Sentencia C-401 de abril 14 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

CONVENIOS DE LA OIT RATIFICADOS POR COLOMBIA

SON FUENTE DE DERECHO DE MANERA PRINCIPAL Y DIRECTA

Sentencia C-401 de 2005 

Ref.: Expediente D-5355

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: Carlos Ernesto Molina.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo.

Bogotá, D.C., catorce de abril de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

El texto de la disposición demandada es el siguiente:

Código Sustantivo del Trabajo

Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961 como legislación permanente

“ART. 19.—Normas de aplicación supletoria. Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los convenios y recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del derecho del trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad” (se resalta la parte demandada).

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

Cuestión previa

2. Varios de los intervinientes solicitan que el pronunciamiento de la Corte se amplíe a otros segmentos del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo. Así, el participante en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia pide que se declare también la inconstitucionalidad de la expresión “recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”; el secretario general de la CGTD solicita que el juicio de constitucionalidad se extienda a las frases “cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido” y “adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”; los participantes en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas consideran que en el proceso debe estudiarse también la expresión “y recomendaciones adoptadas por la organización y las conferencias internacionales del trabajo”; y los ciudadanos Édgar Fuentes y Diana Carolina Vélez estiman que es necesario ampliar el examen al vocablo “recomendaciones”.

Si bien los planteamientos mencionados son de gran trascendencia, la Corte considera que el juicio de constitucionalidad de la expresión “los convenios” no requiere extender el examen a otros fragmentos del artículo 19 demandado. El artículo 19 regula un aspecto del tema de las fuentes del derecho laboral, lo cual hace posible analizar cada fuente de manera separada y autónoma. No existe, por lo tanto, necesidad de recurrir a la figura de la integración normativa para hacer el estudio de la expresión demandada. Por ello, no se accederá a la petición de los intervinientes de ampliar el objeto de análisis de este proceso a otros apartes del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo. Lo anterior no impide que otros segmentos del mismo artículo sean posteriormente demandados ante la Corte, a través de la acción de inconstitucionalidad.

El problema jurídico que se plantea

3. Tanto el actor como la coordinadora del área laboral de la facultad de derecho y ciencias políticas de la Universidad de Antioquia, el interviniente en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el secretario general de la Confederación General de Trabajadores Democráticos, los participantes en nombre de la Comisión Colombiana de Juristas y el director de la Escuela Nacional Sindical abogaron por la declaración de inconstitucionalidad de la expresión demandada.

Por su parte, en las intervenciones del coordinador del comité de estudios políticos y legislativos del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, del delegado de la facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario, del representante legal de la Asociación Nacional de Industriales y de los ciudadanos Édgar Fuentes y Diana Vélez se solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de la norma, en el entendido de que la expresión demandada se refiere únicamente a los convenios internacionales del trabajo que, a pesar de haber sido suscritos por el Estado colombiano, aún no han sido ratificados.

Finalmente, la vista fiscal y el delegado del Ministerio de la Protección Social abogan por la declaración de exequibilidad de la norma acusada.

4. En este proceso se trata de establecer si la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo vulnera distintas normas de la Constitución —según el actor, el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º, 9º, 25, 53, inciso cuarto, 93, 228 y 230— por cuanto su incorporación en el mencionado artículo entraña que los mencionados convenios de la Organización Internacional del Trabajo son normas supletorias, aplicables únicamente en el caso de que existan vacíos normativos. Por lo tanto, el problema por resolver se puede sintetizar en la siguiente pregunta: ¿es contrario a la Constitución —y en especial al preámbulo y a los artículos 1º, 2º, 5º, 9º, 25, 53, inciso cuarto, 93, 228 y 230— que el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo establezca que “los convenios” de la Organización Internacional del Trabajo se aplican de manera supletoria cuando no haya “norma exactamente aplicable al caso controvertido”?

5. Como se ha expuesto, el delegado del Ministerio de la Protección Social y el procurador abogan por la declaración de exequibilidad de la norma acusada. El primero afirma en su escrito que, conforme al artículo 53 de la Carta, los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna, pero son solamente aplicables en el caso de que exista un vacío normativo. Aclara, además, que estos convenios no hacen parte del bloque de constitucionalidad, calidad reservada únicamente a los tratados de derechos humanos que no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción.

Por su parte, en el concepto del procurador se expresa que la inclusión de la expresión “los convenios” dentro del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo no significa que se desconozca que los convenios internacionales del trabajo forman parte de la legislación interna. La norma persigue fijar una regla de interpretación normativa, de acuerdo con la cual se recurrirá a los convenios —y a otras fuentes del derecho— en el caso de que no exista una norma exactamente aplicable al caso controvertido. La creación de esta regla no significa, de ninguna manera, que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia no sean, a su vez, parte del ordenamiento interno. Lo que ocurre es, entonces, que el legislador —tal como lo hace en ocasiones con respecto a leyes que él mismo expide— quiso conferirle a estos convenios, de manera expresa, la calidad de normas supletorias para el caso de que exista un vacío legislativo. Por eso, el procurador estima que en este caso no es necesario ocuparse del tema de la jerarquía normativa de los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia.

6. Ahora bien, el mencionado artículo 19 dispone que cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido se recurrirá a distintas fuentes del derecho. Entre ellas se encuentran los convenios internacionales del trabajo, “en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país”. De esta norma se derivaría que los convenios solamente podrían aplicarse en el caso de que su contenido no fuera contrario a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a las demás normas de carácter social. Precisamente esa condición hace evidente la necesidad de ocuparse de la jerarquía normativa de los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia antes de entrar a analizar los argumentos expuestos por el demandante y los intervinientes. Por eso, a continuación la sentencia tratará sobre este tema.

La evolución de la jurisprudencia constitucional acerca del valor de los convenios internacionales del trabajo en el ordenamiento jurídico colombiano

7. El artículo 53 de la Constitución estableció, en su inciso cuarto, que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”. Ello condujo a que, desde sus inicios, la Corte Constitucional se refiriera a estos convenios como parte del ordenamiento jurídico interno, sin hacer necesariamente referencia a su rango jerárquico. Así, en la Sentencia C-221 de 1992 magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, que versó sobre una norma del Decreto 119 de 1991, que fijaba las escalas de remuneración en el SENA, se señaló con respecto al Convenio 111:

“El principio constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Convenio Internacional del Trabajo 111 —aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969—, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dicho convenio es pues en Colombia fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Carta Fundamental” (1) .

Otro ejemplo de ello es la Sentencia T-418 de 1992, magistrado ponente Simón Rodríguez Rodríguez, que resolvió una acción de tutela instaurada contra una empresa por causa de las medidas que había tomado para desincentivar la afiliación de sus trabajadores a organizaciones sindicales. En la sentencia se anota: “Según el artículo 53 de la Carta Política, los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. Ello es aplicable al Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo al derecho de sindicalización y de negociación colectiva, aprobado por la Ley 27 de 1976 y ratificado por el Gobierno Nacional el 16 de noviembre de 1976, y el cual contempla las mismas o similares conductas del artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo”.

8. En la Sentencia C-225 de 1995, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, se realizó el examen de constitucionalidad de la Ley 171 de 1994, que aprobó el Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra de 1949. La sentencia se ocupó de definir en qué consistía el mandato del artículo 93 de la Constitución, que establece la prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocieran los derechos humanos y prohibieran su limitación en los estados de excepción. La cuestión era, entonces, “¿cómo armonizar (...) el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende supremacía en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con el artículo 4º [de la Constitución] que establece la supremacía no de los tratados sino de la Constitución?”.

Para ello recurrió a la noción del bloque de constitucionalidad, originaria del derecho francés, en los siguientes términos:

“Como vemos, el bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.

En tales circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la vista fiscal en que el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (C.P., arts. 93 y 214, num. 2º) es que estos forman con el resto del texto constitucional un “bloque de constitucionalidad”, cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas (C.P., art. 4º), con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción (C.P., art. 93)”.

9. La noción del bloque de constitucionalidad ha sido objeto de distintas precisiones y diferenciaciones por parte de la jurisprudencia de esta corporación. De esta forma, en la Sentencia C-358 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz —que, entre otros puntos, resolvió una demanda contra un artículo del Código Penal Militar de aquel entonces que regulaba el allanamiento de casas que gozaran de inmunidad diplomática—, se ocupó la Corte de establecer diferenciaciones en torno a los tratados internacionales y el bloque de constitucionalidad, se expresó:

“6. Con arreglo a la jurisprudencia de esta corporación, el bloque de constitucionalidad (2) está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes. Ello bien sea porque se trata de verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, porque ‘son normas situadas en el nivel constitucional’, como sucede con los convenios de derecho internacional humanitario (3) , o bien porque son disposiciones que no tienen rango constitucional pero que la propia Carta ordena que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias, tal y como sucede con las leyes orgánicas y estatutarias en determinados campos (4) .

