 5ª o 6ª categoría y (ii) que no tengan otra fuente de ingreso adicional; dentro de una ley (L. 1551) que se ocupa de establecer varias normas orientadas a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

Ahora bien, a juicio de los accionantes, conceder un beneficio en materia de seguridad social (subsidio del 75% de los aportes de pensión) para los concejales de los municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, implica necesariamente una violación a la igualdad. A su parecer, los municipios de 3ª a 6ª categoría han sido considerados como los de menores ingresos y recursos, por lo que el legislador en otras oportunidades, los ha regulado de forma igual.

4.3. Para la Sala, el argumento no es procedente. Como se indicó, la jurisprudencia ha señalado que no es posible comparar regímenes laborales y prestacionales con diferencias, de manera puntual y parcial, no de forma completa e íntegra. Ello en razón a que un beneficio otorgado de más en un determinado régimen, puede estar compensado por otro tipo de beneficio distinto en otros régimen diferente. Sólo una comparación integral de ambos conjuntos de reglas puede mostrar si uno de ellos es discriminatorio e inequitativo frente al otro. Esto, salvo la excepción de un caso en que el trato diferente fuera evidentemente arbitrario e injustificado.

En el presente asunto los accionantes pretenden comparar uno de los beneficios (el subsidio a los aportes a la pensión) que reciben los concejales de los municipios de categorías más bajas (de 4ª a 6ª), con otros grupos de concejales de categoría intermedia que no lo reciben (los concejales de municipios de 3ª categoría), de forma aislada. La demanda presentada por los accionantes nunca consideró la totalidad de los beneficios que reciben los concejales de uno y otro grupo. Precisamente, varias intervenciones (en especial, las del Ministerios de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Trabajo, la Universidad del Rosario) contra argumentaron frente a la demanda, las diferencias existentes entre los regímenes salariales y de beneficios que están sometidos los concejales, las cuales incluyen, por ejemplo, diferencias en el valor de los honorarios recibidos. Estas intervenciones apuntan justamente a lo señalado por la jurisprudencia: los regímenes laborales y de seguridad social no pueden compararse por partes consideradas aisladamente, sino de manera integral.

Los accionantes nunca compararon los dos regímenes de beneficios de los diferentes grupos de concejales de manera integral. De hecho, ni siquiera mostraron cuáles son y, por supuesto, nunca señalaron por qué, a pesar de las diferencias presentadas entre dichos regímenes prestacionales, el trato en materia del subsidio a la cotización de pensiones ha debido darse a los concejales de los municipios de 3ª categoría al igual que a los de los municipios de inferiores categorías (de 4ª a 6ª). Por supuesto, no le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional suplir el análisis y la comparación que los accionantes no efectuaron entre dichos regímenes prestacionales y mucho menos construir un argumento de constitucionalidad al respecto.

4.4. Finalmente, y de acuerdo con el criterio establecido en la jurisprudencia constitucional que se reitera, es preciso indicar que en el presente asunto no se está ante el caso excepcional de un trato claramente discriminatorio e injustificado, así se considere de forma aislada el resto de los regímenes aplicables. Tal situación podría ocurrir, por ejemplo, si la norma acusada reconociera el auxilio de la pensión para los concejales de los municipios de 3ª a 5ª categoría y excluyera a los de los municipios de 6ª categoría. En tal evento, el mandato del artículo 13 constitucional, según el cual el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. La evidencia de dejar a los concejales de los últimos municipios por fuera, llevaría al juez constitucional a realizar un análisis del beneficio, así fuera de manera aislada.

4.5. Por tanto, la Sala considera que el problema jurídico planteado debe ser resuelto negativamente. El dar un beneficio de más a los concejales de los municipios de inferior categoría frente a los de una categoría inmediatamente superior, no es per se una violación del principio de igualdad. Ello requeriría una comparación integral de los regímenes, la cual no puede ser objeto de la presente sentencia, puesto que nunca fue propuesta por la demanda. Adicionalmente, esta diferencia de trato no constituye el caso excepcional de una diferencia evidentemente arbitraria, que da lugar a la posibilidad de analizar la concesión legal del beneficio individualmente. Por lo anterior, se declarará la exequibilidad de la norma acusada parcialmente, con base en el cargo analizado en la presente sentencia.

