Sentencia C-427 de mayo 29 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-427 de 2002

Ref.: Proceso D-3822

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actor: Sixto Manuel García Mejía

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 numeral 4º (parcial) de Ley 141 de 1994, “por el cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., mayo veintinueve de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.414, resaltando los apartes normativos impugnados:

LEY 141 DE 1994

(Junio 28)

“Por el cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

“ART. 10.—Mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones.

“4. Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable o negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos. La comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. Aclaración preliminar.

Antes de abordar el examen de fondo, es necesario precisar que el artículo 10 de la Ley 141 de 1994, al cual pertenecen los apartes del numeral 4º que se impugnan en esta oportunidad, se encuentra vigente no obstante que había sido derogado expresamente por el artículo 22 del Decreto-Ley 1178 de 1999, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, disposición que fue declarada inexequible mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 y que a su vez originó que mediante Sentencia C-722 de 1999, se declarara inexequible el mencionado Decreto Ley 1178 de 1999, providencia en la que expresamente se dispuso que “así las cosas, la derogatoria contemplada en su artículo 22 debe considerarse insubsistente, y las normas a que se refería, vigentes nuevamente en el ordenamiento jurídico”.

Cabe recordar que en relación con los efectos de la inexequibilidad de una norma derogatoria, esta corporación en reiterada jurisprudencia ha señalado que tal determinación acarrea como consecuencia que las disposiciones que habían sido derogadas reviven. Así, en reciente oportunidad (1) la Corte Constitucional al reconocer la reincorporación al ordenamiento jurídico del parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, por efecto de la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 640 de 2001, se refirió in extenso a dicho fenómeno en los siguientes términos:

(1) C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con salvamentos de voto.

“Varias décadas de historia legislativa y constitucional le dan ilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando se declara inexequible la ley que trató de reemplazarlas.

“A) La providencia precitada de la Corte Constitucional tiene como antecedente inmediato la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el Acto Legislativo 1 de 1979 reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:

“Al ser declarada inexequible la modificación introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución por el Acto Legislativo 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de dicha disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo 1 de 1968, recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la Corte puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma demandada”.

“B) Y como antecedente mediato, fue el Consejo de Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de Hacienda había formulado sobre este punto:

“Declarado inexequible en sus artículos vigentes el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo 113 derogó los decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de 1952, artículo 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo 7º del Decreto 2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales disposiciones derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por causa de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700.

“La Sala de negocios generales del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:

“Aplicando los conceptos y conclusiones precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda, el Consejo de Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley 700 de 1954 de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse por no hecha desde la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la inexequibilidad de tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben aplicarse mientras no hubiesen sido derogadas por otros decretos leyes no declarados inexequibles, o hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de 1958”.

“Estos antecedentes coincidían además con las tesis sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así, Mauro Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana, que contiene un ordenamiento similar al colombiano, opinó:

“Una vez pronunciada la sentencia de inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y, por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas anteriores a la ley de inconstitucionalidad”.

“C) Como antecedente legislativo están los artículos 123 del Decreto-Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y el artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:

“Si la Corte Suprema de Justicia declarare inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la Nación en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del presente estatuto.

“La misma norma se aplicará en caso de suspensión provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del decreto”.

“En el mismo tenor están los otros dos artículos, antes citados.

“Tales normas recogieron entonces los conceptos del Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.

“Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en normas legales (arts. 123 del D. L. 1675/64, 155 del D. 294/73 y 83 de la L. 38/89) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema de Justicia. Es pues un pensamiento jurídico coherente con la teoría constitucional colombiana” (2) .

(2) Sentencia C-045 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En consecuencia, la Corte procede al análisis constitucional de los apartes demandados del numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, por encontrarse vigente esta disposición dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

3. Lo que se debate.

Hecha la anterior aclaración, corresponde a la Corte definir si el mecanismo consagrado en el numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, en virtud del cual la Comisión Nacional de Regalías puede solicitar el cambio de ejecutor de un proyecto financiado con recursos provenientes de regalías y compensaciones, cuando la entidad territorial los esté administrando o ejecutando en forma irresponsable o negligente o incumpliendo los respectivos contratos, desconoce la autonomía de dichos entes así como la competencia constitucional de los alcaldes para dirigir la acción del municipio y ordenar los gastos municipales, al tiempo que vulnera las normas orgánicas del presupuesto que radican la facultad de ordenación del gasto en los representantes legales de los entes territoriales.

