Sentencia C-437 de julio 10 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9369

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

Actor: Carlos Mario Isaza Serrano.

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil trece.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

EXTRACTOS: «Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el aparte acusado:

“Ley 1437 de 2011

(Ene. 18)

Diario Oficial Nº 47.956 de 18 de enero de 2011

(...).

Congreso de la República 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(...).

Decreta:

ART. 278.—Reforma de la demanda. La demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes. Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos. Contra el auto que resuelva sobre la admisión de la reforma de la demanda no procederá recurso”.

(...).

2. Consideraciones.

2.1. Competencia.

Conforme al artículo 241, ordinal 4, de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

2.2. Cuestión previa: examen de la aptitud de la demanda.

2.2.1. Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.

2.2.1.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad(1). Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2º del decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.

2.2.1.2. En la Sentencia C-1052 de 2001(2), la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio —argumentativos y probatorios— necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

2.2.2. Examen de la aptitud de los cargos formulados.

2.2.2.1. El demandante considera que el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 (nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) desconoce los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución, con base en los siguientes argumentos:

2.2.2.1.1. Asevera que el legislador estableció un trato discriminatorio entre quienes ejercitan la acción de nulidad electoral y quienes demandan a través de las acciones de nulidad simple, y de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que consagró un término de caducidad breve para ejercer la acción electoral, lapso que también consagró para determinar si la reforma a la demanda fue presentada en tiempo o extemporáneamente, mientras que en la acción de simple nulidad no fijó término de caducidad para reformar la demanda y, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dio la oportunidad de reformarla dentro de un término procesal propio, distinto al término de caducidad para hacer uso de la acción.

En definitiva, considera que el término de caducidad es un lapso demasiado breve para reformar la demanda, aún más, si se tiene en cuenta que es el mismo término con el que se establece el de la caducidad de la acción. Además, lo compara frente a los términos de caducidad y de reforma de la demanda de las acciones de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de las cuales existen etapas procesales propias para desarrollar cada actuación en forma independiente, contrario a lo que sucede dentro del trámite de la acción electoral. Bajo esta perspectiva, evidencia que la oportunidad procesal de reformar la demanda se encuentra atada a un término ya vencido.

2.2.2.1.2. Con respecto a la vulneración del artículo 40-6 de la Carta, evidencia una restricción al derecho a la participación política de los ciudadanos porque una vez ejercen la acción se les restringe la posibilidad de reformar la demanda en una etapa procesal distinta a la consagrada para el ejercicio de la acción so pena de que acaezca el fenómeno jurídico de la caducidad, cuando en razón a la naturaleza pública de la acción electoral considera que el ciudadano debe contar con la posibilidad de reformar la demanda en un término más amplio para ejercer dicha acción.

2.2.1.1.3. Finalmente, frente a la vulneración del artículo 229 superior, explica que se le impide al ciudadano plantear de forma integral el problema jurídico ante la autoridad competente, en razón al corto tiempo con el que cuenta para reformar la demanda, lo cual, conlleva la limitación del contenido de su derecho al acceso a la administración de justicia porque si el ciudadano presenta la demanda de forma oportuna pero al límite del vencimiento del término de caducidad, no podrá reformar la demanda presentando nuevos cargos.

2.2.1.2. Al respecto, la Sala considera que los cargos formulados por el actor acerca de la vulneración de los derechos a la igualdad (art. 13), a la participación política (art. 40) y al acceso a la administración de justicia (art. 229), logran generar dudas sobre la constitucionalidad de la norma parcial acusada. En efecto, el ciudadano cuestiona que el término de caducidad de la acción electoral, el cual califica como breve, es el mismo tiempo dentro del cual puede optarse para presentar la reforma a la demanda formulando nuevos cargos, por tanto, la Sala encuentra que el fundamento sobre el cual el demandante erige los cargos de inconstitucionalidad reúne el requisito de suficiencia, ya que es evidente que la inconformidad del actor radica en que siendo breve el término de caducidad de la acción electoral, dentro de este mismo lapso debe procederse a presentar la reforma a la demanda con adición de cargos. Teniendo en cuenta este reproche, la comparación que realiza el actor entre el contenido de la disposición legal y las normas constitucionales cumple con el requisito de pertinencia y suficiencia, pues evidencia que otras acciones públicas cuentan con términos procesales diferentes para el ejercicio de la acción y para la reforma de la demanda, lo cual, encuentra vulneratorio del derecho a la igualdad.

A lo anterior, se suma que el contar con un término breve para presentar la reforma de la demanda adicionando cargos, que es el mismo dispuesto para contar el término de caducidad, restringe el derecho a la participación política en contravía con la naturaleza pública de la acción como también el derecho al acceso a la administración de justicia, en la medida que ante la brevedad del tiempo para estructurar nuevos cargos no se le permite al ciudadano formular el problema jurídico de manera integral ante la autoridad competente.

Por lo expuesto, a juicio de esta Sala, el demandante efectivamente logra generar dudas sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del contenido de los artículos 13, 40-6 y 229 superiores, específicamente que el término de caducidad de la acción electoral se torna breve para adicionar nuevos cargos a través de la reforma de la demanda, y que dicho término no debería utilizarse como referencia para determinar la presentación en tiempo o la extemporaneidad de la reforma al libelo por tratarse de etapas procesales diferentes; en consecuencia, esta Sala encuentra razonable abordar el análisis de la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada frente a estos cargos.