5. Conclusión.

En conclusión, el hecho de conceder un beneficio en materia de seguridad social para los concejales de los municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, no implica necesariamente una violación a la igualdad, por cuanto la vulneración de este principio con respecto a regímenes prestacionales distintos, supone la comparación integral de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios específicos, considerados aisladamente. Tampoco constituye un trato evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente en análisis del beneficio concreto de forma aislada e individual.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 por el cargo analizado en la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y archívese el expediente».

14 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; AV. Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de 20015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), Sentencia C-088 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y Sentencia C-208 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la Sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada una de aquellos procesos.

15 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

16 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

17 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto ver el apartado (3.4.2.) de las consideraciones de la sentencia.

18 Ver la intervención del Ministerio del Trabajo en los antecedentes de la presente sentencia.

19 La intervención justifica su petición de inhibición así: “[…] es claro que los cargos bajo estudio no cumplen con los [requisitos] toda vez que los demandantes no establecen ni demuestran cómo el precepto legal acusado se constituye en un concepto de violación de las disposiciones constitucionales supuestamente vulneradas. Los demandantes […] simplemente se limitan a indicar en su escrito que el establecimiento por parte del legislador de un subsidio a la cotización a la pensión de 75% con cargo al Fondo Solidaridad Pensional y a favor de los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría que no demuestren otra fuente de ingresos adicional, vulnera el principio de igualdad y los fines esenciales del Estado, sin establecer los elementos que lleva a la conclusión de que la supuesta violación se presenta. || Los demandantes desconocen de manera flagrante que el subsidio establecido en el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 obedece a la situación de inferioridad en la que se encuentran los concejales de municipios de 4ª a 6ª categoría respecto a los honorarios que reciben por su labor en los cabildos municipales, los cuales de acuerdo con los establecido en Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, son menores a los que reciben los concejales municipales de municipios de categorías más altas. || Igualmente, los demandantes sostienen que el artículo 23 de la Ley 1551 de 2012 desconoció que el artículo 1º de la Ley 1368 de 2009, que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994 estableció dos grupos para fijar los honorarios de los concejales, lo cual no se ajusta a la realidad, toda vez que lo que pretendieron las mencionadas normas fue fijar el número de sesiones ordinarias y extraordinarias que se le reconocerán a los concejales y el monto que se les pagará por cada una de ellas y de ninguna forma se definieron grupos, situación en la cual los concejales de los municipios de 4ª a 6ª categoría de manera evidente reciben menores ingresos y hace que se justifique el subsidio a la cotización de pensiones.

20 La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.

21 La demanda transcribe el texto de la norma constitucional.

22 La sentencia transcribe algunos resúmenes de la relatoría de la Corte Constitucional sobre las sentencias C-351 de 2013 y C-314 de 2009, acerca de omisiones legislativas relativas.

23 Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Se resolvió declarar exequible el artículo 69 de la Ley 136 de 1994, en el entendido que “los beneficios que concede a los concejales que suplen vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan vacancias temporales y por el tiempo respectivo”.

24 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa; SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “a la luz de los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para identificar una norma cuyo contenido es propio de ley estatutaria, el Congreso de la Republica no viola la reserva de la Ley Estatutaria (art. 152, C.P.), al establecer mediante ley ordinaria el derecho de los partidos que se declaren en oposición al Alcalde Municipal, a participar en la primera vicepresidencia del Concejo Municipal (art. 22, L. 1551/2012)”.

25 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa; SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV. y AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “el Congreso de la República viola la regla constitucional según la cual ‘las faltas temporales no darán lugar a reemplazos’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, C.P.), al establecer legalmente que se permite el reemplazo con candidatos no elegidos, ‘de las mujeres que hagan uso de la licencia de maternidad’ (art. 24, L. 1551/2012) [,] por ser una regla legal claramente contraria a una regla constitucional expresa”.

26 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esta sentencia se decidió, entre otras cosas, que “el Congreso de la República, viola la expresa y categórica regla constitucional según la cual ‘no habrá faltas temporales’ en las corporaciones públicas de elección popular (art. 134, C.P.), al establecer una licencia temporal no remunerada de mínimo 3 meses, sin finalidad o propósito alguno de carácter concreto [en especial, sin pretender proteger derechos fundamentales] y sin límite temporal, la cual, además, había sido expresamente derogada de la norma constitucional que la contemplaba (art. 261, C.P.) para, precisamente, poder suplir la prohibición de que no habrá faltas temporales en las corporaciones públicas (art. 134, C.P.)”.

