Sentencia C-40 de enero 27 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-040 de 2004 

Ref: Exp. D-4719

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Jesús Alfonso Angarita Ávila

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil cuatro.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42.20 parcial de la Ley 715 de 2001.

EXTRACTOS:«II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo acusado:

“LEY 715 DE 2001 (1)

(Diciembre 21)

Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

TÍTULO III

Sector salud

CAPÍTULO I

Competencias de la Nación en el sector salud

ART. 42.—Competencias en salud por parte de la Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del sistema general de seguridad social en salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:

(…).

42.20. Concurrir en la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto nacional, con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar la expresión demandada contenida en una ley de la República.

2. Integración de la proposición jurídica completa.

Previamente a determinar el problema jurídico, la Sala advierte que la expresión “con un cuarto de punto (.025)” objeto de demanda carece en sí misma de sentido completo y, por tanto, no constituye una norma o proposición jurídica que pueda entenderse violatoria de la Constitución o ajustada a la misma.

Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional para que este tribunal pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales. Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia (4) .

En consecuencia se hace necesario integrar la siguiente proposición jurídica “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo” expresión sobre la cual recaerá este juicio de constitucionalidad.

3. Planteamiento del problema jurídico.

Para el demandante el aparte acusado atenta contra el Estado social de derecho y la garantía efectiva y universal de los derechos a la salud y a la seguridad social de la población más pobre de Colombia al prescribir que la Nación concurra de forma irrisoria en la afiliación de las personas al régimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto de un “cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo”.

Del mismo concepto es el jefe del Ministerio Público quien considera que la situación actual de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de salud no ofrece justificación alguna para una política legislativa regresiva en materia de aportes de la Nación la cual se materializa con el aparte del precepto demandado, por cuanto este no solo no contribuye al progresivo cubrimiento del servicio de salud, sino que ocasiona un detrimento en la cobertura y calidad del mismo desconociendo de esa manera la cláusula del Estado social y los fines y obligaciones que de ella emana.

De la posición opuesta es el ministerio interviniente para el que la expresión “con un cuarto de punto (0.25)” contenida en el artículo 40.20 de la Ley 715 de 2001 debe analizarse a la luz del nuevo esquema de financiamiento del régimen subsidiado y concretamente con lo dispuesto en los artículos 356 y 357 de la Carta Política. A su juicio, la norma no solo desarrolla los preceptos constitucionales invocados por el actor sino que se garantizan recursos permanentes y ciertos en función del monto del punto de solidaridad que se recaude anualmente de los aportes del régimen contributivo, en la medida en que se reducen los grados de incertidumbre del aporte que establecía el numeral 2º del literal c) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993, que dejaba la definición del monto de dicho aparte a discreción de las autoridades presupuestales, dentro del rango previsto en la ley, y por tanto elimina cualquier posibilidad de que la cobertura alcanzada en un año se vea disminuida en un futuro por falta de recursos suficientes.

De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si el mandato legal orientado a que la apropiación del presupuesto de la Nación destinada a contribuir en la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo, desconoce el deber constitucional de ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social y por ende constituye una medida regresiva e injustificada para el logro de la garantía efectiva del derecho a la salud de la población más pobre y vulnerable que habita en el Estado colombiano.

4. Estado social y deberes prestacionales del Estado colombiano.

El modelo de Estado diseñado por la Constitución vigente, incluye como presupuesto de la actividad estatal la búsqueda y obtención de la prosperidad general y la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En este sentido nuestro Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro derecho constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no solo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias constitucionales del mundo (5) .

En estas condiciones el Estado colombiano debe ser no solo un verdadero promotor de la dinámica colectiva sino además el responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones mínimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales, por ello no es gratuito que el constituyente haya prescrito en el artículo 366 de la Carta que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”.

Para el logro de esa finalidad resulta relevante que el Estado oriente su política y recursos a la prestación eficiente y responsable de servicios como la seguridad social y la salud, derechos irrenunciables estos que no siendo los únicos de carácter prestacional son primordiales para la obtención de mejores condiciones de subsistencia de los sectores más deprimidos y necesitados de la población colombiana, ello en observancia de los compromisos de carácter prestacional adquiridos en instrumentos internacionales como la Declaración universal de los derechos humanos, el pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (6) , y la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (7) , entre otros.

