Sentencia C-421 de mayo 28 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-421 de 2002 

Ref.: Expediente D-3810

Magistrado Ponente:

Álvaro Tafur Galvis

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 1791 de 2000.

Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro.

Bogotá, veintiocho de mayo de dos mil dos

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada y se resalta lo demandado:

“DECRETO 1791 DE 2000”

(Septiembre 14)

“Por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional”.

“ART. 66.—Separación absoluta. El personal que sea condenado por sentencia ejecutoriada a la pena principal de prisión o arresto, por la justicia penal militar o por la ordinaria, por delitos dolosos, será separado en forma absoluta de la Policía Nacional y no podrá volver a pertenecer a la misma.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Corte Constitucional de conformidad con el artículo 241-5 superior, es competente para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, toda vez que las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley.

2. El problema jurídico que plantea la demanda.

A juicio del demandante la norma que acusa vulnera el artículo 13 de la Constitución que consagra el derecho a la igualdad, pues dispensa un tratamiento discriminatorio a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, al disponer como causal de retiro del servicio la condena a la pena de arresto por la comisión de delitos dolosos, cuando a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas, ante la misma condena, no se impone la misma sanción administrativa accesoria sino tan sólo la suspensión en la carrera.

Al parecer de la interviniente en nombre del Ministerio de Defensa, la diferencia de trato que acusa el demandante se justifica por cuanto las finalidades constitucionales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas no son coincidentes, ni la naturaleza jurídica de las dos instituciones la misma. A la Policía, como institución de naturaleza civil, compete garantizar el ejercicio de los derechos y libertades y asegurar la paz y la convivencia ciudadana, al paso que a las Fuerzas Armadas corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional. De esta manera, sugiere que la proximidad de la Policía con la comunidad permitiría exigir con más rigor a los miembros de esta institución un comportamiento ajustado a derecho.

Para la vista fiscal, por el contrario, si bien los regímenes de carrera de la Policía y las Fuerzas Militares deben ser diferentes en atención a su diversa naturaleza y a las distintas finalidades que persiguen, esta circunstancia no autoriza al legislador para dispensar un trato discriminatorio como el que dispensa la norma acusada. Siendo que todos los miembros de las Fuerzas Armadas responden penalmente según unas mismas disposiciones contenidas en el Código Penal o en el Código Penal Militar, según las circunstancias, no existe razón que justifique la existencia de una sanción administrativa accesoria para los miembros de la Policía no contemplada para las Fuerzas Militares.

Así las cosas, corresponde a la Corte estudiar si la causal de retiro del servicio de la Policía Nacional que resulta aplicable a los oficiales y suboficiales de esta institución cuando han sido condenados a la pena de arresto, vulnera el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), en tanto implica un trato más severo que el que se impone a los miembros de las Fuerzas Militares que han sido condenados a la misma pena.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente a este análisis la Corte considera necesario hacer algunas consideraciones en relación con (i) las diferencias institucionales entre la Policía Nacional y las Fuerzas Militares y (ii) su incidencia en la adopción de regímenes disciplinarios y de sistemas de carrera independientes, que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.

3.1. Diferencias institucionales entre la Policía Nacional y las Fuerzas Militares.

Esta corporación en diferentes oportunidades se ha referido a la naturaleza jurídica de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares para descartar las diferencias entre las dos instituciones. Tales diferencias radican fundamentalmente en el carácter civil que se atribuye a la Policía y que emerge del artículo 218 de la Constitución, carácter del que no se revisten las Fuerzas Militares, y en el objetivo que persigue cada institución, el cual en el caso de la policía es “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (C.P., art. 218), mientras que en el caso de las Fuerzas Militares “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. (C.P., art. 217)

Sobre la naturaleza de la Policía ha dicho la Corte lo siguiente:

“La Policía Nacional se distingue entonces de las Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que reciban. La Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas mas no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de policía judicial (1) ”.

(1) Sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Sobre las implicaciones que se derivan del carácter civil que la Constitución le ha atribuido a la Policía, se han vertido los siguientes conceptos:

“La afirmación constitucional del carácter civil de la policía tiene las siguientes implicaciones:

“a) La misión de la policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado;

b) El policía es un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión, y

c) Los miembros del cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior jerárquico (2) ”.

