Sentencia C-432 de abril 12 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2590

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 21 (parcial) de la Ley 344 de 1996, “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.

Actora: María Teresa Pardo Plata.

Santafé de Bogotá, D.C., doce de abril del año dos mil.

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada. Se subraya lo demandado.

“LEY 344 DE 1996

Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.

El Congreso de la República decreta:

“ART. 21.—De conformidad con lo establecido en el artículo 5º y el inciso segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (L. 179/94, art. 69), La programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.

La estimación que se haga del número y costo de los servicios prestados deberá corresponder al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando. Para el presupuesto de 1997 se tomará como base la venta de servicios, en forma proporcional, si no fue realizada en el año completo.

Si después del mes de junio de cada año, el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al aforo inicial del presupuesto, ese mayor valor podrá servir para la apertura de créditos adicionales.

Estos recursos sólo podrán destinarse a cubrir las necesidades de operación que generaron los mayores servicios prestados y para la financiación de incentivos no salariales establecidos en la ley.

PAR. 1º—Una vez realizado el incremento salarial autorizado por el Gobierno Nacional para la vigencia fiscal de 1997, los gastos de funcionamiento y en especial, los costos de las plantas de personal de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado, sólo podrán ser incrementados teniendo en cuenta el aumento de la venta de los servicios, de conformidad con lo consagrado en el presente artículo.

PAR. 2º—Cuando en las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y en las empresas sociales del Estado se creen gastos en exceso de las apropiaciones vigentes o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo y, por tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte deficitario, el representante legal y el jefe de presupuesto, así como los funcionarios que aprueben estos gastos, serán responsables disciplinaria y fiscalmente hasta por una cantidad igual al monto del déficit generado”.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Lo que se debate

La actora considera que la norma demandada parcialmente, artículo 21 de la Ley 344 de 1996, viola el artículo 151 Constitución, por la siguiente razón: el mencionado precepto modifica una disposición de la ley orgánica de presupuesto, modificación que sólo podía realizarse a través de una ley de igual naturaleza, es decir orgánica, por expresa disposición del precepto constitucional citado.

El señor procurador considera que la norma demandada no viola la Constitución ni la ley orgánica del presupuesto, pues ella se limita sólo a desarrollar el mandato legal.

Es decir, el presente estudio debe determinar si hay o no modificación de los procedimientos y de los principios establecidos en la ley orgánica del presupuesto, por parte de la norma demandada, norma que no hace parte de una ley de esta naturaleza. De la conclusión de dicho examen, se determinará si es exequible el precepto demandado.

Para tal efecto, resulta pertinente hacer un breve recuento de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, antes de comparar la norma orgánica y la que no lo es.

3. Concepto de ley orgánica. Jurisprudencia de la Corte

Las leyes orgánicas están consagradas en el artículo 151 de la Constitución. Dice el artículo citado:

“ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”. (se subraya).

La Corte ha estudiado este tema en varias oportunidades, y, por ello, ha desarrollado una jurisprudencia consolidada sobre esta clase de leyes, que consiste, básicamente, en señalar que si una norma desconoce los procedimientos y principios de una ley orgánica, tal desconocimiento puede acarrear su inconstitucionalidad. Algunas de las sentencias que pueden citarse contienen los siguientes criterios:

a) En la Sentencia C-337 de 1993, la Corte estudió el concepto de ley orgánica. Señaló que si bien no es exactamente una norma constitucional, si es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, cuando se refieren al mismo contenido material. En lo pertinente, señaló esta sentencia:

“Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquellas. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”. (Sent. C-337/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) (se subraya).

b) La consecuencia del rango especial de esta clase de leyes, se refleja en que pueden condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento desus procedimientos y principios. En la Sentencia C-446 de 1996, la Corte señaló:

“El criterio adoptado por la corporación permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del constituyente.

“La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos(1), el artículo 352 superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella”. (Sent. C-446/96, M.P. Hernando Herrera Vergara) (se subraya).

(1) Corte Constitucional sentencia C-478/92; C-089A/94; C-546/94; C-538/95.

c) Este mismo criterio se repitió en la Sentencia C-423 de 1995, y se puso de presente que las leyes orgánicas son verdaderos límites procedimentales parael ejercicio del legislador. En lo pertinente dice la providencia:

“Las leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas ydeterminadas leyes en especial; son normas de autorreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se “incorporan al bloque de constitucionalidad”, como lo afirma en su concepto el director nacional de planeación, sino en los precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes” (Sent. C-423/95, M.P. Fabio Morón Díaz) (se subraya).

d) Finalmente, en reciente providencia de esta corporación, Sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte reiteró la jurisprudencia e hizo unas precisiones que se pueden resumir, para lo que interesa en este proceso, así:

— Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, “una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico —o estatutario—, podría terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático”.

