Sentencia C-433 de septiembre 12 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Proceso D-1247

Actor: Jaime Córdoba Triviño

Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre doce de mil novecientos noventa y seis.

Aprobado por Acta Nº 43

La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

En nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA:

En el proceso de constitucionalidad de los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.

I. Texto de la norma demandada

DECRETO 2150 DE 1995 

(diciembre 5)

“Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites, existentes en la administración pública”.

ART. 133.—Diagnóstico ambiental de alternativas. Adiciónese el artículo 56 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo:

PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará los casos en los cuales la autoridad ambiental podrá prescindir de la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas''.

ART. 134.—Plan de Manejo Ambiental. El Gobierno Nacional determinará los casos en los cuales bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar actividades. En este caso fijará los requisitos y contenidos de dichos planes de manejo ambiental".

II. Antecedentes

Preliminares

1. El Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, expidió el Decreto 2150 de 1995, publicado en el Diario Oficial Nº 42137 de 1995.

2. El ciudadano Jaime Córdoba Triviño, Defensor del Pueblo, demandó la inconstitucionalidad de los artículo 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995 por considerarlas violatorias de los artículos 79, 80 y 150 numerales 1º y 10º, de la Constitución Política.

3. Cecilia Garzón Quiroga, apoderada de la Nación-Ministerio del Medio Ambiente, y Álvaro Namen Vargas, apoderado de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, presentaron sendos escritos en los cuales solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.

4. En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación pide la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.

A. Cargos contra el artículo 133 del Decreto 2150 de 1995.

1. El diagnóstico ambiental de alternativas no puede calificarse de trámite innecesario.

El artículo 56 de la Ley 99 de 1993 exige a toda persona que tramite la expedición de una licencia ambiental, que previamente solicite a la administración que se pronuncie sobre la necesidad o no de un diagnóstico ambiental de alternativas. A partir de la información suministrada en el diagnóstico, la autoridad decidirá sobre la necesidad o no de someterse al mismo.

Con base en la información contenida en el diagnóstico ambiental de alternativas la administración, cuando exija el documento, “eligirá la alternativa o alternativas sobre las cuales deberá elaborarse el correspondiente estudio de impacto ambiental antes de otorgarse la respectiva licencia”, toda vez que ofrece a la administración la información necesaria (localización del proyecto; entorno geológico, sociocultural y ambiental; riesgos y medidas para evitarlas; etc.) para adoptar una decisión que atienda el requerimiento de un uso óptimo de los recursos naturales, con un mínimo impacto ambiental.

"El diagnostico ambiental de alternativas se constituye así en el mecanismo que tiene la administración para asegurar el cumplimiento del mandato constitucional de proteger la diversidad e integridad del ambiente (C.P., art. 79) y el deber estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (C.P., art. 80)".

"En el mismo sentido, mediante el diagnóstico ambiental de alternativas la actividad ambiental encargada de conceder la licencia ambiental cumple la obligación Estatal de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.P., art. 80) y, por esa vía. asegurar a las personas su derecho a gozar de un ambiente sano (art. 79 ibíd.)".

2. El Congreso confirió facultades al gobierno para que evaluara o no la necesidad de regulaciones, trámites y procedimientos existentes en la administración. Esta facultad no puede entenderse absoluta, sino “deben ser adecuadas a los fines de la norma que concede la facultad y proporcional a los hechos que le sirven de causa".

"No podía el Presidente, so pretexto de cumplir con el encargo legal, contemplar la posibilidad de suprimir algunas hipótesis generales, una garantía del cumplimiento de los deberes que la C.P. encarga a la administración respecto a la vigencia del adecuado manejo y explotación de los recursos naturales".

"Excluir por, vía general, proyectos que requieren de licencia ambiental de la solicitud de pronunciamiento sobre la necesidad o no de un diagnóstico ambiental de alternativas, representa asumir riesgos en materia de deterioro ambiental inaceptables desde el punto de vista constitucional". Ello constituye una extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias.

Intervención del Ministerio del Medio Ambiente

1. La expedición del Decreto 2150 de 1995 responde a la necesidad de lograr mayores niveles de eficiencia, agilidad y eficacia en la ejecución de las funciones públicas (C.P., arts. 83, 84, 209 y 333), para lo cual se eliminaron “trámites excesivos, exigencias absurdas y formalidades innecesarias, que contrarían el postulado constitucional de la presunción de la buena fe, el amparo de las libertades ciudadanas y la lucha contra la corrupción administrativa".

2. El Ministerio “considera que la solicitud de Diagnóstico Ambiental se puede prescindir para cierta clase de proyectos, que realmente no es necesario solicitarlo, situación que se había convertido tanto para la autoridad ambiental como para el solicitante en un trámite inoficioso, y que gracias a la oportunidad que ofrece el artículo 133 del Decreto 2150, podrá prescindirse de él, por vía del reglamento".