Con el fin de despejar el anterior interrogante, la Corte se referirá previamente a los fundamentos constitucionales del régimen de las regalías, determinará el alcance del principio de autonomía territorial frente a la facultad de configuración legal de las regalías, y finalmente examinará las funciones de inspección y control de los recursos provenientes de las mismas en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías.

4. Titularidad y destinación de las regalías que genera la explotación de los recursos naturales no renovables.

De conformidad con el artículo 332 superior, “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.

Por su parte, el artículo 360 de la Carta Política dispone que al legislador le compete fijar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Igualmente dispone que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Es por ello “que la jurisprudencia ha definido la regalía como una contraprestación económica que percibe del Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado (3) . Y en cuanto al derecho a las compensaciones, ha dicho que éste no necesariamente deriva de la participación en las regalías ni emana del carácter de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no renovables. Por ello, puede suceder que un municipio que a la vez sea productor y tenga la condición de puerto marítimo o fluvial perciba, además de la participación en las regalías, una compensación con motivo de su contribución al transporte del recurso explotado o de los productos que de él se extractan o derivan, como también puede acontecer que se reciba la compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin derecho alguno a participar en las regalías (4) .

(3) Sentencias C-075/93 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz, C-691/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-221/97 M.P. Alejandra Martínez Caballero.

(4) Sentencia C-36 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

También dispone el artículo 360 fundamental, que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, “tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”.

Al respecto, la Corte ha precisado que los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las regalías sino apenas el derecho de participación sobre las mismas que les atribuye la ley (5) , puesto que por mandato expreso del artículo 332 constitucional la titularidad de las contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un recurso natural no renovable está radicada en el Estado en su calidad de dueño del subsuelo y de tales recursos ya que “... la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven” (6) .

(5) Sentencia C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) Sentencia C-221 de 1997 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Las regalías gravitan sobre todas las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es, tienen carácter universal. Además, constituyen los ingresos fiscales mínimos por las explotaciones del subsuelo que es propiedad del Estado. Así mismo, estos ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable” (7) . Y no constituyen bienes de uso público “sino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales tienen derecho a participar de ellas ...” (8) .

(7) Sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(8) Sentencia C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Conviene observar que si bien las regalías hacen parte del sistema de transferencias de recursos previsto en el título XII, capítulo V de la Constitución Política, dada su particular naturaleza no están sometidas a las reglas de reparto automático y aritmético establecidas para el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que las participaciones de los entes territoriales en las regalías no representan una cesión de rentas nacionales. Sobre el particular la Corte ha precisado que las regalías y compensaciones no son situado fiscal ni participación de los ingresos corrientes de la Nación (9) .

(9) Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.

Respecto de la titularidad de las regalías la Corte, reiterando lo señalado en anteriores decisiones (10) , ha expresado que el Estado es el titular de las mismas y que por ello es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos entre los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le corresponde su regulación y gestión, respetando los derechos de participación y de compensación de las entidades territoriales. Además está obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regalías. Luego, la gestión de esos recursos no se le confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el gobierno central, “sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), para lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo Nacional de Regalías “ (C.P., art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la propia minería y proteger el medio ambiente (C.P., art. 360)” (11) .

(10) Ver las sentencias T-141/94, C-567/95 y C-036/96.

(11) Sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 361 de la Ley Fundamental, con los recursos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un fondo nacional de regalías para que los destine a las entidades territoriales en los términos que señale la ley, con el fin de promover la minería, preservar el ambiente y financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes locales de desarrollo.

Así pues, las regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales. Tratándose de estos entes, las regalías a su vez provienen de una participación directa para aquellos entes territtoriales en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; e indirecta, para los departamentos o municipios que careciendo de estas condiciones acceden a los recursos que ofrece el Fondo Nacional de Regalías, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.

Finalmente, la Ley 141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios productores y a los municipios portuarios de conformidad con la ley, como un sistema de manejo separado de cuentas sin personería jurídica cuyos recursos serán destinados de conformidad con el artículo 361 superior.

