Sentencia C-401 de abril 19 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-401/01 

Ref.: Expediente D-2844

Magistrado Ponente:

Álvaro Tafur Galvis

Actor: Pedro Alfonso Hernández M.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º parcial, de la Ley 573 de 2000.

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de 2001.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.885 del 8 de febrero de 2000 y se resalta lo demandado:

“LEY 573 DE 2000

(Febrero 7)

Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:

1. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República; determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal.

2. Determinar la organización y funcionamiento de la auditoría externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996.

3. Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación; modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del fondo de vivienda y bienestar social y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los códigos Penal y de Procedimiento Penal. Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial.

4. Modificar la estructura de la Procuraduría General de la Nación, así como su régimen de competencias y la organización de la Procuraduría General de la Nación e igualmente la del Instituto de estudios del Ministerio Público, así como el régimen de competencias interno de la entidad y dictar normas para el funcionamiento de la misma; determinar el sistema de nomenclatura, denominación, clasificación, remuneración y seguridad social de sus servidores públicos, así como los requisitos y calidades para el desempeño de los diversos cargos de su planta de personal y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en esa entidad; modificar su régimen de carrera administrativa, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores públicos y regular las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

5. Suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional. El ámbito de aplicación de las normas expedidas en desarrollo de las presentes facultades cobijará a los organismos públicos de cualquier nivel, así como aquellos que teniendo naturaleza privada ejerzan por atribución legal funciones públicas de carácter administrativo, pero sólo en relación con estas últimas.

6. Dictar las normas que regulen el servicio exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular, así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal.

7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.

En ningún caso el gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”.

8. Modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su régimen de funciones y competencias internas y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos; modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la organización electoral y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral y su régimen interno de funciones y competencias; dictar normas y definir la naturaleza jurídica del fondo social de vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil, definir su estructura, funcionamiento, competencia y el sistema de manejo de los recursos destinados a la vivienda de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil; establecer y crear la estructura interna, las funciones de sus dependencias y la planta de personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, especificando el sistema de nomenclatura y clasificación de sus cargos; y, modificar y dictar las normas sobre el régimen de carrera administrativa específico, el de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de la organización electoral, previsto en el Decreto 3492 de noviembre 21 de 1986.

PAR. 1º—Las facultades de que trata el presente artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización de las siguientes finalidades:

a) La modernización, tecnificación, eficacia y eficiencia de los órganos objeto de las presentes facultades;

b) La utilización eficiente del recurso humano;

c) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales;

d) La obligación del Estado de propiciar una capacidad (sic) (1) continua del personal a su servicio;

(1) El texto presentado y aprobado en el Congreso habla de la capacitación continua del personal no de su capacidad.

e) La sujeción al marco general de la política microeconómica (sic) (2) y fiscal, y

(2) El texto presentado y aprobado en el Congreso habla de política macroeconómica, no microeconómica.

La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.

PAR. 2º—Para efectos del numeral 5º del presente artículo se entiende por regulaciones, procedimientos y trámites, tanto las disposiciones sustantivas como aquellas relativas a requisitos y formalidades que gobiernan las relaciones entre los particulares y la administración pública, o que se exigen a las personas para el ejercicio de sus actividades, o que determinan el comportamiento interno de las entidades a que se refiere el citado numeral o las relaciones de estas últimas entre sí.

PAR. 3º—Las facultades de que tratan los numerales 1º, 3º, 4º y 8º del presente artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación y del Registrador Nacional del Estado Civil, en lo relativo a sus respectivas entidades.

PAR. 4º—Las facultades de que trata el numeral 8º de este artículo se concederán por ciento veinte (120) días.

PAR. 5º—En el ejercicio de las facultades contenidas en el numeral 5º del presente artículo, el Gobierno Nacional no se podrá ocupar de los siguientes temas:

— Eliminación de tarjetas profesionales.

— Requisitos para la creación de municipios.

— Licencias de construcción a entidades públicas.

— Consulta previa a los pueblos indígenas y licencias ambientales en territorios indígenas.

— Registro de instrumentos públicos y notariado.

— Asuntos relacionados con la Corporación Nasa Kiwe, la cual mantendrá su existencia hasta la cabal realización de su objeto. En consecuencia, se llevarán a cabo las apropiaciones presupuestales pertinentes.

— Publicidad de licitaciones públicas.

— Extinción de dominio.

— Lo señalado en el artículo 26 literal q) de la Ley 333 de 1996.

PAR. 6º—En las liquidaciones de entidades públicas, la Nación podrá asumir o garantizar obligaciones de estas entidades, incluidas las derivadas de las cesiones de activos, pasivos y contratos que haya realizado la entidad en liquidación, las cuales no causarán impuesto de timbre si se hace entre entidades públicas.

ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir de la demanda objeto del presente proceso por cuanto la disposición acusada forma parte de una ley de la República (art. 241-4).

2. La materia sujeta al examen de la Corte.

La demanda por inconstitucionalidad se dirige de manera específica contra expresiones contenidas en los numerales 1º, 2º, 4º, 6º, 8º y contra todo el numeral 7º del mencionado artículo 1º de la Ley 573 de 2000 mediante la cual el Congreso de la República confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República.