2.3. Problema jurídico.

2.3.1. El ciudadano considera que el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, vulnera los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución, en razón a que la adición de cargos a la demanda inicialmente presentada, cuyas pretensiones tengan un contenido electoral, será procedente siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad. En el sentir del actor, el término es breve para contar el término de caducidad y además para determinar si la reforma a la demanda fue presentada en tiempo, lo cual afecta el contenido del derecho a la participación política y el acceso a la administración de justicia porque se le restringe la posibilidad al actor, que actúa en defensa de la legalidad en abstracto y en beneficio del interés general, de adecuar integralmente las pretensiones ante la autoridad competente para obtener una respuesta de fondo.

2.3.2. El Consejo de Estado, El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Externado de Colombia y la Procuraduría General de la Nación, solicitaron la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que (i) el procedimiento contencioso administrativo y procedimiento electoral no son equiparables y, en particular, este último proceso, tiene unas reglas especiales para tramitar las pretensiones de contenido electoral; (ii) no se le niega el acceso a la administración de justicia a quienes ejercen esta acción, teniendo en cuenta que el término de caducidad opera frente a los nuevos cargos formulados en la reforma de la demanda, lo que supone que frente a los cargos planteados en la demanda inicial el proceso sigue su curso; (iii) el término de caducidad no es irrazonable ni demasiado breve en atención al fin que persigue: esclarecer en el menor tiempo posible la legitimidad de los actos de elección o nombramiento de la respectiva autoridad; (iv) este término exige brevedad en razón al mandato constitucional que señala que la acción electoral debe decidirse en un término máximo de un año si se trata de asuntos de doble instancia y en un término máximo de 6 meses para los casos que se deciden en única instancia; y (v) la consagración normativa de términos de caducidad tiene pleno sustento constitucional y se encuentra dentro de la libertad de configuración del legislador.

2.3.3. De otro lado, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través de uno de sus miembros, solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado aduciendo que el artículo 173-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no estableció ninguna limitación expresa para formular nuevos cargos mediante la reforma de la demanda con sujeción al respeto del término de caducidad de la acción. Por esta razón, considera que dicha diferenciación establecida para la acción electoral es injustificada y, en consecuencia, debe seguirse la regla general establecida en el Código de Procedimiento Administrativo.

2.3.4. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, al establecer que puede presentarse la reforma a la demanda formulando nuevos cargos, siempre y cuando se respete el término de caducidad establecido para ejercer la acción electoral, vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto en otras acciones administrativas los términos para ejercer el derecho de acción y, posteriormente, para reformar la demanda tienen un escenario procesal autónomo, como también si dicho término, ante su brevedad, limita los derechos a la participación política y de acceso a la administración de justicia.

2.3.5. Para resolver este problema, la Sala analizará (i) el principio de libertad de configuración legislativa en materia de procesos y acciones, específicamente para fijar términos de caducidad; (ii) el derecho al acceso a la administración de justicia; (iii) la naturaleza jurídica del medio de control electoral; acápite dentro del cual se hará alusión al pronunciamiento de esta corporación en la Sentencia C-781 de 1999 y; con base en lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de la disposición parcialmente censurada.

2.3. El Principio de libertad de configuración legislativa en materia de procesos y acciones. Reiteración de jurisprudencia.

2.3.1. Libertad de configuración legislativa en materia procesal.

2.3.1.1. La Corte Constitucional(3) ha señalado que según el artículo 150-2 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República “[e]xpedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Con base en esta competencia y en general en la importancia que la ley posee como fuente del derecho, el legislador goza, por mandato constitucional, “de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial”(4).

2.3.1.2. En este sentido, al legislador le ha sido reconocida una amplia potestad de configuración normativa en materia de la definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de cada juicio(5), a partir de la cual, le corresponde “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”(6) (destacado fuera de texto).

2.3.1.3. En virtud de esta facultad, el legislador es autónomo para determinar la estructura de los procedimientos judiciales, lo cual incluye la posibilidad de reducir las instituciones procedimentales, sin quebrantar, por ese solo hecho, los derechos derivados de la garantía al debido proceso, ya que ello hace parte del ejercicio de libertad configurativa conferida por la Constitución(7). En desarrollo de dicha facultad, el legislador tiene las siguientes potestades(8):

(i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir(9).

(ii) Definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado(10).

(iii) La regulación de los medios de prueba, ingrediente consustancial al debido proceso y al derecho de defensa.

(iv) Definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes, “ya sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de ellos”(11).

(v) Como aspecto esencial de dicho poder y especialmente relevante para el proceso, se encuentra la libertad de configuración de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. Punto sobre el cual precisó la Sentencia C-1104 de 2001(12): “Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso —reposición, apelación, u otro— tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos —positivos y negativos— que deben darse para su ejercicio”(13).

2.3.1.4. De esta manera, el legislador es autónomo para decidir la estructura de los procedimientos judiciales, no obstante que, en ejercicio de dicha autonomía, aquel esté obligado a respetar los principios establecidos en la Carta Política(14). De esta manera, aunque la libertad de configuración normativa del legislador es amplia, tiene ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia de las demás normas constitucionales(15).

2.3.1.5. Por lo anterior, la Corte ha señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en función de su proporcionalidad y razonabilidad “pues solo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”(16). Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no solo en el supuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que esta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”(17).

2.3.1.6. Por otro lado, el legislador también puede establecer cargas procesales para ejercer los derechos y libertades reconocidos en la norma superior, como puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia, que implica así mismo el ejercicio de responsabilidades que se pueden consolidar en el ámbito procesal y sustancial(18). Es válido entonces que en los diversos trámites judiciales, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos y del acceso a la administración de justicia(19), que sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas(20).

