Sentencia C-438 de mayo 25 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8327

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82, inciso tercero (parcial) de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados”.

Actor: Fernán Ignacio Bejarano Arias

Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado:

“LEY 1306 DE 2009

(junio 5)

Diario Oficial Nº 47.371 de 5 de junio de 2009

Por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ART. 82.—Garantías. Quien deba ejercer el cargo de guardador deberá otorgar una caución para responder ante el pupilo por sus actuaciones. Dicha garantía consistirá en una póliza de seguros o bancaria hasta por la cuantía que determine el juez. En defecto de esta póliza se podrá aceptar hipoteca o prenda sin tenencia del acreedor sobre bienes cuyo valor sea igual o superior al monto fijado por el juez.

Cuando un guardador no tenga capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad fiadora, ni inmuebles para hipotecar, el juez con conocimiento de causa podrá relevarlo del cargo, pero si considera conveniente para el pupilo que el guardador asuma, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará al obligado, directamente o ante la entidad fiadora”.

(…).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República, artículo 82, inciso tercero (parcial) de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados, esta corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. Asunto bajo revisión y problema jurídico planteado.

El actor considera que el aparte demandado viola el literal d) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en tanto está atribuyendo al Fogafín una función de garante, pese a que la mencionada ley no es marco.

Así mismo, señala que se viola el principio de unidad de materia (C.P., art. 158) y conexidad del título con el contenido de la ley (C.P., art. 169), por cuanto se le está asignando al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, una función que no tiene conexidad con el contenido material de la Ley 1306 de 2009, ni con las funciones que le fueron asignadas en el estatuto orgánico del sistema financiero.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fogafín acompañan la solicitud de inexequibilidad planteada por el actor. Por el contrario, las intervenciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de la Universidad del Rosario solicitan un pronunciamiento que respalde la constitucionalidad de la norma teniendo en cuenta, de una parte, que no todas las funciones del Fogafín deben ser definidas por una ley marco, y de otra, la conexidad existente entre la función asignada al Fogafín y el contenido material de la Ley 1306 de 2009.

El Procurador General de la Nación solicita la inhibición de la Corte Constitucional respecto al cargo por unidad de materia puesto que en su concepto, el mismo es producto de deducciones del actor respecto del contenido de la ley. Asimismo, solicitó un pronunciamiento de exequibilidad respecto al otro cargo pues a su juicio las funciones designadas en materia de garantía a los guardadores no debían tramitarse como parte de una ley marco.

Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde a la Corte de manera preliminar, abordar el tema propuesto por el Ministerio Público en punto a la ineptitud sustantiva de la demanda, para luego establecer i) cuál es el contenido específico de la norma acusada dentro del contexto de la ley a la que pertenece y (ii) si era necesario tramitar una ley marco para otorgar al Fogafín la función de avalar al guardador ante una entidad fiadora, cuando tanto la ley marco como la ley ordinaria tienen las mismas exigencias en su promulgación.

3. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la violación del principio de unidad de materia.

El accionante considera que el fragmento acusado infringe los artículos 158 y 169 de la Constitución Política en relación con el principio de unidad de materia de las leyes. La vista fiscal solicita a la Corte declararse inhibida para conocer el cargo de inconstitucionalidad planteado en relación con la unidad de materia porque en su concepto, se trata de deducciones del actor respecto del contenido de la Ley 1306 de 2009. Precisa el Ministerio Público, que cuando el accionante acude a contenidos normativos regulados en otras leyes para soportar el cargo, incumple el requisito mínimo de argumentar la contradicción constitucional por falta de unidad de materia.

A juicio de la Corte, ciertamente, el cargo presentado por el actor es inepto para ejercer el control de constitucionalidad, pues incumple el requisito de pertinencia, predicable del concepto de violación dentro de la acción pública. La jurisprudencia constitucional ha definido este requisito como la necesidad de que los argumentos que sustentan el cargo estén construidos con base en razones de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, descartando así la técnica utilizada por el actor cuando confronta el aparte demandado con el resto del articulado de la propia ley.

