Sentencia C-423 de septiembre 29 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES

CREACIÓN LEGAL

EXTRACTOS: « Debe esta corporación señalar que, con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado el carácter especial que el mismo constituyente les otorgó (art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales.

Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo económico y social a través de la protección del medio ambiente. Como se expuso anteriormente, la Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas (art. 79 C.P.), de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional –e incluso el internacional–, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios –concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo–, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa.

De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las corporaciones autónomas regionales comprenden territorios de más de un departamento, éstas no puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas departamentales (art. 300-7), ni menos aún, por parte de los concejos municipales (art. 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Política no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo contrario significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los artículos 6º y 121 superiores, por cuanto –se reitera– no existe norma alguna que específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción regional. Esta es una de las varias razones –como enseguida se explicará– por las cuales esta Corporación considera que sólo la ley, por mandato del constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales que se extiendan al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos (arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear establecimientos públicos –que no corporaciones autónomas regionales– con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades públicas respectivas de carácter nacional.

5.1. Los cargos. 

Manifiesta el actor que el Congreso se atribuyó una función que no le correspondía, pues el artículo 150 numeral 7º únicamente le otorga la atribución, en el caso de las corporaciones autónomas regionales, de reglamentar su creación y funcionamiento. Al respecto aduce como prueba la recomendación número 8 de la comisión de ordenamiento territorial de la Asamblea Nacional Constituyente, que dice:

“La Constitución está autorizando, pues, al legislador para reglamentar la creación de las corporaciones, mas no para crearlas, como sí explícitamente lo hace en el mismo ordinal a la atribución de crear ministerios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado. De este modo, corresponde a la ley regular lo referente a requisitos, condiciones, procedimiento, estructura y funcionamiento de las corporaciones, sin proceder a decretar su creación”.

En segundo lugar, arguye al demandante que el Congreso desconoció el principio de autonomía de las entidades territoriales, consagrado en el artículo 1º de la Constitución y desarrollado en el artículo 287 superior. Así las cosas, considera que la creación de las corporaciones autónomas regionales requiere la decisión de los órganos y funcionarios de los departamentos interesados, es decir, en este caso las asambleas y los gobernadores, cumpliendo los parámetros fijados por el legislador. Este razonamiento no es compartido por la Corte ya que, como se expuso, la creación de las corporaciones autónomas regionales, y en particular de aquéllas que tienen por objeto la preservación y conservación del ambiente, no es competencia de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, por tratarse de asuntos que sobrepasan el marco de sus competencias político-territoriales. Esto, se repite, cuando la corporación autónoma regional comprende el territorio de más de un departamento.

En relación con el primer argumento, la Corte no comparte la posición del actor, básicamente por tres razones claras:

Primero, porque en virtud de la cláusula general de competencia, ya comentada, el legislador puede hacer las leyes in genere, de conformidad con la limitaciones y requisitos que la Constitución establezca. La Carta Política permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones autónomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el Congreso está legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay disposición en contrario.

Con respecto a la recomendación Nº 8 que aduce el demandante, cabe observar que ella se planteó en la comisión de ordenamiento territorial, con posterioridad a la determinación por el constituyente de radicar la cláusula general de competencia en cabeza del Congreso, y no de los cuerpos colegiados de elección popular de carácter territorial, ya que éstos, como se ha señalado, no tiene naturaleza legislativa.

En segundo lugar, el numeral 7º del artículo 150 superior señala como función del Congreso “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales”. Nada obsta para que al reglamentar la creación de dichas entidades, establezca que su creación es legal, porque la Constitución autoriza al Congreso in genere para determinar la creación de las corporaciones, es decir, lo faculta para que señale cómo se crean, y el legislador dispuso que, en algunos casos, sea por medio de la ley. Luego la norma acusada tiene pleno amparo constitucional.

