Sentencia C-4 de enero 14 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

COSA JUZGADA

EN MATERIA CONSTITUCIONAL

EXTRACTOS: «La Corte Suprema de Justicia se ha ocupado del alcance de la cosa juzgada en materia constitucional, en la forma que se referirá a continuación y que esta Corporación comparte.

Tanto en la Constitución de 1886 en su artículo 214, como en el actual (artículo 243), se establece que los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada. Estos preceptos, sin embargo, han de entenderse y analizarse a la luz del respectivo fallo.

Frente a un juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario diferenciar tres situaciones: la primera ocurre cuando el estudio sobre la exequibilidad de una norma se hace exclusivamente desde el punto de vista formal —trámite legislativo, exceso en las facultades extraordinarias, adopción, promulgación, etc.—. En estos casos el fallo tendrá el carácter de “cosa juzgada relativa”, por cuanto serán admitidas futuras demandas de inconstitucionalidad que versen sobre la norma ya declarada exequible, pero cuyos cargos estén orientados a demostrar la inconstitucionalidad por cuestiones de fondo. Sobre estos precisos aspectos la Corte no se ha pronunciado y por lo tanto debe abordar su estudio, en desarrollo de su función de guardiana de la Constitución.

De acuerdo con esto, la “cosa juzgada relativa” impide la admisión de demandas cuyos cargos tengan como fundamento irregularidades de forma de la norma. Por lo general los fallos sobre cosa juzgada relativa, expresamente limitan su alcance, pues restringen la decisión al preciso ámbito de lo formal. Sobre el tema se pronunció la Corte Suprema de Justicia, así:

‘‘Igualmente esta Corporación ha sostenido que pueden existir fallos definitivos más no absolutos, como sucede cuando la Corte declara exequibles las normas acusadas limitando su pronunciamiento a lo que atañe a vicios de formación o facultades extraordinarias, eventos en los cuales se admiten demandas contra las mismas normas pero por aspectos materiales diferentes de los enunciados”.

La segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible una norma con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con base en cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto constitucional.

En estos casos el efecto de la cosa j uzgada absoluta se extiende a las consideraciones específicas de cada fallo. Son éstas, pues, los elementos fundamentales para determinar en cada caso el alcance del estudio realizado por el fallador, frente a los artículos constitucionales que estimen pertinentes para la dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en el juicio de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados en ninguna parte por el fallador.

En principio entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa juzgada absoluta, salvo que la sentencia hubiere sido explícita en manifestar que el juicio de constitucionalidad se realiza exclusivamente respecto de ciertos y determinados preceptos, o cuando el juez advierta que existen elementos relevantes que no fueron considerados en el primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada.

La tercera situación se presenta en el evento del tránsito constitucional. Estudiada una norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y declarada exequible, nada impide que con la entrada en vigencia de una nueva Carta dicha norma resulte inconstitucional, lo cual hace procedente un nuevo juicio, sin que pueda hablarse de cosa juzgada. Ahora bien, los pronunciamientos relativos a vicios formales de la norma acusada, quedan cobijados por los efectos de la cosa juzgada, pues estos debieron ajustarse a la normatividad constitucional existente al momento de su promulgación, sin que sea viable un juicio de constitucionalidad respecto de formalidades o trámites que no existían al momento de la promulgación de la norma ».

(...).

POTESTAD IMPOSITIVA

COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

EXTRACTOS: «En materia fiscal, el artículo 287 de la Carta establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y en tal sentido pueden administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. De ello se desprende el carácter originario del poder tributario de las entidades territoriales. Ahora bien, la Constitución señala que tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales —al decretar o votar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones—, deberán ceñirse a lo establecido en la ley, lo que en ningún caso resta autonomía al poder tributario de estas entidades.

El caso concreto que se plantea en la presente demanda, señala el posible conflicto entre la autonomía fiscal o tributaria de las entidades territoriales y la competencia del Congreso para intervenir a través de una ley en asuntos de orden regional. Por ello, es importante —antes de adentrarnos en los cargos concretos—, hacer algunas consideraciones previas sobre el régimen tributario en un Estado descentralizado.

b) Régimen tributario y descentralización en la República unitaria 

La posibilidad de imponer tributos se encuentra ligada de manera estrecha al concepto de ley y, a partir de allí, al origen mismo del derecho constitucional. En efecto, a lo largo del siglo XIV las “Asambleas de Estados” —provenientes de las antiguas “cortes del rey” y fortalecidas con el ingreso de la burguesía— cumplían la función de controlar las finanzas del reino y de autorizar la percepción de impuestos. Es este el germen que daría lugar al poder presupuestario y fiscal de los parlamentos modernos.

El hecho de que buena parte de los excesos del régimen absolutista tuviesen manifestación en la imposición de tributos, determinó el principio de la legalidad del impuesto, el cual fue acogido por las constituciones colombianas del siglo XIX, con las variantes descentralistas de las Cartas de 1853 y 1858, y federalista introducida por la Constitución de 1863.

La Constitución de 1886, al establecer un Estado centralista, atribuyó la potestad tributaria a la nación. En desarrollo del principio de la descentralización administrativa, confirió también a las asambleas departamentales la facultad de imponer contribuciones para cubrir los gastos de administración que les correspondieren, pero con las condiciones y dentro de los límites que fijare la ley (art. 190). Otorgó a los concejos, igual potestad pero con sujeción a las ordenanzas departamentales (art. 199). Una década después, a través del acto legislativo 2 de 1908, el poder tributario de los concejos municipales quedó sujeto exclusivamente a la ley.

