Sentencia C-398 de septiembre 7 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CUOTAS DE ABSORCIÓN DE MATERIAS PRIMAS NACIONALES

NO SON CONTRARIAS A LA LIBERTAD ECONÓMICA

EXTRACTOS: «El texto acusado es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):

“DECRETO NÚMERO 1279 DE 1994

(junio 22)

por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura y se dictan otras disposiciones.

El Ministro de Gobierno delegatario de funciones presidenciales y en desarrollo del Decreto número 1266 de junio 2 de 1994, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 98 de la Ley 101 de diciembre 23 de 1993,

DECRETA:

(...).

ART. 4º—Funciones del ministerio. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumplirá las siguientes funciones:

(...)

ñ) Fijar de acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Económico las reglas a que debe sujetarse la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la industria y condicionar el establecimiento de licencias o vistos buenos de importación y permisos de exportación (cuando sean aplicables los unos o los otros) al cumplimiento de los convenios que han de celebrar los interesados en relación con las cuotas de absorción fijadas para la compra o venta de tales materias primas”.

La sujeción del gobierno a las facultades extraor dinarias conferidas. 

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que, hallándose la función legislativa en cabeza del Congreso de la República como principio general, las posibilidades de que sea el ejecutivo el que, mediante decretos, cumpla ese papel son excepcionales.

Por ese motivo, cuando el Congreso, a solicitud del gobierno, hace uso de la atribución que le otorga el numeral 10 del artículo 150 C.P. y reviste al Presidente de precisas facultades extraordinarias por tiempo que no puede superar los seis meses, las autorizaciones que confiera son de interpretación restrictiva, pues están circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante, lo que implica que, además del límite temporal que debe concretarse en el precepto correspondiente, el Presidente de la República se encuentra ante una restricción de índole material que le impide extender su precaria atribución legislativa a temas no contemplados de manera explícita en la ley de facultades.

Por eso, cuando el Jefe del Estado dicta los decretos leyes mediante los cuales aspira a hacer uso de las facultades extraordinarias, debe consultar el específico alcance de éstas para delimitar el campo normativo dentro del cual le es posible actuar en calidad de legislador extraordinario.

Son inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el gobierno invocando facultades extraordinarias en cuando toquen materias diversas de las señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el ejecutivo estaba sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el gobierno solamente puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la facultad conferida, que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria competencia de quien los puso en vigor. Se viola, por tanto, el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política, que indica los límites constitucionales de las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el poder público en los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del poder público.

La doctrina de la Corte a este respecto está consignada, entre otros fallos, en las sentencias C-416 del 18 de junio y C-514 del 10 de septiembre de 1992, en las cuales afirmó que el gobierno, para poder actuar en los casos de facultades extraordinarias “necesita autorización específica”, de manera que “si actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión de legislador son inconstitucionales”.

Toda facultad extraordinaria tiene por límite máximo, en cuanto a su cobertura, el tipo específico de función legislativa que mediante ella ha de ejercerse.

Por ello, en cada caso debe identificarse el verbo rector de la facultad, pues en él se encuentra definido con la necesaria precisión el ámbito de la misma.

Así, cuando, como en esta ocasión, lo que se permite al gobierno es “reestructurar” un organismo, su función está claramente demarcada: implica dar una nueva forma a la estructura dentro de la que viene actuando. Ello implica necesariamente una formulación innovadora en cuanto a las directivas del ente, su jerarquía, las dependencias que lo integran, las relaciones entre ellas, las funciones que a cada una se asignan, los procedimientos y trámites internos indispensables para cumplirlas y la distribución del personal, las categorías y requisitos que al mismo se exijan, entre otros factores.

Definido ese objeto principal de la facultad que, según su alcance, la delimita, el legislador extraordinario puede precisarla todavía más, indicando el telos o la finalidad que debe inspirar al legislador extraordinario, pero, desde luego sin perder de vista que la búsqueda de los respectivos fines en modo alguno puede significar que se diluyan o pierdan los confines materiales de la autorización.

Debe recordarse que, como lo ha sostenido esta corporación en varios fallos, para que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional.

En sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995, cuyo sentido fue reiterado por la sentencia C-246 del 1º de junio y por la C-265 del 22 de junio del mismo año, dijo la Corte:

“El exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación legislativa.

Pero, desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por parte del ejecutivo.

En otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa”.

