Sentencia C-390 de mayo 22 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA C-390 DE 2002 

Ref.: Expediente D-3779

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Actor: María Carolina Rodríguez Ruiz y Ernesto Rey Cantor

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º parcial de la Ley 242 de 1995.

Bogotá, D.C., veintidós de mayo de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 42.169 del 29 de diciembre de 1995, resaltándose lo demandado:

“LEY 242 DE 1995

Por la cual se modifican algunas normas que consagran el crecimiento del índice de precios al consumidor del año anterior como factor de reajuste de valores, y se dictan otras disposiciones.

ART. 1º—Objeto. Esta ley modifica a las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del índice de precios al consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establecer criterios que hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía, de conformidad con el pacto de productividad, precios y salarios. Además determina la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las administraciones distritales, municipales y departamentales.

PAR.—Los reajustes en matrículas y pensiones educativas continuarán rigiéndose por lo establecido en la Ley 115 de 1994 (Ley general de la educación).

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, por cuanto hace parte de una ley de la República.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Corte en esta oportunidad decidir, en primer término, si el Congreso de la República, a través de la norma parcialmente demandada, revistió al Gobierno Nacional y a las administraciones distritales y municipales de facultades para establecer y reajustar multas, siendo ésta, a juicio de los demandantes, una materia con reserva de ley. En segundo lugar, si el hecho de que el reajuste de las multas esté supeditado a la meta de inflación vulnera el principio de legalidad en materia sancionatoria.

3. Los cargos de la demanda deben guardar un vínculo de conexidad con el supuesto normativo contenido en la disposición impugnada.

El artículo 40 de la Constitución consagra el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala que, para hacer efectivo ese derecho, puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (num. 6º).

De conformidad con el artículo 241 superior, compete a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos allí consagrados y, en desarrollo de esa norma, ejerce el denominado control de constitucionalidad de las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (num. 4º). Dicho control es un juicio abstracto mediante el cual se confronta la norma demandada con la Carta Política para determinar si aquélla se adecua o no a sus preceptos.

Dada su naturaleza pública, se ha admitido que la acción de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos, por lo cual en su trámite debe predominar la informalidad y la realización del derecho sustancial. De ahí que se “considere suficiente que el actor haga una exposición inteligible y clara de las razones por las cuales estima que existe violación de los mandatos constitucionales, para que la corporación deba dar por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violación, así su exposición sea apenas insinuada o sucinta” (1) . Por eso también, en muchas ocasiones, la Corte debe “actuar en una forma lo suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para desentrañar la intención del actor” (2) .

(1) Cfr. Sentencia C-016 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

(2) Sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

En todo caso, el magistrado sustanciador está en la obligación de verificar los requisitos que debe reunir la demanda para su admisibilidad, consagrados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.

En concordancia con lo anterior, los cargos formulados en la demanda deben entrañar una argumentación razonable, pues si bien la Carta política no exige tener profundos conocimientos jurídicos para incoar la acción de inconstitucionalidad, la demanda debe reunir los requisitos mínimos para que el examen que ejerce la Corte, consistente en el cotejo entre las disposiciones acusadas y la Constitución, pueda hacerse efectivo. Así pues, “la informalidad no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una revisión oficiosa de inconstitucionalidad, la cual no le está permitida por la Carta Política” (3) .

(3) Sentencia C-87 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

Así mismo, para que proceda el examen de fondo por parte de la Corte se requiere demostrar la correspondencia entre el cargo de la demanda y el supuesto de hecho normativo contenido en la norma acusada. Al respecto, en reciente pronunciamiento la Corte expresó (4) :

(4) Sentencia C-1294 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

“... se ha dicho que para que el tribunal constitucional proceda con el juicio de inexequibilidad, es necesario que el cargo de la demanda sea predicable de la norma acusada, es decir, guarde conexión de pertinencia con ella. Esta relación de correspondencia es indispensable para que el cotejo entre la norma legal y la norma constitucional sea posible, pues constituye el nexo lógico que permite enfrentar los contenidos normativos en pugna”.

4. Ineptitud de uno de los cargos de la demanda.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, resta determinar si en el presente caso la Corte debe declararse inhibida por ineptitud de la demanda, como lo solicita el Procurador General de la Nación.

Los demandantes aducen que el Congreso de la República, a través de la norma parcialmente acusada, otorgó facultades permanentes al Gobierno Nacional y a las administraciones departamentales, municipales y distritales para declarar y reajustar multas, siendo una materia cuya regulación compete exclusivamente al legislador, vulnerando así los principios de legalidad y de reserva de ley, así como el de representatividad, pues el Congreso es el único competente para establecer sanciones de este tipo. Además, por afectar directamente el derecho fundamental al debido proceso, consideran que la norma impugnada ha debido estar contenida en una ley estatutaria. Por lo anterior, señalan ellos, la norma acusada vulnera los artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 28, 29, 121, 123 inciso 2º, 133 y 150 inciso 1º de la Constitución Política.

Para dilucidar lo anterior, resulta necesario analizar el contenido del artículo 1º de la Ley 242 de 1995.