En este sentido, se ha afirmado en la jurisprudencia constitucional (8) que “La Carta adopta pues, un concepto ampliado de la seguridad social que incluye el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de la escuela que la limita a lo básico. Un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona, gradualmente deben quedar comprendidos en la seguridad social. También muestra la norma superior con claridad el derecho de los particulares en la realización de la seguridad social. Sin perjuicio de que la tarea superior en la dirección, coordinación, reglamentación y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las prestaciones que les son propias”.

Es por ello que el artículo 48 superior establece los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que han de observarse en la prestación del servicio público de la seguridad social, en armonía con lo cual “El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley”.

Esta ampliación de la cobertura implica una decisión del Estado orientada a hacer las erogaciones necesarias y suficientes para incrementar el número de personas beneficiadas por el régimen subsidiado de salud de forma tal que los recursos destinados para esa finalidad se aumenten proporcional y progresivamente a las necesidades sociales de la población y no disminuyan en detrimento de las personas más pobres y vulnerables; para el logro de esa finalidad, el constituyente dispuso también que el gasto público social tuviera prioridad sobre cualquier otra asignación (art. 350 superior).

El mandato constitucional contenido en el artículo 48 superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, conforme al principio de universalidad, así mismo impone el deber al Estado, con participación de los particulares, de ampliar de forma progresiva su cobertura. En este sentido resulta contrario a los artículos 1º, 2º, 48, 350 y 366 de la Constitución Política, no solo adoptar medidas tendientes a reducir los aportes económicos para lograr nuevas afiliaciones al régimen subsidiado (9) sino concurrir para dicha finalidad en un porcentaje fijo no proporcional a las necesidades de la población no protegida por el sistema de salud y más cuando su gran mayoría se encuentra en esas condiciones.

5. Disminución del aporte de la Nación en materia de afiliación de la población pobre al régimen subsidiado. Inexequibilidad del precepto parcialmente demandado.

La disposición objeto de estudio establece como competencia de la Nación en materia de salud, el concurrir en la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado mediante apropiaciones del presupuesto nacional, con un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo.

Con esta medida legislativa, el porcentaje de los aportes para la nueva afiliación de las personas al régimen subsidiado es fijo, es decir, a pesar del cambio o no de las circunstancias socioeconómicas en el Estado colombiano, la Nación siempre aportará la misma proporción, esto es, “un cuarto de punto de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo”.

La Corte Constitucional ha dicho que en materia de salud opera el principio de universalidad y de expansión progresiva (10) . En este caso, la norma demandada se refiere no a la calidad del servicio de salud ni a su cobertura total sino al acceso para el sector más pobre de la población.

En este sentido, la Sala constata que en el presente caso se violan los mínimos de protección de la población más pobre y vulnerable dado que en las circunstancias y presupuestos previstos en la norma ni siquiera pueden acceder al régimen subsidiado.

Desde esta perspectiva, si conforme al principio de universalidad, el Estado debe garantizar la cobertura en seguridad social a todas las personas que habitan el territorio nacional e implementar, a medida que mejora el nivel de desarrollo del país, las condiciones para que las personas que aún se encuentran por fuera del régimen subsidiado de salud puedan ingresar a él (principio de progresividad), una norma como la acusada transgrede los principios fundamentales del Estado social de derecho por cuanto mientras haya población pobre no afiliada a dicho régimen no se estará cumpliendo con el mínimo de cobertura exigido por la Constitución.

No puede predicarse progresividad de una disposición que no solo establece un porcentaje invariable sino que no tiene en cuenta las circunstancias de la población pobre cuya gran mayoría todavía no ha ingresado al régimen subsidiado en salud. Sobre este aspecto la Corte, en la Sentencia C-130 de 2002” (11) precisó que:

si bien el desarrollo progresivo de la seguridad social para lograr la cobertura total de los servicios de salud para todos los habitantes del territorio colombiano debe hacerse gradualmente, para lo cual los recursos existentes en un momento dado juegan un papel determinante, esto no puede ser obstáculo para lograr esa meta en el menor tiempo posible, pues de no cumplirse con prontitud se estarían desconociendo los fines esenciales del Estado y, por ende, en flagrante violación de los artículos 48 y 49 del estatuto supremo.