En consideración a las razones de violación aducidas por el demandante y teniendo en cuenta las intervenciones que se han allegado al proceso y el concepto de rigor rendido por el señor agente del Ministerio Público, la Corte deberá estudiar los siguientes aspectos:

i) si los numerales 1º y 4º del artículo 1º de la Ley 573 al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que cree y fusione cargos y determine la planta de personal de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público, ha vulnerado los principios de autonomía administrativa e independencia consagrados en los artículos 113, 117, 267 y 279 de la Constitución Política pues a juicio del actor la determinación de la planta de personal y la creación, supresión y fusión de empleos le corresponde a los respectivos órganos de control por tratarse de una función administrativa y no de una función de carácter y jerarquía legislativos; ii) si el numeral 2º del artículo demandado, en cuanto prevé las facultades extraordinarias para “determinar la organización y funcionamiento de la auditoría externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996”, posibilita una injerencia inconstitucional del Gobierno Nacional en los órganos de control, pues “la autonomía administrativa debe garantizarse no sólo a quien ejerce el control, sino a quien a su vez controla al controlador”; iii) si el numeral 4º del artículo 10 de la Ley 573 de 2000 que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público incursiona en una materia propia de las leyes generales, marco o cuadro, según lo consagra el literal e) del artículo 150-19 de la Constitución, pues a juicio del demandante, las facultades extraordinarias por mandato expreso del artículo 150-10 de la Constitución “no se pueden conferir para expedir las leyes generales, previstas en el numeral 20 (léase 19) de este artículo”; iv) si el numeral 7º de! artículo 1º de la Ley 573 de 2000, que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar el régimen conforme al cual se realice la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional está en contra de los artículos 150-7 y 189-15 y 16 de la Constitución, en cuanto la liquidación y disolución son actividades complementarias pero inseparables de la supresión de las entidades públicas. En concepto del demandante, por la naturaleza de las leyes de autorizaciones, estas materias son incompatibles con el otorgamiento de facultades extraordinarias; v) si el numeral 8º de la Ley 573 de 2000, al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para establecer la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y crear, suprimir o fusionar empleos, vulneró los artículos 1º, 4º y 113 de la Constitución los cuales consagran la autonomía e independencia de la organización electoral; vi) en fin, si los numerales 1º, 6º y 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, vulneran la disposición constitucional sobre la precisión que debe observar el Congreso de la República, al otorgar facultades extraordinarias, pues según el demandante, las expresiones utilizadas por la ley son tan genéricas, que al desarrollarlas, será imposible para el Gobierno Nacional establecer todas las características que sean de competencia de la ley referentes al régimen de personal de las entidades autónomas, a que se refiere la norma acusada.

3. La autonomía constitucional de los organismos de control. Sus alcances y límites. La competencia legislativa para la determinación de planta de personal y la creación, fusión y supresión de empleos en los organismos de control.

El demandante plantea su acusación contra los numerales 1º y 4º del artículo 1º de la ley demandada bajo la consideración de que la materia objeto de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República es de aquellas que corresponden a los organismos dotados constitucionalmente de autonomía y, por ello, no siendo dicha materia de competencia del legislador mal podía éste transferirla temporalmente, con base en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

3.1. Sobre el particular deberá la Corte, entonces, recordar inicialmente el sentido y alcance de la autonomía que de manera explícita confiere la Carta a ciertos organismos para determinar si como lo afirma el demandante, las materias cubiertas por la atribución extraordinaria corresponden privativamente a ellos de manera tal que esté excluida la posibilidad de normatividad legislativa.

Es copiosa la jurisprudencia de la corporación sobre la materia de la autonomía que con diversas proyecciones otorga la Constitución a organismos estatales, ya sea en función de la protección de colectividades territoriales (autonomía de las entidades territoriales, régimen especial de las denominadas corporaciones autónomas regionales) (3) , o del desarrollo de las funciones encomendadas (autonomía de los organismos de control, de los organismos de regulación Banco de la República, organismos de televisión, autonomía de la organización electoral) (4) , o de comunidades específicas y del servicio a ellas encomendado (autonomía universitaria) (5) .

(3) Cfr. Sentencias C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-380 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-534 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz; C-578/99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) Cfr. Sentencias C-078 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(5) Cfr. Sentencias C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; T-496 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Para efectos de resolver sobre los cargos de la demanda es pertinente que la Corte se detenga, en esta providencia, en la puntualización de los elementos característicos y su proyección respecto de la denominada autonomía institucional y, en particular en la autonomía constitucional de los organismos de control.

La Corte ha destacado que la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada (6) .

(6) Cfr., entre otras, sentencias C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-167 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-373 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Así las cosas, la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en las ramas del poder público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las ramas del poder sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.

Si bien los denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los que forman parte de la rama ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto puede enunciarse que a mayor regulación constitucional menor será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano autónomo.

3.2. En ese orden de ideas es pertinente determinar, tratándose de los órganos constitucionalmente autónomos la extensión y cabal proyección de la cláusula general de competencia a favor del legislador, tal como lo propone el demandante.

Sobre el particular, la Corte ha de reiterar que el mandato del artículo 150, no conoce más restricciones que las que la propia Constitución determine y por tanto, salvo que al definir los contornos de la autonomía que ella misma confiere y reconoce haya precisado esos límites, ha de entenderse que el legislador ostenta una amplia potestad de configuración de la mencionada autonomía.

Precisamente en sentencia relativa a la proyección de la cláusula general de competencia del legislador y la autonomía reconocida a la Contraloría General de la República, la Corte tuvo ocasión de señalar:

“El órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso” (7) .

(7) Sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

3.3. Así las cosas, conviene entonces que la Corte establezca si las disposiciones acusadas de la Ley 573 de 2000 al revestir de manera extraordinaria al Presidente de la República para determinar la estructura de los órganos de control, fijar la planta de personal y crear, fusionar y suprimir empleos de esos órganos autónomos, incurrió en transgresión del mandato constitucional de autonomía, que los ampara.

En este aspecto, cabe destacar que el demandante parte de la premisa de que las funciones en mención son de carácter administrativo y por ende su ejercicio compete privativamente al respectivo organismo, dotado de autonomía e independencia.

