Sentencia C-40 de enero 30 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PROCESOS DE ÚNICA INSTANCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

NO ES OBLIGATORIO QUE TODOS LOS PROCESOS SEAN DE DOBLE INSTANCIA

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición citada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.335 del 8 de julio de 1998 y se subraya la parte demandada:

“LEY 446 de 1998

(Julio 7)

por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

ART. 39.—Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. El artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

“ART. 131.—Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal.

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio.

3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción.

4. De las acciones sobre pérdida de investidura de los miembros de los concejos municipales y distritales, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del Tribunal. Contra las sentencias que pongan fin a estas controversias sólo procederá el recurso especial de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 185 y siguientes de este código y la competencia será de la Sección de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado que determine el reglamento de la corporación.

5. De las observaciones que formule el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas.

6. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

7. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior.

8. Del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana”.

(...).

Problema jurídico.

2. La demanda plantea que los procesos en única instancia establecidos en la norma acusada son violatorios de la Constitución, por no garantizar el debido proceso y la posibilidad de impugnar una eventual sentencia condenatoria. Por el contrario, los intervinientes consideran que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto, pues expresamente el artículo 31 de la Constitución señala que el legislador puede establecer excepciones. Por ello los intervinientes estiman que no existe afectación al debido proceso, ya que la doble instancia no hace parte del núcleo esencial de este derecho, lo cual se corrobora con el amplio margen de configuración que la Constitución ha otorgado al legislador para regular los procesos y recursos judiciales. Además, según su parecer, el derecho al debido proceso no está únicamente asegurado por la posibilidad de impugnar fallos adversos, ya que ese derecho también está garantizado con la consagración de procedimientos apropiados para cada juicio, con el desempeño eficiente de los funcionarios judiciales competentes, y en casos excepcionales, gracias al ejercicio de acciones extraordinarias encaminadas al control de posibles errores judiciales, como la tutela o la revisión.

Conforme a lo anterior, el problema central que plantea la presente demanda es si las expresiones acusadas, al establecer ciertos procesos de única instancia en la jurisdicción contencioso administrativa, vulneran o no los derechos al debido proceso y a la defensa, consagrados en la Constitución. Para resolver ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente su doctrina sobre el alcance de la doble instancia y su relación con el debido proceso, para luego examinar específicamente los apartes demandados.

La doble instancia y su relación con el debido proceso.

3. La doble instancia reviste gran importancia en nuestro ordenamiento jurídico y tiene una relación estrecha con el derecho al debido proceso, como forma de garantizar la recta administración de justicia, así, esta corporación en la sentencia C-153 de 1995, señaló que “el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo”.

4. La consagración de la doble instancia tiene entonces un vínculo estrecho con el debido proceso y el derecho de defensa, ya que busca la protección de los derechos de quienes acuden al aparato estatal en busca de justicia. Sin embargo, la posibilidad de apelar una sentencia adversa no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable. La Carta expresamente sólo establece el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (C.P., arts 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley (1) .

(1) Ver artículo 8º de la Convención Interamericana y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones, no es obligatorio que todos los procesos judiciales sean de doble instancia. Así, la sentencia C-345 de 1993, entre muchas otras que han abordado el tema, precisó que “el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional.

Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad”.

5. El análisis precedente es suficiente para concluir que el principio de la doble instancia (C.P., art. 31) no reviste un carácter absoluto, pues no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, ya que la procedencia de la apelación puede ser determinada por el legislador de acuerdo con la naturaleza del proceso y la providencia, y la calidad o el monto del agravio referido a la respectiva parte (2) . En ese orden de ideas, la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia, salvo cuando se trata de sentencias penales condenatorias o de fallos de tutela, los cuales siempre podrán ser impugnados, según los artículos 29 y 86 de la Carta (3) . Esto significa que en materia penal, la Constitución ordena que todos los procesos sean de doble instancia, con la única excepción de aquellos casos en donde la propia Carta establece fueros especiales, que implican un juicio penal de única instancia, como es el caso de los congresistas, que son investigados y juzgados en única instancia por la Corte Suprema de Justicia. En estos fueros especiales, la garantía del debido proceso es lograda por el hecho mismo de que esos funcionarios son investigados penalmente por la más alta corporación judicial de la justicia ordinaria. Así, en relación con el fuero penal de los altos dignatarios, esta corporación ya había señalado:

(2) Ver sentencia C-153 de 1995.

(3) Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-005 de 1993, C-019 de 1993, C-345 de 1993, C-017 de 1996.

“Pues bien: si la Corte Suprema de Justicia, es el “más alto tribunal de la jurisdicción ordinaria”, la mayor aspiración de todo sindicado es ser juzgado por ella. En general, esto se logra por el recurso de apelación, por el extraordinario de casación, o por la acción de revisión.

