Sentencia C-429 de abril 12 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent. C-429 de 2000 

Ref.: Expediente D-2583

Actor: Sergio Rodríguez Azuero

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991 y el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.

Temas:

• El principio de igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio forzoso de entidades financieras intervenidas.

Santafé de Bogotá D.C., abril doce de dos mil.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas:

DECRETO 1730 DE 1991 

ART. 1.8.2.3.26.—Compensación. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella”.

DECRETO 663 DE 1993 

“(...)

ART. 301.—Otras disposiciones

1.

2. Compensación. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella.

(...).

1. La competencia.

Como lo tiene definido en su jurisprudencia(1), esta Corte es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que se encamina a cuestionar la regulación normativa contenida en el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991 y en el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.

(1) En relación con la Ley 45 de 1990, véanse las sentencias C-252/94 y C-269/99; con el Decreto 1730 de 1991, las sentencias C-558/92; C-024/93; C-465/93; C-557/93; C-057/94; C-252/94; C-271/94; C-700/99. En relación con la Ley 35 de 1993, consúltense las sentencias C-211/94; C-252/94; C-267/94; C-560/94; C-496/98; C-675/98. En relación con el Decreto 663 de 1993, véanse las sentencias C-037/94; C-057/94; C-061/94; C-188/94; C-211/94; C-248/94; C-252/94; C-308/94; C-360/94; C-028/95; C-053/95; C-452/95; C-552/96; C-496/98; C-479/99; C-584/99; C-700/99; C-747/99.

2. Inhibición respecto de la norma acusada del Decreto 1730 de 1991.

En relación con el Decreto 1730 de 1991, la Corte reitera lo dicho en la sentencia C-700 de 1999, en el sentido de que dicha norma ha desaparecido del ordenamiento jurídico, con la expedición del Decreto 663 de 1993, con excepción de sus artículos 2.1.2.3.22 a 2.1.2.3.26, sobre cuentas de ahorro especiales de valor constante, que no fueron reemplazados en el aludido Decreto 663 de 1993 y que, por tanto, se encuentran vigentes.

Razón por la cual, la norma acusada no puede ser objeto de pronunciamiento de la Corte por carencia actual de objeto, como quedó demostrado con su reproducción literal en el artículo 301, numeral 2º del Decreto 663 de 1993, el cual sí será materia de análisis por esta Corte.

Por tanto, se declarará la inhibición en todo lo relacionado con el Decreto 1730 de 1991.

3. El Decreto 663 de 1993 y la supuesta extralimitación a las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 36 de la Ley 35 de 1993

Por otra parte, la corporación encuentra que también carece de sustento el cargo que aduce desconocimiento de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que el demandante predica de la incorporación que del contenido normativo previsto en el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991, se hizo en el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.

En sentir de la Corte, no hay duda acerca de que las facultades que le fueron conferidas al ejecutivo mediante el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, le habilitaban plenamente para incorporar al nuevo estatuto orgánico del sistema financiero las disposiciones del Decreto 1730 de 1991 pues, ciertamente, éstas le fueron dadas, para:

“... incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran...”.

Por este aspecto, la Corte observa que lo dispuesto en el artículo 301, numeral 2º del Decreto 663 de 1993, constituye, ciertamente, la incorporación del contenido material de una norma vigente aplicable a los procesos liquidatorios forzosos de entidades intervenidas, pues su redacción es idéntica a la que traía el numeral 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991.

Es de destacar que la declaratoria de inexequibilidad de las facultades para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a Superintendencia Bancaria” que esta Corte pronunció en la ya citada sentencia C-252 de 1994, no es óbice para la decisión que en este fallo se adopta, pues, como se recordará, con la salvedad anotada, la Corte declaró exequibles las restantes facultades que se contemplaron en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, y en éstas fue que se fundamentó la incorporación del contenido normativo que se preveía en el artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991 y que se convirtió en el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993.

Téngase en cuenta, asimismo, que el demandante olvida que el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 tiene además, fundamento específico en el artículo 19 de la Ley 35 de 1993 en el que el Congreso preceptuó que, con fundamento en las pautas que allí consignó, el ejecutivo debía regular, entre otras, el procedimiento que el liquidador debe aplicar en el trámite del proceso liquidatorio.

Ciertamente, en dicho artículo se lee:

“... ART. 19.—Liquidación. En adelante la liquidación forzosa de entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria corresponderá efectuarla a los liquidadores bajo su inmediata dirección y responsabilidad.