2.3.1.7. Específicamente la figura procesal de la caducidad, “... ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico...”(21).

2.3.1.8. Acerca de la competencia legislativa en materia del término de caducidad, en la Sentencia C-800 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), se expuso lo siguiente:

“Dígase ante todo que es función del legislador la de establecer los términos de caducidad de las acciones y que, al fijar un determinado lapso para acudir a los estrados judiciales, aquel goza de una discrecionalidad que, no siendo absoluta, sí implica, sin embargo, un margen suficiente para evaluar, con base en la verificación que haga el congreso sobre lo que ocurre en el entorno social, cuál debería ser la extensión temporal reconocida a las personas para el ejercicio de los mecanismos orientados a la iniciación de los procesos.

Desde luego, si esos términos vulneran el acceso a la administración de justicia, el debido proceso o la igualdad —todo lo cual habrá de verse en cada caso—, hay lugar a la inexequibilidad, pero tales eventos son excepcionales y surgidos de muy diversos factores siempre relacionados con la clase de proceso y con las condiciones y características de la oportunidad procesal plasmada en la respectiva norma.

Para la Corte la fijación de un término breve no es per se inconstitucional. Debe ser estudiado el fin que se persigue y los otros elementos normativos, a la luz del derecho sustancial, para definir si resulta o no razonable, proporcional y adecuado para el propósito de asegurar el efectivo acceso a la administración de justicia y las garantías constitucionales.

Podría decirse, inclusive, que, dependiendo del telos de la norma, un plazo corto puede ser lo indicado para garantizar el derecho que se pretende proteger, y, al contrario, uno demasiado amplio —dentro de ciertos supuestos— podría conspirar contra el indicado objetivo. Y, obviamente, puede ocurrir lo contrario.

En fin, la mayor o menor brevedad de los términos legales ha de corresponder normalmente al juicio que sobre el asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no existe en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales. Y, a no ser que de manera evidente el término, relacionado con derechos materiales de las personas, se halle irrisorio, o que se hagan nugatorias las posibilidades de defensa o acción, no puede deducirse a priori que el término reducido contraríe de suyo mandatos constitucionales...”.

2.4. El derecho al acceso a la administración de justicia.

2.4.1. Concepto, naturaleza y consagración del derecho a la administración de justicia.

2.4.1.1. El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva(22) se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”(23).

2.4.1.2. La garantía de acceder a la administración de justicia, no está restringida a la facultad de acudir físicamente ante la rama judicial, sino que es necesario comprenderla desde un punto de vista material, entendida también como la posibilidad que tiene toda persona de poner en marcha el aparato judicial y de que la autoridad competente resuelva el asunto que le ha sido planteado, respetando el debido proceso y de que lo haga oportunamente(24).

2.4.1.3. En este sentido, el derecho a la administración de justicia no se entiende concluido con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que debe ser efectivo(25), por lo cual el mismo no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que estos resulten realmente idóneos y eficaces, tal como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así: “... la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla”(26).

2.4.1.4. Por lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha venido reconociendo que el derecho a la administración de justicia no es una garantía abstracta, sino que tiene efectos y condiciones concretas en los procesos:

La Sentencia T-240 de 2002 señaló que para que el acceso a la administración de justicia sea efectivo, son necesarias tres condiciones: “1) tener la oportunidad de iniciar la acción ante los jueces competentes; 2) disponer de los recursos necesarios para ejercer los derechos dentro del proceso; y 3) Contar con la posibilidad de obtener la prueba necesaria a la fundamentación de las peticiones que se eleven ante el juez”(27).

La Sentencia C-426 de 2002, posteriormente acogida por la Sentencia C-662 de 2004 señaló que el derecho a la administración de justicia compromete: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos(28).

La Sentencia C-1177 de 2005 señaló que el derecho a la administración de justicia compromete los siguientes ámbitos: “(i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos(29); (ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares(30); (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas(31), y que ella se produzca dentro de un plazo razonables(32); (iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso”(33).

Por su parte, en la Sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional señaló que “el derecho al acceso a la administración de justicia se manifiesta en el ordenamiento jurídico de diversas formas: (i) permite la existencia de diferentes acciones y recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa de sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflictos”(34).

2.4.2. Configuración legal y límites del acceso a la administración de justicia.

2.4.2.1. El acceso a la administración de justicia es un derecho de configuración legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a su regulación y ejecución material(35). Si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicación inmediata, esta última característica es predicable básicamente de su contenido o núcleo esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador(36).

2.4.2.2. En este sentido, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el numeral 2º del artículo 150 superior, la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan solo limitado “por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto estas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”(37).

2.4.2.3. En virtud de la potestad de configuración con la que cuenta el legislador, este puede regular y definir(38) entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales(39):

(i) El establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, —esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros—, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos(40).

(ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos.

(iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta(41).

(iv) Los medios de prueba(42).

(v) Los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos(43).

2.4.2.4. En este sentido, en desarrollo de su potestad legislativa, el Congreso de la República puede establecer límites al ejercicio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia:

“... (E)l derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”(44). Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia.

(...) (E)n virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2), el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial”(45).

2.4.2.5. De esta manera, el derecho de acceso a la administración de justicia no es absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones y condicionamientos en su regulación legal(46), tales como los “límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial, —como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa—, o condiciones al acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado o a la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica”(47).

2.4.2.6. Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo(48), y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso:

“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial(49). Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).

Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (C.P. preámbulo art. 1º); en la primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (C.P. arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83)”(50).