27 Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); en este caso la Corte decidió, entre otras cosas: “(i) La edad de una persona constituye un factor relevante para garantizar la adecuada relación paterno filial; (ii) no es aconsejable que una persona muy joven adopte a un menor por cuanto las posibilidades de realización, tanto del hijo adoptivo como de la pareja, resultan disminuidas; (iii) fijar una edad mínima de 25 años para adoptar, asegura mejores condiciones y una mayor madurez para la paternidad y a su vez minimiza los riesgos de inestabilidad para la nueva familia. Esto demuestra que el requisito previsto en la ley, constituye una medida idónea para alcanzar el fin propuesto, porque cumple la función de asegurar la formación integral del menor y de los padres adoptantes”. En este caso se resolvió declarar exequible la expresión ‘haya cumplido veinticinco años’, contenida en el inciso 1º del artículo 89 del Decreto 2737 de 1989. Sobre el juicio de igualdad ver los apartados 4 a 18 de las consideraciones de la sentencia.

28 Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa con AV; SV Jaime Araujo Rentería). En este caso la Corte decidió, entre otras cosas, que el legislador no violaba el principio de igualdad al no aplicar el régimen de escalafón docente a los profesores privados, sino únicamente a los docentes públicos. Sobre el origen y desarrollo en la jurisprudencia constitucional colombiana de igualdad, ver el capítulo 7 de las consideraciones de la sentencia (Test de razonabilidad del criterio de igualación).

29 Ver, entre otras, las sentencias C-598 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-080 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-890 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

30 Sentencia T-348 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico Nº 7.

31 Corte Constitucional, Sentencia C-956 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En este caso se resolvió declarar exequible la expresión acusada “el sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990” del inciso 1º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

32 La Sentencia C-956 de 2001 retoma este criterio de la Sentencia C-080 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la cual se estudió la constitucionalidad de una regla de carácter pensional.

33 En la Sentencia C-237 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa; AV. Luis Ernesto Vargas Silva, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla) se reiteró la línea jurisprudencial establecida en la Sentencia C-956 de 2001 y casos precedentes, indicando lo siguiente: “En la medida que la obligación del legislador es establecer un sistema de protección a la remuneración laboral y a los pagos de la seguridad social que se dan en el contexto de un contrato de trabajo, el régimen de responsabilidad de los empleadores debe ser analizado como un todo. No es posible establecer la comparación de uno de los elementos del régimen de responsabilidad de los accionistas de una sociedad por acciones simplificada, respecto de las obligaciones laborales asumidas por ésta, de forma aislada y desconectada del resto de elementos del régimen de protección de tales obligaciones. La obligación constitucional en materia de protección al trabajo del legislador no consiste en dar siempre, en todo contexto y en todo sentido y momento, un tratamiento distinto al régimen de protección de las obligaciones laborales, frente al de las obligaciones de otro tipo. Lo que es importante es que el sistema de responsabilidad frente a las obligaciones laborales dé una protección especial en su conjunto. Tiene sentido comparar si un régimen de protección de obligaciones es igual, mayor o menor que otro, pero no aspectos concretos y específicos del régimen, de forma aislada y fuera de contexto.”

34 Por ejemplo, en la Sentencia C-1052 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte indicó al respecto: “el Legislador cuenta con un margen de configuración normativa en el momento de expedir las leyes. En el ejercicio de ese ámbito de configuración, el Legislador tiene la facultad de establecer diferenciaciones. No se puede pretender que la Corte, a través de sus sentencias de constitucionalidad, sustituya al Congreso en la facultad de hacer diferenciaciones en el momento de dictar las leyes. || Por eso, todo cargo que se base en este tipo de violación del principio de igualdad - omisión de incluir a uno de los varios grupos eventualmente excluidos - debe estar acompañado de la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo de personas. De ese material debe, entonces, deducirse que, a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida”. C-1052 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

35 Esta norma fue modificada por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, que fue modificada por el artículo 7º, Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.