En efecto, para el demandante, teniendo presentes, principalmente, los artículos 267 y 279 de la Constitución, en materia de organización, estructura y funcionamiento de los órganos y organismos de control constitucionalmente autónomos es necesario distinguir, normas de carácter legislativo (nomenclatura y clasificación de empleos, ingreso y concurso de méritos, retiro del servicio, inhabilidades e incompatibilidades, régimen disciplinario, por ejemplo) cuyo desarrollo le compete a la ley, y otras, de naturaleza reglamentaria (como la creación, supresión o fusión de empleos y la determinación de las plantas de personal); estas últimas, en criterio del demandante, no pueden modificarse por agentes externos sin violentar la autonomía constitucional proclamada en el artículo 113 de la Constitución Política; autonomía que en opinión del demandante, consiste en capacidad de autorregulación y que para los órganos de control, está identificada en la Constitución Política como autorregulación administrativa para el ejercicio de su función de control.

Para la Corte, en coincidencia con la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la orientación postulada por el demandante tiene claro fundamento constitucional si ella se predica del reparto de funciones que se plasma en los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, entre el legislador y el Presidente de la República en lo atinente a los aspectos relativos a la estructura, determinación de plantas de personal y creación, supresión y fusión de empleos de la rama ejecutiva del poder público. Empero, no cabe la misma afirmación respecto de la regulación y fijación de la estructura y funcionamiento de los órganos de control. Dependerá en cada caso del especial tratamiento que la propia Constitución haya dado a la materia y a las específicas competencias que haya asignado al órgano constitucional autónomo correspondiente.

Y aunque el demandante expresa que los antecedentes jurisprudenciales —se refieren en particular a las sentencias C-078 de 1999 y C-527 de 1994— en la materia no son pertinentes frente a los argumentos que él aduce, es lo cierto que a través de ellos esta Corte ya analizó la materia y concluyó que de manera explícita el constituyente determinó los alcances de la competencia del legislador en cuanto a la determinación de las plantas de personal y la creación, fusión y supresión de empleos en los organismos de control, particularmente en la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación.

En ese orden de ideas la Corte, a propósito de la posibilidad que tuviere el legislador de asignar al Contralor General de la República la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la contraloría, señaló que dicha función corresponde al legislador “como atribución constitucional propia” pues la norma constitucional prescribe que al contralor compete “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley” —art. 268-10—. Ahora bien, dicha ley no es de iniciativa privativa del gobierno por lo que podrá dictarse o reformarse a iniciativa de los miembros de cualquiera de las cámaras (C.P., art. 154) o del propio Contralor General de la República (C.P., art. 156 y 268-9) y que al mismo funcionario asiste “la facultad de redistribuir internamente los cargos establecidos por la ley, de acuerdo con las necesidades del servicio de la Contraloría General” (8) .

(8) Sentencia C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En relación con la Procuraduría General de la Nación cabe señalar igualmente que la Corte, con fundamento en los artículos 278-6 y 279 de la Constitución ha afirmado la competencia de la ley para la determinación de la estructura de la procuraduría y la creación fusión y supresión de empleos. Y que a partir de ese ejercicio el procurador realice la correspondiente provisión.

Siendo claro que al legislador competen las mencionadas funciones de determinación de estructura, creación, fusión o supresión de empleos en los mencionados órganos de control, es pertinente señalar igualmente que la jurisprudencia de la corporación ha afirmado la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al gobierno para que ejerza transitoriamente las funciones que a aquél competen, naturalmente dentro del marco y con observancia de los requisitos establecidos en el artículo 150-10.

El argumento del demandante en el sentido de que aceptar la posibilidad que el legislador ejerza la competencia de fijación de la estructura y de creación, fusión y supresión de empleos en los organismos de control y que la delegue en el Presidente de la República, conlleva violación de la autonomía constitucional de tales organismos, carece entonces de fundamento. En efecto, dichas facultades para el legislador emanan de la propia Constitución y en nada afectan el cabal ejercicio del control, pues cuando el Presidente de la República ejerce funciones legislativas, por virtud de las facultades extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede decirse que en esa función está sujeto a los órganos de control ya que en el ejercicio de la misma se sujeta al control del juez constitucional.

Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que la autonomía de los organismos constitucionales de control está regulada, en la materia que ocupa a la Corte, por la propia Constitución y por ello no es pertinente la distinción que desarrolla el demandante para concluir en su petición de inexequibilidad.

Así las cosas, habrá de reiterarse que en el entendimiento que hace la Corte, las disposiciones acusadas no contrarían los artículos 113, 117, 267 y 279 de la Carta invocados como violados por el demandante. Efectivamente, si la determinación de la estructura de las plantas de personal y la creación, fusión y supresión de empleos son materias que conforme a la Constitución competen al legislador, bien puede éste mediante ley transferirlas temporalmente al Presidente de la República (art. 150-10) y por ello no se afecta la autonomía y la independencia constitucionales de los órganos de control, particularmente de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación.

4. Las facultades extraordinarias para determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores públicos.

En este punto corresponde a la Corte establecer si como lo postula el demandante la atribución de facultades extraordinarias contenida en el numeral 4º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 en cuanto abarca la determinación del régimen de remuneración y de la seguridad social de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público, está en contradicción con el mandato constitucional del artículo 150-10, por cuanto esta materia es objeto de regulación mediante leyes marco o cuadro, a que se refiere el artículo 150-19 y que por esta circunstancia están excluidas de la posibilidad de otorgamiento al gobierno mediante facultades extraordinarias.

