Sentencia C-44 de mayo 16 de 2018

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11915

Magistrado Ponente:

Dr. José Fernando Reyes Cuartas

Actor: Joaquín Álvaro Morales Meléndez

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”

Bogotá, D.C., mayo dieciséis de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial 40.777 del 3 de marzo de 1993, subrayando el aparte demandado:

“LEY 48 DE 1993

(Marzo 3)

Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 27.—Exenciones en todo tiempo. Están exentos de prestar el servicio militar en todo tiempo y no pagan cuota de compensación militar:

a) Los limitados físicos y sensoriales permanentes; 

b) Los indígenas que residan en su territorio y conserven su integridad cultural, social y económica”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 48 de 1993.

Cuestión previa. Carencia actual de objeto por derogatoria expresa de la Ley 48 de 1993

2. El artículo 241 superior le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, para lo cual se le atribuye la competencia para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta atribución constitucional supone un control abstracto y comparativo de un precepto de rango legal y la norma superior, para que luego de su confrontación se retire del ordenamiento las normas que no se compaginen con los mandatos superiores. Por tanto, una condición para que la Corte realice dicha función es que las disposiciones acusadas estén vigentes(7).

La misma Constitución establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo” (C.N., art. 243). Esto significa que como resultado del control de constitucionalidad cesan los efectos hacia el futuro de la norma declarada inexequible y se prohíbe su aplicación.

Así entonces, como la vigencia de una norma es por regla general el presupuesto para que produzca efectos jurídicos, el control de constitucionalidad solo procede, en principio, respecto de preceptos que integren el sistema jurídico y se encuentre vigentes.

3. Esta corporación en Sentencia C-1067 de 2008 sostuvo que la vigencia de una disposición “refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como regla general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente promulgación”, por lo que es a partir de ese momento que comienza a surtir efectos jurídicos(8). Por el contrario, se entiende que una norma ha perdido vigencia cuando es derogada.

La jurisprudencia constitucional también ha definido la derogación como “el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico”(9). De tal manera que dicho fenómeno busca “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”(10), lo que responde no a un cuestionamiento sobre la validez de la norma, como sucede cuando es declarada inexequible, “sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso”(11).

Así, “la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador. La derogación no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo. Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre normas derogadas cuando estas siguen produciendo efectos, con el fin de hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad, si tales efectos son contrarios a la Carta”(12).

De acuerdo a lo anterior, para establecer la existencia de una disposición de rango legal y poder iniciar su juicio de validez, se hace necesario verificar que la misma aún se encuentre en el ordenamiento jurídico, esto es, que no haya sido derogada(13). Es por eso que esta corporación para determinar si tiene competencia para adelantar el control de constitucionalidad sobre determinada norma legal, primero comprueba su vigencia y, en el evento que se encuentre derogada, evalúa si el precepto normativo continúa surtiendo efectos o tiene vocación de producirlos en el ordenamiento, caso en el cual puede realizar el respectivo análisis de constitucionalidad(14).

4. La derogatoria se ha clasificado en tres clases: expresa, tácita y orgánica(15). Al respecto la jurisprudencia las ha definido de la siguiente manera:

“i) Expresa, cuando el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca;

ii) Tácita, obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia(16).

Cuando se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada. Así lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no necesariamente es expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior jerarquía y de aquella surge la incompatibilidad con las disposiciones de la antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión de todas las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad(17).

iii) Orgánica, refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; (...) que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva(18)(19) .

En cuanto a la derogatoria expresa no hacen falta encontrar posibles contradicciones entre la nueva disposición y la anterior, toda vez que de manera textual la primera precisa si el efecto derogatorio recae sobre toda la ley precedente, uno o varios de sus artículos, incisos o segmentos. No ocurre lo mismo con la derogatoria tácita, que exige del juez constitucional un ejercicio interpretativo para determinar si de alguna manera la norma reciente deviene inconciliable o abarca integralmente la materia regulada en la ley anterior(20). En este sentido, la Corte en la Sentencia C-353 de 2015, consideró:

“La falta de vigencia de una norma es evidente cuando la derogatoria es expresa y esta no continúa prestando efectos jurídicos en el tiempo. Ante esta situación que ofrece seguridad jurídica plena, esta corporación ha inadmitido la demanda por carencia de objeto o sustracción de materia, toda vez que la norma ha perdido fuerza ejecutoria, al ser excluida del ordenamiento jurídico.