Y para asegurar la correcta utilización de los recursos provenientes de la participación en las regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, dicha ley también creó la Comisión Nacional de Regalías como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, hoy en día adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con autonomía administrativa y financiera (12) .

(12) Decreto 2141 de 1999.

5. La autonomía territorial y la facultad del legislador para configurar el régimen de las regalías.

Conforme a lo preceptuado en el artículo 287 de la Carta Política las entidades territoriales gozan de autonomía en la gestión de sus asuntos e intereses, para lo cual tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Derechos esenciales de las entidades territoriales que debe respetar el legislador pues constituyen el contenido mínimo del principio de autonomía territorial (13) .

(13) Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial la Corte ha manifestado que “está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan” (14) .

(14) Sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Igualmente la Corte ha dicho que para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial “se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional” (15) y ha establecido la norma general según la cual “en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas” (16) .

(15) Sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(16) Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Frente a los recursos de fuente endógena, denominados también recursos propios, en cuanto son generados directamente por el ente territorial, la Corte ha dicho que en principio deben someterse a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencia alguna del legislador (17) . Situación diferente se presenta con los recursos de los entes territoriales de origen externo, que por provenir de fuentes exógenas el legislador tiene un amplio margen de intervención que lo habilita para señalar su destinación.

(17) Sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

La jurisprudencia ha reconocido expresamente que las regalías pertenecen a la categoría de las fuentes exógenas de financiación sobre las cuales el legislador tiene amplias facultades de intervención. Ha dicho la Corte:

“Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento —recursos de crédito—, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación, y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno” (18) (se resalta).

(18) Ibídem.

Así pues, teniendo en cuenta que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino del Estado y que dichos entes sólo tienen sobre aquellos recursos sólo un derecho de participación en los términos que fije la ley (C.P., arts. 360 y 361), la autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se traduce, en el campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije la ley (art. 287 inc. 4º) (19) .

(19) Sentencia C-075 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Por lo tanto, puede concluirse que el legislador está habilitado constitucionalmente para regular el régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o porcentajes de distribución, destinación y los mecanismos de control sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones económicas.

Al respecto, valga recordar que para la jurisprudencia las regalías no son rentas tributarias de los entes territoriales que estén amparadas con la garantía contenida en el artículo 362 superior, de modo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 360 ibídem el legislador puede disponer todo lo concerniente a su régimen jurídico. Ha dicho la Corte:

“... en ningún evento puede considerarse que las regalías sean tributos departamentales o municipales, ni rentas o bienes de propiedad exclusiva de las entidades territoriales en los términos de los dos incisos del artículo 362 de la Carta Política, lo cual impediría cualquier regulación legal acerca de su administración autónoma y condenaría inexorablemente a la inconstitucionalidad de la disposición normativa correspondiente y a buena parte de la acusada en el presente asunto.

“En efecto, según el artículo 332 en concordancia con el artículo 360 de la Constitución Política estipula:

“a) Que el Estado es propietario del subsuelo;

“b) Que éste es el titular originario de las regalías;

“c) Que las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables son una especie de contraprestación económica que hace parte del patrimonio del Estado;

“d) Que el Estado da participación en las mismas a las entidades territoriales pero en los términos y condiciones determinados en la ley, y

“e) Que los departamentos y municipios en los cuales se adelante la explotación de recursos naturales, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos no renovables o los productos derivados de los mismos tiene un derecho constitucional a la participación económica en las regalías y compensaciones.

“En este sentido se observa que en el artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos provenientes de la regalías que no sean asignados por la ley a los departamentos y municipios se creará el Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley, para los fines y objetivos previstos en el citado artículo 361 de la Carta Política (...) “... la regalía de que se hace partícipes a los departamentos y municipios, producto de la explotación de los recursos naturales no renovables, no es ningún bien o derecho que quede comprendido bajo alguna de aquellas categorías de recursos de propiedad exclusiva de las mencionadas entidades territoriales y, obviamente, no está sometida a los privilegios que establece la Carta Política en favor de su intangibilidad en materia de administración, según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden ser objeto de una regulación indicativa de orientación legislativa de las competencias de las entidades administrativas de origen popular, para efectos de promover la actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden territorial que halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 298 de la Constitución en concordancia con los incisos 1º y 11 del artículo 300 para los departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1º y 10 para los municipios” (20) (se resalta).

