Sentencia C-043 de febrero 25 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

LICENCIAS ADMINISTRATIVAS DE OPERACIÓN

REVOCACIÓN O MODIFICACIÓN

EXTRACTOS:«El tenor literal de la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.

“Ley 336 de 1996

(Diciembre 20)

Por la cual se adopta el estatuto nacional del transporte.

ART. 11.—Las empresas interesadas en prestar el servicio público del transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.

La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.

El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad ámbito de operación y necesidades del servicio.

PAR.—El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella”.

(...)

Sobre el particular, debe la Corte hacer algunas precisiones, referidas a los efectos jurídicos de las licencias administrativas de operación; esto con el fin de establecer si, frente a determinadas situaciones que comprometan el interés público, el Estado se encuentra facultado o no para revocarlas, o para modificar o complementar las condiciones que dieron lugar a su expedición.

Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativo, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegitima.

La última ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle. De ahí que la administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.

Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (artículo 16 del reglamento de servicios de las corporaciones locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala:

“El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable”(3).

(3) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, págs 140 y 141. Editorial Civitas, Madrid, España, 1992.

La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; 3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir del operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.

En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justo, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general. Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo”(4) señala que la autorización o permiso “importa una concesión de alcance restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un derecho, tolera un uso...”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene que éste se funda “... en que el permisos solo constituye una tolerancia de la administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativa logre estabilidad”.

(4) DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, pág. 171, Edic Ciudad Argentina, Buenos Aires, Argentina.

Así entonces, tratándose del servicio público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los organismos estatales de control no puede ser inmodificable. En este caso, sin perjuicio del poder de revocación que le asiste (art. 18 de la Ley 336/96), el Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo. Tal actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el particular, de consagración igualmente constitucional (arts. 1º, 2º de la C.P., entre otros).

Ahora bien, es cierto que la Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, correspondiendo al Estado impedir su obstrucción o restricción (art. 333). Sin embargo, tal como se expresó en la sentencia C-398/95 (M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo), “insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (artículos 333,334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.”

En efecto, siguiendo los parámetros fijados en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta Corporación, en un Estado social derecho donde el poder público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos. Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero “... dentro de los límites del bien común” y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “... cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

De ahí que el legislador, con fundamento en los artículos 150-21, 150-23 de la Carta Política que lo habilita para expedir las leyes de intervención económica y aquellas que regirán los servicios públicos, y 365 del mismo ordenamiento, que le otorga al Estado el monopolio de la regulación, control y vigilancia de los mismos, haya facultado al Ejecutivo, a través de la norma parcialmente acusada, para reglamentar la habilitación en cada modo de transporte, determinando las nuevas condiciones a las cuales deben someterse, en un plano de igualdad, los actuales operadores y quienes aspiren a serlo. Ello, como ya se anotó, con el fin de mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio la prestación eficiente del mismo (arts. 2º, 3º, 4º y 5º de la Ley 336/96).

Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genera derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales —lo ha dicho la Corte— aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”(5). Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 1º, 2º y 366 C.P.).

(5) Sentencia C-147/97 (M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell).

No obstante, si en gracia de discusión se aceptara que el otorgamiento de licencias genera derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de las mismas, es claro que, en tratándose de actividades que comprometan el interés colectivo, como ocurre con los servicios públicos y, en particular con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder ante tal interés. Así lo reconoce el artículo 58 de la Constitución Política cuando consagra:

“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social” (subrayas fuera de texto).

(...)

Finalmente, no sobra aclarar que, contrario a lo sostenido por el demandante, la norma acusada en manera alguna busca la revocatoria de las licencias de operación existentes por el contrario, con fundamento en las consideraciones expuestas, lo que persigue es que los actuales operadores, dentro de un lapso de 18 meses, que por demás resulta razonable, cumplan con las nuevas condiciones de habilitación y proceden a convalidar las citadas licencias, sin que durante ese lapso se encuentren abocados a suspender la operación del servicio. Esta medida, en términos generales, aparece desarrollada en el artículo 18 de la Ley 153 de 1887, que al respecto señala: “las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato.”.... “Si la ley estableciera nuevas condiciones para el ejercicio de una industria, se concederá a los interesados el término que la ley señale, y si no lo señala, el de seis meses”.

