Sentencia C-430 de septiembre 4 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1596

Actor: David de Jesús Gómez Cárdenas

Normas demandadas:

Artículos 77 (parcial), 130 (parcial) y 147 (parcial) de la Ley 200 de 1995.

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre cuatro de mil novecientos noventa y siete.

(...).

II. Texto de las normas acusadas.

Se transcriben a continuación las normas demandadas de los artículos 77, 130 y 147 de la Ley 200/95, destacando en negrilla los textos específicamente cuestionados:

LEY NÚMERO 200 DE 1995

(Julio 28)

“Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

ART. 77.—Principios de imparcialidad. En virtud del principio de imparcialidad:

1. Las autoridades disciplinarias deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en propender por investigar la verdad de los hechos y sancionar a los responsables, garantizando los derechos de las personas sin discriminación alguna.

2. El investigado tendrá acceso al informativo disciplinario a partir del momento en que sea escuchado en versión espontánea o desde la notificación de cargos, según el caso.

3. Toda decisión que se adopte en el proceso disciplinario se motivará en forma detallada y precisa.

4. No podrá investigarse disciplinariamente una misma conducta más de una vez.

5. Los investigados tendrán la oportunidad de conocer y controvertir, por los medios legales, las decisiones adoptadas.

6. El funcionario debe investigar tanto los hechos y circunstancias favorables como los desfavorables a los intereses del disciplinado.

(...).

ART. 130.—Oportunidad para controvertir la prueba. El investigado podrá controvertir la prueba a partir del momento de la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria.

ART. 147.—Oportunidad para rendir exposición. Quien tenga conocimiento de la existencia de una investigación disciplinaria en su contra y antes de que se le formulen cargos, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba la exposición espontánea; aquél la recibirá cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite.

(...).

Vl. Consideraciones de la Corte.

1. Planteamiento del problema.

1.1. Según el demandante, las normas acusadas desconocen la garantía constitucional del debido proceso consagrada en el artículo 29 superior.

En efecto, los artículos 77-2 y 130 restringen indebidamente el derecho de defensa del inculpado en los procesos disciplinarios, por las siguientes razones:

El acceso al informativo disciplinario sólo es permitido al inculpado desde el momento en que es escuchado en versión espontánea o desde la notificación de cargos, y la oportunidad para controvertir las pruebas se condiciona a la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria. De este modo, con anterioridad a las referidas actuaciones procesales no le es permitido al inculpado ni el acceso a la actuación procesal ni la posibilidad de poder contradecir las pruebas en su contra.

El artículo 147 desconoce también el debido proceso, porque limita excesivamente la oportunidad para rendir exposición espontánea, si se tiene en cuenta que ella no es viable durante la investigación preliminar y que su recepción depende de la voluntad del funcionario investigador.

1.2. Tanto el ciudadano interviniente por el Departamento Administrativo de la Función Pública como el procurador consideran que la norma se ajusta a la Constitución porque garantizan suficientemente el debido proceso.

2. La solución del problema planteado.

2.1. El derecho disciplinario, como lo ha señalado la Corte(1), comprende el conjunto de normas substanciales y procesales en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a cargo de aquél.

La potestad punitiva disciplinaria del Estado contra los servidores públicos o los particulares que ejerzan funciones públicas, se ejerce y hace efectiva por sus ramas y órganos, cuando dichos sujetos desconocen, sin justificación, dichos principios y las normas que rigen las formas de su comportamiento e incurren, en consecuencia, en infracciones disciplinarias, que se estructuran y juzgan con arreglo a las normas sustanciales y procedimentales contempladas en el respectivo régimen disciplinario. El conjunto de reglas de dicha índole expedidas por el legislador encaminadas a asegurar el normal desarrollo de los trámites o actuaciones que conducen a establecer o no la responsabilidad disciplinaria, constituyen el debido proceso disciplinario.

2.2. Con el fin de analizar los cargos de la demanda, es necesario hacer un examen de conjunto de las normas del Código Único Disciplinario (L. 200/95) que regulan el debido proceso disciplinario, pues las normas contra las cuales el demandante dirige la censura de inconstitucionalidad hacen parte de un universo o sistema regulador de la temática atinente a los trámites o procedimientos que deben observarse por quienes son titulares del poder disciplinario, con el fin de deducir las responsabilidades que correspondan por violación de las disposiciones que configuran faltas disciplinarias.

(1) Sentencia C-341/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En el proceso disciplinario se distinguen diferentes etapas, que tienen una estructura y cumplen una función y tienen una finalidad o instrumentalidad propias.

El proceso disciplinario constituye un todo unitario que es producto de una actividad secuencial que se desarrolla a través de una serie de etapas o actos procesales preclusivos, que conducen al logro de su finalidad, es decir, a obtener el resultado práctico que constituye su objeto, como es la de establecer la responsabilidad disciplinaria de los infractores del régimen disciplinario.