Pero cuando la Corte Suprema conoce en única instancia del proceso, como ocurre en tratándose de los altos funcionarios, el sindicado tiene a su favor dos ventajas: la primera, la economía procesal; la segunda, el escapar a la posibilidad de los errores cometidos por los jueces o tribunales inferiores. A las cuales se suma la posibilidad de ejercer la acción de revisión, una vez ejecutoriada la sentencia.

No es pues, acertado afirmar que el fuero consagrado en la Constitución perjudica a sus beneficiarios” (4) .

(4) Sentencia C-142 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.

6. Sin embargo, el hecho de que la doble instancia sólo haga parte del contenido esencial del debido proceso en las acciones de tutela y en materia penal, no significa que la ley pueda establecer excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de proceso, por las siguientes tres razones: De un lado, el principio general establecido por el artículo 31 superior es que todos los procesos judiciales son de doble instancia. Por consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que justifique esa limitación. Otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia).

De otro lado, la Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho de defensa. Ahora bien, como ya se vio, la posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa. Por consiguiente, aunque el legislador puede establecer excepciones a la doble instancia y tiene una amplia libertad de configuración para establecer los distintos procesos y recursos, sin embargo es claro que debe garantizar en todos los casos el derecho de defensa y la plenitud de las formas de cada juicio. Por ende, al consagrar un proceso de única instancia, el legislador debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa que un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa (5) . Así, en reciente oportunidad, esta Corte reiteró que “no es forzosa y obligatoria la garantía de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley está habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración de justicia” (6) .

(5) Sobre los criterios que puede usar el legislador para el establecimiento de las formas propias de cada juicio pueden consultarse las sentencias C-1512 de 2000, T-323 de 1999 y C-502 de 1997.

(6) Sentencia C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

Finalmente, la Carta establece el principio de igualdad (C.P., art. 13), que obviamente se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos.

Por ende, aunque el legislativo cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas (7) , de acuerdo con el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución, es obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias.

(7) Ver la sentencia C-680 de 1998.

7. Por todo lo anterior, aunque la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia (C.P., art. 31), sin embargo ello no significa que cualquier exclusión sea constitucional, y por ello, esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende violaba el principio de igualdad. Igualmente, la sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues “mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado”.

La constitucionalidad de las expresiones impugnadas.

8. La doctrina constitucional sobre la relación entre la doble instancia y el debido proceso, reseñada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es suficiente para concluir que el cargo del demandante no está llamado a prosperar. En efecto, las expresiones acusadas establecen que ciertos procesos de la jurisdicción contenciosa administrativa son de única instancia. Ahora bien, como ya se vio en esta sentencia, y en otras anteriores (8) , los procesos judiciales de única instancia, siempre y cuando no sean de carácter penal o acciones de tutela, no son inconstitucionales per se, pues las garantías derivadas del debido proceso pueden ser logradas de otras formas, sin que ello implique ninguna violación a los derechos constitucionales. Nada se opone entonces a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa.

(8) Ver sentencia C-351 de 1994, en el mismo sentido ver la sentencia C-179 de 1995.

9. La Corte no ignora que es posible que sea constitucionalmente discutible que la ley haya establecido la única instancia para alguno de los procesos reseñados en los ordinales 1º a 9º del artículo parcialmente acusado. Sin embargo, los cargos del demandante se circunscriben a cuestionar la constitucionalidad de la existencia de procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa, pero no ataca en forma particular que la ley haya establecido esa excepción en un proceso específico. Por ello, su demanda se dirige únicamente contra las expresiones del inciso primero del artículo, que define la existencia de ciertos procesos de única instancia en esa jurisdicción, pero no demanda específicamente ninguno de los ordinales, que son los que especifican cuáles procesos son concretamente de única instancia. Ahora bien, de conformidad con el examen adelantado anteriormente, la Corte ha concluido que la existencia de procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa es permitida por la Constitución. Y esta corporación no puede ocuparse oficiosamente del estudio de cada uno de los procesos enunciados en la norma parcialmente demandada (9) , pues no fueron demandados, ni tampoco existe unidad normativa (10) que haga necesario tal examen, pues, a primera vista, esta Corte no constata la inconstitucionalidad de los procedimientos individualmente considerados.

(9) Sobre la restricción del examen de constitucionalidad hecho por la Corte de acuerdo con los cargos presentados, ver la sentencia C-055 de 1995.

(10) Acerca de la procedencia de la unidad normativa puede consultarse, entre otras, la sentencia C-320 de 1997.

Por todo lo anterior, el aparte demandado del artículo 39 de la Ley 446 de 1998 será declarado exequible, por el cargo estudiado en esta oportunidad.

VlI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES, por el cargo estudiado en esta sentencia, las expresiones acusadas del artículo 39 de la Ley 446 de 1998, que literalmente dicen “en única instancia” y “privativamente y en única instancia”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-040 de enero 30 de 2002. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett).

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