Los liquidadores serán personas naturales o jurídicas, de libre nombramiento y remoción del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, ejercerán sus funciones conforme a las normas y procedimientos señalados en el estatuto orgánico del sistema financiero, estarán sujetos a la fiscalización de los acreedores de la liquidación en los términos y condiciones que señale el Gobierno Nacional, el cual fijará dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley los términos y condiciones en que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrá llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores, la forma y términos en que deberán rendir cuentas de su gestión a los acreedores, las acciones que éstos podrán seguir en caso de desacuerdo o inconformidad, el procedimiento que se aplicará por el liquidador en el trámite del proceso y los recursos administrativos y jurisdiccionales que pueden interpornerse contra las decisiones que el mismo adopte.

(...)”.

A este respecto, es también pertinente recordar que en sentencia C-057 de 1994, del mismo ponente, con ocasión de demanda ciudadana, la corporación examinó la constitucionalidad de la facultad conferida al liquidador por el numeral p) del artículo 295 del Decreto 663 de 1993, para lo cual se refirió tanto a la naturaleza del citado decreto como al fundamento constitucional que tanto en el artículo 36, como en el artículo 19 de la Ley 35 de 1993 tienen, en particular, las normas que en él regulan aspectos del procedimiento que se aplicará por el liquidador en el trámite del proceso liquidatorio forzoso de entidades intervenidas.

Como quiera que los razonamientos que, en la ocasión en cita, hizo la corporación, acerca del ejercicio constitucionalmente válido de las competencias de regulación normativa que, de acuerdo a los artículos 36 y 19 de la Ley 35 de 1993, le permitían al Presidente expedir el literal p) del numeral 9º del artículo 295 del Decreto 663 de 1993, son en todo predicables a la acusación que, por idénticas razones, en la oportunidad presente se plantea respecto del numeral 2º del artículo 301 ibídem, resulta pertinente transcribirlos:

“(...).

1. En primer término, se destaca que el mencionado decreto fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas tanto por el inciso segundo del artículo 19, como por el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, por virtud de lo cual se habilitó al Gobierno Nacional para incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones ordenadas o dispuestas por la misma ley, para hacer en aquel estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones en el sistema de titulación y numeración que se requerían y de ubicación de entidades, y para señalar, entre otras materias, “... el procedimiento que se aplicará por el liquidador en el trámite del proceso...”; desde luego, estas competencias no comprendían en ningún caso la facultad de expedir el mismo estatuto, sino simplemente la de ordenarlo, remunerarlo y titularlo, conforme a un nuevo sistema (art. 36) y, además, las de señalar entre otros aspectos el procedimiento aplicable por el liquidador en el proceso mencionado (art. 19).

No obstante que no lo mencione la demanda, estas facultades aparecen reguladas por lo dispuesto en el artículo 19 de la misma Ley 35 de 1993, que habilitó al Gobierno Nacional hasta por el término de tres meses contados desde la vigencia de la misma ley, para señalar los términos y condiciones de la fiscalización de los acreedores sobre la actuación del liquidador, el control y seguimiento de las actividades del liquidador por el mencionado fondo, la forma y términos en los que debe operar la rendición de cuentas a los acreedores, sus acciones en caso de desacuerdo o inconformidad, los recursos administrativos que procedan contra las decisiones que adopte.

Por otra parte, obsérvese que el mismo artículo 19 de la mencionada Ley 35 de 1993, se ocupa de la modificación parcial del régimen de la liquidación forzosa de entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, pues dispone que en adelante dicha función debe efectuarse bajo la inmediata dirección y responsabilidad de los liquidadores, personas jurídicas o naturales de libre nombramiento y remoción del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; igualmente, cabe tener en cuenta que la mencionada Ley 35 de 1993 se ocupa principalmente del régimen general al cual debe sujetarse el gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en los términos previstos por el numeral 19, d) del artículo 150 de la Carta.

... En el caso en examen se trata apenas de la habilitación legislativa para incorporar al mencionado estatuto orgánico del sistema financiero, las modificaciones ordenadas por la misma ley en lo que correspondiera a aquel estatuto y las nuevas disposiciones que se podían expedir en materia del procedimiento aplicable por el liquidador; obviamente, dentro de éste se encuentra el régimen de liquidación de las entidades a que se ha hecho referencia, siendo perfectamente válida desde el punto de vista formal la mencionada incorporación”.

Y más adelante, agregó:

“Corresponde determinar si en verdad la facultad del liquidador consistente en “destinar recursos de la liquidación al pago de la desvalorización monetaria que hubieren podido sufrir las acreencias que debieron sujetarse al proceso liquidatorio”, prevista en el literal p) del numeral 9º del artículo 295, se encontraba en el estatuto orgánico del sistema financiero, si corresponde a las modificaciones ordenadas por la Ley 35 de 1993, que podían incorporarse al mismo, o si forma parte del procedimiento que podía establecer el ejecutivo en desarrollo de las mencionadas facultades del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 35 de 1993.