En tal virtud, cada etapa responde a una necesidad procesal específica, circunstancia que determina la autonomía relativa que la caracteriza y las atribuciones de cada uno de los sujetos intervinientes en la respectiva actuación, de manera que éstos adecuan su conducta procesal al marco jurídico que le sirve de derrotero a ésta, con lo cual no sólo se legitima su gestión, sino que al mismo tiempo se detectan y corrigen oportunamente las posibles desviaciones en que incurran dichos agentes.

Con sujeción a tales reglas de juego, el sujeto pasivo de la investigación goza de oportunidades para acceder al informativo disciplinario o solicitar la práctica de pruebas (119) o controvertirlas, rendir exposición espontánea (147), presentar descargos (152), o el investigador del ilícito disciplinario tiene demarcadas sus atribuciones, la manera de ejercerlas y los límites de su propio poder, de manera que como objetivo de su actividad en la indagación preliminar, le corresponde descartar cualquier duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria (art. 138), y en la investigación, establecer fehacientemente la existencia de la falta disciplinaria y la prueba concluyente sobre la autoría (art. 144), y concretar y formular los cargos deducidos al evaluar la investigación (art. 150), sobre cuya base se va a edificar la existencia o no de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

Con arreglo a las referidas previsiones, se distinguen dentro del proceso disciplinario las siguientes etapas: la indagación preliminar, la investigación disciplinaria y el juzgamiento.

La indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria; por consiguiente dicha indagación tiende a verificar, o por lo menos establecer con cierta aproximación, la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva o no de falta disciplinaria y la individualización o la identidad de su autor.

La investigación debe iniciarse cuando se encuentra establecida la existencia de una falta disciplinaria y la identidad de su autor, como resultado de la indagación preliminar de la queja formulada por cualquier persona, o del informe, junto con sus anexos provenientes de servidor público. Dicha investigación se inicia con una providencia de mero trámite que contiene los requisitos prescritos en el artículo 144 del CDU.

Surtida la etapa investigativa y con base en una evaluación de sus resultados, se procede al archivo del informativo en el evento de que se considere que la conducta no existió, que no es constitutiva de falta disciplinaria o que la acción no podía iniciarse o proseguirse por prescripción o muerte del implicado o cuando la conducta se encuentre justificada (arts. 23, 148, 149, 150 y 151 CDU).

En cambio, cuando de la investigación se concluye que objetivamente se encuentra establecida la existencia de la falta y comprometida la responsabilidad del disciplinado en su comisión, se abre paso a la etapa del juzgamiento. Ésta comprende la formulación de los respectivos cargos, su notificación al inculpado, un término para rendir descargos, la solicitud de pruebas de éste, el decreto y práctica de pruebas, la decisión final o fallo que declara o no la responsabilidad del inculpado, así como su impugnación por la vía de los recursos gubernativos o de la revocación directa o su revisión por el mecanismo de la consulta (arts. 91, numeral 1, 92, 93, 94, 96 a 114, 150, 152, y siguientes CDU).

2.3. Como parte integrante del derecho al debido proceso la Constitución reconoce, a quien sea sindicado o imputado, es decir, a quien se le endilga la comisión de un hecho que configura un ilícito penal, contravencional o disciplinario, el derecho de defensa que se traduce, entre otras manifestaciones, en la posibilidad de ser oído, “a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”.

2.4. Según el actor, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución, el disciplinado tiene derecho a presentar pruebas y controvertirlas, desde el mismo momento en que se entera o es informado sobre la iniciación de la indagación o investigación en su contra. Por consiguiente, se viola esta norma superior, cuando el numeral 2 del artículo 77 del código establece que el investigado sólo tiene acceso al informativo una vez haya sido escuchado en versión espontánea o notificado formalmente de los cargos, según el caso, porque se estaría desconociendo la oportunidad que aquel tendría para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el período anterior a cualquiera de esas oportunidades.

La norma en cuestión interpretada de manera aislada, podría ser entendida de la misma manera como lo hace el demandante. Sin embargo, interpretada de manera sistemática tiene el siguiente alcance:

Cuando dicha norma determina que “el investigado tendrá acceso al informativo disciplinario a partir del momento en que sea escuchado en versión espontánea o desde la notificación de cargos, según el caso”, está regulando una de las formas o maneras como se garantiza en los procesos disciplinarios el principio de imparcialidad. No está indicando, por consiguiente, que esa sea la única oportunidad para ejercer el derecho de contradicción probatoria.

En efecto, el artículo 80 del CDU dispone:

“ART. 80.—Principio de contradicción. El investigado tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas”.

Como puede observarse el CDU, reconoce en favor del investigado su derecho a conocer la actuación procesal y a controvertir las pruebas, tanto en la indagación preliminar como en la investigación. Por consiguiente, la norma acusada entendida armónicamente con dicho artículo, debe ser considerada como una reiteración del derecho de contradicción probatoria, referida específicamente a la necesidad de asegurar el principio de imparcialidad a que aquélla alude.

Podría argüirse la falta de técnica legislativa, en relación con la regulación en dos normas distintas de un aspecto que atañe con el derecho de contradicción probatoria en los procesos disciplinarios; mas ello no hace inconstitucional la norma demandada.