El actor hace un cotejo entre normas legales y específicamente compara la norma acusada primero con su propio articulado y luego con el contenido de otras normas de igual rango, advirtiéndose así, que el concepto de la violación no se fundamentó en una contraposición entre la disposición demandada y la Carta Política pues utilizó como parámetro de control judicial otras normas del mismo rango legal, sin que identificara claramente la norma de naturaleza constitucional que se contrapone al precepto acusado. Además, no establece las razones por las cuales la presunta contradicción entre disposiciones legales configura una censura de naturaleza constitucional. Por lo tanto, no se reúnen los presupuestos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse al respecto, razón por la cual adoptará una decisión inhibitoria sobre ese particular.

Así, entre otras razones, se expone el cargo contra el presupuesto de unidad de materia:

“Por el contrario, bien ha podido imponerse esa obligación con mayor pertinencia al Fondo de Protección creado en el artículo 96 de la ley, o al Banco Agrario, o al Fondo de Garantías S.A. o al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o aún haberse impuesto a cualquier otra entidad estatal, distinta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sin que por ello sufriera menoscabo alguno el contenido de la ley o el propósito de la disposición de la disposición (sic) contenida en el inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009.

Dado que en la forma como fue formulado y discutido en el Congreso el tercer inciso del artículo 82 de la Ley 1306, cualquier entidad estatal hubiera podido ser la destinataria de la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras sin menoscabo alguno de la disposición, y que el Congreso no tuvo ningún propósito o consideración especial que relacionara al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con esta obligación, no existe una relación de conexidad sino aleatoria, muy tenue o tangencial del fondo con la obligación referida...”.

Lo que se advierte de la estructura del cargo, es una interpretación subjetiva de la norma, en la medida en que el accionante acepta que sí hay conexidad en la filosofía de la misma, es decir en haber escogido a una entidad del Estado para otorgar la referida garantía, pero desestima que la escogencia del legislador haya recaído en Fogafín, señalando de contera la falta de conexidad porque debió ser “otro el elegido”. En ese sentido, habrá que reiterar que un cargo que se sustente en simples interpretaciones subjetivas de la norma acusada y en supuestas aplicaciones futuras de la misma o en el análisis sobre la conveniencia de la disposición apreciada como inconstitucional, entre otras censuras, incumple con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad(8).

De manera ampliamente reiterada la Corte ha fijado las condiciones dentro de las cuales opera el principio de unidad de materia, y, en particular, la manera como debe estructurarse un cargo de inconstitucionalidad por este concepto.

En la Sentencia C-579 de 2001 la Corte expresó que “[s]i un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 superior”. Agregó la Corte que lo anterior “... constituye una aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política”. Puso de presente la corporación que tal y como se señaló en la Sentencia C-540 de 2001[15], “... las exigencias contempladas en los artículos 2º y 3º del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir que estas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad”.

Para cumplir con esa carga argumentativa, no basta con que el actor, como en este caso, se limite a señalar la que en su criterio es la materia propia de la ley, o a describir el contenido de la norma de la que predica la falta de conexidad con el resto del articulado, sino que debe fundar sus afirmaciones en un razonamiento suficiente para plantear el debate de constitucionalidad. Las razones por las cuales el accionante considera que la norma es ajena a la materia propia de la ley es ambigua y confusa al alegar al mismo tiempo una falta de conexidad y la existencia de una “conexidad tenue y tangencial”.

Por estas consideraciones, la Sala estima que el actor no configuró un verdadero cargo por violación del principio de unidad de materia y por ello la demanda, en ese acápite, es inepta, y la Corte habrá de inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con este preciso cargo.

4. Caracterización de las leyes marco. Relación entre las leyes marco y las leyes ordinarias. El literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política.

4.1. Desde el inicio de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha caracterizado la promulgación de leyes marco o cuadro bajo los siguientes parámetros:

“1º El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.

2º Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.

3º Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.

4º En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.

5º Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.

6º Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador en la respectiva ley(9).