La Corte ha señalado con claridad ‘que siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su integración, de suerte que la violación de cualquier norma que lo conforma se resuelve en últimas en una violación del estatuto superior’ (5) . Esto significa que la incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta. Es lo que ocurre con los tratados de derechos humanos, los cuales fueron integrados expresamente por la Constitución al bloque de constitucionalidad al señalar que sus normas prevalecen en el orden interno y al prescribir que los derechos y deberes constitucionales serán interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (C.P., art. 93) (6) . Con todo, la Constitución colombiana no señala en ninguna de sus disposiciones que el conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes. Esto significa, si se sigue el principio que permite identificar la normatividad que conforma el bloque de constitucionalidad, que no todos los tratados internacionales forman parte de él”.

Luego, en la Sentencia C-191 de 1998, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, se estableció la diferencia entre el bloque de constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato, con el objeto de incluir dentro de los parámetros para el examen de la constitucionalidad las leyes de categoría especial. En la providencia —que versó sobre una demanda contra la Ley 397 de 1997, referida al patrimonio cultural y al fomento de la cultura— se expresó lo siguiente sobre esta figura, a propósito de los tratados internacionales sobre límites territoriales regulados por el artículo 101 de la Constitución:

“En reiterada jurisprudencia, la Corte ha considerado que una norma de carácter legal puede vulnerar la Carta Política no solo por violar directamente unos de sus artículos sino, también, cuando conculca una serie de normas cuyo texto no forma parte del articulado constitucional, pero al que este otorga, expresamente, un cierto carácter de “supralegalidad”. Lo anterior ocurre, particularmente, en el caso de los tratados internacionales de derechos humanos a que se refiere el artículo 93 del estatuto superior (7) , de las leyes orgánicas (8) (C.P., art. 151), de las leyes estatutarias (9) (C.P., art. 152) y, como se verá adelante, de los tratados que integran el contenido normativo del artículo 101 de la Carta. Podría afirmarse que el texto de la Constitución, junto con el conjunto de normas antes mencionadas, conforman lo que la jurisprudencia y la doctrina han denominado el bloque de constitucionalidad en sentido lato, es decir aquellas disposiciones que pese a no tener, todas ellas, rango constitucional, sirven de parámetro de control de constitucionalidad (10) .

Efectivamente, resulta posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. En un primer sentido de la noción, que podría denominarse bloque de constitucionalidad stricto sensu, se ha considerado que se encuentra conformado por aquellos principios y normas de valor constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción (C.P., art. 93)...

(...).

Más recientemente, la Corte ha adoptado una noción lato sensu del bloque de constitucionalidad, según la cual aquel estaría compuesto por todas aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estaría conformado no solo por el articulado de la Constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias...

(…).

7. El artículo 101 de la Carta, al definir los límites territoriales del Estado colombiano, remite por completo a lo establecido en los tratados internacionales que sobre esta materia haya suscrito y ratificado Colombia. El anotado artículo se convierte así en una especie de norma en blanco cuyo contenido debe ser completado a la luz de lo dispuesto en los mencionados instrumentos internacionales. Por vía de la remisión expresa que a ellos efectúa el artículo 101 de la Constitución, los tratados que definen los límites del territorio colombiano entran a formar parte del bloque de constitucionalidad lato sensu, y, por lo tanto, las normas que expidan las autoridades públicas no pueden contravenirlos a riesgo de ser declaradas inexequibles por violar el artículo 101 del estatuto superior. Sin embargo, es menester precisar que, aun cuando se conviertan en parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes, los tratados sobre límites no tienen valor constitucional sino un valor normativo similar al de las leyes orgánicas y las leyes estatutarias, es decir, ostentan una jerarquía intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias. En esta medida, las normas que expida el Congreso de la República no pueden modificar lo dispuesto en los anotados convenios internacionales, cuyo contenido solo puede ser alterado mediante la suscripción de otro tratado que expresamente lo modifique, según se desprende de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 101 de la Carta”.

10. En relación con los convenios internacionales del trabajo la noción del bloque de constitucionalidad se aplicó por primera vez para hacer referencia al Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Así, en la Sentencia SU-039 de 1997, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell (11) , en la cual se concedió el amparo impetrado por el Defensor del Pueblo en favor de la comunidad indígena UWA, con el objeto de que fuera consultada en relación con una licencia ambiental que había sido concedida para un proyecto de explotación petrolera en tierras de su resguardo, se afirmó que el convenio hacía parte del bloque de constitucionalidad y se utilizó para fijar los alcances de la consulta:

“El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (C.P., art. 40-2), tiene un reforzamiento en el Convenio 169, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el citado convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los artículos 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación.

(...).

Con fundamento en los artículos 40-2, 330 parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquellas y las autoridades públicas, tendientes a buscar...”.

Con base en ello se declaró que no se había configurado realmente una consulta, razón por la cual se concedió la tutela y se ordenó que se practicara la mencionada consulta con la comunidad indígena.

Las apreciaciones desarrolladas en la Sentencia SU-039 de 1997 fueron retomadas en la Sentencia T-652 de 1998, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, en la que se concedió la tutela impetrada a favor de la comunidad indígena Emberá Katío, afectada por la construcción de la represa de Urrá. En la sentencia se ordenó realizar un proceso de consulta con la comunidad y se determinó la inaplicación de un decreto, por ser violatorio de las normas constitucionales y de “las normas incorporadas al derecho interno por medio de la Ley 21 de 1991 [que aprobó el Convenio 169]”.

Las precisiones contempladas en la Sentencia SU-039 de 1997 fueron también retomadas en las sentencias C-418 de 2002, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis, y C-891 de 2002, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería, que trataron sobre sendas demandas de inconstitucionalidad contra normas del Código de Minas.

La Sentencia C-418 de 2002 versó sobre una demanda dirigida contra el inciso primero del artículo 122 del código, que establecía que la autoridad minera delimitaría las zonas mineras indígenas, y acusaba la norma por cuanto no contemplaba la consulta para esa demarcación. En la sentencia la Corte se refirió en distintas ocasiones a la necesidad de consultar con las comunidades indígenas cuando se trata de la explotación de recursos naturales en sus territorios. Por lo tanto, consideró que para la delimitación debía “darse aplicación a la regla contenida en el artículo 330 de la Constitución en armonía con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT (L. 21/91) y en aplicación de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 del estatuto superior”. Por lo tanto, en la parte resolutiva la Corte declaró que la norma era constitucional, “bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del artículo 330 de la Constitución y al artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991”.

La Sentencia C-891 de 2002 se ocupó de la demanda presentada por la Organización Indígena de Colombia contra numerosas normas del Código de Minas por cuanto, a pesar de que su aplicación afectaba territorios indígenas, habrían sido expedidas sin surtirse la consulta con las comunidades indígenas. La Corte estableció, entre otras cosas, que en todos los casos en los que se explotaran recursos naturales en los territorios indígenas debía consultarse con las comunidades, a pesar de que las normas legales mineras no dijeran nada al respecto, pues estas debían aplicarse conforme a la Constitución y al bloque de constitucionalidad:

“31. El hecho de que las normas demandadas no indiquen de manera expresa que las disposiciones constitucionales —incluyendo los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como es el caso del Convenio 169 de la OIT— se deben respetar entratándose de asuntos mineros y de explotación de recursos naturales yacentes en territorios indígenas, en nada contradice la Carta Política, toda vez que la prevalencia del ordenamiento superior no requiere del reconocimiento legal expreso”.

Con base en lo anterior, en la parte resolutiva de la sentencia se dispuso que varias normas eran constitucionales, en el entendido de que para su aplicación debía procederse a la consulta con las comunidades que podían ser afectadas (12) .

Finalmente, en la Sentencia C-620 de 2003, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra (13) , la Corte conoció de la demanda contra una norma de la Ley 773 de 2003, en la que se contemplaba la creación de una sociedad de economía mixta para explotar las salinas del municipio de Manaure —que estaría conformada por el Estado, el municipio y la comunidad Wayúu de Manaure, tradicionalmente vinculada a la explotación de esas salinas—, sociedad a la cual, por ministerio de la ley, se le daría la concesión para la explotación de la sal. La norma fue demandada porque no habría sido consultada con la comunidad indígena. En su sentencia, la Corte declaró que el análisis de la misma debía hacerse “frente a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política y por los artículos 6º, 7º, 13 y 15 del Convenio 169 aprobado por conferencia general de la OIT”, por cuanto este formaba parte del bloque de constitucionalidad, como ya se había señalado en distintas oportunidades. Luego de hacer el estudio respectivo, la Corte concluyó que la norma era constitucional, por cuanto “no desconoce ni el parágrafo del artículo 333 de la Constitución Política, ni los compromisos internacionales asumidos por Colombia en el Convenio 169 de la OIT, integrante del bloque de constitucionalidad”.