2.5. El actor sostiene que la norma del numeral 2 del artículo 77, igualmente desconoce el principio de contradicción probatoria, al no permitírsele al presunto inculpado el conocimiento de la queja que contra él se hubiese formulado. Al respecto se observa:

La queja no es una prueba, porque de serlo no necesitaría demostrarse, a menos que sea ratificada con las formalidades propias de la prueba testimonial. Ella puede dar origen a la acción disciplinaria, según el artículo 47 del CDU, es decir, eventualmente puede poner en movimiento la actividad disciplinaria y en tal situación determinar la posibilidad de que se surta la indagación preliminar y que se cite al funcionario denunciado para que exponga su versión sobre los hechos constitutivos de aquélla, o bien que se abra la investigación si del contenido de la queja se deduce que hay mérito para ello.

Pero no toda queja necesariamente origina una actuación disciplinaria, indagación preliminar o investigación, porque desde el principio puede descartarse por descabellada o intranscendente, con lo cual al no admitírsela como presupuesto de la acción disciplinaria, no necesariamente desencadena la obligación del funcionario titular del poder disciplinario de ponerla en conocimiento del presunto inculpado. Sin embargo, de todas maneras según los términos del artículo 80 en referencia, el denunciado tiene el derecho de conocer la queja ya sea en la indagación preliminar o en la investigación, más aún, cuando ella se perfecciona como una prueba testimonial.

2 6 Las mismas reflexiones que ha hecho la Corte en relación con el numeral 2 del artículo 77 son igualmente válidas con respecto al artículo 130 que se acusa. En efecto, cuando esta norma establece que el investigado puede controvertir las pruebas a partir del momento de la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria, está consagrando el ejercicio de este derecho para la etapa que se inicia una vez se ha establecido por el investigador la existencia de la falta y del posible autor del ilícito disciplinario (art. 144), lo cual no significa en forma alguna que se desconozca el derecho de contradicción para la etapa anterior, o sea la de la indagación preliminar, si la hubiere, ni para la posterior —el juzgamiento— que comienza con la formulación de cargos (art. 150).

En síntesis, como se ha visto la oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la indagación preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento, según se desprende de los artículos 80 y 153 del CDU.

2.7. Según el demandante la norma del artículo 147 desconoce el derecho de defensa del investigado, en la medida en que queda a discreción del funcionario la recepción o no de la exposición espontánea, cuando ella constituye un derecho que tiene el investigado, y porque la oportunidad para rendir dicha exposición se restringe a partir de la apertura de la investigación disciplinaria, y en todo caso antes de que se le formulen cargos, con lo cual se lesiona su derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra.

La disposición acusada se encuentra incluida dentro de las normas del capítulo III del título VlII del CDU que regulan la etapa de la investigación.

Interpretada en su contexto literal podría dar lugar a que se piense que con anterioridad a la investigación, esto es, dentro de la indagación preliminar no es procedente la rendición de dicha exposición. Sin embargo, el criterio de la Corte es bien diferente, pues considera de que dentro de dicha indagación es posible que el inculpado pueda solicitar que se le reciba su exposición espontánea, porque al igual que la indagatoria en los procesos penales ella es un acto de defensa, en cuanto tiene como finalidad fijar con claridad la posición de quien es señalado como presunto infractor de una norma penal, contravencional disciplinaria sobre su presunta culpabilidad, en el sentido de que puede admitir su responsabilidad, con o sin condicionamientos, o no aceptarla y, en tal virtud, reiterar su presunción de inocencia. Ambas posiciones, indudablemente tienen repercusiones en el adelantamiento y en el resultado de la actuación disciplinaria.

Esta Corte en varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el juicio(2), por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición en la etapa de la indagación preliminar.

(2) Sentencias C-150/93, M.P. Fabio Morón Díaz; C-411/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-412/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En las condiciones anotadas, no encuentra la Corte razonable ni proporcionada a la finalidad que pretende perseguirse —eventualmente la economía procesal o la eficiencia y la eficacia para la administración de la actuación disciplinaria— el que quede a la voluntad del funcionario recibir o no la exposición espontánea que solicita el inculpado, pues siendo ella como se dijo un acto de defensa, no existe justificación alguna valedera para su restricción.

3. En conclusión, la Corte considera que los artículos 77-2 y 130 se ajustan a la Constitución y, por lo tanto, serán declarados exequibles, no así la expresión “aquél la recibirá cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite”, que será declarada inexequible.

En relación con el resto del artículo se declarará su exequibilidad, condicionada en el sentido de que se entienda que la oportunidad para rendir la exposición voluntaria se contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de la indagación preliminar.

Vl. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 77-2 y 130 de la ley 200/95 “por el cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “oportunidad para rendir exposición. Quien tenga conocimiento de la existencia de una investigación disciplinaria en su contra y antes de que se le formulen cargos, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba la exposición espontánea”, del artículo 147 de dicha ley, bajo la condición de que se entienda que la oportunidad para rendir la exposición voluntaria se contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de la indagación preliminar.

3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “aquél la recibirá cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite” del artículo 147 de la referida ley.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

_____________________________________