(2) Sentencia C-453 de 1994, Eduardo Cifuentes Muñoz.

Las razones filosófico-políticas que soportan la distinción entre el carácter civil del cuerpo de policía y el militar que tienen el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, han sido también explicadas por esta corporación en los siguientes términos:

“El fundamento de la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización de las relaciones entre el Estado - aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de éste un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su carácter meramente preventivo y la relativa debilidad de su poder bélico, se encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad ciudadana.

“El origen del constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la protección de la seguridad individual y ello explica las restricciones impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción interna (3) ”.

(3) Ibídem Sentencia C-453 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Así mismo, tomando en cuenta la diferente naturaleza jurídica de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, esta corporación ha señalado la imposibilidad de asimilar las dos instituciones en términos de estructura y de organización. Así frente al cargo de la supuesta vulneración del derecho a la igualdad por el establecimiento de estructuras de juzgamiento diferentes en cada caso esta corporación señaló que éstas no tienen por qué responder a idénticas consideraciones, pues ellas variarán de acuerdo con las funciones particulares que les asigna la Constitución y que determinan su estructura. En la Sentencia C-740 de 2001 dijo la Corte lo siguiente:

“Así, en el juicio de igualdad propuesto (4) lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por el actor resulta inapropiado, pues no es posible establecer, válidamente, una equivalencia entre los juzgados de los departamentos de Policía y policías metropolitanas, y los jueces de brigadas y divisiones del Ejército Nacional, la Fuerza Aérea y la Armada Nacional.

(4) Sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Tanto por razones que aluden a las finalidades diferentes de las instituciones señaladas, como a su estructura y organización específicas, tal equiparación no es conducente.

Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional cuentan con una organización jerárquica, que no es sin embargo idéntica, pues ésta depende de las funciones específicas que cada una está llamada a cumplir.

En este sentido esta corporación debe recordar que si bien las instituciones señaladas hacen parte de la fuerza pública (C.P., art. 216), cumplen funciones constitucionales distintas que no resultan equiparables y que hacen improcedente una asimilación mecánica de una y otra en términos de estructura y de organización.

Así mientras que a las Fuerzas Militares la Carta Política les asigna la finalidad primordial de defender la soberanía nacional, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional (C.P., art. 217), a la Policía Nacional, definida como un cuerpo armado de naturaleza civil, la misma Carta le atribuye el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (C.P., art. 218).

No son pues organizaciones comparables y en relación con las competencias fijadas para los organismos encargados del juzgamiento de los oficiales respectivos, éstas no tienen por qué responder a idénticas consideraciones, pues ellas variarán de acuerdo con las funciones que les asigna la Constitución y que determinan su estructura (5) ”.

(5) Ver Sentencia C-740 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

3.2. La diferente naturaleza jurídica de la Policía y de las Fuerzas Militares y su incidencia en la adopción de regímenes disciplinarios y de sistemas de carrera independientes.

Consecuencia de la diferente naturaleza jurídica de las dos instituciones que componen la Fuerza Pública, es el señalamiento que la misma Constitución hace de la existencia de un sistema de carrera y de un régimen disciplinario independiente para cada una de ellas. En efecto, el artículo 217 superior relativo a las Fuerzas Militares afirma que “La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”; por su parte el 218 ibídem, concerniente a la Policía Nacional, establece que “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.

La referencia a la facultad del legislador para la adopción de los regímenes disciplinarios y de carrera de ambas instituciones, contenida en artículos independientes, y el lenguaje utilizado por el constituyente que alude al régimen que “les es propio”, resultan significativos a efectos de concluir que tales sistemas de carrera y regímenes disciplinarios son específicos para cada institución. Además, la diferente finalidad atribuida a cada una de ellas es también una razón para afirmar que no comparten los mismos estatutos en estas materias, a fin de que cada uno de ellos se adecue a la naturaleza del servicio que se presta. Así lo ha entendido el legislador extraordinario quien en desarrollo de las citadas normas constitucionales expidió los decretos 1790 y 1797 de 2000 que contienen respectivamente el régimen de carrera y disciplinario para las Fuerzas Militares, y los decretos 1791 y 1798 del mismo año, mediante los cuales definió el régimen de carrera y disciplinario para la Policía Nacional.