De esta manera, en el cumplimiento de la función de la Nación de concurrir a la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado, la Carta impone que esta se haga de forma gradual y progresiva, constituyendo un retroceso la adopción de una medida en sentido contrario.

Por esta razón, en la observancia de los artículos 48, 350 y 366 de la Constitución Política tanto el legislador y el ejecutivo deben adoptar medidas eficaces de carácter económico y político para alcanzar en el menor tiempo posible la cobertura total de la afiliación al régimen subsidiado de forma tal, que no haya ningún colombiano pobre por fuera del sistema de salud.

En el mismo sentido en la Sentencia C-1165 de 2000 (12) mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993 con una materia similar a la que se analiza en esta oportunidad se señaló que:

Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la seguridad social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aun estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.

Resulta igualmente vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de la Ley 344 de 1996, pues, como fácilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el artículo 366 de la Constitución en el sentido de que el “gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”, la norma acusada, por razones que obedecen a otros criterios, so pretexto de la “racionalización del gasto público”, optó por disminuir en forma drástica los aportes del presupuesto nacional con destino a las necesidades de salud de los sectores más pobres de la población colombiana, destinatarios obligados de la norma y directamente afectados por ella.

Confrontando las consideraciones precedentes con la norma parcialmente demandada en este proceso, la Sala advierte que dicho precepto desconoce el deber estatal de ampliar progresivamente la cobertura en materia de afiliación al régimen subsidiado y de esa manera cercena la posibilidad de que se den las condiciones para que toda la población pobre se beneficie del servicio de salud, meta esta que aún no se ha logrado y por lo mismo impide constitucionalmente que se establezcan porcentajes fijos de contribución para esa finalidad.

De esta manera, la Corte no desconoce la libertad de configuración del legislador en el diseño del sistema de seguridad social, puesto que en este caso, se trata de asegurar unas condiciones mínimas frente al derecho de la población más pobre y vulnerable de Colombia de ingresar al régimen subsidiado en salud.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que si bien con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2001 que modificó los artículos 356 y 357 de la Carta pudiera sostenerse una variación en las responsabilidades de la Nación en la financiación del régimen subsidiado de salud, lo cierto es que esta se mantiene y por lo mismo debe observarse de conformidad con las disposiciones constitucionales y concretamente las que prodigan la efectiva ampliación de la cobertura en el servicio de seguridad social.

Así, los recursos ciertos para la financiación de dicho régimen a los que hace referencia el ministerio interviniente establecidos en el artículo 42.20 demandado, no resultan siquiera suficientes para suplir las necesidades de la población colombiana más pobre, que conforme se dijo en la citada Sentencia C-1165 de 2000 desconoce el deber del Estado de ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social (C.P., art. 48) y la prioridad del gasto público social.

En el mismo sentido, debe resaltarse que la existencia de otras fuentes de financiación para la nueva afiliación de la población por atender al régimen subsidiado, no relevan a la Nación de hacer los aportes suficientes, graduales y necesarios para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social.

No obstante, la Sala debe precisar que la inconstitucionalidad del precepto demandado no significa que la Nación pueda abstenerse de contribuir en la afiliación al régimen subsidiado o hacerlo en un porcentaje cualquiera, puesto que dicha obligación no solo se mantiene sino que deberá cumplirse en un porcentaje mínimo que será el establecido en las disposiciones legales anteriores a la Ley 715.

En síntesis, por desconocer los principios constitucionales de progresividad y universalidad y lo prescrito en los artículos 48, 350 y 366 se declarará la inexequibilidad de la expresión “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo”, contenida en el artículo 42.20 de la Ley 715 de 2001, debiéndose entender que la competencia de la Nación de concurrir en la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado mediante apropiaciones al presupuesto nacional deberá ser progresiva y efectuarse por los menos en el porcentaje establecido en las disposiciones legales anteriores a la citada ley.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo” contenida en el artículo 42.20 de la Ley 715 de 2001.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Diario Oficial 44.654 del 21 de diciembre de 2001.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(6) Cfr. Ley 74 de 1968.

(7) Cfr. Ley 319 de 1996.

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.

(9) Corte Constitucional. Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(10) Corte Constitucional. Sentencia C-130 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(11) M.P. Jaime Araújo Rentería.

(12) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

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