(...).

A juicio de la Corte Constitucional, el artículo 295 es expresión de la facultad de señalar el procedimiento que debe seguir el liquidador y, además, recoge implícitamente las modificaciones introducidas a este régimen por la misma Ley 35, ya que permite que dicho proceso se adelante bajo la responsabilidad inmediata del liquidador; por tanto, la disposición acusada se ajusta a las prescripciones de la Carta en materia del ejercicio de las facultades. Además, el legislador no cuestionó la validez de las disposiciones que formaban parte del mencionado estatuto y, por el contrario, la facultad extraordinaria conferida parte del supuesto que indica que la referencia hecha por la ley que permite la incorporación de las modificaciones, la nueva numeración y la nueva sistematización del mismo estatuto, convalida cualquier posible vicio formal de inconstitucionalidad antecedente, que esté directamente relacionado con la competencia o con el procedimiento seguido para su expedición: se trata en este caso de una especie de convalidación de inconstitucionalidad en cuanto a los aparentes vicios formales y procedimentales de la expedición de la normatividad antecedente, ya que el legislador mismo señala que sobre el conjunto de disposiciones que integran el mencionado cuerpo normativo se pueden ejercer las facultades que confiere.

(...)”.

Así las cosas, por este aspecto, la norma acusada será declarada ceñida en todo a la Constitución, comoquiera que no se advierte desbordamiento de las atribuciones constitucionales que detentaba el ejecutivo, al tenor de lo dispuesto en los artículos 36 y 19 de la Ley 35 de 1993.

El proceso liquidatorio forzoso de una entidad financiera, y la supuesta violación a la igualdad de los acreedores, a causa de la prohibición de compensar automáticamente y por fuera del proceso liquidatorio.

Debe la Corte, a este respecto, comenzar por señalar que, como bien lo anotan tanto el señor apoderado de la Superintendencia Bancaria como el Procurador General de la Nación en su concepto, los antecedentes legislativos de la figura de la compensación en los procesos liquidatorios desvirtúan las aseveraciones del accionante pues, evidencian que no es cierto que, históricamente, se hubiese autorizado la compensación por vía general, en forma automática o por fuera del proceso liquidatorio.

Todo lo contrario. En las regulaciones anteriores —Ley 45 de 1923, artículo 57; Ley 57 de 1931, artículo 6º y decretos 2216 y 2217 de 1982, artículo 3º, numeral 10— la compensación se previó en forma facultativa, bajo supuestos determinados y siempre dentro del proceso liquidatorio.

Así, en la norma últimamente citada, a este respecto, se dijo:

“ART. 3º—El superintendente tendrá la guarda y administración de la masa de bienes de la entidad intervenida y, como tal, los siguientes deberes y facultades:

(...).

10. Celebrar toda clase de actos y contratos así como transigir, comprometer, compensar, desistir, restituir los bienes recibidos en prenda, cancelar hipotecas y representar a la entidad en las sociedades en las que sea socia o accionista”.

Ahora bien, a los efectos de este fallo, resulta pertinente señalar que en el estatuto orgánico del sistema financiero, el contenido normativo que se cuestiona, pertenece a la parte undécima que regula el “procedimiento para la toma de posesión y liquidación de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria”.

Concretamente, el artículo 301, numeral 2º cuestionado, se inserta en el capítulo III, relativo al “proceso de liquidación forzosa administrativa” que el artículo 293 ibídem, Define como:

“... un proceso concursal y universal, que tiene como finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”.

En lo que concierne a la acusación que en este estrado se examina, debe, además, tenerse en cuenta que el literal i) del numeral 9º del artículo 295 ibídem, confiere al liquidador designado por el director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras las siguientes facultades:

“i) Celebrar todos los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación, incluidos los negocios o encargos fiduciarios que faciliten su adelantamiento, restituir bienes recibidos en prenda, cancelar hipotecas y representar a la entidad en las sociedades en las que sea socia o accionista, así como transigir, comprometer, compensar o desistir judicial o extrajudicialmente, siempre que no se afecte la igualdad de los acreedores de acuerdo con la ley”.

Significa lo anterior que a la luz del estatuto orgánico del sistema financiero la compensación sí puede operar, pero siempre y cuando se verifique dentro del proceso liquidatorio, y que valoradas las condiciones y particularidades de las obligaciones en cuestión, el liquidador la halle justificada y razonable, ajustada a los fines del proceso liquidatorio y procedente por no causar detrimento a la igualdad de derechos de los acreedores.