Acorde con lo anterior el estatuto de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía define que “La formación integral del profesional de policía, estará orientada a desarrollar los principios éticos y valores corporativos, promover capacidades de liderazgo y servicio comunitario para el eficiente cumplimiento de las funciones preventiva, educativa y social. En tal virtud, los contenidos programáticos harán particular énfasis en el respeto de los derechos humanos, para el ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica de los residentes en el territorio colombiano”. Esta definición sobre los objetivos de la formación policial dentro del régimen de carrera de tal institución resulta específica y acorde con la finalidad constitucional que ella persigue, y no se encuentra reproducida en los estatutos de carrera y disciplinario de las Fuerzas Militares, pues a ellas se encomiendan otros objetivos constitucionales, cuales son “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. Estas diferencias establecidas en el manejo del personal militar y del policial, persiguen entonces acentuar la deseable distinción entre lo civil y lo militar, que en últimas pretende preservar las libertades individuales al situar al individuo a la mayor distancia posible de los medios de represión y coacción propiamente bélicos, por su mayor capacidad de destrucción.

Resulta entonces lógico suponer, que estos regímenes de personal de ambas instituciones contengan la previsión de prohibiciones y sanciones diferentes, y se refieran a procesos formativos, de ascenso y de escalafón distintos, en vista de la particular finalidad que se persigue en cada una de ellas. Si la finalidad de la Policía es preventiva y no represiva, si la función policial implica un permanente contacto con la sociedad civil, el régimen de carrera y disciplinario deberá adecuarse a estos objetivos.

Con base en las anteriores consideraciones procede la Corte al análisis del cargo planteado en la demanda.

4. El análisis del cargo.

Para el actor la expresión atacada establece un trato discriminatorio para el personal de la Policía Nacional, en tanto configura una causal de separación absoluta de la institución, que no se establece para el personal de las Fuerzas Militares que es condenado a la misma pena de arresto.

La Corte, al respecto, constata que las disposiciones atacadas establecen en este caso tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responden a los criterios establecidos por esta corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.

En efecto, como ha dicho esta corporación en forma reiterada:

“En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima (6) ”.

(6) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Cabe recordar que en relación con el concepto de proporcionalidad a que hace referencia la jurisprudencia citada, la corporación ha precisado que para que un trato desigual guarde armonía con el artículo 13 constitucional debe demostrarse que la norma analizada es (1) adecuada para el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesaria, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; (3) proporcionada en sentido estricto, esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato (7) . De esta forma el principio de proporcionalidad busca que la medida sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado mínimo (8) .

(7) Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(8) Sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Así mismo y sin que con ello la Corte renuncie a sus responsabilidades o permita la supervivencia en el ordenamiento de regulaciones inconstitucionales, ha buscado racionalizar el examen constitucional a fin de respetar la potestad de configuración de los órganos políticos, modulando la intensidad del juicio de proporcionalidad (9) . En este sentido ha concluido que en aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia potestad de apreciación y configuración el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia constitución protege. Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta limita la discrecionalidad del Congreso, la intervención y control del juez constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por la Constitución. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto la Carta así lo exige (10) .

(9) Ver Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido la Sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(10) Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En este sentido, si se concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser estricto, entonces el estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así sea en forma parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que la norma realmente sea útil para alcanzar los propósitos constitucionales que con ella se persiguen. Igualmente, el estudio de la “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser graduado. Así ha dicho la Corte que:

“(...) en los casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los juicios estrictos, la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia de restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo constitucional (11) .

(11) Ibídem Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Ahora bien, en el juicio de igualdad propuesto (12) , lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por el actor resulta inapropiado, pues no es posible establecer, válidamente, una equivalencia entre el personal de la Policía Nacional y el personal de las Fuerzas Militares en materia de régimen disciplinario.

(12) En relación con la aplicación del test de igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-412-01, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-586 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.