2.4.2.7. En atención a referentes superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas(51). Igualmente, “... es necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley...”(52).

2.5. La naturaleza jurídica del medio de control electoral.

2.5.1. De la acción de nulidad electoral.

2.5.1.1. La acción de nulidad electoral se tramita y decide a través de un proceso especial cuyo objeto es determinar a la mayor brevedad la legalidad y conformidad con la Constitución de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden; y de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas(53).

De la naturaleza de esta acción se destaca su carácter público, ya que cualquier persona (bajo la normativa anterior estaba reservada a los ciudadanos) puede solicitar la nulidad de los actos electorales referidos teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en interés general para esclarecer la forma en que se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos fijados en la Constitución y la ley. También se resalta el corto término de caducidad para ejercer la acción, el cual en el Código de Procedimiento actual se amplió de 20 a 30 días. Este lapso, que inicialmente puede calificarse como breve, responde al mandato contenido en el parágrafo del artículo 264 superior según el cual la jurisdicción contencioso administrativa debe decidir la acción de nulidad electoral en el término máximo de un año, pero advierte que si los casos se tramitan en un proceso de única instancia, el término para decidir no puede exceder el de 6 meses.

Este imperativo responde a la finalidad que se persigue dentro del proceso especial electoral: determinar la certeza de los actos de elección, nombramiento o llamamiento que sustentan el acceso a la función pública de quien fue elegido en las urnas. En este respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, ha sostenido lo siguiente:

“... La Sala recuerda que la caducidad es un modo de limitar el ejercicio del derecho de acción con ocasión del transcurso del tiempo y tiene como finalidad la consolidación de situaciones jurídicas de manera que se tenga certeza de sus consecuencias. Este fenómeno procesal a la luz del contencioso electoral, tiene como característica que es breve, pues ello garantiza a los candidatos elegidos en cargos de elección popular, la certeza jurídica respecto de que fue legítimo su acceso a la función pública. Este término legal para el ejercicio de este medio de control tiene carácter objetivo. El contencioso electoral, de carácter público, propende por la preservación de la legalidad en abstracto. No es un juicio para la defensa de un derecho subjetivo, ni a través del cual se pueda obtener un restablecimiento del derecho. Por tal virtud, situaciones particulares subjetivas del demandante para ejercerlo, no le desvirtúan su naturaleza de proceso objetivo de legalidad que es. Por esta razón, explicaciones y motivos como los que plantea el impugnante no pueden excepcionar la regla de la contabilización de la caducidad, que está fundada, como ya se dijo, en razones de interés público dirigidas a proteger la institucionalidad y la gobernabilidad, incluso frente a la comunidad electoral, confiriéndole certeza a la elección y seguridad en la legitimidad de los dignatarios que apoyó en las urnas...”(54).

2.6.1.2 Ahora bien, como en el presente caso, el cuestionamiento del término de caducidad se realiza para evidenciar que es corto para ejercer la acción electoral y que lo es aún más si se tiene en cuenta que también se toma como referencia para determinar si la reforma a la demanda fue presentada en tiempo o extemporáneamente, es importante poner de presente algunos pronunciamientos del Consejo de Estado en torno a la justificación del término de caducidad para interponer demandas con pretensiones de contenido electoral y, particularmente, la posición reiterada en torno a que la formulación de nuevos cargos debe realizarse observando el término de caducidad para ejercer la acción, que en el código anterior era de 20 días.

En este punto, es importante mencionar que el Código Contencioso Administrativo solo hacía alusión a la corrección de la demanda en el artículo 230(55). El Consejo de Estado fijó el alcance de dicha expresión en su jurisprudencia y concluyó que como el artículo 230 no había establecido distinción entre sustitución, reforma y demás aclaraciones y correcciones, no existía razón alguna para restringir el sentido de la expresión “corrección” a que dentro de este término no se pudiera también aclarar o reformar la demanda, máxime cuando existía un término breve de caducidad.

Sin embargo, se cuestionó acerca de cómo debía armonizar el contenido del artículo 230, que establece que la demanda puede ser corregida antes de que quede en firme el auto que la admita, frente al artículo 136-12 que contemplaba el término de caducidad en 20 días. Al respecto, concluyó que la caducidad de la acción sí impide que la demanda pueda ser modificada, y si ello ocurre, advirtió, su corrección se encuentra sujeta a la aclaración de la causa petendi, las partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas como también a la supresión de algunas de estas, pero no a la formulación de nuevas(56).

Sobre los puntos que se vienen abordando, como ya se había anunciado, se presentan los siguientes casos para su ilustración:

En el proceso 44001-23-31-000-2009-00082-02 del 14 de octubre de 2010. consejera ponente: Susana Buitrago Valencia, se reiteró el objeto especialísimo del juicio contencioso electoral en razón a que el mismo estaba dispuesto para definir la constitucionalidad y la legalidad de los actos de elección y/o nombramiento. En este sentido, destacó que el término de caducidad breve, en ese momento de 20 días, contado a partir del día siguiente al que se declaraba la elección o se realizara el nombramiento, era necesario para definir con prontitud y celeridad la legitimidad de dichos actos con el propósito de otorgar certeza a los actos de la administración que habilitaban el acceso a la función pública. En esta medida, consideró, dicho término es coherente no solo con el tiempo otorgado al demandante para que ejerza su derecho a presentar y corregir la demanda, sino también con el contenido material sujeto a corrección y recordó que, conforme con reiterada jurisprudencia, los aspectos que se relacionaban con la adición de nuevos reproches contra los actos demandados debían presentarse observando el término de caducidad establecido en el artículo 136-12 del Código Contencioso Administrativo.