No obstante, cuando la derogatoria es tácita, ya sea por la expedición de una norma posterior que es contraria a la anterior o por la entrada en vigor de una regulación integral sobre la misma materia, es necesario, vía interpretativa determinar si ha operado este fenómeno. En tal caso, si la norma en juicio continúa prestando efectos jurídicos es imperativo realizar el análisis correspondiente(21), pues la denominada carencia actual de objeto o sustracción de materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria, pues en el evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es probable que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente. Este fenómeno normativo, sin lugar a duda es fuente generadora de incertidumbre jurídica”.

De esta manera, cuando la Corte Constitucional advierte la estructuración de alguna de las clases de derogatoria mencionadas, no le queda otro camino que proferir un fallo inhibitorio, ya que la producción de efectos jurídicos de una norma es condición sine qua non para activar el control de constitucionalidad, siendo entonces la verificación de la vigencia del texto legal una etapa previa ineludible(22). Sin embargo, cuando la norma a pesar de haber sido derogada continúa produciendo efectos jurídicos, “se abre la puerta para llevar a cabo su control de constitucionalidad, pues, así como cuando se juzgan normas vigentes, se trata de disposiciones aptas para producir efectos jurídicos inconstitucionales sobre los cuales podrá versar, eventualmente, un fallo de inexequibilidad”(23).

5. Los eventos que habilitan el control de constitucionalidad de una norma derogada que continúe produciendo efectos jurídicos son variados y dependen del tipo de disposición como del sector del ordenamiento jurídico al que se integra. Los efectos ultraactivos de normas que regulan aspectos de la seguridad social, del derecho sancionatorio, del derecho procedimental, por ejemplo, son más comunes y dan lugar a su control a pesar de haber sido derogadas. De todos modos, es el juez constitucional quien debe verificar en cada caso y de acuerdo al contexto normativo, si la disposición que ha perdido vigencia continua o no produciendo efectos. Al respecto la jurisprudencia ha señalado algunos rasgos paradigmáticos que permiten identificar este tipo de disposiciones, así:

“Según la doctrina constitucional, una norma continua produciendo efectos jurídicos en aquellos eventos en los cuales: (i) del texto analizado se concluye que contiene previsiones específicas destinadas a regular asuntos futuros; (ii) la norma está destinada a regular las condiciones de reconocimiento de prestaciones periódicas, generalmente pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá de su derogatoria o mantener vigencia ultraactiva por el establecimiento de un régimen de transición; o (iii) el precepto regula materias propias del derecho sancionador, en especial la estructuración de tipos o sanciones, susceptibles de control judicial o administrativo posterior a su vigencia(24)(25) (destaca la Sala).

Por tanto, esta corporación al estudiar si cierta disposición derogada aun surte efectos jurídicos, debe tener en consideración su naturaleza, las particularidades de la institución regulada y la eficacia alcanzada mientras esta se encontró vigente. De encontrarse que la norma produce efectos ultraactivos, la Corte mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad(26).

En suma, el fenómeno de la derogación afecta la competencia de la jurisdicción constitucional para resolver las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, en la medida que tiene incidencia directa sobre la vigencia de las mismas. En ese marco, la jurisprudencia ha encontrado necesario realizar un examen previo de vigor sobre la disposición cuestionada cuando existen dudas sobre si continúa regulando aspectos propios de la materia por la cual fue expedida a pesar de su derogación.