— La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”.

A la luz de los criterios expuestos en las sentencias citadas, se realizará el examen de la norma demandada.

4. Comparación de la norma demandada y la contenida en la ley orgánica.

Para mayor comprensión del asunto, se expondrán, una en frente de la otra, las dos disposiciones, la ordinaria y la orgánica.

Artículo 21 de la Ley 344 de 1996, en lo demandado: “De conformidad con lo establecido en el artículo 5º y el inciso segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (L. 179/94, art. 69), la programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.

“La estimación que se haga del número y costo de los servicios prestados deberá corresponder al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando. Para el presupuesto de 1997 se tomará como base la venta de servicios, en forma proporcional, si no fue realizada en el año completo.

Si después del mes de junio de cada año, el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al aforo inicial del presupuesto, ese mayor valor podrá servir para la apertura de créditos adicionales.

Estos recursos sólo podrán destinarse a cubrir las necesidades de operación que generaron los mayores servicios prestados y para la financiación de incentivos no salariales establecidos en la ley.

Artículo 69 de la Ley 179 de 1994, en lo pertinente: (...).

La programación de los recursos de las empresas sociales del Estado, se realizará bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponda atender conforme a las disposiciones legales (...)”.

Como se observa, sí existen diferencias en los procedimientos establecidos en una y otra disposición, en cuanto a la forma en que las empresas sociales del Estado deben hacer su programación presupuestal. Ahora, siguiendo las pautas de la Sentencia C-894 de 1999 citada, se examinará si las diferencias son de tal naturaleza que hacen la norma demandada de la Ley 344 inconstitucional.

Sobre el primer inciso del precepto demandado, hay que decir lo siguiente: el hecho de mencionar expresamente la norma de la ley orgánica (L. 179/94, art. 69), no hace por sí sola exequible la disposición. Ésta resulta exequible si no introduce cambios sustanciales a lo que ella establece. Entonces, al mirar su contenido, se tiene que el artículo 21 demandado señala que la estimación para la programación presupuestal debe hacerse con base en los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, según tarifas del Gobierno Nacional, y el artículo 69 de la Ley 179, establece que la programación se basará en eventos de atención referidos a la población que vaya a ser atendida.

En relación con esta primera aparente diferencia, que es una de las bases de la demanda, hay que señalar que, en estricto sentido, las disposiciones están estableciendo la misma base de programación. Cuando la norma habla de los recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, está haciendo referencia a la población que será atendida. Realmente, en este aspecto, no hay un desconocimiento de la ley orgánica sólo por utilizar palabras distintas para la misma base de programación.

En donde sí se dan las diferencias sustanciales es en los tres (3) incisos siguientes de la norma demandada. Las diferencias se presentan no sólo desde el punto de vista elemental y obvio de que en la norma orgánica no existen estos tres incisos, sino en que ellos llevan consigo unas limitaciones no contempladas en el artículo 69 de la ley orgánica.

En efecto, una cosa es establecer que la programación presupuestal se basará en eventos de atención debidamente cuantificados de acuerdo con la población que va a ser atendida (art. 69), o proyectando los recursos que se espera recaudar (art. 121, inc. 1º), y otra, muy diferente, que dicha estimación deba corresponder “al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando”.

No se requieren profundos análisis para concluir que la Ley 344 introdujo una modificación sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas entidades. Pues, resulta que el promedio del recaudo real por concepto del valor de los servicios producidos, es un factor de cálculo que no siempre corresponde a la realidad de la población que vaya a ser atendida por las empresas sociales del Estado. Se trata de factores de naturaleza distinta. Y, es en este punto, en donde radica la vulneración del artículo 151 de la Constitución. Hay que observar, que la modificación no es, como lo dice el señor procurador, un desarrollo de la disposición de la que obra en la ley orgánica, pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró en los incisos 2º, 3º y 4º, un cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la Constitución y la interpretación constitucional de las leyes orgánicas, deviene en la inexequibilidad de tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica era posible establecer estas modificaciones.

Finalmente, aunque no fueron demandados los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo 21 de la Ley 344 de 1996, hay que hacer unidad normativa (D. 2067/91, art. 6º) y declarar su inexequibilidad, en relación con la expresión “o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo”, contenida en el parágrafo 2º del mencionado precepto, pues, al salir del ámbito legal los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21, deja de tener razón de ser la expresión mencionada.

Sobre el resto del contenido de los parágrafos, en la presente sentencia no se hará ningún pronunciamiento, por no ser objeto de la demanda.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 21 de la Ley 344 de 1996 “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.

2. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21 de la Ley 344 de 1996, y la expresión “o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo”, contenida en el parágrafo 2º del mismo artículo.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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