Por el contrario, sostuvo, las correcciones que se refirieran a precisiones sobre puntos ya planteados y que no transformaran o alteraran el contenido inicial de la demanda, podían ser objeto de corrección, aun cuando ya hubiese transcurrido el término de caducidad porque no desbordaba el marco específico, en sus aspectos esenciales, del libelo.

Mediante sentencia proferida por el Consejo de Estado, proceso Nº 23001-23-31-000-2007-00569-01 del 11 de marzo de 2010. Consejero ponente: Mauricio Torres Cuervo, se reiteró que si bien era cierto que dentro del proceso electoral procedía la corrección de la demanda, también lo era que dicha posibilidad estaba sujeta a que la corrección se efectuara antes de que quedara en firme el auto que admitiera la demanda, y que esta, si consistía en la formulación de nuevos cargos, se presentara bajo la observancia del término de caducidad. Con base en pronunciamientos anteriores de la jurisprudencia de la Sección Quinta, refuerza la anterior tesis, en los cuales también se enfatiza la necesidad de reafirmar el principio de la preclusión o eventualidad en el proceso electoral salvaguardando el término perentorio e improrrogable del término de caducidad de la acción tanto para presentar la demanda como para formular nuevos cargos a través de la corrección de la misma (Exp. 2007-00236-01 de oct. 2/2008)

Igualmente, reitera los argumentos expuestos en el expediente 4017 del 19 de julio de 2006, en particular se destaca el siguiente fundamento:

“... una lectura conjunta de los artículos 230 y 136 numeral 12 del Código Contencioso Administrativo, solo permite arribar a una conclusión en cuanto a la oportunidad de corrección de la demanda cuando las modificaciones están encaminadas a la inclusión de nuevos cargos, consistente en que la demanda es corregible con tal propósito, siempre que a la fecha de hacerlo la caducidad de la acción no haya operado, puesto que si tal suceso ya se presentó, a la parte demandante se le cierra toda posibilidad de extender los cargos o ampliar los casos inicialmente consignados en la demanda. De admitirse esta posibilidad se desnaturalizaría el proceso electoral, marcado por los principios de celeridad y seguridad jurídica, puesto que el término de caducidad (20 días) dejaría de ser perentorio e improrrogable para estar a discreción de los accionantes, quienes podrían bajo tal tesis corregir la demanda con nuevos cargos cuando legalmente la posibilidad de accionar ha cesado...”.

En resumen, la Sección Quinta del Consejo de Estado armonizó el contenido de lo dispuesto en los artículos 230 y 136-12 del anterior Código Contencioso Administrativo y estableció que la reforma a la demanda cuando implicara la formulación de nuevos cargos debía sujetarse al término de caducidad para el ejercicio de la acción electoral, de lo contrario, este término que es perentorio e improrrogable estaría a disposición de los demandantes, quienes bajo la categoría de la corrección estarían habilitados para presentar en el fondo una nueva demanda, cuando legalmente dicha posibilidad ya hubiese caducado.

2.5.2. Sentencia C- 781 de 1999(57).

Se resalta este pronunciamiento porque el fundamento de dicha demanda como el que ahora se presenta, se sustenta en el desconocimiento de la naturaleza pública de la acción electoral y a que quien ejerce la misma lo hace en defensa del interés general de la sociedad y del Estado.

Con base en estas particularidades de la acción, en ese momento, la ciudadana encontró injustificado la imposición de un límite temporal, sujeto al término de caducidad, para el ejercicio de la acción(58). En el proceso de la referencia, el ciudadano lo que cuestiona no es el establecimiento del término de caducidad sino que siendo este breve, también se tome en consideración para determinar si la reforma a la demanda con adición de cargos se presentó en tiempo o extemporáneamente.

Como los fundamentos desarrollados por la Sala Plena en dicha oportunidad son de gran relevancia para resolver el problema jurídico planteado por el actor, se transcriben los apartes que se consideran relevantes para el análisis del caso concreto:

“La consagración de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la norma demandada para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio de la Constitución, pues (a.) responde al libre ejercicio de las funciones que la propia Carta Fundamental otorga al legislador —i.e. libertad de configuración legislativa—, y (b.) tiene la finalidad de dar certeza a actos que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos (art. 40 inc. 1 y num. 1), y las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial —i.e. un orden político— estables, en clara concordancia con el principio de seguridad jurídica (...).

De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas (...).

Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación del plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico...”.

A la luz de los anteriores planteamientos, esta corporación encontró ajustado a la Constitución Política el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción electoral. Aunque en esta oportunidad el reproche consiste en que el término de caducidad no debería tenerse en consideración para reformar la demanda presentando nuevos cargos sumado a que en la actualidad dicho lapso se amplió de 20 a 30 días, la motivación expuesta en la Sentencia C-781 de 1999 acerca de la libertad de configuración del legislador para estructurar términos, específicamente en los procesos electorales, como también que dicho lapso atiende a la finalidad que persigue este procedimiento especial, y que ello no significa que se esté denegando el acceso a la administración de justicia, constituye un precedente importante para realizar el examen de constitucionalidad propuesto por el actor.