Del mismo modo, en las sentencias C-140 de 2007 y C-553 de 2007, el pleno de esta corporación reiteró como características de las leyes marco, cuadro, o generales, las siguientes:

“a. La técnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboración entre el legislativo y el ejecutivo para la regulación de ciertas materias constitucionalmente señalas (sic).

b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, y el ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulación del asunto de que se trata(10).

c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se “contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo”(11).

d. Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente”(12).

e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política —dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar”—(13) pero que “no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva”(14).

f. La razón de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir(15), y en los cuales el ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta dónde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.

g. Las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son”.

4.2. En general, la problemática constitucional sobre las leyes marco ha estado circunscrita a definir qué asuntos son competencia del legislativo en tanto pautas generales sobre determinadas materias y cuáles corresponden al desarrollo puntual por parte del ejecutivo(16).

Así por ejemplo, en la Sentencia C-133 de 1993(17), la Corte enfatizó respecto a la relación entre leyes marco y leyes ordinarias lo siguiente: “Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de leyes de esta categoría son las expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política. A los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales, toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación. Por lo tanto, si el legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello no le esté prohibido, sino porque, por el contrario, le está constitucionalmente permitido”.

Asimismo, este tribunal decidió en la C-584 de 1997, que mediante una ley ordinaria, el legislador puede establecer los requisitos para acceder a la pensión de jubilación sin vulnerar la reserva de ley marco (num. 19, art. 150 de la C.P.), toda vez que conforme al artículo 48 de la Constitución Política el régimen pensional hace parte del sistema general de seguridad social el cual debe ser regulado por una ley ordinaria.

Igualmente, en la Sentencia C-624 de 2007, la Sala determinó que el contenido de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, estaba relacionado con la regulación del procedimiento de notificación de las actuaciones proferidas por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias, lo cual significaba que en la expedición de los mismos no se incurrió en un exceso en el ejercicio de la competencia de producción normativa por parte del Congreso, pues no era necesario que obraran en una ley marco.

5.3. Ahora bien, frente a las materias que compete regular mediante leyes marco, el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política definió:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

a) Organizar el crédito público;

b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública;

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”.

Específicamente, en materia financiera, aseguradora y bursátil, este tribunal ha precisado que: “el artículo 335 de la Constitución admite una interpretación distinta. Existe reserva de ley para establecer las actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que la forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de intervención y ley marco en la materia. Con ello se armoniza la imperiosa necesidad de flexibilidad normativa en materia de intervención en el sistema financiero con la seguridad jurídica que demanda una actividad económica organizada. De esta manera se tiene que la intervención estatal en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la ley marco (arts. 150 num. 19 lit. d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución), mientras que la autorización para la realización de las actividades se hace mediante ley (art. 335 de la C.P.).

Así las cosas, para las personas que realizan o ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, se tiene un sistema de fuentes que parte de i) las normas legales en materia comercial, ii) las normas legales que definen quienes pueden realizar estas actividades y cuáles están autorizadas, iii) las normas legales que determinan los parámetros de inspección, vigilancia y control, iv) las normas legales que fijan los instrumentos de intervención y, finalmente; v) las normas legales generales que definen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular la actividad misma”(18).

Y de forma puntual, destacó en la Sentencia C-553 de 2007:

“a) Para la regulación de estas actividades, la Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, según el cual el primero, mediante leyes marco, señala las pautas y criterios a los cuales posteriormente debe sujetarse la actividad regulatoria gubernamental en estas materias.

b) La diferencia entre las competencias legislativas y las gubernamentales no está dada por las materias que corresponde regular al Congreso y al Presidente, que son las mismas, sino por el momento en que cada uno interviene profiriendo la regulación y el mayor o menor grado de generalidad regulativa que a cada mal corresponde. Así, “la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está en cabeza del Gobierno...(19).

c) La Asamblea Nacional Constituyente expresamente quiso retirar la competencia gubernamental exclusiva —que venía ejerciéndose por la vía de los reglamentos autónomos— para la regulación de la actividad las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En su lugar estableció la técnica de las leyes marco, a fin de permitir la injerencia del legislador en la fijación de las pautas generales que orientan al gobierno en la materia. Por lo tanto, el gobierno no puede actuar autónomamente en estos asuntos, es decir, sin someterse a los criterios generales previamente fijados por el legislador.

d) El legislador no puede vaciar de contenido las facultades gubernamentales, entrando a regular asuntos técnicos particularizados y variables que “por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes”(20).

e) Los criterios y orientaciones generales objeto de la regulación marco pueden estar contenidos en una ley general relativa a las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público; no necesariamente debe expedirse una ley exclusiva para cada una de estas materias”(21).