Así las cosas, de interpretar el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 que se cuestiona, con lo preceptuado por el artículo 295, numeral 9º literal i), se infiere inequívocamente que la compensación que prohíbe el numeral 2º del acusado artículo 301 del Decreto 663 de 1993, es la automática e indiscriminada que pudiera tener lugar por fuera del proceso liquidatorio, pues es claro que el literal i) del numeral 9º del artículo 295 del estatuto orgánico del sistema financiero sí la autoriza, al prever que el liquidador tiene la facultad de compensar dentro del proceso liquidatorio, respecto de casos concretos y de obligaciones específicas, a condición de que, al efectuarla, no afecte la igualdad de los acreedores, que es la misma condición a la que la supedita el artículo 1720 del Código Civil.

Por ello, tampoco encuentra la Corte que tenga fundamento el cargo que aduce una supuesta modificación a las reglas sobre procedibilidad de la compensación previstas en el artículo 1720 del Código Civil. Contrariamente a lo sostenido por el demandante, halla que las reglas sobre la compensación facultativa aplicable en el proceso liquidatorio forzoso de una entidad financiera, de acuerdo al numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993 en concordancia con el literal i), numeral 9º del artículo 295 ibídem, son enteramente consonantes con las estatuidas en materia civil, como quiera que en ambos regímenes se contempla su improcedencia cuando con ella se afecte la igualdad de los acreedores.

Para esta Corte, una compensación anterior al proceso liquidatorio que operase en forma automática y por vía general, resulta constitucionalmente inaceptable, pues, ciertamente, si se permitiera que, en esa hipótesis a través de la compensación, el acreedor de una entidad liquidada recibiera la satisfacción de su crédito, éste no entraría al prorrateo a que están sujetos los otros acreedores, y ello constituiría una verdadera injusticia frente a los demás acreedores, quienes sí están obligados a hacerse parte en el proceso concursal, para poder obtener el pago de sus acreencias.

Por ello, la corporación estima que de aceptarse la tesis del accionante según la cual la compensación debe operar en forma automática y por fuera del proceso liquidatorio, en presencia de una intervención forzada ocurriría que se estaría privilegiando a aquellos acreedores que siendo deudores, pudieron compensar anticipadamente sus obligaciones con la entidad liquidada, con sacrificio injusto de los otros acreedores, pues éstos, por la vía de la disminución de la masa activa, verían aún más difícil la recuperación así fuese parcial de sus acreencias.

Conclúyese de lo anterior que por este aspecto, la acusación no prospera, pues, paradójicamente la compensación legal, antes del proceso liquidatorio sí comportaría desconocimiento del principio de igualdad, según quedó analizado.

En efecto, de acuerdo con el principio según el cual el patrimonio del deudor es prenda general para responder de sus obligaciones con los acreedores, se explica el fundamento de la norma acusada.

Ella coloca en pie de igualdad a todos los acreedores quirografarios, de tal suerte que todas sus deudas sean satisfechas en la misma proporción, con el patrimonio del acreedor que se encuentra en un proceso concursal, principio que se conoce como “par conditio creditorum”.

En esas condiciones, es claro que si el actor tacha el numeral 2º del artículo 301 del Decreto 663 de 1993, presuntamente, de desconocer la igualdad de los acreedores, es más bien, a causa de los efectos prácticos que la interpretación aislada de esta norma, ciertamente produce, en la aplicación del literal i) del numeral 9º del artículo 295 ibídem, cuyo verdadero sentido y significado sufre grave distorsión, si no se le interpreta sistemáticamente con el conjunto de disposiciones que regulan las facultades y los deberes del liquidador, la finalidad del proceso liquidatorio, y en fin, con el trasunto axiológico que informa este proceso, según la regulación que del mismo hace el estatuto orgánico del sistema financiero, pues sólo en tal conjunto sistemático es que puede discernirse el verdadero significado que en él adquiere el principio de igualdad de los acreedores.

Así las cosas, la interpretación que, acerca del significado y alcance del principio de igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio postula la Corte en esta sentencia, tiene como fundamento el deber que le asiste de asegurar la igualdad y la vigencia de un orden justo, así como el de hacer efectiva la justicia material, que proclama el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, pues, como ya quedó esclarecido, el principio de igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, ha de interpretarse como un mismo tratamiento para todos los acreedores quirografarios.

Por ello, no encuentra razón que pudiese hacer constitucionalmente plausible que la compensación operase en forma automática, y por fuera del proceso liquidatorio. Así lo decidirá.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad del artículo 1.8.2.3.26 del Decreto 1730 de 1991, por carencia actual de objeto.

2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 301, numeral 2º del Decreto 663 de 1993 (estatuto orgánico del sistema financiero), únicamente por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

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