3. Caso concreto.

3.1. El artículo 278 parcialmente acusado no desconoce lo dispuesto en los artículos 13, 40-6 y 229 de la Constitución.

3.1.1. Con respecto al cargo formulado por el demandante frente al desconocimiento del derecho a la igualdad, fundamentado en que, a su parecer, dentro del trámite de la acción electoral el término de caducidad no solo se tiene en cuenta para ejercer la acción sino también para reformar la demanda si se pretende la adición de nuevos cargos, mientras que en otras acciones contenciosas como la de nulidad, no se limita su ejercicio a ningún término, y en el de la nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, el tiempo para interponer la acción y el de reformar la demanda son diferentes y corresponden a etapas procesales autónomas; agregando que al igual que las acciones contenciosas frente a las cuales realiza la comparación, quien formula pretensiones de contenido electoral también lo hace en defensa de los intereses del Estado y de la sociedad en general, la Sala advierte que dicho cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones:

Para iniciar, en reiterada jurisprudencia se ha establecido que “... de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por este tribunal, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales. En relación con los destinatarios de la ley, es de resaltarse que la máxima de la igualdad se entiende quebrantada, no por el hecho de que el legislador haya previsto un trato desigual entre unos y otros sujetos, sino como consecuencia de que tal diferencia normativa resulte arbitraria y desprovista de una justificación objetiva y razonable, generando una verdadera discriminación. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el legislador goza de un cierto margen de libertad de configuración normativa para regular de manera diferente una determinada situación jurídica, diferencia que solo resulta discriminatoria si no se encuentra razonablemente justificada...”(59).

A la luz de los anteriores lineamientos, es importante recordar que el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos ha explicado suficientemente que aunque la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho tienen algunas similitudes con la acción electoral estas no pueden equipararse, al punto que deben tramitarse mediante procedimientos diferentes. Sobre este aspecto ha referido el alto tribunal:

“Ese acto de nombramiento no es demandable en ejercicio de la acción de simple nulidad, como lo entendió el tribunal. Lo es, si, mediante esa acción, pero en la modalidad electoral que presenta similitudes y unas importantes diferencias con aquella. La acción de simple nulidad, así como la de carácter electoral, tiene como finalidad la de mantener la legalidad abstracta, el orden jurídico, y, en modo alguno, el restablecimiento de derechos subjetivos o particulares, y puede ejercerse por cualquier persona. Pero mientras la primera puede promoverse en cualquier tiempo, la de nulidad de carácter electoral, por el contrario, debe ejercerse dentro del término establecido en la ley. Y mientras una se tramita por el proceso ordinario establecido en el Código Contencioso Administrativo, la otra debe adelantarse por el procedimiento electoral...”(60).

En atención a lo expuesto, aunque es cierto que el legislador dispuso que tratándose de la acción electoral el término de caducidad para ejercerla es el mismo que se toma en consideración para determinar si la reforma a la demanda con adición de cargos se presentó en tiempo o extemporáneamente, contrario a lo que acontece en el marco de los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, también lo es que en este escenario procesal dicha diferenciación no se torna arbitraria, injustificada ni irrazonable.

Para iniciar, aunque la acción electoral y la de nulidad simple se asemejan en que ambas buscan mantener la legalidad abstracta y el orden jurídico, también lo es que presentan diferencias sustantivas que impide realizar una comparación entre las mismas como por ejemplo que mientras la de nulidad puede ejercerse en cualquier tiempo, la de nulidad electoral debe ejercerse dentro del término establecido en la ley, sumado a que mientras la primera debe tramitarse mediante el procedimiento ordinario consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la segunda debe tramitarse mediante el proceso especial electoral.

Igual situación puede predicarse frente a la comparación que realiza el actor entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio de control electoral, pues la primera solo puede ser ejercida por la persona que ha sido lesionada por un acto de la administración en defensa de un interés particular y concreto, al paso que la segunda puede instaurarse por cualquier persona. También debe mencionarse que la pretensión del medio de control electoral no pretende el restablecimiento de derechos subjetivos o particulares, contrario a lo que acontece en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, esta última acción también debe tramitarse siguiendo las reglas del procedimiento ordinario establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y la acción electoral a través del proceso especialísimo que guía todas sus etapas.

En definitiva, el legislador dentro del margen de libertad de configuración legislativa estableció que el término de caducidad para ejercer la acción electoral también debe delimitar el tiempo con el que cuenta una persona para reformar la demanda en atención a los bienes que se pretenden salvaguardar, tal y como se explicará a continuación.

3.1.2. Frente al desconocimiento del derecho al acceso a la administración de justicia y a la participación política, esta Sala evidencia que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el legislador goza de una amplia potestad de configuración normativa para definir las formas propias de cada juicio que incluye la fijación de términos como el de la caducidad de las acciones y las cargas procesales de las partes para asegurar la eficacia y la celeridad del respectivo trámite procesal.

No obstante, la legitimidad de las normas procesales se verificará no solo en el evento en que cumplan con el propósito para el cual fueron diseñadas sino también en que las medidas adoptadas respondan a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.

En el asunto bajo análisis puede constatarse que bajo la normativa anterior, el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo establecía lo atinente al término de corrección de la demanda dentro del proceso electoral. Teniendo en cuenta que la norma solo hacía referencia a la corrección pero no a figuras como la aclaración, reforma, adición, etc., la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó que limitar el término de la corrección al sentido literal de la palabra resultaba muy restrictivo para el ejercicio de los derechos de quienes acudían a la jurisdicción contenciosa administrativa con pretensiones electorales. Por ello, fijó la siguiente subregla: cuando quien ejerce la acción electoral procede a corregir la demanda entendida en su sentido más amplio, esto es, para reformar, adicionar, presentar o solicitar pruebas, retirar argumentos inicialmente presentados, o mejorar los fundamentos de su demanda, entre otros, debería hacerlo antes de que quedara en firme el auto que la admitiera. Por el contrario, si la reforma a la demanda implicaba la formulación de nuevos cargos, esta debería, necesariamente, presentarse observando el término de caducidad de la acción, lo cual se explicaba en el hecho de que si la demanda era el marco dentro del cual decidía el contencioso electoral y para ello se había fijado un término de caducidad, sería contradictorio extender dicho término vía corrección de la demanda cuando el artículo 136-12 establecía un término perentorio para el efecto, el cual era de 20 días.