4.4. En suma, la regulación de la actividad financiera, bursátil y aseguradora es de aquellas, que por su naturaleza dinámica, comparten el legislativo y el ejecutivo: el primero, mediante la expedición de leyes marco destinadas a definir los parámetros generales, y el segundo, para fijar, mediante decretos, reglas concretas en el ejercicio de la mencionada actividad.

En cuanto a la función del órgano legislativo la Corte ha señalado que las leyes marco y las leyes ordinarias tienen para su promulgación el mismo trámite. En esa medida, es posible encontrar articulado relacionado con leyes marco en una ley de carácter ordinario, o al contrario, normas calificadas como ordinarias en una ley catalogada como marco. Lo anterior, siempre que se observe el criterio de conexidad del artículo 158 C.P., el respeto por la iniciativa gubernamental dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política en concordancia con los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150.

5. Contenido de la disposición acusada. Desestimación del cargo por violación al artículo 150-19 C.P.

La Ley 1306 de 2009, de la cual hace parte el fragmento acusado, está dirigida a la protección de personas en estado de incapacidad o de disminución física o mental. Su objeto es plural: (i) la protección e inclusión social de toda persona natural con discapacidad mental o que adopte conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad y (ii) la rehabilitación y el bienestar del afectado, a través del ejercicio de las guardas, de las consejerías y de los sistemas de administración patrimonial. Procura claramente, modernizar las normas de protección de individuos con discapacidad mental y adaptarlas a la Carta Política vigente y a las diversas convenciones internacionales sobre personas con discapacidad adoptadas por Colombia, pero especialmente para lograr que la sociedad cumpla con su función de proteger e incluir a todos los sujetos como corresponde a un Estado social de derecho.

El cambio más relevante previsto en la ley desde esta perspectiva, es el modo de abordar jurídicamente el tema de la discapacidad mental, en la medida en que se sustituye el término “demente” por la expresión persona con discapacidad mental con lo cual se pone en evidencia que para el ordenamiento jurídico quien padezca una discapacidad mental es persona y ha de ser tratada como tal.

La ley, como se dijo, explicita los derechos, las medidas de protección así como las garantías de las que gozan las personas con discapacidad mental absoluta y de las personas con discapacidad mental relativa. En ese sentido, se reglamentaron los requisitos y funciones de los “guardadores”, es decir de las personas que tiene a su cargo el cuidado de la persona y la administración de los bienes de quienes padecen alguno de los tipos de discapacidad contemplados en la ley.

Es claramente una ley que sintoniza con los cometidos estatales previstos en la Carta Fundamental para los discapacitados que históricamente han sido marginados de muchos ámbitos y a los que la doctrina y la jurisprudencia han calificado como minorías discretas y ocultas(22). Las personas con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales son sujetos de especial protección en la Carta Política de 1991 y el Constituyente les reconoció su dignidad como persona, sus derechos fundamentales y garantizó su total integración a la sociedad. Los objetivos en cabeza del Estado, que sugieren una protección reforzada por su parte, están orientados a: (i) adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a quienes deberá prestarse la atención especializada que requieran (C.P., art. 47); (ii) garantizarles un derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud y (iii) erradicar el analfabetismo y procurar la educación de personas con limitaciones físicas o mentales o con capacidades excepcionales (C.P., art. 68).