El precepto parcial demandado se limita a consagrar el objeto de la Ley 242 de 1995, el cual se puede desglosar así: (i) modificar las normas en las cuales se ha venido utilizando el comportamiento pasado del índice de precios al consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones; (ii) establecer criterios que hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía; y (iii) determinar la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las administraciones distritales y municipales.

Basta una simple lectura de la norma objeto de estudio para concluir que ésta no reviste de facultades temporales o permanentes al Gobierno Nacional o a las administraciones departamentales, distritales y municipales para expedir normas tendientes a regular materias sujetas a reserva de ley, como alegan los demandantes.

La ley objeto de acusación parcial no es de las que autoriza el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política. De conformidad con este canon constitucional, la función legislativa que corresponde ejercer al Congreso, en forma permanente, puede ser objeto de traslado temporal al Presidente de la República en virtud de la concesión de facultades extraordinarias. Pero en el presente caso, el Presidente de la República en ningún momento solicitó la concesión de dichas facultades para expedir normas con fuerza de ley para regular determinada materia, ni dicha concesión está implícita en la norma acusada.

La Ley 242 de 1995 es pues una norma de carácter ordinario, expedida por el legislador en ejercicio de la cláusula general de competencia, según la cual el Congreso es autónomo para expedir leyes tendientes a modificar las reglas que rigen la economía, con sujeción al orden constitucional. En el presente caso, el legislador consideró conveniente modificar las normas que obligan a tomar como referencia para la actualización de ciertos valores la variación anual del IPC, y sustituir dicho criterio de referencia por el uso de la meta de inflación.

Así mismo, haciendo una lectura sistemática de la Ley 242 de 1995, especialmente los artículos 3º y 4º de la misma, se evidencia que el artículo 1º parcialmente demandado no contiene, explícita o implícitamente, una concesión de facultades para establecer multas y demás sanciones. La norma demandada obliga al gobierno y a las administraciones departamentales, distritales y municipales, al expedir normas que sean de su competencia, a sujetarse a la forma de proyección de la inflación que define y hace pública el Banco de la República. Pero la sujeción a los parámetros fijados en la Ley 242 de 1995 no se pueden confundir, como hacen los demandantes, con la facultad de expedir normas que regulen materias con reserva de ley.

Es claro entonces que el cargo de la demanda no guarda una relación de conexidad o de correspondencia respecto de la disposición acusada, ya que aquél se sustenta en el supuesto de que la materia sobre la cual recae la concesión de facultades tiene reserva de ley, cuando ni siquiera se advierte dicha concesión en la norma demandada.

Son suficientes las razones expuestas para concluir que la Corte debe declararse inhibida respecto de este cargo, siendo evidente que este último no corresponde al supuesto de hecho normativo contenido en la disposición acusada.

Adicionalmente, los demandantes sostienen que “el Congreso debió expedir una ley estatutaria por medio de la cual se regularía el derecho fundamental al debido proceso, del cual forma parte el principio de legalidad sustancial, según el cual los tipos y las sanciones han de establecerse en ley estatutaria”.

Sobre este cargo tampoco se pronunciará la Corte, pues se sustenta en la premisa según la cual la Ley 242 de 1995 delegó en autoridades administrativas la facultad para decretar y reajustar multas, argumento que contradice el sentido obvio de la norma parcialmente demandada, como se demostró en párrafos anteriores. En este orden de ideas, la Corte se inhibe en relación con este cargo por las mismas razones expuestas anteriormente.

No sucede lo mismo respecto del cargo de la demanda según el cual la norma acusada vulnera principio de legalidad en tanto allí no se estipulan todos los elementos que configuran una sanción, en este caso las multas, razón por la cual la Corte se pronunciará de fondo sobre aquél, tal como en efecto se pasa a ver.

5. Los elementos esenciales de una sanción deben estar plenamente determinados en la ley.

El principio de legalidad, que se puede definir como la sumisión del poder público al orden jurídico, es consustancial al Estado de derecho (C.P., art. 1º) y rige las actuaciones de las autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales, constituyendo así una de las principales garantías del particular frente al Estado que irradia todo el texto constitucional: el artículo 4º consagra que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”; el artículo 6º estatuye que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”; el artículo 121 señala que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”; el artículo 122 dispone que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”; el 123 consagra el deber de los servidores públicos de ejercer “sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento,” y el artículo 209 lo consagra como uno de los principios orientadores de la función administrativa.

Así mismo, dicho principio hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso (C.P., art. 29), según el cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, y encuentra sustento en instrumentos internacionales ratificados por Colombia tales como la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (arts. 9º, 10, 11) o el Pacto de derechos civiles y políticos (arts. 9-3-4, 14 y 15).

El principio de legalidad en materia punitiva o sancionadora está integrado, a su vez, por dos aspectos (5) : (i) el de reserva legal, según el cual sólo el legislador está facultado para establecer las conductas punibles, las respectivas penas o sanciones administrativas y los procedimientos que han de seguirse para efectos de su imposición; y (ii) el de tipicidad, que “implica no sólo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas” (6) , de conformidad con el principio nulla poena sine lege. Así pues, el legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos que demarcan tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la sanción misma. Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos sus aspectos que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual puede imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia sancionatoria.