11. En la Sentencia T-568 de 1999, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, se planteó por primera vez la integración de los convenios internacionales del trabajo al bloque de constitucionalidad para tratar sobre asuntos estrictamente laborales. La sentencia, que versó sobre el despido de trabajadores sindicalizados de las Empresas Varias de Medellín que continuaron participando en un cese de labores —a pesar de que la asamblea permanente que habían convocado había sido declarada ilegal por el Ministerio del Trabajo— concedió el amparo impetrado. En la ratio decidendi de la providencia se expresó que, al analizar el caso, las autoridades gubernamentales y judiciales habían desconocido el derecho aplicable, por cuanto no habían atendido lo dispuesto en los convenios internacionales del trabajo y en los tratados de derechos humanos:

“En este orden de ideas, para la revisión de los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, es claro que el bloque de constitucionalidad debe construirse a partir del preámbulo de la Carta Política, e incluir los artículos 1º, 5º, 39, 53, 56 y 93 de ese estatuto superior, pues en esas normas están consagrados los derechos que reclama el sindicato actor como violados; también procede incluir la Constitución de la OIT y los convenios 87 y 98 sobre libertad sindical (tratado y convenios debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre derechos que no pueden ser suspendidos ni aun bajo los estados de excepción); además, los artículos pertinentes de la Declaración universal de los derechos humanos, el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, y la Convención americana de derechos humanos...

(...).

d) Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso.

Si, como lo ordena la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” (art. 93), y “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (art. 53, inc. 4º), las autoridades nacionales de todos los órdenes (el gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los jueces de la República) cometieron un grave error: ignoraron el derecho aplicable; en su lugar, escogieron normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.

Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se explicó anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una razón doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su texto los tratados internacionales sobre la materia.

Colombia ha ratificado más de 50 convenios de la OIT (1) , entre ellos, los convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al aproximarse a estos derechos.

Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se trate de servicios públicos esenciales”.

Contra la sentencia se elevó una solicitud de nulidad por parte del apoderado de las Empresas Varias de Medellín, la cual fue denegada mediante el auto de Sala Plena 078-A de 1999, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz. Entre los argumentos planteados por el recurrente se encontraba el de que la Sala había modificado unilateralmente la jurisprudencia, “al incorporar dentro del bloque de constitucionalidad los convenios y recomendaciones de la OIT, sin considerar la naturaleza jurídica de los mismos, ni el modus operandi que la propia Constitución prevé al respecto en el artículo 53”. La Sala Plena respondió este cargo de la siguiente manera:

“Para desvirtuar este cargo, basta citar un aparte de la sentencia impugnada:

d) Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso.

Si, como lo ordena la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” (art. 93), y “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (art. 53, inc. 4º), las autoridades nacionales de todos los órdenes (el gerente de las empresas varias, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los jueces de la República) cometieron un grave error: ignoraron el derecho aplicable; en su lugar, escogieron normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir’.

Así, queda aclarado que el bloque de constitucionalidad se construyó para interpretar las normas que fijan el alcance de los derechos comprometidos en este caso, y el de la protección que les brindan, tanto las normas internacionales como los convenios incorporados a la legislación nacional, según lo establece el artículo 53 superior.

Es decir, el bloque de constitucionalidad se usó para los fines precisos que señala el artículo 93 de la Carta Política: para interpretar el alcance de los derechos consagrados en ella “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Y los convenios 87 y 98 son parte de la legislación interna en cuanto fueron debidamente ratificados (C.P., art. 53), por lo que son normas aplicables en cuya interpretación deben los jueces atender el criterio de los órganos de la OIT que son sus intérpretes legítimos y autoridades competentes para vigilar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la constitución de la Organización Internacional del Trabajo” (14) .

12. A partir de las anteriores decisiones, se puede apreciar que los convenios internacionales del trabajo han sido invocados como elementos de juicio en distintas sentencias de la Corte Constitucional sobre asuntos laborales. En varias providencias se ha mencionado expresamente que los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad.

13. En la Sentencia SU-995 de 1999, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, se concedió el amparo solicitado por numerosos docentes de un municipio que reclamaban el pago de sus salarios y prestaciones sociales. En esta ocasión, se recurrió a un convenio del trabajo para interpretar el contenido del vocablo salario, con el fin de determinar la amplitud de la protección que pueden recibir a través de la acción de tutela los funcionarios que no han recibido los pagos que les corresponden (15) :

“Las fuentes positivas que permiten desarrollar la noción integral del salario, no solo se encuentran en los artículos de la Constitución y la legislación interna; es menester acudir a instrumentos de derecho internacional que se encargan de desarrollar materias laborales y que, por virtud del artículo 93 de la Carta Política, hacen parte de la normatividad iusfundamental vigente en nuestro país, a través de lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad...

(...).

En este orden de ideas, la noción de salario ha de entenderse en los términos del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo —relativo a la protección del salario—, ratificado por la Ley 54 de 1992, que en el artículo 1º señala:

‘El término ‘salario’ significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar’.

Esto quiere decir que para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes. Así, no solo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado —sentido restringido y común del vocablo—, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras —entre otras denominaciones—, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.

Las razones para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no solo se encuentran en la ya referida necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, que en materia laboral constituye uno de los pilares esenciales del Estado social de derecho...”.

El contenido de esta providencia ha sido reiterado en múltiples ocasiones.

14. Por otra parte, en distintas providencias se han invocado los convenios 87 ó 95 (o ambos) al juzgar sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

Así, en la Sentencia C-567 de 2000, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, entre otras decisiones, se declaró la inconstitucionalidad de una norma que prohibía la coexistencia de dos o más sindicatos de base en una misma empresa. En la sentencia se indicó que “la Corte, al avocar el tema, solo puede realizar el examen de las normas legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este caso, al Convenio 87 de la OIT, que según jurisprudencia de la corporación, hace parte del denominado ‘bloque de constitucionalidad’ (Sents. T-418/92; C-225/95; y T-568/99, entre otras)”. Por lo tanto, en la providencia se cotejó la norma demandada con el artículo 39 de la Constitución y las disposiciones del Convenio 87 de la OIT, luego de lo cual concluyó que la norma vulneraba el derecho de asociación sindical:

“Al comparar la norma constitucional y las del mencionado convenio frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren profundos análisis para llegar a la conclusión de que estos, en principio, constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer las organizaciones sindicales que consideren convenientes.

(...).

Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la OIT, especialmente en el artículo 2º, que dice que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991” (16) .

También en la Sentencia C-797 de 2000, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell, se invocó el Convenio 87 al juzgar la constitucionalidad de múltiples normas del Código Sustantivo del Trabajo que habían sido acusadas, en lo esencial, de desconocer la libertad de los sindicatos para dictar autónomamente sus estatutos y establecer su forma de organización y funcionamiento, al igual que su derecho a obtener de manera automática su personería. Varias de las normas acusadas fueron declaradas inexequibles (17) .

A manera de ejemplo, en la sentencia se declaró inconstitucional la norma que regulaba la elección de las directivas sindicales, porque “de acuerdo con el artículo 3º del Convenio 87 a las organizaciones sindicales les asiste el derecho de elegir libremente sus representantes, e igualmente les corresponde, a través de sus estatutos fijar las reglas de juego, concernientes con el proceso de elección de los miembros de las juntas directivas”. También se declaró la inconstitucionalidad de una norma que expresaba que las federaciones y confederaciones tendrían derecho al reconocimiento de su personería jurídica, por cuanto ellas “al igual que los sindicatos, tienen derecho al reconocimiento automático de su personería jurídica, sin la intervención del Estado (C.P., art. 39, Convenio 87 de la OIT)”. De la misma manera, se determinó la inexequibilidad de la norma que prohibía la afiliación a varios sindicatos de la misma clase o actividad, por cuanto, “según el Convenio 87 de la OIT y lo establecido en el artículo 39, una restricción de esta naturaleza viola el derecho de la libertad sindical, por la circunstancia de que no existe razón objetiva y seria, y legítima desde el punto de vista constitucional que justifique la referida disposición”. También se declaró la inconstitucionalidad de las normas que determinaban que los sindicatos debían nombrar, de entre sus afiliados, a los miembros de las comisiones de reclamos, a sus delegados en las comisiones disciplinarias y a las personas que debían negociar los pliegos de peticiones. Al respecto dijo la Corte que “determinar quiénes deben representar a la organización sindical es asunto que concierne exclusivamente a esta en ejercicio de la libertad de que es titular. Las expresiones acusadas, por lo tanto, violan el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la OIT”.