Conforme al numeral 4º del artículo 1º de la ley acusada, las facultades que mediante él se confieren al gobierno abarcan las siguientes materias: modificar la estructura de la Procuraduría General de la Nación, así como su régimen de competencias y la organización de la Procuraduría General de la Nación e igualmente la del Instituto de Estudios del Ministerio Público, así como el régimen de competencias interno de la entidad y dictar normas para el funcionamiento de la misma; determinar el sistema de nomenclatura, denominación, clasificación, remuneración y seguridad social de sus servidores públicos, así como los requisitos y calidades para el desempeño de los diversos cargos de su planta de personal y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos de esa entidad; modificar su régimen de carrera administrativa, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores públicos y regular las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

La glosa del demandante, en este punto, se circunscribe a la posibilidad de determinación, a través del ejercicio de la habilitación extraordinaria, del sistema de remuneración y seguridad social de los servidores públicos tanto de la Procuraduría General de la Nación como del Instituto de Estudios del Ministerio Público.

De conformidad con el artículo 150-19 al Congreso de la República corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales se sujete el gobierno, entre otras materias, para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública”.

Precisamente, mediante la Ley 4ª de 1992 el Congreso desarrolló el mandato constitucional y estableció el marco dentro del cual el gobierno debe proceder a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre ellos los de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios de la Procuraduría.

Como bien recuerda la vista fiscal, esta corporación, mediante la Sentencia C-312 de 1997, declaró la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, en cuanto señala la competencia del legislador y del gobierno para establecer los principios y reglas, el primero, y en ese marco, determinar el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos, y entre otros, precisamente de los “del Ministerio Público”.

Expresó al respecto la Corte:

“12. La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (C.P., art. 150, num. 19, lits. e y f). Y puesto que la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de la Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su remuneración sea fijada directamente por el Congreso.

Las razones expuestas llevan a preferir la interpretación que realizan los intervinientes dentro del proceso: dado que la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal descansa en el gobierno y que su nivel influye en forma determinante sobre la economía, la interpretación que más se ajusta a una visión integral de la Constitución es la que vincula el tema de la remuneración y prestaciones de los empleados de la fiscalía y de la procuraduría a la ley marco respectiva, es decir, a la contemplada en el literal c) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política” (9) .

(9) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Entonces, no cabe duda que la materia en análisis cae, conforme al entendimiento jurisprudencial (10) , en el ámbito de las leyes marco prevista en el artículo 150-19.

(10) Sentencias C-417 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; Sentencia C-608 y C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Criterio del que se han apartado los salvamentos de voto sobre esta última providencia.

Y así las cosas, también es claro que en consonancia con las orientaciones de la corporación sobre las materias a que se refiere dicho artículo 150-19, no es procedente el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

Ahora bien, como la disposición acusada abarca no sólo lo relativo al régimen de remuneración de los empleados sino también el de su seguridad social, habrá que tener en cuenta que la mención de este último en cuanto comprenda las “prestaciones sociales” de tales empleados es inconstitucional.

En consecuencia, la expresión “remuneración” contenida en el numeral 4º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, es inconstitucional y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. La expresión “seguridad social” será declarada constitucional bajo el entendimiento de que no comprende el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, sino los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la Ley 100 de 1993, artículos 1º y 8º.

5. La autonomía administrativa de la auditoría externa de la Contraloría General de la República y el alcance de las facultades extraordinarias.

Para despejar el cargo planteado en la demanda acerca si el numeral 2º del artículo demandado, en cuanto prevé las facultades extraordinarias para determinar la organización y funcionamiento de la auditoría externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996”, posibilita una injerencia inconstitucional del Gobierno Nacional en los órganos de control, pues “la autonomía administrativa debe garantizarse no sólo a quien ejerce el control, sino a quien a su vez controla al controlador”, bastaría con señalar, como hace el señor auditor general en su intervención, que la actividad de control encomendada constitucionalmente a la Auditoría se proyecta no en relación con las actividades del legislador o del gobierno sino respecto de la gestión de la Contraloría General de la República y de las contralorías de las entidades territoriales y en esas condiciones no se aprecia que la regulación que en virtud de la habilitación extraordinaria expida el gobierno, afecte la separación de funciones, ni la autonomía de la gestión propia de la auditoría.

Por lo demás, como ya se ha advertido, cuando el Presidente de la República expide normas por virtud de las facultades extraordinarias que le confiera el Congreso, conforme al artículo 150-10, actúa en el lugar del legislador. Y es evidente que dentro del marco constitucional, a este último compete, por virtud de la cláusula general de competencia determinar las normas sobre organización y funcionamiento de la auditoría, así como determinar “la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital o municipal” —artículo 274—.

6. Las facultades extraordinarias para dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.

El actor considera que el primer inciso del numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, en cuanto otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar el régimen de la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, está en contra de los artículos 150-7 y 189-15 y 16, de la Constitución, pues la liquidación y la disolución son actividades complementarias pero inseparables de la supresión de las entidades públicas. Por conexidad material, expresa que el inciso segundo del mencionado numeral es igualmente inconstitucional.

Así mismo, expresa que las leyes a que se refieren los mencionados numerales del artículo 189 tienen la naturaleza de leyes de autorizaciones, y que por ese motivo las materias propias de ellas son incompatibles con el otorgamiento de facultades extraordinarias.

6.1. En primer término es pertinente señalar que si bien es cierto que las normas acusadas hacen mención de la liquidación y de la disolución de entidades administrativas, mas no de la supresión de las mismas, a la cual aluden las disposiciones constitucionales citadas por el demandante (arts. 150-7 y 189-15 y 16), para la Corte es claro que dentro del marco de la competencia específica, referida a la supresión de entidades, bien caben las regulaciones relativas a la disolución y liquidación puesto que éstos son aspectos íntimamente ligados a la supresión de entidades; además, dentro de la cláusula de competencia legislativa relativa a la organización administrativa (art. 150-7), al ejercicio de las funciones públicas y a la prestación de los servicios públicos (art. 150-22) es indudable que al legislador compete adoptar disposiciones relativas a la configuración de la administración, a las modalidades constitucionales de prestación de servicios y de ejercicio de la función administrativa.