El acto legislativo 3 de 1910, en los artículos 56 y 62, que se mantuvieron vigentes hasta la expedición de la Carta de 1991, ratificó la potestad de las asambleas de establecer contribuciones para cubrir los gastos de administración que les correspondan, con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley. Los concejos podían votar las contribuciones y gastos locales dentro del marco de la Constitución, la ley y las ordenanzas de las asambleas.

Hasta la nueva Constitución, puede decirse entonces que el Congreso era competente para decretar tributos de orden nacional, mientras que, para ejercer su poder tributario las asambleas y concejos debían estar autorizados por normas superiores y, por supuesto, solo podían ejercerlo dentro de su área territorial.

Un repaso de la Constitución de 1886, nos muestra que el Congreso tenía como límite fundamental en el ejercicio de la función tributaria en las distintas entidades territoriales, el establecido en el artículo 50 del acto legislativo Nº 3 de 1910, adicionado por los actos legislativos 1 de 1968 y 2 de 1987. En virtud de tales normas, se pretendió matizar la competencia tributaria del poder central señalando, de una parte, que los bienes y rentas de los departamentos y municipios son de su exclusiva propiedad y cuentan con las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares; y en segundo lugar, prohibiendo a la ley y al Gobierno Nacional conceder exenciones sobre derechos o impuestos de las entidades territoriales o imponer a favor de cualquier entidad recargos sobre las rentas locales o nacionales que les hubieren sido asignadas.

En síntesis, el régimen tributario adoptado por la Constitución de 1886, se fundaba en el principio de la legalidad del impuesto: en situación de normalidad sólo la ley podía crear, modificar o derogar tributos. Las asambleas y los concejos podían hacerlo cuando se encontraren amparadas por una autorización legal que solía presentarse en términos amplios (arts. 191 y 197 C. N. 1886).

La “ratio juris” que respaldaba este régimen se encuentra en el principio según el cual no hay impuesto sin representación. El límite de la ley en materia tributaria —en tratándose de cuestiones propias de las entidades teritoriales—, estaba dado por la expresa prohibición constitucional de establecer exenciones o tratamientos preferenciales y de gravar las materias destinadas a las autoridades territoriales o aquellas, que si bien en un principio podían ser objeto de gravamen por parte del Congreso, ya estuvieren gravadas por las autoridades teritoriales. Se evitaba con esto la doble tributación, principio fundamental de la hacienda pública.

Sobre el contenido de la ley que facultaba a las entidades locales para establecer el tributo, no hubo uniformidad en los criterios. En algunos casos la ley de autorización fue amplia en la identificación del tributo, mientras que en otros se limitó a ciertos enunciados generales de los cuales se derivó una gran discrecionalidad local.

La Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales, consagra los principios rectores del régimen tributario del Estado unitario. Lo anterior no obsta para que se hayan creado importantes mecanismos que fortalecen la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Con todo, dicha autonomía se encuentra sujeta a los mandatos de la Constitución y la ley.

La Carta del 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al señalar que es función de la ley “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...” (art. 150-12). Asimismo autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales para decretar o votar las contribuciones o tributos fiscales locales, conforme a la ley (arts. 300-4, 313-4 y 338).

Además de los departamentos, distritos y municipios, la Constitución crea nuevas entidades territoriales, como los territorios indígenas, las regiones y las provincias que, en virtud de lo señalado en el artículo 287 numeral 3, tienen el derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, aunque no tengan autoridades propias con capacidad constitucional para hacerlo.

En cualquier caso, la Carta subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la ley, en desarrollo del principio de unidad nacional consagrado en el artículo 1º.

Al igual que durante la vigencia de la Constitución de 1886, la nueva Carta no establece qué elementos debe contener la ley que autorice la imposición fiscal en las entidades territoriales. Aun así, es importante anotar, que el artículo 338 de la Constitución señala que las leyes tributarias deben precisar el contenido de los tributos, designando los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En este sentido, la ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado.

El fortalecimiento de la autonomía fiscal de las entidades territoriales a nivel constitucional se refleja no solo en el derecho a administrar los gastos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones dentro de su ámbito territorial, sino en el fortalecimiento de los mecanismos de financiación que ya existían en la Carta vigente hasta 1991 (arts. 356, 357, 360 y 361) y en la introducción de nuevos instrumentos para la obtención de recursos fiscales, como la facultad de los departamentos y municipios de emitir títulos y bonos de deuda pública, consagrada en el artículo 295 de la Constitución.

La Constitución establece también que las entidades territoriales podrán contratar crédito externo, siempre que se haga de conformidad con la ley que regule la materia (C.P., art. 295) y sin que el endeudamiento exceda la capacidad de pago de la respectiva entidad (art. 364).

De otra parte, y de manera novedosa respecto al régimen anterior, la Carta señala que solo los municipios están autorizados para gravar la propiedad inmueble, salvo en lo que se refiere a contribuciones de valorización.

Como límites expresos a la facultad impositiva del Congreso, la Carta reitera la prohibición de conceder, mediante ley, exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de los entes territoriales, y de imponer recargos sobre sus impuestos, salvo en lo que se refiere a la contribución de valorización (art. 294). Tampoco puede la ley trasladar a la nación los impuestos departamentales y municipales, salvo temporalmente en caso de guerra exterior, así como tampoco gravar las materias que han sido objeto de gravamen por parte de las autoridades locales.

A los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales, la Carta les asigna las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.

Es, pues, claro para esta corporación que, mientras la ley de ordenamiento territorial no establezca con mayor precisión los términos en los que deben ejercerse las competencias fiscales de los distintos órdenes territoriales, los conflictos que se susciten deben ser resueltos dentro de los límites que establece la Constitución y que de manera general han quedado expuestos en este aparte».

(Sentencia C-004 de enero 14 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón).

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