De la misma manera, en la Sentencia C-1491 de 2000, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, que declaró la constitucionalidad de la norma que prohíbe suscribir o prorrogar pactos colectivos en las empresas cuyos sindicatos agrupen más de la tercera parte de los trabajadores (18) , se determinó declarar exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de la Ley 50 de 1990, “por no ser violatorio de los artículos 13, 39, 55, 92 y 93 superiores, así como por no contradecir las convenciones 87 y 98 de la OIT, que conforman, se reitera, el bloque de constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado múltiples veces esta corporación, entre otras, en las sentencias C-385 de 2000, C-797 de 2000, T-441 de 1992, SU-342 de 1995, C-567 de 2000” (19) .

Posteriormente, en la Sentencia C-551 de 2003, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett (20) , que versó sobre la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó al referendo sobre el proyecto de reforma constitucional, la Corte acudió a distintos convenios al efectuar el juzgamiento de algunas normas de la ley, para determinar si representaban una sustitución de la Constitución, para lo cual eran relevantes los tratados que integran el bloque de constitucionalidad. Las mencionadas normas fijaban topes máximos a las pensiones con cargo a recursos públicos, eliminaban los regímenes pensionales especiales, determinaban la edad mínima para jubilarse, ordenaban la revisión de las pensiones otorgadas en contra del ordenamiento vigente y congelaban por un período determinado los sueldos y pensiones pagados con recursos públicos. Por lo tanto, procedió también a analizar las normas a la luz de los convenios sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (Convenio 128) y sobre la negociación colectiva (convenios 98, 151 y 154), de informes de la comisión de expertos de la OIT y de casos adelantados ante el comité de libertad sindical, para concluir finalmente que las normas juzgadas no constituían una sustitución de la Constitución.

15. También se ha señalado expresamente por la Corte que algunos convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Así se hizo en la Sentencia C-170 de 2004, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, que examinó una demanda de inconstitucionalidad contra las normas del Código del Menor que prohíben el trabajo de los menores de 14 años y contemplan que, excepcionalmente, determinadas autoridades podrían permitir el trabajo de niños mayores de 12 años, luego de obtener el concepto favorable del defensor de familia. En la demanda se anotaba que la autorización del trabajo infantil vulneraba los derechos fundamentales de los niños.

En la sentencia se expresó en relación con los convenios 138 y 182 de la OIT:

“19. En desarrollo de estas últimas disposiciones, es decir, de los artículos 93 y 94 de la Carta Fundamental, la Corte Constitucional ha reconocido que las normas contenidas en la Convención sobre los derechos del niño (L. 12/91), el Convenio 138 sobre la “Edad mínima de admisión de empleo” (L. 515/99) y el Convenio 182 sobre la “Prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación” (L. 704/2001), forman parte del bloque de constitucionalidad strictu sensu y, por lo mismo, no solo sirven de parámetros de validez constitucional de los preceptos legales, sino que también tienen fuerza vinculante.

(...).

27. En este orden de ideas, los parámetros de validez del trabajo infantil y, por ende, la normatividad referente al señalamiento de la edad mínima para acceder a la vida productiva, tienen su determinación en un marco constitucional compuesto por el preámbulo y los artículos 44, 45, 67, 93 y 94 del texto superior, en armonía con las disposiciones previstas en la Convención sobre los derechos del niño (L. 12/91) y en los convenios 138 sobre la “Edad mínima de admisión de empleo” (L. 515/99) y 182 sobre la “Prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación” (L. 704/2001), ambos proferidos por la OIT”.

Luego, la sentencia recurre en forma extensa a los dos convenios de la OIT para analizar las normas demandadas. Ello la conduce a declarar la inconstitucionalidad de una disposición, por ir en contravía de ellos, y a declarar la exequibilidad condicionada de otras dos, en el entendido de que deben interpretarse a la luz de los convenios (21) .

16. En otras sentencias se ha planteado que los convenios internacionales del trabajo integran el bloque de constitucionalidad en virtud del inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política, que establece que los derechos y deberes consagrados en la Carta se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Así se hizo en la Sentencia C-038 de 2004, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett (22) , que versó sobre la demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 789 de 2002, que reformaban el Código Sustantivo del Trabajo. En la sentencia se expresó:

20. Ahora bien, y conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, para determinar cuáles son esos principios constitucionales mínimos del trabajo que deben ser respetados por cualquier reforma laboral, es necesario tomar en cuenta también los tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad. En particular, en esta materia tienen mucha importancia los límites y deberes al Estado impuestos por los convenios de la OIT ratificados por Colombia, por el PIDESC, y por el Protocolo de San Salvador, todos los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad con lo ordenado por el artículo 93 de la Carta, que establece que los “derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Y es que esta corporación ha precisado que todo tratado de derechos humanos ratificado por Colombia, que se refiera a derechos constitucionales, tiene rango constitucional y hace parte del bloque de constitucionalidad para efectos de determinar el alcance y contenido de los derechos constitucionales, pues no otro puede ser el sentido de la cláusula de remisión del inciso segundo del artículo 93 superior. Ha dicho al respecto esta corporación que el inciso segundo del artículo 93-2 “constitucionaliza todos los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia y referidos a derechos que ya aparecen en la Carta y, en virtud de la regla hermenéutica sobre favorabilidad, el intérprete debe escoger y aplicar la regulación que sea más favorable a la vigencia de los derechos humanos” (23) . Y específicamente sobre la integración de los convenios de la OIT al bloque de constitucionalidad, la Sentencia T-1303, fundamento 3º, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló al respecto:

‘La opinión de que los convenios internacionales que tienen que ver con el derecho al trabajo quedarían por fuera del bloque de constitucionalidad porque en los convenios de la OIT no hay mención expresa de que queda prohibida su limitación en los estados de excepción y porque su prevalencia es en el orden interno (C.P., art. 93, inc. 1º), es una opinión que se cae de su peso si se considera que el bloque de constitucional(sic) se fundamenta en los dos incisos del artículo 93, el segundo de los cuales dice: “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, lo cual significa que es en virtud del inciso 2º del artículo 93 que los convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad (Ver C-010/2000). La otra objeción consistente en que los convenios de la OIT no harían parte del bloque de constitucionalidad porque el artículo 53 de la Constitución Política los ubica dentro de la legislación interna, es inconsistente porque el inciso 4º del artículo 53 de la Constitución Política cuando determina que “Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que hace es reafirmar aún más el deber de interpretar los derechos humanos (dentro de ellos los derechos sociales) de conformidad con los tratados internacionales. No tendría coherencia que se protegieran todos los derechos humanos menos los que se refirieran al derecho al trabajo, cuando en la Constitución de 1991 el trabajo es un derecho fundante (C.P., art. 1º), una finalidad de la propia Carta (preámbulo), un derecho fundamental (art. 25). En consecuencia, los convenios de la OIT integran el bloque de constitucionalidad en virtud del inciso 2º del artículo 93 de la Constitución Política y tal característica se refuerza con lo determinado en el inciso 4º del artículo 53 ibídem’.

Un ejemplo similar ofrece el caso de la Sentencia C-035 de 2005, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, que examinó la demanda de inconstitucionalidad incoada contra una norma de la Ley 787 de 2002, por cuanto establecía que cuando terminara el contrato de trabajo solo procedía compensar en dinero las vacaciones no disfrutadas, “por año cumplido de servicio y proporcionalmente por fracción de año”. En la sentencia se declaró la inexequibilidad de la expresión “por año cumplido de servicio y”, de manera que la compensación deberá hacerse por la fracción de año que indique el Congreso, sin que pueda ser superior a 6 meses. En la providencia se expresó acerca de los convenios de la OIT y el bloque de constitucionalidad:

“... esta corporación igualmente ha reconocido que dada la naturaleza abierta e indeterminada de las normas constitucionales, es una labor compleja para el legislador desentrañar el sentido y finalidades de cada institución jurídica que pretende regular.

Sin embargo, de igual manera se ha reiterado, que el legislador puede acudir a los convenios proferidos al amparo de la Organización Internacional del Trabajo, para encontrar en ellos guías ineludibles que le permitirán establecer, si la regulación que se pretende realizar se adecua o no a la finalidad que se persigue con cada acreencia laboral o prestación social y, adicionalmente, si las condiciones impuestas logran asegurar su adquisición, goce y disfrute al amparo de los hechos que le sirven de fundamento.

Por ello, en varias oportunidades, esta corporación le ha concedido a los convenios y tratados internacionales del trabajo, la naturaleza de normas constitutivas del bloque de constitucionalidad por vía de interpretación, cuyo propósito consiste precisamente en servir de herramienta para desentrañar la naturaleza abierta e indeterminada de los conceptos jurídicos previstos en el texto superior...

(...).