6.2. En segundo lugar, procede dilucidar si la naturaleza que el actor atribuye a las disposiciones legales previstas en los artículos 150-7 y 189-15 y 16 significa imposibilidad para el legislador de transferencia de su materialidad a favor del Presidente de la República, mediante las facultades extraordinarias (art. 150-10).

Sobre el particular es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la República está regulado en los precisos términos del artículo 150-10 de la Constitución y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la República para que éste dicte normas con fuerza de ley. Así las cosas, en la medida en que las reglas relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la administración nacional (art. 150-7, en concordancia con el art. 189-15) no están excluidas explícitamente en el texto del artículo 150-10, habría de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos allí mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente de la República el ejercicio de la competencia legislativa pertinente.

No obstante debe la Corte analizar los planteamientos del demandante para establecer si, a pesar de lo anteriormente expuesto, le asiste razón y se estaría en el caso en estudio ante un supuesto especial de materia no susceptible de ser delegada mediante las facultades extraordinarias.

6.3. Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del artículo 189 C.P., es la de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, según el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular materias relacionadas con la supresión o fusión de entidades u organismos nacionales.

6.3.1. El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del artículo 189 C.P. Este tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria (11) . Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:

(11) Aunque en la Sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) la Corte, al declarar exequible el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, relativo a la supresión y fusión de las entidades territoriales, sostuvo que la ley de que trata el numeral 15 del artículo 189 C.P., es una ley de autorizaciones (reiterando a su vez, lo ya señalado en la Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz), dichas afirmaciones hicieron parte sólo de las consideraciones y son, por lo tanto, obiter dicta.

6.3.1.1. En primer lugar, el texto del numeral 15 del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita a señalar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercerá “de conformidad con la ley”. De esta expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones.

En efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea la expresión “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuestión, cuando la alusión es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constitución no emplea dichas expresiones, o otras equivalentes, debe entenderse que la rama ejecutiva del poder público puede actuar por fuera de los parámetros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo artículo 189 la Carta regulan las facultades de inspección y vigilancia del Presidente de la República; el numeral 21 emplea la expresión “conforme a la ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los límites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestación de los servicios públicos. De esta consagración no se puede concluir que el gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la promulgación de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal. Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.

6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre “otras funciones dentro de la órbita constitucional” del Presidente de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión de manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito material de las leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que ver con la relación entre el gobierno y el Congreso; en la Constitución de 1991 se dispuso claramente que el gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente.

6.3.1.3. En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el propósito de darle al ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la administración con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la comisión para la reforma de la administración pública creada a finales de los años ochenta (12) , se planteó la importancia de dotar al Presidente de la República de herramientas que correspondieran a su estatus de jefe de gobierno y jefe de la administración (13) . Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia presentado por el gobierno a la asamblea constituyente, se propuso que todo lo relativo a la estructura, organización y funcionamiento de la administración pública nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes marco (14) ; el Presidente de la República desarrollaría tales leyes y con base en ellas podría suprimir o fusionar entidades u organismos (15) . La asamblea constituyente acogió el espíritu de la propuesta pero introdujo una modificación importante: hizo una diferencia entre las facultades del presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el presidente “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley” (C.P., art. 189, num. 16); la segunda la ejerce, simplemente, “de conformidad con la ley” (C.P., art. 189, num. 15).

(12) Final de la administración del Presidente Virgilio Barco.

(13) Comisión presidencial para la reforma de la administración pública del Estado colombiano. Informe final ESAP, 1990, páginas 177 (Consejería presidencial para la privatización y desregulación) y 182 (Consejería presidencial para el sector social, con función expresa en materia de recomendación de fusión y supresión de entidades).

(14) Artículo 83, numeral 2º, literal a).

(15) Artículo 120, numeral 2º, literal b).

De esta manera, el régimen de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental sólo fue acogido para la modificación de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra. Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni aspectos específicos sino que debe limitarse a definir los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el presidente ejercerá su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresión o fusión de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los límites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un régimen integral al respecto. Es éste, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al Presidente de la República por el numeral 7º de la norma demandada ya que éste lo habilita para “dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional”. Dicho régimen está comprendido dentro de uno más general que no se refiere exclusivamente a la liquidación y disolución sino a los demás aspectos relativos a la supresión o fusión; pero el Congreso no está obligado a habilitar al presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresión o fusión de entidades. Bien podía, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo para dictar el régimen relativo a la consecuencia de decretar la supresión o fusión de una entidad pública del orden nacional.

6.3.1.4. En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del artículo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la concesión de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias (16) . El intérprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeración que trae dicho inciso con otros tipos de leyes.

(16) Salvo los códigos, en cuanto éstos son aprobados mediante el trámite ordinario, la creación de servicios administrativos y técnicos de las cámaras por la misma vía y el decreto de impuestos.

6.3.2. Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución se presenta una hipótesis en la cual el intérprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de la República de una invasión de sus facultades por el presidente, o para preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra Constitución. La Corte estima que en este caso ello no es necesario. El Presidente de la República está ejerciendo una facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle. Además, en el evento en que el presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el órgano legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer sus funciones de control político o su función legislativa para modificar el régimen que dicte el Presidente de la República. Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la República controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorgó. Es más, en todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados por el gobierno (C.P., art. 150, num. 10, inc. 2º).

A diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervención activa del juez constitucional para asegurar su protección y goce efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que está en juego es la distribución de competencias entre las ramas del poder público y el ejercicio de las mismas de conformidad con la Constitución y las leyes, la intervención activa del juez constitucional sólo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un órgano se exceda o invada la órbita de otro, o que faciliten que un órgano evalúe las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias.

Es cierto que cuando el Congreso habilita al presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es que esto no suceda. Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias (C.P., art. 150, num. 10). Así, siempre que el Congreso habilite al presidente para legislar, no sólo en el caso de la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en cabeza del ejecutivo. Cabe anotar que una vez expedido el régimen de liquidación o de disolución comprendido en el numeral 15 del artículo 189, el gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo sólo puede ejecutar.

Por las razones anteriores se declarará exequible el numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

6.4. La Corte tampoco encuentra que el inciso 2º de dicha norma sea inconstitucional como así mismo lo sugiere el demandante. Por el contrario, dicho inciso es una manifestación de uno de los mecanismos mediante los cuales el Congreso de la República puede controlar el ejercicio de las facultades que el mismo le otorga al Presidente de la República. Se trata de un control previo al ámbito material del régimen de liquidación y disolución que podrá dictar el ejecutivo. Es también una forma de precisar el campo de las facultades extraordinarias y de su ejercicio.

Por lo tanto, el inciso segundo mencionado también será declarado exequible pero tan solo en cuanto no viola los artículos 150 numeral 10 y 189 numeral 15 de la Constitución.

7. Las facultades extraordinarias para establecimiento de planta de personal y creación, fusión y supresión de cargos en la organización electoral.

En este apartado la Corte deberá dilucidar si el numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para establecer la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Consejo Nacional Electoral y del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y crear, suprimir o fusionar empleos, vulneró los artículos 1º, 4º y 113 de la Constitución los cuales consagran la autonomía e independencia de la organización electoral.

7.1. Al respecto el demandante reitera que la Constitución no asigna, de manera explícita, competencia al Congreso para crear, suprimir o fusionar empleos, ni para determinar la planta de personal de la organización electoral, y que por tratarse de una materia típicamente administrativa, estas funciones hacen parte de la autonomía consagrada en el artículo 113 para los otros órganos autónomos e independientes y en consecuencia tampoco opera la cláusula general de competencias del Congreso de la República.

En ese orden de ideas el actor considera que las expresiones acusadas del numeral 8º del artículo 1º, contrarían los artículos 1º, 4º y 113 de la Constitución ya que se refieren a materias en las cuales es improcedente la delegación legislativa por ser asuntos que no corresponden a la competencia del Congreso de la República.

También dentro del proceso se ha planteado que la disposición en estudio vulnera los artículos 150-10 y 152 de la Constitución, pues la primera de las disposiciones mencionadas, prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias al gobierno para regular materias propias de códigos y de leyes estatutarias, y la segunda, exige que la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales sean regulados mediante ley estatutaria.

Los intervinientes en nombre de SintraReginal expresan que las facultades extraordinarias son abiertamente inconstitucionales puesto que mediante ellas el Congreso de la República está delegando en el ejecutivo atribuciones que son únicas y exclusivas de él, artículo 150 numeral 7º, además porque la Constitución Política le otorgó también a la Registraduría Nacional del Estado Civil el carácter de órgano autónomo e independiente y de esta manera no es viable que el legislativo que tiene la competencia constitucional y que mediante una ley puede modificar la estructura de la administración nacional delegue en el Presidente de la República esas facultades.

El interviniente a nombre de la Registraduría Nacional del Estado Civil expresa por su parte que la autonomía e independencia de los órganos de control no puede predicarse respecto del legislador y que no puede aceptarse que la estructura y funcionamiento de la organización electoral sólo pueda ser objeto de enmiendas constitucionales o de actos administrativos del titular del propio órgano autónomo “generando un contrasentido constitucional y confundiendo la autonomía en sus determinaciones y alcances, con la casi inamovilidad administrativa (reforma constitucional) o paradójicamente con la inestabilidad estructura (reforma por acto administrativo simple)”.

A su turno, la vista fiscal rendida por el señor procurador delegado, teniendo en cuenta el contenido de los artículos 265 y 266 de la Constitución, que establecen las funciones del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil, las cuales tienen que ver básicamente con las funciones electorales, expresa que tanto la estructura como el régimen de funciones y competencias internas de estas dos autoridades electorales, deben establecerse por ley estatutaria tal como lo dispone el artículo 152 literal c) de la Carta Política “ya que la estructura y organización interna de las autoridades electorales son aspectos trascendentales de las funciones electorales que en manera alguna puede regular el Congreso por ley ordinaria y menos aún el ejecutivo a través de decretos leyes sin vulnerar la expresa disposición del artículo 152 literal c) de la Carta Política”.

7.2. Teniendo en cuenta los planteamientos reseñados son pertinentes las consideraciones siguientes:

7.2.1. Respecto del argumento de vulneración de los artículos 1º, 4º y 113 de la Constitución por cuanto con el otorgamiento de las facultades extraordinarias se afecta la autonomía propia de la organización electoral, debe la Corte reiterar que la autonomía que la Constitución otorga a órganos estatales debe ejercitarse dentro del marco que de manera explícita haya señalado ella misma.

En este orden de ideas, el artículo 120 de la Carta dispone que la organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Y expresa que dicha organización tiene a su cargo “la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”.

En los artículos 264 y 265 que forman parte del capítulo 2 del título IX de la Constitución y se ocupan del Consejo Nacional Electoral y de las funciones de éste, no se hace mención alguna a la función de determinación de estructura, ni de señalamiento de planta de personal o de las atribuciones de crear, suprimir o fusionar cargos.