En desarrollo de tal prerrogativa, manifiesta el Ministerio, se pensaría en eliminar este requisito para la actividad exploratoria en minería e hidrocarburos, para la “producción o importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales" y para la “introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre que pueden afectar la estabilidad del ecosistema o de la vida salvaje".

En todo caso, el artículo 17 del Decreto 1753 de 1994, reglamentario de la Ley 99 de 1993, establece los casos en los cuales no se requiere el diagnóstico ambiental de alternativas.

Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

El artículo 56 de la Ley 99 de 1993 establece que corresponde a la autoridad competente determinar si el interesado debe presentar o no el diagnóstico y, además, a partir de la información suministrada decidir sobre su necesidad.

El fin de la norma acusada es el de autorizar al gobierno para que expida y defina criterios técnico-jurídicos que le indicarán a la autoridad ambiental “los casos en que podrá prescindir de tal exigencia. Como claramente lo indica la norma, la autoridad PODRÁ prescindir de tal exigencia, pero NO debe hacerlo de estimar pertinente frente al caso concreto que amerite tal exigencia". En consecuencia no se puede sostener que existe un ejercicio abusivo en las funciones extraordinarias.

Concepto del Procurador General de la Nación

1. “Las licencias ambientales son las herramientas administrativas con que cuentan las autoridades encargadas del manejo y administración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, para controlar la actividad humana susceptible de ocasionar daños notables o irreversibles el entorno natural con las consabidas consecuencias en la vida humana".

La doctrina ha señalado que el diagnóstico ambiental de alternativas es un instrumento de planificación ambiental que suministra información a la autoridad ambiental “sobre las alternativas del proyecto que pretende adelantar, cuando dicho proyecto pueda tener un impacto considerable en el ambiente".

Existe una estrecha relación entre la licencia ambiental y el diagnóstico ambiental de alternativas, ya que la autoridad cuenta, frente a un proyecto que pueda originar daños irreversibles o no mitigables, de opciones para otorgar la respectiva licencia.

Como quiera que el anterior régimen constituye un desarrollo de las normas superiores que reconocen el derecho al ambiente sano, al establecer excepciones al régimen de protección, desconoce las obligaciones Estatales de protección a la diversidad e integridad del medio ambiente, la planificación del manejo y aprovechamiento de recursos naturales y la prevención y control sobre su deterioro.

2. Por último, la “auto-habilitación" para reglamentar algunos casos generales, desconoce la lógica conservacionista que exige un análisis de cada situación para determinar la necesidad del diagnóstico, “ya que la noción de ecosistema, noción nuclear de la ecología, nos enseña que nada es más específico y concreto que los elementos que lo componen, lo cual exige una apreciación cabal de las actividades que pueden desarrollarse sobre él".

B. Cargos contra el artículo 134 del Decreto 2150 de 1995

El artículo 134 autoriza al Gobierno “para que se ocupe de un asunto de naturaleza legislativa, cual es el de modificar la Ley 99 de 1993 en relación a la obligación de obtener licencia ambiental previa en algunos megaproyectos, por lo cual dicha norma viola lo dispuesto en la C.P. (art. 150 nums. 1 y 10)”, además, el Gobierno se extralimita al asumir extraordinariamente la función legislativa más allá de los términos de las facultades concedidas.

"Permitir al Gobierno Nacional la determinación de excepciones a la obligatoriedad de obtener licencia ambiental previa a la iniciación de labores en los proyectos que la requieren, que son los de mayor impacto ambiental, equivale a facultar al Gobierno para que modifique la ley por vía reglamentaria o para otorgarle facultades legislativas para modificar la Ley 99 en cualquier tiempo, por lo menos en lo relativo a la exigencia de la licencia ambiental previa".

Intervención del Ministerio del Medio Ambiente

"Este Ministerio considerando lo establecido en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y recogiendo la experiencia en la materia, consideró que debía establecerse los casos en que el proyecto, obra o actividad sólo requiere de la presentación de un plan de manejo ambiental, anterior a la iniciación de actividades, por considerar que ciertas actividades no producen un deterioro grave a los recursos naturales y que el paisaje no se modifica considerablemente, lógicamente estableciendo unos requisitos que debe contener cada uno de los proyectos, tales serían en ciertos casos, los proyectos de Infraestructura Vial y Ferroviaria, Proyectos portuarios y de infraestructura fluvial, los Proyectos de Hidrocarburos, los de Gran Minería y así mismo, en ciertos proyectos energéticos".

Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

"Lo que quiso el Legislador extraordinario, al expedir el Decreto 2150, fue que ciertas actividades que no requieren licencia ambiental puedan ejecutarse con la exigencia de un plan de manejo ambiental cuyos requisitos y contenidos serán fijados por el Gobierno Nacional por vía reglamentaria.