Los argumentos expuestos son suficientes para que la Corte considere que la norma parcialmente acusada es exequible y, por tanto, que no viola disposición constitucional alguna.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella”, contenida en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-043 de febrero 25 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

ACLARACIÓN DE VOTO

Con todo respeto, me permito hacer las siguientes precisiones. Creo que la actividad que realizan las empresas transportadoras resulta comprendido dentro de la libertad económica y la libre iniciativa privada. La libertad económica puede ser objeto de variadas restricciones por parte de la ley, siempre que ellas sean razonables y proporcionadas y no afecten su núcleo esencial. la intervención del Estado en la economía, por lo demás, constituye suficiente título de intervención en esta materia, desde luego teniendo presente las cautelas referidas. El control de constitucionalidad de este tipo de leyes, adicionalmente, debe ocuparse de examinar si la respectiva ley interventora ha precisado de manera satisfactoria su fines y alcances, y los límites a la libertad económica (C.P., art. 150-21). De este conjunto de disposiciones pueden extraerse dos principios rectores: la interdicción a la desmesura (restricciones desproporcionadas e irrazonables a la libertad económica) y la protección de la seguridad (estabilidad y claridad de las reglas), como bien constitucional sin el cual los agentes económicos y los mercados difícilmente pueden operar.

En mi concepto, la sentencia ha debido adelantar el escrutinio constitucional con base en los criterios referidos, lo que habría conducido la misma declaración de exequibilidad, máxime si se repara en que la exigencia de un permiso y la renovación del mismo en un término de 18 meses, no representa una restricción que viola la Constitución y afecte el núcleo esencial de la libertad económica. Sin embargo, se ha preferido el tortuoso camino, a mi juicio dogmáticamente equivocado, de justificar las medidas de intervención en el carácter de servicio público dado por la ley a este suerte de transporte y en los poderes de la autoridad concedente. Se trata de dos argumentos, no de orden constitucional, sino legal. La calificación legal de una actividad como servicio público, no constituye un presupuesto para que el Estado la intervenga y limite, puesto que la fuente de la intervención se origina en la Constitución y se aplica a todas las actividades, con prescindencia de su naturaleza. De otro lado, la calificación legal de una actividad como servicio público, obedece a propósitos diferentes y, por tanto, mal puede pretenderse con base en la misma en todos los casos remitir su régimen al de los servicios públicos regulados en los artículos 365 y siguientes de la C.P., menos todavía si ello se hace con el objeto de justificar la ley que sujeta una actividad a la obtención de permiso y a su renovación. Por lo demás, el nexo que se establece entre la actividad económica y el servicio público, alimenta la idea —carente de asidero constitucional—, según la cual la actividad económica lejos de ser un derecho emanado de la Constitución corresponde a una gracia derivada del legislador y de la administración, reflexión ésta que ha inducido a la Corte a centrar el análisis no en la validez constitucional de la restricción legal, sino en la precariedad de los títulos derivados de las autorizaciones administrativas.

Finalmente, la fórmula de la concesión no es claro que corresponda a la concreta técnica de regulación legal de la actividad transportadora y a la manifestación singularizada de su poder interventor que el legislador histórico efectivamente haya querido establecer en este caso. Pero, en la sentencia, a mi juicio equivocadamente, se toman argumentos del esquema abstracto de la concesión, delineados en la doctrina universal, para decidir con base en ellos un asunto de constitucionalidad. En fin, en lugar de usar toda esta artillería, no siempre acertada, de tan grueso calibre, para sustentar una medida que integra el arsenal convencional de la intervención del Estado en la economía, ha debido articularse, lo digo con todo respeto, unos criterios de control de constitucionalidad más atinentes a la materia y más confiables de modo que los mismos pudiesen ser utilizados por la corte en el futuro.

Eduardo Cifuentes Muñoz—Magistrado

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