Igual orientación se observa en el artículo 266 de la Constitución relativo al Registrador Nacional del Estado Civil. Se prevé que será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años, no podrá ser reelegido y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución para ser elegido magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, se dispone que el registrador “ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación en los casos que aquélla disponga”.

Así las cosas, se ha de afirmar que la Constitución ha asignado expresamente a la ley el señalamiento de las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil y que corresponde también al legislador en su prístina competencia de desarrollo de la misma, la determinación de la estructura del Estado y de los organismos de origen constitucional, las funciones de señalar la estructura del consejo y de la registraduría, así como determinar la planta de personal y la creación, supresión o fusión de empleos de los organismos que integran la organización electoral.

Ahora bien, si el legislador es titular de las mencionadas funciones bien puede en los términos del artículo 150-10 transferirlas de manera transitoria al Presidente de la República para que éste disponga sobre ellas mediante decretos con fuerza de ley.

7.2.2. En torno de los argumentos que obran en el proceso respecto de la necesidad de que lo atinente a la estructura y organización interna de las autoridades electorales se regulen mediante ley estatutaria por ser “aspectos trascendentales de las funciones electorales que en manera alguna puede regular el Congreso por ley ordinaria”, según precisiones de la vista fiscal, cabe señalar:

— El artículo 152 de la Constitución, literal c), prevé que lo relativo a la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales son materia de ley estatutaria, sometida al especial trámite previsto en el artículo 153 de la propia Constitución, esto es, aprobación, derogación o reforma mediante mayoría absoluta de los miembros del Congreso, efectuada dentro de una sola legislatura; en el trámite se contempla la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, ante la cual cualquier ciudadano podrá actuar para defender o impugnar la constitucionalidad de la norma.

— Esta corporación ya ha precisado la finalidad de la ley estatutaria en la materia que ocupa a la Corte y el contenido de la misma y particularmente lo relativo a qué debe entenderse por “funciones electorales” que han de ser reguladas por ley estatutaria.

En efecto la Sentencia C-145 de 1994 (17) puso de presente:

(17) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“La concreción de la noción de funciones electorales establecidas por el artículo 152 implica tener en cuenta que éstas desbordan el campo del desarrollo del derecho al voto y a la participación ciudadana consagrados por la Constitución (C.P., arts. 40 y 258).

Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia propia.

Al ejercer los derechos fundamentales a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P., arts. 40 y 258); los ciudadanos desarrollan la función electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión orgánica del principio democrático. En efecto, la democracia, desde el punto de vista formal, puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad —en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados— del principio autocrático —en el cual son los propios gobernantes quienes determinan el orden social—. Y esa autoorganización de la sociedad se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales.

Las funciones electorales articulan así al pueblo —como fuente soberana de todo poder— con las instituciones que de él emanan. Por ello, —como lo destaca Paolo Biscaretti— estas funciones electorales son públicas —ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado— pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado (2) . De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (C.P., art. 3º). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado.

(2) Paolo Biscaretti di Ruffia. Derecho constitucional (3ª ed.). Madrid: Tecnos, 1987, pág. 307.

Como vemos, los derechos de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales”.

A partir de esas consideraciones la jurisprudencia de la Corte ha señalado la necesidad de una interpretación extensiva de la reserva de la ley estatutaria en materia de funciones electorales, marcando una orientación contraria a la observada respecto de las leyes estatutarias de los derechos fundamentales (los derechos de participación estrictamente considerados), y postulando que en ese caso la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva, según las razones que se destacan en la sentencia en cita:

“De un lado, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas.

De otro lado, porque —como se ha señalado anteriormente en esta sentencia— una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c), ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación.

En tercer término, porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al legislador ordinario de su competencia —como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales— puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado.

Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático”.

Concluye la Corte en la misma sentencia:

“... a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria.

Es obvio que este criterio general según el cual toda regulación permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación. Por eso corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisión”.

En la Sentencia C-484 de 1996 (18) , la Corte consideró necesario complementar lo expuesto por ella en la Sentencia C-145 de 1994, y precisó que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas” (negrilla fuera de texto).

(18) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

— Frente a las anteriores precisiones y definiciones jurisprudenciales cabe considerar si las materias a que se refiere el numeral acusado del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 pueden catalogarse como “funciones electorales”, para los efectos del artículo 152 de la Constitución, literal c) y por tanto de acuerdo con el artículo 150-10 no podrían ser objeto de facultades extraordinarias. Sobre el particular la Corte considera que lo relativo a la estructura del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la determinación de la planta de personal y a la creación, fusión y supresión de cargos si bien son materias propias de la ley, como ya se estableció, pueden ser regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el funcionamiento de los órganos electorales ni los procesos electorales sino que se provee al soporte administrativo necesario pero “instrumental” de los mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relación con el ejercicio mismo de la función electoral; su regulación, en fin no afecta, por principio, el necesario equilibrio de mayorías y minorías.

— Por otra parte, cabe aludir a si la materia en cuestión es propia de un código en los términos y para los efectos del mencionado artículo 152 de la Constitución y si en consecuencia tampoco podría ser objeto de las facultades extraordinarias al Presidente de la República.

Respecto a la facultad de crear, suprimir y fusionar empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil, es claro que existe una referencia expresa en el Código Electoral, en la que se asigna dicha función al Registrador Nacional (19) .

(19) Cfr. artículos 7º y 12 numeral 6º del Decreto-Ley 2241 de 1986.

En efecto, la regulación sobre la creación, supresión y fusión de empleos en la Registraduría Nacional, es una función que no está asignada de manera expresa por la Constitución al Registrador Nacional.