Posteriormente, fue expedido el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el que se consagró la regla de la reforma de la demanda. Una vez revisado el artículo 278 en su integridad se puede colegir que este acoge la posición jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado acerca de los momentos procesales en que pueden introducirse cambios al libelo inicialmente presentado para demandar actos de elección, nombramiento y/o llamamiento. Por una parte, establece que la demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto admisorio. De otro lado, aclara que podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad.

De lo anteriormente expuesto se concluye que no toda reforma a la demanda está sujeta a su presentación dentro del término de caducidad de la acción sino solo aquella reforma que implique la formulación de nuevos cargos a los inicialmente planteados.

Esta corporación encuentra que la expresión demandada “siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos” no desconoce el contenido del derecho al acceso a la administración de justicia ni de participación política, porque no es una medida que se torne caprichosa en razón al fin constitucional que persigue y, en consecuencia, a la naturaleza jurídica del proceso, por las siguientes razones:

En primer lugar, como quedó expuesto en las consideraciones, la brevedad en que debe tramitarse el proceso electoral deviene de un mandato constitucional imperativo: la acción de nulidad electoral debe decidirse en un término máximo de un año, pero si el proceso es de única instancia no deberá sobrepasar el lapso de 6 meses (art. 264 superior, parágrafo).

En segundo lugar, la celeridad con que debe adelantarse este tipo de procedimiento especial responde al objeto que pretende: esclarecer en el menor tiempo posible la legitimidad de la elección, nombramiento o llamamiento de quien fue elegido, y en esta medida, determinar la legalidad de los actos de la administración avalando a quienes acceden a la función pública.

En tercer lugar, el término de caducidad establecido, no solo para ejercer la acción sino para reformar la demanda adicionando nuevos cargos, tiene como propósito guardar coherencia con la finalidad de la ley, pues, como lo explicó el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, no condicionar la formulación de nuevos cargos a la observancia de la caducidad de la acción electoral, significa en últimas quebrantar la misma normativa que regula esta figura, pues, se estaría permitiendo ampliar el marco de decisión de la autoridad competente por fuera del plazo permitido para el efecto, lo cual constituiría una paradoja.

Cabe resaltar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo amplió el término de caducidad de 20 a 30 días, por lo cual la persona que ejerce esta acción cuenta con mayor tiempo para estructurar los cargos en contra del acto cuya nulidad se pretende.

En cuarto lugar, no sobra recordar que el ejercicio de la acción electoral le impone al demandante el cumplimiento de ciertos requisitos procesales, como el de la observancia del término de caducidad si se pretende reformar la demanda con nuevos cargos, lo cual no implica vulneración del derecho de defensa del demandado ni tampoco desconocimiento del interés general de la sociedad ni del Estado, sino que el establecimiento de dicha medida responde a la necesidad de que las situaciones jurídicas que se derivan de los actos de elección, de nombramiento o de llamamiento queden en firme a la mayor brevedad posible. Por el contrario, dicho término ayuda a precisar el alcance del derecho a acceder a la administración de justicia de las personas que pretenden la nulidad de dichos actos y que actúan en defensa de la Constitución Política y de la ley.

Además, como lo indican casi todos los intervinientes en el proceso de la referencia, la disposición atacada regula lo atinente a la reforma de la demanda para formular nuevos cargos, lo cual implica que ya se le permitió al actor poner en movimiento el aparato jurisdiccional, aunque se le imponga el límite de la caducidad para reformar la demanda con nuevos cargos, esto es, respecto de los cargos que fueron admitidos el demandante obtendrá una respuesta de fondo.

Aunque esta Sala encuentra que la referencia al término de caducidad para reformar la demanda, cuando se trate de adicionar nuevos cargos, es constitucional, considera necesario enfatizar que, en razón de que se trata de un término reducido, el juez administrativo debe hacer uso de sus facultades oficiosas para desplegar una actividad probatoria cualificada dentro del trámite del proceso electoral.

Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional encuentra que la disposición acusada no contraviene los postulados constitucionales de igualdad, acceso a la administración de justicia ni de participación política; por el contrario, la medida cuestionada realiza adecuada, objetiva y razonablemente el fin del proceso electoral.

4. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 278 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

(2) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(3) Sentencias de la Corte Constitucional C-005 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-346 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-803 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-596 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1717 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-798 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-204 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-039 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1091 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-899 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-318 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(4) Sentencia de la Corte Constitucional C-927 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sentencia de la Corte Constitucional C-043 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(6) Sentencias de la Corte Constitucional C-927 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-309 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-314 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-646 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-123 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-234 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-1146 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-275 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-398 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-718 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-738 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia de la Corte Constitucional C-1186 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) Sentencia de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(8) Sentencia de la Corte Constitucional C-203 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(9) Sentencia de la Corte Constitucional C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(10) Sentencia de la Corte Constitucional C-111 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(11) En el mismo sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C-573 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño en la cual se encontró exequible la disminución, en la tercera licitación, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.