Para desentrañar el límite máximo que tiene el legislador para proceder a su establecimiento, los convenios internacionales de protección al trabajador se convierten en la herramienta apropiada para precisar el contenido abierto e indeterminado que en dicha materia reviste la Constitución Política (C.P., art. 93, inc. 2º) (24) . Luego, y en virtud de lo previsto en los artículos 5º y 11 del Convenio 132 de la OIT, es indiscutible que cualquier plazo que fije el Congreso de la República, en ningún caso, puede superar el lapso de seis (6) (sic) de prestación de servicios para tener derecho a vacaciones pagadas de forma proporcional”.

Los convenios internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad en Colombia

17. De la exposición anterior se puede deducir que la jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca de los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia ha ido evolucionando gradualmente en la dirección de considerar que forman parte del bloque de constitucionalidad. Así, en un primer momento se enfatizó que todos los convenios internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna —en armonía con lo establecido en el inciso 4º del artículo 53 de la Constitución—. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y, posteriormente, se hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto y otros al bloque de constitucionalidad en sentido lato.

No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo.

La pregunta que surge de la demanda y de las intervenciones es la de si todos los convenios internacionales del trabajo deben considerarse automáticamente incorporados no solo a la legislación interna sino, además, al bloque de constitucionalidad, sin ningún tipo de distinción o de sustentación. En este proceso se han planteado varias posiciones al respecto que inciden en las tesis del demandante y de los intervinientes sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la expresión acusada —“los convenios”—.

La Corte considera que la inclusión de los convenios internacionales del trabajo dentro del bloque de constitucionalidad debe hacerse de manera diferenciada y fundamentada. Si bien todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna, varios integran también el bloque de constitucionalidad, en sentido lato o en sentido estricto.

El espectro de temas tratados en los convenios internacionales del trabajo es muy amplio y diverso. El ámbito que tratan se extiende desde el relacionado con los derechos humanos fundamentales en el trabajo hasta el referido a puntos como la administración y las estadísticas del trabajo, pasando por el de la protección contra riesgos específicos como la cerusa en la pintura, el benceno, el asbesto, la maquinaria y el peso máximo por cargar.

Hasta el año 2002, Colombia había ratificado 55 convenios, de los 185 que había aprobado la OIT hasta 2003. Pues bien, los convenios ratificados por Colombia también se refieren a una amplia diversidad de temas, que abarca desde los derechos humanos fundamentales en el trabajo (como los convenios 87 y 98, relativos a la libertad sindical, al derecho de sindicación y a la negociación colectiva; los números 29 y 105, relativos a la abolición del trabajo forzoso, etc.) hasta las estadísticas del trabajo (Convenio 160), pasando por los asuntos de la simplificación de la inspección de los emigrantes (Convenio 21), de la inspección del trabajo (convenios 81 y 129) y de la preparación de las memorias sobre la aplicación de convenios por parte del consejo de administración de la OIT (Convenio 116).

Ello sugiere que para establecer cuáles convenios ratificados por Colombia integran el bloque de constitucionalidad es necesario que la Corte proceda a decidirlo de manera específica, caso por caso, tal como lo ha venido haciendo en las sentencias anteriormente citadas.

18. Desde la perspectiva mencionada, la Corte comparte el concepto expuesto por varios intervinientes acerca de que algunos convenios internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad. Estos convenios son los que la Corte ha indicado o señale en el futuro.

19. Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias que se mencionaron atrás acerca del Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.

A la Corte también le corresponde señalar si un determinado convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios objetivos, forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, puesto que prohíbe la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o desarrolla dicha prohibición contenida en un tratado internacional (C.P., art. 93, inc. 1º). Así lo hizo, como ya se vio, en la Sentencia C-170 de 2004, en relación con los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre las peores formas del trabajo infantil.

20. En conclusión, es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” (C.P., art. 53, inc. 4º) —es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno— no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente, es claro que algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral. Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P., art. 93, inc. 2º), en razón a que son un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P., art. 1º) y al derecho al trabajo (C.P., arts. 25 y 53). Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte señalar específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.P., art. 93, inc. 1º), como también lo ha realizado en sentencias anteriores.

El carácter normativo obligatorio de los convenios de la OIT ratificados por Colombia impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las leyes

21. Lo anterior indica que de ninguna manera los convenios internacionales del trabajo pueden ser considerados simplemente como parámetros supletorios en el ordenamiento laboral. Independientemente de la definición acerca de cuáles son los convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad, es claro que todos forman parte de la legislación interna, lo que significa que no pueden ser relegados, por regla general, a parámetros supletorios de interpretación ante vacíos normativos en el orden legal.

Adicionalmente, aquellos convenios que integran el bloque de constitucionalidad han de ser aplicados por todas las autoridades y los particulares para asegurarse de que las leyes nacionales sean interpretadas de manera acorde con la Constitución y tales convenios. Por lo tanto, al resolver “el caso controvertido” —en los términos del artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo acusado en el presente proceso—, tales convenios son norma aplicable de manera principal y directa, y han de incidir en la determinación del alcance de las normas legales que también sean aplicables. Adicionalmente, los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto han de prevaler en el orden interno (C.P., art. 93, inc. 1º), lo cual ha de ser reconocido y respetado al resolver “el caso controvertido”.

22. La norma acusada es anterior a la Constitución de 1991. Ello explica que genere dificultades interpretativas y que no exprese claramente lo que se ha sentado en los párrafos anteriores, en aplicación de los artículos 53 y 93 de la Carta. Por eso, es necesario condicionar la interpretación de la expresión “convenios”.

No siempre existe una norma exactamente aplicable a las controversias. Pues bien, para llenar el vacío específico, se puede también acudir a los convenios ratificados por Colombia, no porque sean normas supletorias, sino porque son fuente principal y directa de derecho que pueden servir de base para llenar el vacío. En este sentido, su aplicación, no su nivel normativo ni su fuerza jurídica, se torna, para ese caso, supletoria. En esta eventualidad, el convenio también debe haber sido ratificado por Colombia (C.P., art. 53).

Así, en la parte resolutiva se declarará la constitucionalidad de la expresión demandada, pero se excluirá la interpretación que pueda llevar a que los convenios de la OIT ratificados por Colombia, tengan carácter supletorio. Estos, al incorporarse a la legislación interna (art. 53), son fuente principal y son aplicables directamente para resolver las controversias. Además, es importante recalcar que los convenios que integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato orientan la interpretación de la norma suprema, y que aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno. Así habrán de valorarlos especialmente los jueces y los funcionarios administrativos.

Entonces, se condicionará la exequibilidad de la expresión “convenios” a que (i) no exista convenio aplicable directamente, como fuente principal o prevalente, al caso controvertido, y (ii) el convenio que se aplique supletoriamente esté debidamente ratificado por Colombia.

23. Varios intervinientes plantean la necesidad de dictar una sentencia condicionada para salvaguardar la posibilidad de aplicar en forma supletoria los convenios internacionales del trabajo. A algunos los anima especialmente que se defina la situación y los efectos de los convenios que si bien han sido suscritos por Colombia, aún no han sido ratificados por el Estado colombiano.

Esta propuesta está inspirada en el propósito de garantizar el principio del derecho internacional según el cual el cumplimiento de los tratados ha de hacerse de buena fe. Sin embargo, el derecho internacional y las normas internacionales sobre el derecho de los tratados ratificadas por Colombia expresamente establecen dicha obligación (25) . Además, la Constitución indica que las relaciones internacionales de Colombia se regirán por los principios del derecho internacional (C.P., art. 9º). Por ello, no considera la Corte que sea necesario hacer este condicionamiento.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “los convenios”, contenida en el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido de que (i) no exista convenio aplicable directamente, como fuente principal o prevalente, al caso controvertido, y (ii) el convenio que se aplique supletoriamente esté debidamente ratificado por Colombia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) El silencio acerca del lugar que ocupaban los tratados internacionales dentro de la normatividad nacional también se presentó en relación con los tratados de derechos humanos. Es así como en la misma Sentencia C-221 de 1992 se hace referencia a disposiciones del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, sin determinar cuál es su posición dentro de la jerarquía normativa.

(2) Ver sentencias C-225 de 1995 y C-578 de 1995.

(3) Ver Sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico 12.

(4) Ver Sentencia C-578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamentos jurídicos 3 y 4.

(5) Sentencia C-578 de 1995. Fundamento jurídico 3.

(6) Cabe aclarar que, de acuerdo con la Sentencia C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria, no todos los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales conforman el bloque de constitucionalidad, pues esta calidad solo se predica de aquellos derechos que no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción.

(7) Véanse, entre otras, las sentencias SC-295 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), SC-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), SC-225 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), SC-578 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SC-327 de 1997 (M.P. Fabio Morón Ortiz).

(8) Véanse, entre otras, las sentencias SC-337 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), SC-423 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), SC-600A de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), SC-287 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(9) Véanse las sentencias SC-578 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y SC-358 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(10) SC-358 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(11) Salvaron el voto los magistrados Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, y el conjuez Jaime Vidal Perdomo.