(20) Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.

6. La intervención y control sobre el manejo de las regalías.

Con el objeto de prevenir el riesgo que comporta el uso inadecuado de los ingresos fiscales provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables que pertenecen al Estado, la Ley 141 de 1994 creó la Comisión Nacional de Regalías no sólo con el objetivo de administrar el Fondo Nacional de Regalías sino también con el propósito de vigilar y controlar eficazmente la correcta administración y utilización de los recursos provenientes de dichos ingresos.

En relación con las funciones asignadas a dicha entidad, la Corte ha sostenido “que fortalece las entidades territoriales y no invade las funciones de fiscalización territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser están en estrecha relación con el contexto que le da soporte”. Además, ha considerado que no es una entidad excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, sino que es sencillamente “un espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la economía con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas en la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida” (21) .

(21) Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.

Para el legislador, el control y vigilancia de los recursos provenientes de regalías y compensaciones en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías, se justifica por la necesidad de proteger unos ingresos que se han obtenido mediante grandes inversiones del Estado, endeudamiento externo, y recursos fiscales del orden nacional. Además, porque estos recursos podrían desviarse hacia proyectos de dudosa rentabilidad social.

Por estas razones, los artículos 8º y 10 de la Ley 141 de 1994 consagran mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones, consistentes en visitas de inspección a las entidades beneficiarias, contratación de interventorías financieras y administrativas, solicitar a la entidad recaudadora respectiva o al Fondo Nacional de Regalías la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de los proyectos, ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones; y la facultad prevista en el numeral 4º acusado mediante la cual la comisión puede solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable o negligentemente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos.

La Corte Constitucional en Sentencia C-567 de 1995, al estudiar la constitucionalidad del segmento normativo “... participación de regalías y compensaciones ...” que forma parte del numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 bajo revisión, precisó que los artículos 8º y 10, en lo acusado en aquella oportunidad, definen las funciones de la comisión y establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones “a que tienen derecho las entidades territoriales como beneficiarias de la distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional de Regalías y no de las que se reciben directamente como productoras, asegurando, además, herramientas que permitan que los recursos nacionales a redistribuir por los mecanismos del fondo, sean utilizados de manera eficiente en los eventos en que la entidad territorial beneficiaria de las asignaciones y participaciones provenientes del fondo, no ejecute los proyectos llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la ejecución correspondiente se adelanta con otras entidades públicas a quienes se les entregará el monto financiero para emprender dicha tarea” (22) (se resalta).

(22) Sentencia C-567 de 1995.

Para la Corte es claro que mediante estos mecanismos no se despoja a las entidades territoriales de los ingresos provenientes de las regalías, sino que se vigila y controla su destinación a proyectos fruto de los procesos de planificación internos de cada entidad territorial y de los propios de la región, de tal manera que “con ello, el país estará seguro que los recursos provenientes de regalías se asignarán con base en proyectos debidamente diseñados dentro del marco de verdaderos planes de desarrollo, con total viabilidad y claridad en cuanto a sus aspectos técnicos y financieros” (23) .

(23) Exposición de motivos de la Ley 141 de 1994, en “Memorias al Congreso Nacional 1991-1992” Ministerio de Minas y Energía”.

7. El caso bajo revisión.

El actor acusa algunos segmentos normativos del numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, por considerar que la facultad atribuida a la Comisión Nacional de Regalías para solicitar el cambio de ejecutor de los proyectos financiados con recursos provenientes de regalías y compensaciones, cuando la entidad territorial los esté administrando o ejecutando en forma irresponsable o negligente o incumpliendo los respectivos contratos, desconoce la autonomía de los entes territoriales y las facultades de administración y de ordenación del gasto de los alcaldes municipales.