La disposición cuestionada por inconstitucional, hace parte de una norma referida a las formalidades que deben cumplir los designados guardadores para proceder al ejercicio de las guardas de las personas con discapacidad mental, garantizando sus derechos mediante el otorgamiento de caución, consistente en una póliza de seguros o bancaria, en la cuantía que determine el juez o en su defecto, la constitución de hipoteca o de prenda sin tenencia en valor que igualmente determine el juez. Sólo en el evento de que el juez lo considere conveniente para el pupilo Fogafín brinda al guardador el aval que la ley le exige, sea de manera directa o ante la entidad fiadora.

La demanda tiene por objeto la declaración de inexequibilidad de la exigencia legal de que Fogafín preste su concurso a efecto de avalar a un guardador que no tenga recursos suficientes para poder tomar en el mercado financiero la garantía que se le exige como protección de los intereses del incapaz objeto de la medida de protección; estima el accionante que se viola el artículo 150-19 C.P. por cuanto la regulada era una materia sometida al trámite de ley marco. En su entender, la Ley 1306 de 2009 no es una ley marco, por lo que no podría ordenar ninguna acción al Fogafín, toda vez que el texto constitucional dispone que sólo el Congreso puede hacerlo a través de leyes marco.

La falencia en la estructuración del cargo consiste en pretender que existe una violación del artículo 150-19 C.P. valiéndose de un supuesto vicio formal en la expedición de la norma “porque era una materia reservada al procedimiento de ley marco”. Ignora el accionante que las leyes marco y las leyes ordinarias por disposición del propio Constituyente se tramitan de igual manera y que la violación a la Carta sólo devendría en el evento en que los temas de carácter general previstos en el artículo 150-19 C.P. llegaren a regularse de manera precisa y concreta y no como lo enseña el 150-19. La finalidad de las leyes marco es precisamente señalar con normas de tipo general, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno cuando proceda a desarrollar y aplicar dichos preceptos. El supuesto planteado por la norma acusada es el de una ley ordinaria que claramente puede regular los temas de ley marco; en tanto las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente no lo son, siempre y cuando se satisfaga el requisito de la unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos objeto de leyes generales o marco(23).

Al respecto la Corte considera que suponer que todo lo que concierne a Fogafín debe tramitarse por una ley marco es vaciar la competencia constitucional del legislador y obstruir la posibilidad de asignar funciones a las entidades públicas dentro de los límites establecidos en la Carta, como sucede en el presente evento. Contrario al aserto del accionante, la parte acusada del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, es claramente ajena a las regulaciones de intervención en el sector financiero, pues es evidente que no determina ni la captación, ni el manejo ni la inversión de los recursos del ahorro privado, es decir, no es una ley del literal d) del numeral 19 del artículo 150 C.P. de las que de manera general postulan el ámbito en el que el gobierno debe tramitar algunas materias.

La 1306 de 2009 es una ley ordinaria que (i) protege a las personas con limitaciones físicas y sensoriales y (ii) solidariza, en el fragmento acusado, a una entidad del Estado Fogafín, con los cometidos generales de la ley para ofrecer condiciones de equidad y justicia a quienes padecen discapacidad. El contenido de la franja demandada, ofrece un espacio procesal propicio para promover el desarrollo de sujetos discapacitados en condiciones dignas y respetuosas de sus derechos; eso lo hace permitiendo que Fogafín, que fue la entidad escogida por el legislador dentro del margen de configuración legislativa que le es propio, colabore solidariamente y respalde la gestión del guardador cuando este no tenga recursos suficientes y no haya quien lo ampare.

El aval que se reclama de Fogafín, es una expresión de la solidaridad que le asiste y cabe a todos los actores estatales frente a un colectivo de especial protección constitucional, amén de que no es razonable constitucionalmente sacrificar una medida de protección afirmativa para los discapacitados como la consagrada en el aparte acusado so pretexto de privilegiar el contenido de una ley. Una norma cuyo objeto sea la protección de sujetos vulnerables y que esté llamada a viabilizar la solidaridad social, no tiene intención de interferir ni modificar el giro ordinario de las actividades de quien es llamado a ese objetivo, porque lo que se busca es aprovechar la ventaja que una institución estatal puede ofrecer a la sociedad en su rol de desempeño propio.