(12) En el numeral sexto se dispuso: “Sexto. Declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el capítulo XIV de este código”; contenida en el literal f) y el literal h) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que las autoridades mineras deberán cumplir los parámetros establecidos en torno a la consulta previa, esto es, dándole a los grupos étnicos las respectivas oportunidades para conocer, revisar, debatir y decidir sobre el tema puesto a su consideración, pudiendo al efecto resolver autónomamente sobre el ejercicio de su derecho de preferencia”.

Igualmente, en el numeral decimotercero se resolvió: “Decimotercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 127 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que el señalamiento de que trata este artículo deberá hacerse a más tardar dentro del proceso de consulta establecido en el artículo 122 de esta ley, en términos de la Sentencia C-418 de 2002”.

(1) (sic).

(13) La sentencia contó con las aclaraciones de voto de los magistrados Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araújo Rentería, y con el salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.

(14) Salvaron el voto los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa. Aclaró su voto el magistrado Álvaro Tafur Galvis.

(15) La sentencia contó con una aclaración de voto del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.

(16) La sentencia contó con tres salvamentos parciales de voto, por parte de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis, y con una aclaración de voto suscrita por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa.

(17) La sentencia contó con salvamentos parciales sobre diferentes puntos de los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra; Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis; y Fabio Morón Díaz.

(18) Aclaró su voto la magistrada Cristina Pardo.

(19) También se ocuparon del punto acerca del valor jurídico de los convenios internacionales del trabajo las sentencias C-381 y C-385 de 2000, ambas con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero; T-1211 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-474 y T-1303 de 2001, las dos con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra; C-201 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-135 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y T-952 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(20) Salvaron parcialmente su voto los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.

(21) Dicen así los numerales pertinentes de la parte resolutiva:

“Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión: ‘Prohíbese el trabajo de los menores de catorce (14) años y es obligación de sus padres disponer que acudan a los centros de enseñanza’, contenida en el inciso 2º del artículo 238 del Decreto-Ley 2737 de 1989, siempre y cuando se entienda que la prestación subordinada de servicios por parte de menores de quince (15) años y mayores de catorce (14), se encuentra sujeta a las condiciones previstas en los convenios 138 ‘sobre la edad mínima de admisión al empleo’ y 182 ‘sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil’ de la OIT, desarrolladas en los fundamentos 31 y 33 de esta providencia.

Tercero. Declarar EXEQUIBLE la expresión: ‘Excepcionalmente y en atención a circunstancias especiales calificadas por el defensor de familia, los mayores de doce años (12) podrán ser autorizados para trabajar por las autoridades señaladas en este artículo’, en el entendido que los mayores de 12 años podrán trabajar, siempre y cuando se le dé estricto cumplimiento a las edades mínimas y a los requisitos contenidos en el Convenio 138 de la OIT, declarado exequible por la Sentencia C-325 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), y que no podrán hacerlo en las actividades a que se refiere el Convenio 183 de la OIT, declarado exequible por la Sentencia C-535 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería), según lo previsto en los fundamentos 31, 33 y 34 de esta providencia. Además, la constitucionalidad de la norma reseñada, se sujeta a que Colombia continúe acogiéndose a la edad de 14 años”.

(22) Los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño presentaron, cada uno, un salvamento parcial y una aclaración de voto con respecto a puntos específicos de la sentencia. También salvaron parcialmente su voto Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.

(23) Sentencia T-1319 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, fundamento 12. Tesis reiterada en las sentencias T-235A de 2002 y C-04 de 2003.

(24) Determina la citada norma: “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.

(25) La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, de 1969, contempla en sus artículos 18 y 27 los principios de la buena fe y del pacta sunt servanda, así: “18. Obligación de no frustrar el objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor. Un Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado: a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación, mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el tratado: o b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el tratado, durante el período que preceda a la entrada en vigor del mismo y siempre que (sic).

ACLARACIÓN DE VOTO

1. Aunque comparto la decisión tomada en la sentencia de la referencia, creo que la Corte Constitucional habría podido avanzar más en la definición de la relación entre los convenios internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad, tal como se proponía en el proyecto presentado a la Sala Plena.

2. Indudablemente, la sentencia contiene importantes avances en la materia. Entre ellos, se encuentran:

— La definición de que todos los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia forman parte de la legislación interna y, por lo tanto, constituyen normas principales y obligatorias dentro del ordenamiento jurídico colombiano;

— La aclaración de que no todos los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia forman parte del bloque de constitucionalidad. Con ello se dejó en claro que los convenios internacionales del trabajo no ingresan in genere y automáticamente al bloque de constitucionalidad, sino que su incorporación al mismo es decidida de manera específica, caso por caso, por la Corte Constitucional, de acuerdo con su materia y con criterios objetivos;

— La indicación de que, de acuerdo con la definición que realice la Corte, algunos convenios internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P., art. 93, inc. 2º), lo cual significa que se constituyen en un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y para darle plena efectividad al principio fundamental de la protección al trabajador (C.P., art. 1º) y al derecho al trabajo (C.P., arts. 25 y 53);

— La indicación de que, de acuerdo con la definición que realice la Corte, algunos convenios internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (C.P., art. 93, inc. 1º), cuando determinen que el derecho humano que reconozcan no pueda ser limitado durante un estado de excepción o desarrolle tal prohibición; y

— Por causa del condicionamiento de la parte resolutiva de la sentencia, que genera efectos erga omnes, la determinación de que en todos los casos, los jueces laborales y las autoridades administrativas deben aplicar los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados por Colombia como normas principales y obligatorias.

— También debido al condicionamiento, la decisión en el sentido de que cuando un convenio forma parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo establecido en una sentencia de la Corte Constitucional, su aplicación ha de ser preferente, habida cuenta de su jerarquía frente a las leyes nacionales. Así deben proceder los jueces, en especial los laborales, y las autoridades administrativas correspondientes.

3. Sin embargo, pienso que se podría haber avanzado más, tal como se proponía en la ponencia. En concreto considero que se debió acoger la propuesta de incorporar al bloque de constitucionalidad los convenios contenidos en la declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la Organización Internacional del Trabajo, en el año de 1998. Ello habría significado la inmediata inclusión dentro del bloque de constitucionalidad de los convenios 29, relativo al trabajo forzoso u obligatorio; 105, referido a la abolición del trabajo forzoso; 100, relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor; y 111, acerca de la discriminación en materia de empleo y ocupación. Dada la importancia que se ha reconocido internacionalmente a estos convenios —razón por la cual hacen parte de la categoría de los convenios sobre derechos humanos fundamentales—, su incorporación al bloque de constitucionalidad debió haberse decidido en esta ocasión. Ahora habrá de esperarse a sentencias posteriores para hacerlo.

Por otra parte, considero que se ha debido avanzar en la identificación de los parámetros objetivos que deben ser utilizados para indicar en el futuro que otros convenios ingresan al bloque, en todo o en parte, según su contenido.

4. Los siguientes párrafos que fueron retirados del proyecto de sentencia habían tratado los puntos mencionados:

“Para el año 2003, la conferencia internacional del trabajo había aprobado un total de 185 convenios. Hasta el año 2002, Colombia había aprobado 60 convenios internacionales del trabajo, referidos a los más diversos temas. De ellos, 55 habían sido ya ratificados para el año 2000 (1) . Varios de ellos, dentro de los cuales sobresalen los que protegen la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva, forman parte del bloque de constitucionalidad. Pero la diversidad temática de los convenios plantea la cuestión de si todos, una vez ratificados, como lo han venido siendo desde el año 1933, además de ser parte de la legislación interna, y por lo tanto obligatorios en el territorio nacional, también integran el bloque de constitucionalidad.

