Sentencia C-402 de agosto 10 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1943

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 67, parcial de la Ley 141/94 “por la cual se crean el fondo nacional de regalías, la comisión nacional de regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.

Santafé de Bogotá, D.C., agosto diez de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. El texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el artículo 67 transitorio de la Ley 141 de 1994, subrayando la parte acusada:

“Ley 141 de 1994

Por la cual se crean el fondo nacional de regalías, la comisión nacional de regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.

“...

ART. 67.—Transitorio. Mientras entra en funcionamiento la comisión nacional de regalías, facúltase al Ministerio de Minas y Energía ejercer dichas funciones en los términos de la presente ley.

El Ministerio de Minas y Energía liquidará las regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la presente ley”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte

1. La competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda contra el artículo 67, parcial de la Ley 141 de 1994, en atención a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2067 de 1991, como quiera que se trata de una disposición que hace parte de una ley de la República.

La disposición acusada en el presente asunto es atacada por el demandante a través de los siguientes cargos:

Afirma el actor, en primer lugar que el artículo 67 parcial de la Ley 141 de 1994, es violatorio de los artículos 58 y 360 superiores y, por otra parte, se acusa a la disposición cuestionada de ser contraria a las normas constitucionales 150 numerales 11, 151, 345, 346, 349 y 352, así como el estatuto orgánico del presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, el cual, a su vez, compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.

Como fundamento de su demanda, aduce el actor, que la norma acusada viola las disposiciones constitucionales señaladas anteriormente, porque la misma contiene un carácter retroactivo en materia de regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, las cuales le corresponde liquidar al Ministerio de Minas y Energía, correspondientes al cuarto trimestre del año de 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la Ley 141 de 1994. A juicio del actor, la retroactividad del artículo 67 de la referida ley, nace del hecho jurídico según el cual, al ordenar la liquidación de las regalías y compensaciones correspondientes a este período fiscal, por parte del Ministerio de Minas y Energía a favor de las entidades territoriales, se vulneran derechos adquiridos de algunos particulares y de entidades nacionales sobre las regalías, pues se afecta un momento anterior al de la entrada en vigencia de la ley, esto es a 30 de junio de 1994.

Argumenta en su libelo el demandante, que el legislador no puede, al dictar disposiciones ordenadas por la Constitución, regular situaciones anteriores a la iniciación de su vigencia, pues con ello se desconoce el principio de la no retroactividad protectora de los derechos adquiridos, previsto en los artículos 58 constitucional 28 de la Ley 153 de 1887.

Finalmente estima el demandante, que el artículo cuestionado goza de carácter tributario y por lo tanto, el legislador desconoció disposiciones superiores y legales en materia presupuestal, al aprobar el artículo 67 de la Ley 141 de 1994, relativas a las fases presupuestales de la elaboración, aprobación y ejecución ordenada y sistemática del presupuesto, previstas en los artículos 1º, 11, 14, 15, 36, 38 y 39 del Decreto 111 de 1996.

3. Cuestión preliminar

En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que el constituyente elevó un canon constitucional el régimen de las regalías, estableciendo los derechos y destinaciones específicas sobre las mismas, y trasladando a la ley la función de establecer los parámetros para determinar “las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. Igualmente ha dicho esta corporación que el artículo 360 superior le confiere al legislador, además, la facultad de distribuir entre las distintas entidades territoriales los recursos que ingresen al fondo nacional de regalías, otorgándole a este último, la destinación establecida por la misma en el artículo 361.

De otra parte, es pertinente señalar también que la Corte ha entendido que las regalías constituyen ingresos fiscales por la explotación de los recursos naturales renovables y no renovables, y que las entidades del Estado poseen el derecho de recibirlas y de pactar beneficios o compensaciones adicionales con los explotadores particulares.

Así mismo, ha considerado también la Corte en su jurisprudencia que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, entre ellos, lógicamente se encuentran los provenientes de las regalías. Esta autonomía debe enmarcarse dentro de los términos de la ley, según se desprende lo previsto por el artículo 287 de la Constitución Política.

Igualmente, ha sostenido la Corte que el Constituyente, reiteró una norma constitucional adoptada desde 1886, el artículo 332 de la nueva Constitución, el cual prescribe que: “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Así, pues, existe certeza plena sobre el carácter público de la riqueza minera nacional, y del derecho del Estado a prescribir regalías con ocasión de la extracción y aprovechamiento de dichos recursos naturales.

A juicio de la Corte, en perfecta armonía con el principio atrás referido, la Carta faculta a la ley para regular las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, que cuando se realice por los particulares, en su propio beneficio, necesariamente estará afectada al pago de regalías, según se desprende de la lectura literal del artículo 360 superior.

Ahora bien, estima la corporación que en cuanto se refiere a la distribución de los ingresos fiscales generados por la actividad minera, la Carta no adoptó la regla de simple reparto entre la Nación y las entidades territoriales, que fuera utilizada para establecer el situado fiscal y la cesión de rentas a favor de los municipios. En efecto, la Constitución otorgó, en primer término, un derecho propio de los departamentos y municipios a participar en los beneficios económicos derivados de la explotación de recursos mineros en sus respectivos territorios; por lo tanto, no se trata de una cesión de rentas nacionales como ocurre con el situado fiscal y la participación de los ingresos corrientes de la Nación, en beneficio de los entes territoriales, y en segundo término, con las rentas fiscales no asignadas por este concepto, se ordenó la constitución de un fondo nacional de regalías, como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos provenientes de las regalías.