La Corte ha desarrollado el postulado de la solidaridad bajo el entendido de que es deber constitucional impuesto al Estado y a los particulares:

“El Constituyente de 1991 instituyó la solidaridad como principio fundante del Estado social de derecho, al lado del respeto a la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general.

La Corte ha señalado que la consagración del citado principio constituye una forma de cumplir con los fines estatales y asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros del conglomerado social.

En cuanto a su contenido, esta corporación lo define como: “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.

De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de cooperar con sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos de estos, o para favorecer el interés colectivo.

Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber consagrado en el artículo 95.2 de la Carta Política, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”(24).

Así, el deber de solidaridad del Estado, que se concreta en disposiciones como la cuestionada, ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado a través de sus instituciones, le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección especial a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad.

En suma, a juicio de la Corte, la función asignada al Fogafín mediante el inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, no vulnera el artículo 150-19 como lo señala el accionante pues hace parte de una ley ordinaria y como ya se indicó es posible dentro del diseño constitucional, incluir artículos relacionados con una temática propia de una ley marco en una ley ordinaria dado que de ambas se predica el mismo trámite legislativo. La Corte desestima el cargo por vicio de forma alegado por el accionante en la medida en que no existe desconocimiento del artículo 150 numeral 19 literal d) de la norma superior; formalmente, en lo relativo al trámite legislativo, la atribución de la función al Fogafín, tiene los mismos requisitos para la promulgación que una ley marco, y en este caso no se desatiende la iniciativa gubernamental que exige ciertas materias reguladas mediante ley marco.

Por consiguiente, la Corte se declarará inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo de unidad de materia, y declarará exequible el aparte acusado en relación con el cargo analizado en punto a la violación del artículo 150-19.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase INHIBIDA por ineptitud sustantiva de la demanda, en relación al cargo de unidad de materia propuesto por el actor.

2. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el aparte demandado del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente».

(8) C-840 de 2008.

(9) Sentencia C-465 de 1992, reiterada entre otras, en la Sentencia C-955 de 2000.

(10) Sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

(11) Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) Sentencia C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(13) Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(14) Ibídem.

(15) Ibídem.

(16) En tal sentido, la Sentencia C-196 de 1998 advirtió: Mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación. En esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a !as sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco”. Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-133 de 1993, C-560 de 1994, C-332 de 2000, C-126 de 2003, C-432 de 2004, C-894 de 2006.

(17) En esa oportunidad se declaró exequible el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, en el cual se consagraba una cláusula de incompatibilidades, inhabilidades y excepciones para ejercer cargos públicos, materia propia de una ley ordinaria, pese a que el contenido de la mencionada ley estaba relacionado con el establecimiento de una ley marco sobre régimen salarial y prestacional de empleados públicos, de acuerdo con lo previsto en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. En similar sentido, ver Sentencia C-1370 de 2000.

(18) Sentencia C-936 de 2003. En el mismo sentido, la Sentencia C-1161 de 2000: “Esta presentación es suficiente para mostrar que las normas acusadas no hacen parte de aquellas que tienen reserva de ley marco, puesto que ellas no definen los criterios y objetivos generales a que debe sujetarse el gobierno al intervenir la actividad financiera y de aprovechamiento y manejo de dineros al público, sino que consagran faltas y sanciones en que pueden incurrir los funcionarios o las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Se trata pues de normas que son expresión del poder sancionador del Estado, y no manifestaciones de la intervención reguladora del gobierno en el sector financiero, o en actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P., art. 150-19)”. Y la Sentencia C-894 de 2006: “Para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en su intervención (C.P., art. 150, ord. 19), mientras que corresponde al ejecutivo ejercer la intervención en esas actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades que adelantan esas labores (C.P., art. 189, ord. 23). // Este reparto de competencias se explica por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese sector de la economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó entonces por fijar esa particular colaboración entre el legislativo y el ejecutivo, de suerte que el primero señala al gobierno “las pautas generales dentro de las cuales este último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”.

(19) Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(20) Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(21) Sentencia C-553 de 2007.

(22) T-650 de 2009.

(23) C-723 de 2007.

(24) T-434 de 2002.