Al respecto conviene precisar que la misma OIT ha clasificado los convenios internacionales de trabajo en distintas categorías. En su publicación de 1985 sobre los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, la OIT incluye una guía clasificada de las normas internacionales del trabajo que ordena los convenios en las siguientes categorías (2) :

— La de los derechos humanos fundamentales, en los cuales se incluían los convenios referidos a la libertad sindical, al trabajo forzoso y a la igualdad de oportunidades y de trato;

— La del empleo, en la que estarían comprendidos todos los convenios acerca de la política de empleo; de los servicios del empleo y agencias retribuidas de colocación; de la orientación y formación profesionales; de la readaptación y empleo de personas inválidas y de la seguridad del empleo;

— La de la política social;

— La de administración del trabajo, que comprendería los convenios sobre el mismo tema, sobre la inspección del trabajo, sobre estadísticas del trabajo y sobre la consulta tripartita;

— La de relaciones de trabajo, que se refiere al convenio sobre negociación colectiva;

— La de condiciones del trabajo, donde entrarían distintos tipos de convenios, a saber: los que versan sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos y la protección del salario; los que tratan sobre las condiciones generales del empleo, en temas como la jornada de trabajo, el trabajo nocturno, el descanso semanal y las vacaciones pagadas; los relacionados con la seguridad e higiene en el trabajo, referidos a la seguridad y salud de los trabajadores, a la protección contra riesgos específicos y a la protección de determinadas ramas de actividad;

— La de seguridad social, que abarca los convenios referidos al mismo tema de manera general, y a la protección de las diversas ramas de seguridad social, en puntos como la asistencia médica y las prestaciones monetarias de enfermedad, las prestaciones de vejez, de invalidez y sobrevivientes, las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, las prestaciones de desempleo y las prestaciones de maternidad;

— La de trabajo de las mujeres, que comprende tanto los convenios sobre la igualdad de oportunidades y de trato, como los relacionados con la protección de la maternidad, con el trabajo nocturno y con los trabajos subterráneos;

— La del trabajo de los menores, que incluye los convenios sobre edad mínima, sobre trabajo nocturno de los menores, sobre el examen médico y sobre el trabajo subterráneo;

— La de los trabajadores migrantes, que abarca los convenios sobre el mismo tema;

— La de los trabajadores indígenas y poblaciones tribales, que abarca los convenios referidos al reclutamiento, a los contratos de trabajo y a las sanciones penales de trabajadores indígenas, y a las poblaciones indígenas y tribales;

— La de los trabajadores en los territorios no metropolitanos, que comprende los convenios sobre política social, el derecho de asociación, la inspección del trabajo y las normas de trabajo en territorios no metropolitanos;

— La de categoría especiales de trabajadores, dentro de la que caben los convenios referidos a la gente de mar —que tratan sobre puntos como sus documentos de identidad, la marina mercante, la continuidad en el empleo, su colocación y contratos de enrolamiento, las condiciones de admisión al trabajo, los certificados de capacidad, las condiciones generales de empleo, su seguridad, higiene y bienestar y su seguridad social—, a los pescadores, a los trabajadores portuarios, a las plantaciones y al personal de enfermería.

(...).

A lo anterior se suma que las transformaciones sociales han conducido al mismo consejo de administración de la OIT a ‘dejar de lado’ varios convenios, por cuanto ya no se ajustan a la situación actual y son, por lo tanto, caducos u obsoletos. Esta decisión significa que la organización no sigue promoviendo su ratificación, que suspende su publicación en los documentos de la OIT y que deja de pedir información detallada sobre su aplicación. Entre los convenios ratificados por Colombia, esta situación se presenta en relación con varios de los convenios que fueron aprobados por la Ley 129 de 1931 y ratificados en 1933, a saber: el 4, relativo al trabajo nocturno de la mujer; el 15, por el que se fija la edad mínima de admisión de los menores al trabajo en calidad de pañoleros o fogoneros; el 20, relativo al trabajo nocturno en panaderías; y el 21, relativo a la simplificación de la inspección de los migrantes a bordo de los buques. También se aplica al Convenio 104, relativo a la abolición de las sanciones penales por incumplimiento de contrato de trabajo por parte de los trabajadores indígenas, aprobado mediante la Ley 20 de 1967 y ratificado en 1969 (3) .

Además, la misma OIT indica que un buen número de convenios han sido revisados total o parcialmente por convenios o protocolos posteriores. De los convenios ratificados por Colombia se encuentran dentro de esta categoría muchos de los convenios aprobados mediante la Ley 129 de 1931 y ratificados en 1933, tales como el Convenio 3, sobre el empleo de las mujeres antes y después del parto; el 4, relativo al trabajo nocturno de las mujeres; el 5, por el cual se fija la edad mínima de admisión de los niños a los trabajos industriales; el 6, sobre el trabajo nocturno de los menores en la industria; el 7, por el que se fija la edad mínima de admisión de los niños al trabajo marítimo; el 9, relativo a la colocación de la gente del mar; el 10, acerca de la edad de admisión de los niños al trabajo agrícola; el 15, que, como se vio, incluso ya ha sido dejado de lado; el 17, sobre la indemnización por accidentes de trabajo; el 18, acerca de la indemnización por accidentes profesionales; el 23, relativo a la repatriación de la gente de mar; el 24, relativo al seguro de enfermedad de los trabajadores de la industria, del comercio y del servicio doméstico; y el 25, sobre el seguro de enfermedad de los trabajadores agrícolas. También están el Convenio 52, sobre las vacaciones anuales pagadas, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado en 1963; el 62, relativo a la prescripciones de seguridad en la industria de la edificación, aprobado mediante la Ley 23 de 1967 y ratificado en 1969; el 81, aprobado mediante la misma Ley 23 de 1967 y ratificado en el mismo año; el 95, referido a la protección del salario, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado en 1963; el 101, relativo a las vacaciones pagadas en la agricultura, aprobado mediante la Ley 21 de 1967 y ratificado en 1969; el 104, que como ya se dijo también ha sido dejado de lado por la OIT; y el 107, sobre la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales, aprobado mediante la Ley 31 de 1967 y ratificado en 1969 (4) .

Es importante subrayar que estos convenios han sido revisados por convenios más protectores de los derechos de las personas, como ocurre con la revisión de los distintos convenios aprobados sobre edad mínima para trabajar en los distintos sectores de la producción, que fueron modificados mediante el Convenio 138 de 1973, con el fin de lograr la abolición del trabajo de los niños (5) ; con la revisión de los convenios sobre el trabajo nocturno de las mujeres y los niños, mediante el Convenio 171 de 1990; y con la revisión del Convenio 107 sobre pueblos indígenas y tribales, por medio del Convenio 169.

Como se ha visto, varios convenios se refieren a asuntos que, como las estadísticas, prima facie, no parecería que ameritaran su consideración como normas constitucionales; otros cuantos ya fueron dejados de lado por la misma Organización Internacional del Trabajo, por cuanto se encuentran desuetos; y, finalmente, un buen número ha sido revisado en forma parcial o total por otros convenios.

Al mismo tiempo, hay otros convenios que lejos de haber sido “dejados de lado”, han cobrado especial trascendencia y han sido objeto de aceptación generalizada por los Estados que suscribieron la Carta Constitutiva de la OIT. Entre tales convenios se destacan los que protegen y desarrollan los alcances de derechos fundamentales, también reconocidos por la Constitución colombiana.

(...).

De acuerdo con esta declaración [la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la Organización Internacional del Trabajo, en el año de 1998], todos los miembros de la OIT, por el solo hecho de serlo e independientemente de que hubieran ratificado los convenios específicamente referidos a los principios sobre los derechos fundamentales del trabajo, están obligados a respetar, promover y hacer realidad esos derechos. Precisamente, con el afán de lograr la vigencia y efectividad de estos derechos fundamentales en el trabajo, la OIT se compromete a prestar toda la colaboración necesaria a los Estados para asegurar su goce pleno por parte de los trabajadores. Así mismo, la OIT creó un sistema de seguimiento especial de la mencionada declaración de 1998, para lo cual estableció la obligación de todos los Estados que aún no han ratificado todos los convenios fundamentales de presentar informes anuales sobre los cambios que se hayan producido en su legislación y práctica institucional acerca de los principios y derechos fundamentales establecidos en la declaración. Dice la parte resolutiva de la declaración:

‘La conferencia internacional del trabajo,

1. Recuerda:

‘a) que al incorporarse libremente a la OIT, todos los miembros han aceptado los principios y derechos enunciados en su Constitución y en la Declaración de Filadelfia, y se han comprometido a esforzarse por lograr los objetivos generales de la organización en toda la medida de sus posibilidades y atendiendo a sus condiciones específicas; y

b) que esos principios y derechos han sido expresados y desarrollados en forma de derechos y obligaciones específicos en convenios que han sido reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la organización’.

2. Declara que todos los miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios, es decir:

‘a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;

b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;

c) la abolición efectiva del trabajo infantil; y

d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación’.

3. Reconoce la obligación de la organización de ayudar a sus miembros, en respuesta a las necesidades que hayan establecido y expresado, a alcanzar esos objetivos haciendo pleno uso de sus recursos constitucionales, de funcionamiento y presupuestarios, incluida la movilización de recursos y apoyo externos, así como alentando a otras organizaciones internacionales con las que la OIT ha establecido relaciones, de conformidad con el artículo 12 de su Constitución, a respaldar esos esfuerzos:

‘a) ofreciendo cooperación técnica y servicios de asesoramiento destinados a promover la ratificación y aplicación de los convenios fundamentales;

b) asistiendo a los miembros que todavía no están en condiciones de ratificar todos o algunos de esos convenios en sus esfuerzos por respetar, promover y hacer realidad los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios; y

c) ayudando a los miembros en sus esfuerzos por crear un entorno favorable de desarrollo económico y social’.