Con todo, la creación legal de una corporación autónoma regional cuyo objeto sea velar por la preservación del ambiente, puede —si sus políticas no se articulan debidamente con la propias de las entidades territoriales—, representar un vaciamiento de las competencias locales en esta materia y que la Constitución les reconoce expresamente. De ahí que resulte indispensable que el Congreso, al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (art.150-7 C.P.) y al dictar la ley orgánica de ordenamiento territorial (art. 297 C.P.), en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo económico y preservar el ambiente, determine los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 34, 35, 36, 37, 38 y 41 de la Ley 99 de 1993».

(Sentencia C-423 de septiembre 29 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «El artículo 150, numeral 7º, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes, “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía”.

A diferencia de lo que en la misma disposición se encuentra para los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, cuya creación sí compete de manera expresa al Congreso de la República, el constituyente le atribuyó una función bien distinta en cuanto a las corporaciones autónomas regionales, a las que no incluyó dentro de la categoría de los establecimientos públicos: la de reglamentar su creación y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos organismos y, puesto que toca con asignación de atribuciones constitucionales, es de interpretación estricta sin que ello signifique desconocer la cláusula general de competencia.

A nuestro juicio, los términos usados por la Constitución no pueden ser más claros; de ellos surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la responsabilidad de dictar las leyes que, por vía general, dispongan las reglas pertinentes a la creación y funcionamiento de tales entidades.

La creación es, entonces, un acto que estará a cargo de aquél organismo al que la ley designe. Este, al proferirlo, deberá someterse a los requisitos, trámites y condicionamientos que el legislador, en cumplimiento de su función de regulación general, haya dispuesto.

Puede inclusive admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la ley para establecer en concreto las corporaciones autónomas, pero claro está, dentro de un régimen de autonomía como el que contempla la Carta, a partir de la asociación entre departamentos o municipios de una determinada región, siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general señale.

Lo que sí resulta evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno esta hoy autorizado para crear corporaciones autónomas regionales sin haberse dictado con anterioridad la ley que reglamente la creación y funcionamiento de las mismas, pues al hacerlo estaría pretermitiendo una exigencia constitucional expresa.

Estimamos, de todas maneras, que el sentido con el cual quiso el constituyente estructurar el ordenamiento territorial, consistió en ampliar las posibilidades de iniciativa de las regiones, dando ocasión a la gestión directa de sus intereses y de los asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente.

Una interpretación como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre corporaciones autónomas regionales con las posibilidades que el propio constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades territoriales mediante ley orgánica dictada previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.

Consideramos que la ley general a la que nos referimos –sin cuya existencia previa no puede la rama legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear corporaciones autónomas regionales– debe ser una ley orgánica, de aquéllas previstas en el artículo 151 de la Constitución, a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la participación de las entidades territoriales. Interpretada la Constitución de manera sistemática, el tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la ley orgánica de ordenamiento territorial (arts. 285, 286, 287, 288, 297, 302, 306, y 307 de la Constitución, entre otros).

3. La sentencia de la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que “con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos”.

Eso no está demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la perceptiva constitucional.

Ante el silencio de la Carta, corresponde al legislador –según resulta del mismo artículo 150, numeral 7º–, definir la naturaleza jurídica de los aludidos organismos.

Pensamos que la mínima consecuencia del régimen de autonomía dispuesto por la Constitución para las corporaciones autónomas regionales es la de reconocerles una naturaleza jurídica propia y distinta de la prevista para otras entidades descentralizadas.

Por otra parte, no se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas regionales según la filosofía de la Constitución de 1991.

4. Las ideas que exponemos en este salvamento de voto no son incompatibles con el sentido de la cláusula general de competencia en materia legislativa, que reside en el Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que este se someta a los expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la Constitución, en este caso el de no proceder a legislar por vía específica (creando una corporación) sino con arreglo a normas legislativas previas y generales.

Entender la cláusula general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de derecho”.

Carlos Gaviria Díaz–José Gregorio Hernández Galindo. 

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