Para la Corte es claro que, como lo recuerda la interviniente del Ministerio de Defensa y como ya se explicó en las consideraciones preliminares de esta sentencia, los miembros de las Fuerzas Militares —Ejército Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional— y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación frente a la imposición de sanciones disciplinarias como la que contiene la norma acusada. El fundamento de esta conclusión se basa en el hecho de que la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, si bien ambas forman parte de la fuerza pública (C.P., art. 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y persiguen distintos fines constitucionales.

Así mismo a juicio de la Corte, debe tenerse en cuenta que el constituyente quiso expresamente establecer una diferencia en materia del régimen disciplinario aplicable respectivamente a los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares y dejó en este sentido en manos del legislador la tarea de establecer regímenes diferentes, como se desprende claramente del mandato contenido en los artículos 217 y 218 superiores (13) .

(13) ART. 217.—La Nación tendrá par su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.

Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinaria, que les es propio.

ART. 218.—La ley organizará el cuerpo de Policía.

La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario (negrillas fuera de texto).

Así las cosas, en la aplicación del test de igualdad la Corte debe tomar en cuenta necesariamente esta circunstancia y en consecuencia deberá verificar simplemente que el trato diferenciado bajo análisis resulte adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política, y que la medida adoptada no sea manifiestamente innecesaria (14) .

(14) Ver Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

No sobra recordar al respecto que para este tipo de casos la Corte ha señalado que:

“Cuando se trata de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P., art. 150), esta corporación ha considerado que el juicio de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política (15) . Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular. (Fundamento 6) (16) ”.

(15) Véanse las sentencias SC-556 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía); SC-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), y, SC-445 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(16) Sentencia C-563 de 1997.

En este sentido la corporación constata que con la disposición acusada el legislador, partiendo de las formulaciones constitucionales, tomó en cuenta el carácter civil del personal de policía y que la finalidad que persigue al incluir el arresto por delitos dolosos como causal de separación de la carrera en la Policía Nacional y no hacer lo mismo en las Fuerzas Militares, radica en la necesidad de exigir una mayor pulcritud en el comportamiento de los miembros de la policía dada su misión relacionada con el mantenimiento, entre la sociedad civil, de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales y la convivencia pacífica. (C.P., art. 218). Al respecto debe tomarse en cuenta que la labor de la policía es esencialmente preventiva e implica un contacto más directo con la ciudadanía, lo que obliga a extremar las medidas tendientes a proteger a la población civil.

Así mismo no escapa a la Corte la voluntad del legislador extraordinario de hacer más exigentes los requisitos de permanencia en la Policía Nacional en el marco de la política de moralización de la institución, sometida en los últimos años a un complejo proceso de reestructuración, dentro del que figuran como unos de sus principales derroteros los de rescatar la credibilidad de la ciudadanía en la institución y fortalecer el compromiso ético de sus miembros (17) .

(17) Ver “La institución —organización— e identidad corporativa” página institucional de la Policía Nacional www.policía.gov.co.

Para la Corte, estos objetivos que resultan plenamente compatibles con la Carta (C.P., arts. 2º, 209, 218), encuentran en la norma acusada un claro instrumento para ser realizados, dado que ésta establece efectivamente un mayor nivel de escogencia al personal de la Policía que limita las posibilidades de corrupción, al tiempo que protege a los ciudadanos que entran en contacto con ella (18) .

(18) Al respecto cabe recordar que dentro de las conductas sancionadas con arresto por el Código Penal Militar figuran, entre otras, las siguientes: Violación de habitación ajena (art. 187), lesiones personales dolosas (art. 188), hurto simple (art. 190), hurto de uso (art. 191), estafa (art. 192), emisión y transferencia ilegal de cheque (art. 193), daño en bien ajeno (art. 194).

La expresión que se impugna atiende entonces a una evidente voluntad del legislador extraordinario de fortalecer y consolidar el proceso de modernización de una de las instituciones más importantes para el mantenimiento de la convivencia y la garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades públicas que no puede ser desconocida por esta corporación.

Así las cosas, la Corte no encuentra que asista razón al demandante en relación con la violación por la norma del principio de igualdad, por lo que rechazará el cargo planteado en este sentido y así lo declarará en la parte resolutiva de la sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “o arresto” contenida en el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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