4. Decide que, para hacer plenamente efectiva la presente declaración, se pondrá en marcha un seguimiento promocional, que sea creíble y eficaz, con arreglo a las modalidades que se establecen en el anexo que se considerará parte integrante de la declaración.

5. Subraya que las normas del trabajo no deberían utilizarse con fines comerciales proteccionistas y que nada en la presente declaración y su seguimiento podrá invocarse ni utilizarse de otro modo con dichos fines; además, no debería en modo alguno ponerse en cuestión la ventaja comparativa de cualquier país sobre la base de la presente declaración y su seguimiento’ (6) .

Como lo señalan los mismos documentos de la OIT, una mayoría abrumadora de los Estados miembros de la organización aprobó la declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. En ella se consignó que todos los Estados miembros están obligados a “respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la constitución [de la OIT]” los principios relativos a los derechos fundamentales en el trabajo, incluso si no han ratificado los convenios pertinentes.

El número de países que, al 31 de diciembre de 2003, habían ratificado los ocho convenios fundamentales que desarrollan los mencionados principios y derechos fundamentales en el trabajo es el siguiente:

• Convenio 87: Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. Ratificado por 142 países.

• Convenio 98: Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Ratificado por 154 países.

• Convenio 29: Convenio relativo al trabajo forzoso u obligatorio. Ratificado por 142 países. Ratificado por 163 países.

• Convenio 105: Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso. Ratificado por 161 países.

• Convenio 100: Convenio relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor. Ratificado por 161 países.

• Convenio 111: Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Ratificado por 159 países.

• Convenio 138: Convenio relativo a la edad mínima. Ratificado por 131 países.

• Convenio 182: Convenio relativo a las peores formas del trabajo infantil. Ratificado por 147 países (7) .

19. Pues bien, las características anotadas sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, unidas a que los ocho convenios que los desarrollan versan sobre materias concernientes al reconocimiento de derechos humanos y guardan relación estrecha con derechos constitucionales protegidos por la Constitución (C.P., art. 93), permiten afirmar que por lo menos estos ocho convenios fundamentales del trabajo hacen parte del bloque de constitucionalidad en el país. Advierte la Corte que respecto de los convenios 87, 98, 138 y 182 ya la Corte había reconocido su pertenencia al bloque. Sin embargo, respecto de los demás no había un pronunciamiento expreso y específico en ese sentido, como el que en esta sentencia se hace.

La aprobación y ratificación de estos convenios por Colombia ha procedido de la siguiente manera:

• Convenio 87: Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. Aprobado mediante la Ley 26 de 1976 y ratificado en el mismo año.

• Convenio 98: Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Aprobado mediante la Ley 26 de 1976 y ratificado en el mismo año.

• Convenio 29: Convenio relativo al trabajo forzoso u obligatorio. Aprobado mediante la Ley 23 de 1967 y ratificado en 1969.

• Convenio 105: Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso. Aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado en 1963.

• Convenio 100: Convenio relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor. Aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado en 1963.

• Convenio 111: Convenio relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. Aprobado mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.

• Convenio 138: Convenio relativo a la edad mínima. Aprobado mediante la Ley 515 de 1999 y ratificado en 2001 (8) .

• Convenio 182: Convenio relativo a las peores formas del trabajo infantil. Aprobado mediante la Ley 704 de 2001 y ratificado en enero de 2005” (9) .

Dejo así consignada mi aclaración de voto a la sentencia.

Fecha ut supra,

Manuel José Cepeda Espinosa. 

(1) Los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia se encuentran publicados en un libro del mismo nombre, editado por el Ministerio de Trabajo y Protección Social, en el año 2000. Al final del libro aparece un listado de todos los convenios aprobados por la OIT hasta abril de 2000 y de los convenios que han sido aprobados —y ratificados— por Colombia.

(2) Cfr. Organización Internacional del Trabajo (1985): convenios y recomendaciones internacionales del trabajo 1919-1984, adoptados por la conferencia internacional del trabajo. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, págs., XIX-XXIX. La clasificación se refiere también a las recomendaciones de la OIT, pero para los efectos de esta sentencia se ha restringido el análisis a los convenios internacionales del trabajo. En el libro de Von Potobsky y Bartolomei se presenta una clasificación ligeramente diferente, realizada también por la OIT, en el año de 1988. Ver Von Potobsky, Gerardo/Bartolomei de la Cruz, Héctor G. (1990): “La Organización Internacional del Trabajo. El sistema normativo internacional. Los instrumentos sobre derechos humanos fundamentales”. Editorial Astrea, Buenos Aires, págs. 500 ss.

(3) Los convenios dejados de lado o retirados por la OIT se encuentran identificados en los sitios www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/ sources/titles.htm y www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp2.htm, de la OIT. De acuerdo con la última, que comprende los convenios aprobados hasta 2003, 28 de los 185 convenios aprobados hasta ese año han sido dejados de lado o retirados por la OIT. Se trata de los convenios identificados con los números 4, 15, 20, 21, 28, 31, 34 a 40, 43, 46, 48 a 51, 60, 61, 64 a 67, 86, 91 y 104.

(4) Ver al respecto la página de internet www.ilo.org/public/spanish/ standards/norm/sources/titles.htm. La lista de tratados ratificados por Colombia se encuentra en el libro citado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del año 2000.

(5) El mencionado Convenio 138 de 1973 modificó los convenios sobre la edad mínima en la industria, de 1919 y 1937; en el trabajo marítimo, de 1920 y 1936; en la agricultura, de 1921; en las actividades de pañoleros y fogoneros, en 1921; en los trabajos no industriales, de 1932 y 1937; en la pesca, de 1959, y en el trabajo subterráneo, de 1965.

(6) El texto completo de la declaración, y notas sobre sus antecedentes y su trascendencia se pueden consultar en el sitio www.ilo.org.declaration. Es importante anotar que tradicionalmente se consideraba que los convenios referidos a los derechos humanos fundamentales en el trabajo se referían a tres temas, a saber: la libertad de asociación y la libertad sindical, la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso y la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación. La declaración preserva estas tres materias, pero les incorpora una más, cual es la de la abolición efectiva del trabajo infantil.

(7) Ver al respecto el punto 23 de la introducción de los expertos consejeros en la declaración de la OIT a los exámenes de las memorias anuales con arreglo al seguimiento de la declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de marzo de 2004. Acerca del punto se plantea en el mismo documento, en el punto 22: “La ratificación de los convenios fundamentales pone explícitamente de manifiesto el compromiso de los Estados miembros de dar cumplimiento a sus disposiciones en derecho y en la práctica. Es alentador observar que cada vez son más los países que están ratificando estos instrumentos fundamentales de la OIT (...) o adoptando iniciativas específicas con tal fin”. La aceptación generalizada de los principios y derechos fundamentales del trabajo se deduce también del grado de cumplimiento de la obligación de los Estados de presentar informes anuales sobre el cumplimiento de los mismos. Al respecto, en la misma introducción se manifiesta que desde que se había iniciado el proceso de exámenes anuales de cumplimiento de la declaración, en 2000, solamente cinco Estados no habían presentado nunca el informe que les correspondía. Ver al respecto el sitio http://www.ilo.org/dyn/declaris/DECLARATIONWEB.ANNUALREVIEWLIST.

(8) El convenio y la ley aprobatoria fueron declarados exequibles mediante la Sentencia C-325 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(9) El convenio y la ley aprobatoria fueron declarados exequibles mediante la Sentencia C-535 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-401 de 2005, particularmente porque no solo se definió con claridad que los convenios internacionales en materia de derecho al trabajo ratificados por Colombia se incorporan al orden jurídico interno, con la plenitud de sus efectos vinculantes e imperativos, sino también porque se señaló que, sin embargo, no opera una incorporación automática y se da paso a la decisión concreta y específica de la Corte en esta materia, con lo cual se puede establecer, caso por caso, si algunos de esos convenios constituyen pauta de interpretación de los derechos de los trabajadores, o si se trata de un derecho por cuya naturaleza no puede ser limitado bajo el régimen de anormalidad jurídica o si los jueces y las autoridades deben aplicar inexcusablemente estos convenios y aun de manera preferente cuando quiera se hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Con todo, habría sido igualmente importante que la Carta definiera con mayor amplitud, como se propuso en la ponencia original presentada por el magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la incorporación al bloque de constitucionalidad los convenios contenidos en la declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, aprobada por la OIT en 1998.

Esta alternativa habría significado un avance importante en materia de derechos de carácter fundamental de los trabajadores, especialmente porque se entenderían incorporados al bloque de constitucionalidad convenios de tanta trascendencia como:

a) Convenio 29 relativo al trabajo forzoso u obligatorio.

b) Convenio 100 relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor.

c) Convenio 105 relativo a la abolición del trabajo forzoso.

d) Convenio 111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación.

Jaime Córdoba Triviño. 

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