(5) Cfr. Sentencia C-921 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(6) Sentencia C-559 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

La predeterminación normativa de las sanciones constituye entonces una importante garantía para los ciudadanos en la medida en que les permite conocer con antelación las consecuencias de las conductas consideradas por el legislador como punible. En materia penal, por ejemplo, los tipos “en blanco” siempre deben remitir a disposiciones de carácter legal o administrativo para suplir el requisito de la determinación de la conducta y la pena impuesta.

Ahora bien, por mandato legal, el Banco de la República determina la meta de inflación con base en una estimación futura, teniendo en cuenta diversas variables económicas. Si bien la Corte no analizará la constitucionalidad de esta facultad ni de las fórmulas que el banco aplica para desarrollar dicha función, sí resulta pertinente analizar si dicho criterio supone, a la luz del principio de legalidad, un factor de indeterminación en la imposición de multas.

Una multa constituye, por regla, una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho de que se trate, incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste.

Podría alegarse que la norma demandada, al supeditar el reajuste de las multas a la meta de inflación que define y hace pública el Banco de la República con base en una estimación futura, las confina al plano de la indeterminación en la medida en que el ciudadano no puede conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser impuesta. Sin embargo, la Corte encuentra dicha norma respetuosa del principio de legalidad y, por tanto, ajustada a la Constitución, pues si bien la cuantía de la multa se fija sobre un hecho futuro, como es la meta de inflación, de todas maneras dicho criterio se establece con antelación a la imposición de la multa y, en consecuencia, la persona sabe a qué atenerse con anticipación a la comisión de la conducta que sirve como fuente de la sanción.

En conclusión, la norma acusada se declarará exequible por cuanto no contradice el principio según el cual los elementos esenciales de toda sanción deben ser determinados por el legislador con antelación a la comisión de la conducta considerada punible o del incumplimiento del deber que genera la sanción. Por el contrario, desarrolla dicho principio en la medida en que el legislador establece allí el factor de actualización de valores de multas o sanciones, siendo dicho factor la meta de inflación que define el Banco de la República.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “multas” y “en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las administraciones distritales, municipales y departamentales”, contenidas en el artículo 1º de la Ley 242 de 1995, solamente por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

ACLARACIÓN DE VOTO

A pesar de compartir en su integridad la decisión adoptada por la Corte en la parte resolutiva de la Sentencia C-390 de 2002, con el debido respeto procedo a aclarar mi voto, por las razones que se exponen a continuación:

Siendo que, por mandato legal, el Banco de la República define la meta de inflación con base en una estimación futura, es preciso señalar que tal criterio puede llegar a vulnerar, en determinados casos, el principio de justicia material que propugna la Constitución Política, como se pasa a demostrar:

Predecir significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, “anunciar por revelación, ciencia o conjetura, algo que ha de suceder”. Por su parte, la teoría del conocimiento enseña que una predicción, entendida como un hecho que se estima que va a ocurrir en el futuro, puede ser refutado o desmentido por los hechos que en realidad acaecen. Estos últimos, al constituir una materia cognoscible, sirven de fundamento para verificar si la predicción hecha fue acertada o, por el contrario, desatinada.

Así pues, desde el punto de vista lógico, no es lo mismo un hecho pasado que, por definición, es siempre cierto y como tal verificable, que un hecho futuro, el cual constituye una mera probabilidad y por ende puede no coincidir con la realidad.

Es claro entonces que cuando se hace el reajuste de un determinado valor con fundamento en la inflación pasada, se tiene la certeza de cuánto fue esta última, a diferencia de cuando se hace con base en la inflación proyectada o futura, sobre la cual no existe certeza alguna.

Lo anterior puede conducir a la vulneración del principio de justicia material en la medida en que las personas deben asumir, sin justificación alguna, los efectos de la eventual discordancia existente entre la estimación futura de la inflación y la que en realidad se presenta.

En materia sancionatoria son evidentes estas consecuencias, en el caso en que a la persona sancionada se le impone una multa cuyo valor se reajusta con base en la meta de inflación futura y esta proyección no coincide con la inflación real. Si el Banco de la República calcula, por ejemplo, que la meta de inflación será del 20% pero en realidad resulta del 2% (evento que no ha sido extraño en Colombia), la persona deberá asumir ese sobrecosto sin razón alguna, lo cual constituye una medida abiertamente injusta en su contra. Según lo anterior, el ciudadano estará pagando el 1000% de más, siendo una multa desproporcionadamente superior a lo que en efecto le corresponde, lo cual configura un problema de justicia material. Lo justo, entonces, es que la multa a pagar no quede sujeta al vaivén de las probabilidades y, por tanto, la persona sancionada debe pagar solamente el valor real de la sanción.

En los anteriores términos, respetuosamente dejo consignada mi aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.

Fecha ut supra.

Jaime Araújo Rentería. 

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