"Luego, entonces, lo que hizo el legislador extraordinario fue evitar trámites innecesarios, pues como se anotó, en el reglamento se fijará aquellos casos en que técnicamente no se requerirá, por la reducida potencialidad de la actividad en la producción de deterioro del medio ambiente, de licencia ambiental, llenando así un vacío en la Ley 99 de 1993".

Concepto del Procurador General de la Nación

La autorización contenida en el artículo 134 “implica facultar al gobierno para que modifique la ley por vía reglamentaria". Por otra parte la circunstancia de que la norma no especifique que sustituir la licencia ambiental únicamente es viable cuando el impacto ambiental no sea considerable “significa abrir las compuertas de una peligrosa permisividad en el campo ambiental que haría retroceder a las Instituciones relacionadas con el manejo ambiental a las situación anterior a la C.P. de 1991".

III. Fundamentos

Competencia

1. En los términos del artículo 214-5 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

Problema planteado

2. Las normas demandadas fueron expedidas por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas a este órgano por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, las que se contraían a dictar normas con fuerza de ley “para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas".

El Defensor del Pueblo y el Procurador General de la nación coinciden en señalar que el “diagnóstico ambiental de alternativas”, al cual se refiere el artículo 56 de la Ley 99 de 1993, correspondía a una exigencia “necesaria" en orden a la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y, por tanto, no podía ser objeto de supresión. De otro lado, anotan, la facultad que el decreto ley concede al Gobierno para determinar los casos en los cuales bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar actividades - sin necesidad de contar con la licencia ambiental dispuesta en la ley -, comporta una modificación a la ley 99 de 1993 y una ampliación indebida de la delegación normativa más allá del término de las facultades extraordinarias. Por lo anteriores razones se advierte la violación de los artículo 8, 80 y 150-10 de la C.P.

Por su parte, los voceros del gobierno, en sus intervenciones de defensa de la constitucionalidad de la ley, destacan que en algunos casos la solicitud de “diagnóstico ambiental”, resultaba inoficioso de modo que bien podía prescindirse del mismo “por vía del reglamento". En relación con el plan de manejo ambiental, señalan que éste se aplicaría únicamente a las actividades y proyectos que no produzcan un deterioro grave a los recursos naturales y al paisaje y que por ende no requieran de licencia ambiental.

Alcance de las facultades extraordinarias

3. Se pregunta la Corte si la facultad concedida al gobierno para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública, era enteramente discrecional, con la única salvedad de no poder reformar códigos, leyes estatutarias y orgánicas.

La ley no determina expresamente criterios que permitan identificar regulaciones, trámites o procedimientos administrativos anodinos o insustanciales. En realidad, por estar el ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública. Seguramente esta circunstancia tuvo algo que ver con la concesión de facultades al gobierno.

No obstante el contexto de la ley ayuda al intérprete a precisar su finalidad y ésta, a su turno, contribuye a delimitar el alcance de las facultades extraordinarias, las cuales, desde luego, deben ser proporcionales a su objeto. En este sentido, no cabe duda de que la eliminación de trámites innecesarios se vincula a la lucha contra la corrupción, como quiera que a su amparo medra con más facilidad la deshonestidad de los servidores públicos y aumenta la posibilidad de que la relación de éstos con los ciudadanos se torne abyecta y expoliadora.

De hecho, las facultades se conceden y regulan en la Ley 190 de 1995, “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa". Naturalmente, la proscripción de prácticas legales innecesarias redunda en la mayor eficiencia de la función administrativa y en la configuración de una relación entre los servidores públicos y los particulares informada en el principio de la buena fe, la que sustituye la anterior construída sobre la desconfianza y la gratuita interposición de impedimentos, trabas y distancias, inconciliables con la idea del actual Estado servicial.

Los considerandos del decreto demandado, reiteran de manera sucinta, pero completa, tanto los fundamentos como los fines del encargo confiado al ejecutivo y que se resumen en abolir las regulaciones, trámites y procedimientos innecesarios con miras a promover la eficiencia, igualdad y moralidad de la administración, no menos que a hacer efectivo el principio de buena fe y las libertades de los ciudadanos, los que en razón de los vicios burocráticos pueden verse lesionados o reducidos a su mínima expresión.

Se sigue de lo expuesto que el Gobierno gozaba de libertad para apreciar y determinar en cada caso concreto qué actuaciones públicas tenían carácter innecesario y debían por tanto suprimirse o reformarse. El ámbito de su competencia, sin embargo, no podía desconocer o desvirtuar los fines de la ley a los que se ha hecho mención, so pena de incurrir en un uso excesivo y desproporcionado de las facultades concedidas por el legislador.