No obstante la circunstancia de que formalmente exista en el denominado Código Electoral disposiciones que atribuyen al Registrador Nacional del Estado Civil competencia de creación, supresión o fusión de cargos no significa que el legislador no pueda modificarlas con posterioridad. Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de que el propio legislador delegue de manera transitoria en el Presidente de la República mediante facultades extraordinarias la regulación sobre esa materia, es pertinente tener en cuenta, de una parte que el Decreto 2241 de 1986, se expidió con anterioridad a la Constitución de 1991, y por ello no puede de manera cabal proyectarse a él la restricción que en la norma superior se establece. De otra parte, aunque en gracia de discusión se aceptare que en cuanto dicha disposición forma parte del Código Electoral, siguiendo la jurisprudencia de esta Corte en la materia, habría que concluir que constitucionalmente no hay obstáculo para que en el ámbito de las facultades extraordinarias se habilite al Presidente de la República para determinar la planta de personal y la estructura correspondiente en la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Electoral y el Fondo de la Registraduría.

En efecto, el alcance de la prohibición contenida en el artículo 150-10 en cuanto a la expedición o reforma de códigos por la vía de las facultades extraordinarias, ha sido aclarada en los siguientes términos:

“En todo caso, aun en el evento de que una modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general del código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta” (20) .

(20) Sentencia C-296 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En el mismo sentido se expresó lo siguiente:

“Como quedó definido en sentencias, no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla” (21) .

(21) Sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Recientemente la vigencia de este criterio fue refrendada así:

“Conforme a lo anterior, para determinar si una disposición expedida en uso de facultades extraordinarias desconoce la prohibición del artículo 150 ordinal 10 de la Carta, es necesario examinar si los contenidos normativos así promulgados implican o no una modificación sustantiva de la estructura de un código” (22) .

(22) Sentencia C-140 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

8. La precisión de las facultades extraordinarias en los numerales 1º, 6º y 8º de la Ley 573 de 2000.

El cargo de inconstitucionalidad que se endilga a los numerales 1º, 6º y 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, impone dilucidar si ellos vulneran la regla del artículo 150-10 constitucional sobre la precisión que debe observar el Congreso de la República, al otorgar facultades extraordinarias. Para el demandante, las expresiones utilizadas por la ley son tan genéricas, que al desarrollarlas, será imposible para el Gobierno Nacional establecer todas las características que sean de competencia de la ley, referentes al régimen de personal de las entidades autónomas, a que se refiere la norma acusada.

No obstante para varios de los intervinientes, las disposiciones en mención se ajustan plenamente a los requerimientos del artículo 150-10 de la Constitución.

Con apoyo en la jurisprudencia de la Corte enunciada inicialmente en la Sentencia C-074 de 1993 el interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y también el señor procurador en su concepto, ponen de presente la confusión en que a su juicio ha incurrido el demandante en torno de los aspectos de la precisión en la concesión de las facultades y el ámbito de generalidad o especificidad del tema objeto de la concesión de las facultades extraordinarias. En ese sentido afirman que cuando se hace referencia a la precisión, se pretende que la concesión de las facultades no sea ambigua, y que en consecuencia, no permita excesos en la regulación por parte del Gobierno Nacional. El grado de amplitud de las facultades se refiere a la delimitación de los temas que pueden ser objeto de regulación extraordinaria.

Esta Corte ha señalado, efectivamente, y de manera reiterada que el concepto “precisión” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al ejecutivo, afirmó la corporación “sean claras tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquél puede ejercer, no son imprecisas. Basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas” (23) .

(23) Sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

Así las cosas, es necesario analizar frente a los textos acusados si ellos adolecen de imprecisión para efecto del cumplimiento de los requisitos constitucionales o si por el contrario cumplen a cabalidad la exigencia superior.

Por este concepto, la parte acusada del numeral 1º relativa a la Contraloría General de la República expresa “y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal”.

A su turno del numeral 6º atinente al servicio exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular, se glosa la expresión política “y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal”.

Y del numeral 8º respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil han sido acusadas las expresiones “y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”.

Como se aprecia las normas en cita, en los apartes acusados, describen de manera inequívoca la materia sobre la cual versan las facultades que mediante ellas se confieren, pues aluden explícitamente al “régimen de personal" de los organismos estatales en ellas mencionados y determinan que la habilitación extraordinaria comprende el establecimiento de todas las características que sean competencia de la ley referentes precisamente a dicho régimen de personal. Entonces, contrario a lo postulado por el demandante las expresiones utilizadas no son “tan genéricas” como para que impidan determinar la materia propia de las facultades; para la Corte las normas acusadas al señalar que aquellas han de versar sobre las características que sean competencia de la ley referentes al régimen de personal de las entidades y organismos concernidos en las facultades, cumplen el requisito constitucional de “precisión”, pues se delimita de manera inequívoca la materia, y no obstante la aparente generalidad es claro que las facultades no resultan “vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas".

En consecuencia no prospera el cargo aducido de violación del artículo 150-10 de la Constitución y por tanto habrá de declararse que las disposiciones en análisis se ajustan a la Constitución y son por tanto exequibles.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto”, así como “y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal” contenidas en el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

2. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “remuneración”; EXEQUIBLE la expresión “y seguridad social” bajo el entendido que no incluye las prestaciones sociales de los servidores de la Procuraduría General de la Nación ni del Instituto de Estudios del Ministerio Público de conformidad con lo expuesto en la parte motiva; y EXEQUIBLE la expresión “y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en esa entidad” todas ellas contenidas en el numeral 4º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

4. Declarar EXEQUIBLE la expresión “así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal” contenida en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

5. Declarar EXEQUIBLE el inciso 1º del numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

6. Declarar EXEQUIBLE, respecto de los cargos presentados, el inciso 2º del numeral 7º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

7. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos”; “establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral”; así como “y la planta de personal”, contenidas todas ellas en el numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000».

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