Para la Corte, es ilustrativo observar cómo la Constitución ha otorgado a los departamentos y municipios, en donde se realizan las explotaciones, un derecho de participación en los ingresos fiscales generados por la explotación minera, para mitigar los efectos ambientales adversos que se derivan de la operación de tales actividades, extendiendo estos derechos de participación a “los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos” (art. 360).

De otro lado, también esta corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales. Con una porción de las regalías se nutre el fondo nacional de regalías cuyo destino se dirige a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y el financiamiento de proyectos regionales y de inversión, estos últimos a cargo de las entidades territoriales, razón por la cual, la Carta radicó su titularidad en cabeza del Estado, en su condición de propietario (C.P., arts. 101, 102 y 332), con el propósito de permitir que las entidades territoriales ejercieran sus derechos en el uso y goce de los ingresos fiscales de origen minero.

En efecto, la Corte considera pertinente reiterar en esta ocasión, que desde la promulgación de la Carta de 1991, las regalías no constituyen derechos adquiridos para los entes territoriales, sino derechos de participación económica, como lo ha dejado claramente expuesto en las sentencias C-567 de 30 de noviembre de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; C-128 de 1998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, T-141 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, C-478 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-346 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. Por lo tanto sobre estas contraprestaciones no se puede predicar propiedad alguna, salvo la estatal, como quiera que este último es el titular único del subsuelo, según se desprende de los artículos 101, 102 y 332 constitucionales.

4. El problema jurídico que se debate

La norma acusada en la presente demanda, es el inciso 2º del artículo 67 de la Ley 141 de 1994, que hace parte de sus disposiciones transitorias, que dice así:

“El Ministerio de Minas y Energía liquidará las regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del año de 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la presente ley”.

Sin duda la voluntad del legislador fue la de que el cuarto trimestre de 1993, en materia de regalías y compensaciones a favor de las entidades territoriales, fuera liquidado por el Ministerio de Minas y Energía con base en los criterios y asignaciones señaladas en la citada ley 141, pero lo que no pudo prever dicho legislador fue que por la propia naturaleza del proceso legislativo, ese estatuto legal cuyo proyecto fue presentado en 1993, sólo iba a ser aprobado en 1994, sancionado por el Presidente de la República el 28 de junio de ese año y publicado en el Diario Oficial el 30 de junio de 1994 41414. Es decir que, cuando finalmente se promulgó la ley, ya se había realizado la operación y liquidación del cuarto trimestre de 1993, con base en los artículos 229 a 232 del Decreto 2655 de 1988, Código de Minas, según lo certificó el secretario de Hacienda del departamento de la Guajira, tal como aparece registrado en la sentencia del Consejo de Estado de 12 de febrero de 1998, M.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

No sobra agregar que tal operación administrativa se apoyó, como se ha anotado, en el Código de Minas (D. 2655/88, art. 216 a 233), cuya vigencia jurídica expiró el 30 de junio de 1994, fecha a partir de la cual entró a regir la Ley 141 de 1994.

5. La irretroactividad de la ley

El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional.

Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el estado social de derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.

En la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia jurídica se recurre a términos como los ”derechos adquiridos”, de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituidos por las expresiones “situaciones jurídicas subjetivas o particulares”, opuestas en esta concepción a las llamadas “meras expectativas”, que apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho, y que por tanto sí pueden ser reguladas o modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en la doctrina universal “las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”, dice el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, precepto que además ha adquirido la fuerza expresiva de un aforismo. Vale la pena también anotar que en la CP sólo existe una excepción al principio de la irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la CP.

En materia de irretroactividad es fundamental la definición del artículo 58 de la CP, cuando establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En la sentencia 686 de 1995 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), luego de un amplio estudio del concepto de “derechos adquiridos” se recoge parte importante de la jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia:

“(...)

“La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa... Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

Ajusta mejor con la técnica denominar “situación jurídica concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y “situación jurídica abstracta u objetiva”, a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en su contra de una persona”. (Sent. dic. 12/74).

Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se expresó:

“Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder”.

Por su parte, la Corte Constitucional en reciente fallo expresó en relación con este tema lo siguiente:

“La norma (C.N., art. 58) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquella no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia”. (Sent. C-529/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

En conclusión, no queda duda alguna de que las regalías correspondientes al cuarto trimestre de 1993, cuando se promulgó la Ley 141 de 1994, ya se habían liquidado y pagado al departamento de la Guajira, con base en las disposiciones anteriores (D. 2655/88, arts. 229 y 232), porque las disposiciones del nuevo estatuto no habían nacido a la vida jurídica. Ocurrió que el proyecto de ley fue presentado en la legislatura de 1993. Por razón de la naturaleza compleja de su trámite y aprobación en el Congreso, sólo fue promulgado en el Diario Oficial 41414, el 30 de junio de 1994, fecha ésta en la cual empezó a regir como ley 141 del mismo año, en virtud del principio general de derecho de que la ley rige a partir de su promulgación. Ese procedimiento legislativo convirtió en inane e infundada la voluntad del legislador al violar el principio de la irretroactividad de la ley, y, por tanto la afectó del vicio de inconstitucionalidad.

Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del inciso acusado, sin que sea necesario examinar ningún otro cargo para fundamentar esta decisión.

En mérito de lo expuesto, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional, administrando justicia el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 67 de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crean el fondo nacional de regalías, la comisión nacional de regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, publíquese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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