4. El cargo que se formula contra las disposiciones demandadas, sustentado en la necesidad de mantener en todo caso el diagnóstico ambiental de alternativas y de no permitir, así sea mediante la presentación de un plan de manejo ambiental una actividad o proyecto sujeto a licencia antes de que ésta se conceda, sólo puede prosperar si se demuestra que aquéllas desbordan el ámbito de las facultades extraordinarias o que la supresión o reforma de las instituciones legales, sobre las que opera la calificación del Gobierno, garantizan un bien constitucional hasta el punto de que prescindir de ellas pondría en riesgo serio y grave su existencia o vigencia efectivas.

4.1. A juicio de la Corte ambas disposiciones demandadas claramente exceden el marco preciso de las facultades atribuidas al gobierno. El artículo 133 del decreto 2150 de 1995, por sí mismo no reforma ni suprime la exigencia del “diagnóstico ambiental de alternativas". La norma se limita a autorizar al gobierno con el objeto de que reglamente “ los casos en los cuales la autoridad ambiental podrá prescindir de la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas". La supresión o reforma de los procedimientos o trámites innecesarios, sólo podía llevarse a cabo por el gobierno, actuando como legislador extraordinario, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la Ley 190 de 1995, no así a través de un simple decreto reglamentario y en cualquier tiempo. La disposición acusada, en el fondo, pretende perpetuar las facultades extraordinarias y, adicionalmente, degradar el rango normativo de las reglas que lo desarrollan.

Idénticas razones conducen a estimar que también el artículo 134 del Decreto 2150 de 1995, rebasa la ley de facultades. El procedimiento que allí se establece —presentación de un plan de manejo ambiental—, que permitiría iniciar actividades aún sin necesidad de que se expida la respectiva licencia ambiental, no lo dispone directamente la norma, la cual se limita a autorizar al Gobierno para fijar los contenidos y requisitos de dichos planes y determinar los casos en los cuales operará dicho tratamiento excepcional. En suma, el procedimiento que se introduce será obra del decreto reglamentario que se pondrá dictar en cualquier momento y con el contenido que el gobierno libremente decida.

4.2. La remisión que las dos normas demandadas hacen al decreto reglamentario, impide entrar a definir la necesidad de suprimir parcialmente el requisito legal del diagnóstico ambiental de alternativas o la de autorizar excepcionalmente la iniciación de actividades sin que se expida antes la respectiva licencia ambiental. Como quiera que el juicio sobre la no necesidad de la actuación pública se defirió al titular de la potestad reglamentaria ordinaria, no es posible adelantar el examen constitucional sobre si efectivamente se cumplió la condición a la cual se supeditaba el uso de las facultades extraordinarias.

Lo único que a este respecto puede constatar la Corte es la falta objetiva del juicio de no necesidad por parte del legislador extraordinario. La ilegitimidad denunciada, por esta razón, es todavía más evidente si se reflexiona sobre la importancia intrínseca de los procedimientos que las normas buscan preterir y que, salvo prueba en contrario, se enderezan objetivamente a proteger el ambiente sano y a brindar al Estado instrumentos para planificar adecuadamente el aprovechamiento y manejo de los recursos naturales.

Si una actividad legalmente está sujeta a licencia ambiental, qué sentido puede tener, se pregunta la Corte, autorizar su iniciación antes de que la autoridad evalúe su impacto y adopte la decisión a que haya lugar, la cual puede incluso ser la de negar el permiso.

Igualmente, cabe interrogarse sobre la pertinencia de restar reglamentariamente alcance al diagnóstico ambiental de alternativas, cuyo objeto no es otro que el de conocer las alternativas de un determinado proyecto, sus efectos y riesgos, si de lo que se trata es que el Estado pueda adoptar la decisión que de mejor manera garantice el desarrollo sostenible, la conservación, la restauración y la sustitución de los recursos naturales (C.P. art., 79).

La Corte no considera que los procedimientos, trámites y regulaciones legales, no puedan ser derogados o reformados por normas de la misma jerarquía. No existe, en principio, garantía de inderogabilidad de instituciones puramente legales, así ellas sean convenientes y desarrollen la Constitución Política. Lo que ocurre en este caso es que el Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, sólo podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos previstos en las leyes si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por sí mismo y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto reglamentario. De ahí que en ausencia de un juicio de naturaleza legal sobre la no necesidad de dichos mecanismos e instituciones, la aparente conveniencia que exhiben los actuales y su conexidad con la guarda de un bien tan digno de tutela constitucional como lo es el ambiente sano, puedan esgrimirse como razones adicionales que abonan la inexequibilidad de las normas demandadas, máxime si su eliminación en las condiciones analizadas afectaría gravemente la efectividad del designio que la Carta ha hecho explícito en esta materia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Carlos Gaviria Díaz, Presidente—Jorge Arango Mejía—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa 

Martha Sáchica de Moncaleano, secretaria general

__________________________________