En el caso que ocupa la atención de la Corte, uno de los motivos primordiales de la demanda radica en un posible exceso del Presidente de la República al desarrollar, mediante el aparte normativo demandado, las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el artículo 98 de la Ley 101 de 1993.

El análisis efectuado por la Corte permite establecer que, desde el punto de vista temporal, el Decreto 1279 de 1994, del que hace parte la disposición acusada, fue expedido con arreglo a las facultades extraordinarias, toda vez que éstas fueron concedidas por el término de seis (6) meses, a partir de la fecha de promulgación de la Ley 101, es decir, desde el 23 de diciembre de 1993, fecha de su inserción en el Diario Oficial Nº 41.149. El decreto fue expedido el 22 de junio de 1994.

Por el aspecto material, la facultad invocada por el gobierno fue la prevista en el artículo 98, numeral 1º, de la Ley 101 de 1993, según el cual el Presidente estaba autorizado “para crear el Viceministerio de desarrollo rural campesino, reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de Agricultura, con el fin de adecuarlo a los objetivos de esta ley y del proceso de descentralización política, y reorganizar el Fondo de organización y capacitación campesina”.

Interpretada de manera estricta la facultad en cuestión, resulta evidente que ella permitía al gobierno dictar las normas indispensables para señalar aspectos de carácter instrumental para el ejercicio de las funciones y actividades del Ministerio de Agricultura, con el fin de dar desarrollo a las previsiones de la ley general de desarrollo agropecuario y pesquero.

Pero, a juicio de la Corte, la facultad de reestructurar un organismo del Estado y particularmente un ministerio, que tiene a su cargo la fijación de las políticas de gobierno en las áreas de su competencia, encierra necesariamente no sólo la previsión de las dependencias administrativas del mismo sino la determinación por el legislador extraordinario de las funciones que ellas habrán de desempeñar, especialmente si, como ocurre en este caso, la reestructuración debe obedecer, por mandato de la ley habilitante, a las finalidades que inspiran su normatividad.

Según el artículo 1º de la Ley 101 de 1993, que señala los propósitos de la misma, su finalidad es la de desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política.

La primera de las mencionadas normas asigna al Estado el deber de promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la comercialización de sus productos, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

El artículo 65 de la Carta, por su parte, declara que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado y dispone que, para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

Según la disposición, es objetivo prioritario, a cargo del Estado, el de incrementar la productividad.

De conformidad con el artículo 66 de la Constitución, las normas que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales.

Se trata de preceptos que, en el marco del Estado social de derecho, ofrecen una especial protección a las enunciadas actividades y consagran la intervención del Estado para alcanzar propósitos tales como el aumento de la producción agropecuaria y pesquera en condiciones más favorables, desde los puntos de vista de la comercialización de productos y la rentabilidad de las cosechas, para mejorar las condiciones de los productores primarios.

Es indudable que una norma como la acusada, en cuanto faculta al Estado para fijar cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la industria, y convenios en el mismo sentido, brinda un importante estímulo a los productores y realiza así uno de los fines básicos de la normatividad constitucional, lo que repercute en su ajuste a la facultad conferida.

Pero, además, las facultades extraordinarias fueron otorgadas para reestructurar el Ministerio de Agricultura, no de cualquier manera, sino de modo tal que lo adecuara administrativa y operacionalmente a los objetivos de la ley, cuyo artículo 1º dispuso con entera claridad que los propósitos en él anunciados “deben ser considerados en la interpretación de sus disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales”.

Entre tales propósitos el mismo precepto señaló los de “otorgar especial protección a la producción de alimentos” (num. 1º), elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales” (num. 4º), “impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera” (num. 5º), “crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección de los recursos naturales” (num. 7º), “establecer los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros” (num. 10), “propender la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural” (num. 11), y “garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo plazo” (num. 13).

El artículo 3º de la ley ordenó al Gobierno Nacional establecer tarifas arancelarias, mecanismos paraarancelarios o sistemas compensatorios “con el fin de que en la importación de bienes agropecuarios y pesqueros se garantice la adecuada protección a la producción nacional”.

Dentro de la misma filosofía, el artículo 5º obligó al Gobierno Nacional a imponer medidas de salvaguardia cuando la producción de bienes agropecuarios o pesqueros sufra un perjuicio “o cuando exista una amenaza de perjuicio a causa de un incremento significativo de las importaciones o de una caída sustancial de los precios internacionales”.