(12) En esta decisión se analizaba si la posibilidad de declarar la perención del procedimiento civil así no se hubiera notificado a todos los demandados o citados vulneraba el debido proceso.

(13) Sentencias de la Corte Constitucional C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-803 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz entre otras.

(14) Sentencia de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(15) Sentencia de la Corte Constitucional C-012 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(16) Sentencia de la Corte Constitucional C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(17) Ibídem sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández.

(19) Sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Álvaro Tafur Galvis.

(20) Sentencia de la Corte Constitucional C-662 de 2004, M.P.(E) Rodrigo Uprimny Yepes.

(21) Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(22) Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(23) Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(24) Sentencias de la Corte Constitucional C-985 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-292 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(25) Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(26) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 27.2, 25 y 8º), opinión consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, serie A Nº 9, párrafo 24.

(27) Sentencia de la Corte Constitucional T-240 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(28) Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(29) Sentencias de la Corte Constitucional T-597 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; SU-067 de 1993; M.P. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz; T-451 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(30) Sentencias de la Corte Constitucional SU-067 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz; T-275 de 1994; M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-416 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-502 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández.

(31) Sentencias de la Corte Constitucional T-399 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-416 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-502 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(32) Sentencias de la Corte Constitucional T-399 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-416 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-502 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-1195 de 2001, M.P. Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda.

(33) Sentencias de la Corte Constitucional T-046 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-093 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C-301 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-544 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; Sentencia de la Corte Constitucional C-1177 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(34) Sentencia de la Corte Constitucional C-483 de 2008.

(35) Sentencia de la Corte Constitucional C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(36) Sentencia de la Corte Constitucional C-1043 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(37) Sentencia de la Corte Constitucional C-428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(38) Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas.

(39) Sentencia de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(40) Sentencias de la Corte Constitucional C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-803 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.

(41) Sentencia de la Corte Constitucional C-111 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(42) Sentencia de la Corte Constitucional C-1270 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(43) Sentencia de la Corte Constitucional C-1104 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas.

(44) Sentencia de la Corte Constitucional C-351 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(45) Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En este fallo la Corte encontró conforme a la Carta el establecimiento de plazos perentorios para el ejercicio de determinados recursos procesales en casos de violencia intrafamiliar, vencidos los cuales ya no era posible interponerlos pues “existe un interés general por parte del Estado y de la sociedad para que los procesos judiciales se surtan en forma oportuna y diligente”.

(46) Sentencia de la Corte Constitucional C-1177 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Treviño; Sentencia de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(47) Sentencias de la Corte Constitucional C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-662 de 2004, M.P. (E). Rodrigo Uprimny Yepes.

(48) Sentencias de la Corte Constitucional C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(49) Cfr. artículo 150 numerales 1º y 2º de la Constitución Política y Sentencias C-680 de 1998 y C-1512-00.

(50) Sentencia de la Corte Constitucional C-372/2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(51) Sentencia de la Corte Constitucional C-372/2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(52) Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(53) Artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(54) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P. Susana Buitrago Valencia. Rad. 05001-23-31-000-2012-00752-01 del 21 de febrero de 2013.

(55) “ART. 230.—Modificado. Ley 96 de 1985, artículo 66. La demanda puede ser corregida antes de que quede en firme el auto que la admita y sobre la corrección se resolverá dentro de los dos (2) días siguientes...”.

(56) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P. Reinaldo Chavarro Buritica. Rad. 23001-23-31-000-2003-01456-01(3906) del 23 de marzo de 2006:

“... por razones ligadas a los principios de celeridad y de seguridad jurídica, así como por la necesidad de garantizar el derecho de defensa del demandado, las posibilidades de reformar la demanda han sido doblemente restringidas; en primer lugar, por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo y en segundo término, por el numeral 12 del artículo 136 ibídem. Una y otra norma constituyen límites para las posibilidades de reforma de la demanda; pero mientras el vencimiento del término para corregir la demanda no impide necesariamente el ejercicio de la acción de nulidad electoral, pues si no ha caducado los ciudadanos pueden formular otras demandas con fundamento en los motivos que no expusieron en la primera, el vencimiento del término de caducidad de la acción sí impide que pueda ser modificada, pues se entiende que fue presentada en ejercicio de aquella, para cuyo ejercicio la ley establece un término perentorio. Admitir que la demanda pueda ser reformada luego de vencido el término de caducidad de la acción implica que esta puede seguir siendo ejercida, lo que resulta contradictorio. Por lo expuesto, la corrección de la demanda regulada por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo, está sujeta a que la acción de nulidad no haya caducado, pues si ello ocurrió dicha corrección queda limitada a la aclaración de la causa petendi, las partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas, así como a la supresión de algunas de estas, mas no a la adición de nuevas. La solución anterior no vulnera el derecho de defensa del demandado, ni el interés que la sociedad y el Estado tienen en que las situaciones jurídicas que derivan de nombramientos y elecciones queden en firme a la mayor brevedad posible. Precisa, además, el alcance del derecho de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia y a ejercer acciones en defensa de la Constitución y de la ley...”.

(57) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(58) En esta oportunidad la actora formuló su reproche contra el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que había modificado el artículo 136-12 del Código Contencioso Administrativo, aduciendo que la norma establecía un término de caducidad para ejercer la acción electoral cuando por tratarse de una acción pública y atendiendo a la naturaleza y finalidad perseguidas no debería existir un límite temporal para su ejercicio.

(59) Corte Constitucional, Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(60) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Darío Quiñones Pinilla. Rad. 2407 de agosto 4 de 2000.