Para la Corte los cargos de la demanda no están llamados a prosperar, por las siguientes razones:

Habiéndose establecido que sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino apenas un derecho de participación económica, cuyos alcances son definidos por el legislador, y que sobre dichos recursos la ley tiene un amplio margen de maniobra por provenir de las denominadas fuentes exógenas de financiación, no ve la Corte como la facultad que se acusa puede vulnerar los preceptos superiores que el actor invoca en su demanda, puesto que dicha atribución está orientada a hacer efectiva la función de control y vigilancia asignada por la Ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo de esta forma que las regalías cumplan con los objetivos que les ha trazado la Constitución y la ley.

Además el segmento normativo acusado no viola la Carta Política, pues como ya se señaló la facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica despojar a las entidades territoriales de los recursos provenientes de las regalías o compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de manera irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicación a los fines previstos en el artículo 361 superior, que son la promoción de la minería, la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales como la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios básicos esenciales.

Para la Corte también es claro que la facultad consagrada en el numeral bajo examen no desconoce la autonomía de los entes territoriales, puesto que se trata de una legítima medida de intervención y de control del legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes a fin de que se cumplan los objetivos de interés general ya reseñados.

Al respecto, conviene recordar que sobre las regalías el legislador goza de amplias facultades para determinar su destinación que en el caso bajo examen se proyectan en el establecimiento de los términos legales “en virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías” (24) .

(24) Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.

Con la medida que se revisa tampoco se desconocen las facultades constitucionales de los alcaldes para dirigir la acción municipal y ordenar los gastos municipales, por cuanto, se repite, sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino un derecho de participación que es regulado por el legislador. Además, no se trata de recursos provenientes del situado fiscal o de participación en los ingresos corrientes de la Nación, y menos aún rentas tributarias sobre las cuales dichos entes puedan alegar la protección constitucional a que se refiere el artículo 362 de la Carta Política.

Si tal como lo afirma la Comisión Nacional de Regalías en su escrito de intervención, el cambio de ejecutor de proyectos financiados con recursos provenientes de participación de regalías y compensaciones, implica que el ente designado incorpore en su presupuesto los recursos correspondientes y, en consecuencia, que la entidad beneficiaria los excluya del suyo, resulta claro para la Corte que no se desconocen las funciones administrativas y de ordenación del gasto de los alcaldes pues el nuevo ente ejecutor debe afectar su propio presupuesto para tales efectos, contratando y expidiendo actos administrativos a nombre propio y no a nombre de la entidad territorial sustituida, debiendo conservar, eso sí, la destinación originalmente asignada a dichos recursos.

Finalmente conviene recalcar que, tal como lo advirtió la Corte en anterior pronunciamiento (25) , la medida en cuestión corresponde al ejercicio de una función reglada por la ley para cumplir fines de intervención del Estado en la economía y de la dirección general de la misma, establecida con los citados fines constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política.

(25) Sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.

Así mismo, la aplicación de este mecanismo por parte de la comisión no es arbitraria pues sólo procede cuando la entidad territorial beneficiaria de las participaciones o compensaciones, directamente o por medio de contratos con terceros, esté ejecutando proyectos en forma negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos, es decir, sin sujeción a los planes y programas diseñados para tal efecto, lo cual no sólo está en consonancia con lo prescrito en los artículos 360 y 361 de la Constitución sino también con lo dispuesto en el artículo 209 superior que establece que la función pública está al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, conforme a los principios de moralidad, eficacia y economía.

En cuanto hace al segmento “irresponsable o” del numeral 4º bajo examen, para la Corte se opone a los dictados de la Ley Fundamental, puesto que se trata de una expresión que por su vaguedad e indefinición da lugar a la aplicación del mecanismo en comento con un criterio subjetivo ya que no se cuenta con un parámetro exacto y preciso que permita calificar objetivamente lo que debe entenderse por actuación irresponsable de los entes beneficiarios de las participaciones o compensaciones, lo cual atenta seriamente contra la autonomía de las entidades territoriales pues sin motivo verificable la Comisión Nacional de Regalías puede solicitar, en tal evento, el cambio de ejecutor.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de los segmentos normativos acusados del numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, salvo la expresión “irresponsable o”, que se considera inexequible.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados”, “de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma (...) negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos”, del numeral 4º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, salvo las expresiones “irresponsable o” del mismo numeral que se declaran INEXEQUIBLES.

Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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