El artículo 6º señaló que las reglamentaciones sobre precios y costos de producción, régimen tributario, sistema crediticio, inversión pública en infraestructura física y social “y demás políticas relacionadas con la actividad económica en general” deberán “ajustarse al propósito de asegurar preferentemente el desarrollo rural”.

Como se observa, todo el sistema de la ley está orientado a la protección de la producción nacional en materia agropecuaria y pesquera, por lo cual no puede afirmarse que la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de dicho origen por parte de la industria constituya una disposición ajena a los objetivos que, según la norma habilitante, debía tener en cuenta el gobierno al reestructurar el Ministerio de Agricultura.

Ahora bien, sostiene el demandante que, mediante el precepto impugnado, el gobierno revivió viejas disposiciones que fueron derogadas por la Constitución Política, en cuanto ésta consagró la libre competencia económica como un derecho de todos y le impuso al Estado la obligación de impedir que por cualquier medio se destruya o restrinja la libertad económica y de evitar o controlar los abusos de las posiciones dominantes en el mercado.

No lo considera la Corte así, por cuanto el conjunto de normas constitucionales referentes a la actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.

Es verdad que la Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucción o restricción, en especial si éstas surgen merced al predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en particular.

Pero insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335 ) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.

En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334). la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado. Ésta se debe dar, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., preámbulo y art. 2º), en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de dirección general de la economía (C.P., art. 334).

A juicio de la Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.

En el caso de la disposición enjuiciada, si bien no estamos frente a una intervención estatal directa en la economía con base en un mandato de la ley, es claro que se trata del desarrollo de facultades extraordinarias para adecuar la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el objeto de hacerla posible y efectiva, así como para facilitar que se cumplan los aludidos fines constitucionales y los de la Ley 101 de 1993, que necesariamente exigen comprender la libertad económica en su cabal sentido, no absoluto ni exento de controles, ni excluido de las políticas económicas del Estado, sino razonable y adecuado a la finalidad social que la inspira y la condiciona.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional no comparte el criterio del demandante en el sentido de que la Carta Política de 1991 haya derogado las normas legales de protección de la producción nacional agrícola, pecuaria y pesquera, ni que haya excluido la posibilidad de que la ley fije obligaciones a los industriales y exportadores, tales como las consistentes en cuotas obligatorias de absorción de productos y materias primas de origen nacional, o que haya prohibido la promoción de convenios con fines de protección a los mismos. Tampoco se opone la Constitución a que la ley otorgue atribuciones a los organismos competentes del ejecutivo para condicionar el otorgamiento de licencias de exportación o importación, ya que ello es propio de la tarea de conducción de la economía, menos todavía si tales facultades constituyen instrumentos aptos para lograr, con base en la autoridad pública, la realización de objetivos constitucionales de beneficio social.

A este respecto, se advierte que la norma acusada no desconoce, como lo afirma el demandante, las disposiciones de la ley marco de comercio exterior (L. 7ª/1991) —lo cual implicaría inconstitucionalidad de aquélla en cuanto la normatividad incorporada a un ordenamiento de tal naturaleza únicamente puede ser modificada por otra de la misma jerarquía— puesto que, según lo que la propia ley marco contempló, la función de “determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y servicios”, confiada al Consejo Superior de Comercio Exterior, debe desarrollarse “sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política y Social, Conpes, o las demás que en las mismas materias estén específicamente asignadas a otras dependencias del Estado” (subraya la corte). La asignación correspondiente puede hacerla la ley, como en efecto lo ha hecho en este caso el precepto demandado a los ministerios de Agricultura y Desarrollo Económico.

Ahora bien, si, como lo considera el actor, la disposición impugnada derogó el artículo 47 del Decreto 2153 de 1992, que había proscrito los acuerdos contrarios a la libre competencia, entre ellos “los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación de cuotas de producción o de suministro”, es un punto que no corresponde a esta Corte dilucidar dentro del presente proceso, ya que la norma mencionada no es objeto de demanda. Pero, en caso de llegársela a tener como derogada, ello no ocurriría como consecuencia de la expedición del literal ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994, sino a partir de la Ley 101 de 1993, consultados su filosofía y propósitos.

Por todo lo dicho, la Corte no declarará la inconstitucionalidad impetrada, pues no ha sido violado el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, en cuanto no se configura el alegado exceso en el uso de facultades extraordinarias, ni se han transgredido los principios de libertad económica y libre competencia.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones que preceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General y cumplidos los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE, el literal ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-398 de septiembre 7 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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