6. Pues bien, en esta oportunidad el demandante impugna la expresión “los limitados físicos y sensoriales permanentes”, contenida en el literal a) del artículo 27 de la Ley 48 de 1993, ya que posee una connotación peyorativa que ofende a las personas en tal situación y desconoce el valor intrínseco de estas. En su concepto, la carga despectiva no se limita al lenguaje natural sino que es violatoria de derechos fundamentales de acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos “que ha asumido el enfoque social de la discapacidad”, especialmente a partir de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. Por tanto, estima que la expresión debe declararse inexequible o exequible de forma condicionada, en el entendido de que se reemplace por el vocablo “personas en situación de discapacidad física, sensorial y psíquica”.

7. Sin embargo, durante el trámite de la acción fue promulgada la Ley 1861 del 4 de agosto de 2017, “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”. El artículo 81 de esta ley, sobre la vigencia, expresamente señala que “la presente ley rige a partir de su promulgación, (...) y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial (...) la Ley 48 de 1993 (...)”. Así las cosas, como la expresión cuestionada se encuentra incorporada al literal a) del artículo 27 de la Ley 48 de 1993, se entiende que la misma ha perdido vigencia a partir de la derogación.

8. Ahora bien, como se indicó antes, debe examinarse si a pesar de que la norma fue derogada esta continúa produciendo efectos jurídicos, lo cual depende de varios factores, principalmente asociados a la materia regulada y al contexto normativo, aunque también a las posibilidades prácticas de que haya sido o pueda ser aplicada. En esta ocasión la Corte considera que la norma cuestionada no cuenta con la aptitud de producir efectos ultraactivos, por dos razones.

i) En primer lugar, la exención para prestar el servicio militar y el no pago de la cuota de compensación militar por parte de “los limitados físicos y sensoriales permanentes” de que trata el literal a) del artículo 27 de la Ley 48 de 1993, solo establece de manera general un beneficio para a este grupo poblacional, sin que la norma esté destinada a regular asuntos futuros ni a disponer el reconocimiento de prestaciones periódicas que puedan extenderse más allá de la derogatoria ni prevé consecuencias pertenecientes al derecho sancionador. Es decir, la disposición no cuenta con la capacidad para cubrir situaciones más allá de su vigencia.

ii) En segundo lugar, los artículos 12 y 26 de la nueva Ley 1861 de 2017, han regulado integralmente lo relacionado con las causales de exoneración del servicio militar obligatorio y el pago de la cuota de compensación militar de que trata el artículo 27 de la Ley 48 de 1993, por lo que son ahora estas disposiciones las que rigen tales aspectos. Además, en estos artículos el legislador adecuó el lenguaje empleado en la norma derogada, refiriéndose a las personas con diversidad funcional como “personas en situación de discapacidad física, psíquica, o sensorial permanente” (art. 12, lit. i) y “personas en situación de discapacidad física, psíquica y neurosensoriales con afecciones permanentes graves e incapacitantes no susceptibles de recuperación” (art. 26, lit. a).

Por tanto, resulta claro que en el presente asunto, al haber perdido vigencia la disposición demandada y dejado de producir efectos jurídicos, no existe fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, dado que el enunciado cuestionado carece de aptitud para quebrantar los mandatos contenidos en la Constitución. Como consecuencia, la Corte deberá inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados por Joaquín Álvaro Morales Meléndez contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, por carencia actual de objeto sobre el cual decidir.

Conclusiones

9. En esta oportunidad la Corte se decantó por una decisión de inhibición respecto de los cargos formulados contra el literal a) del artículo 27 de la Ley 48 de 1993. En opinión de la demandante, dicho enunciado legal quebrantaba los artículos 1º, 13, 47 y 93 de la Constitución Política, así como el artículo 24 del Pacto de San José de Costa Rica, el Preámbulo y los artículos 1º, 3º, 4º y 5º de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. Para la Sala, las razones que militaron en favor de la inhibición se sustraen a que la Ley 48 de 1993 fue expresamente derogada por artículo 81 de la Ley 1861 de 2017, así como que el aparte demandado no está surtiendo efectos jurídicos actualmente.

En lo que respecta a esto último, la corporación estimó que el enunciado legal cuestionado solo establece de manera general un beneficio para las personas en situación de diversidad funcional, consistente en la exoneración para prestar el servicio militar y el pago de la cuota de compensación militar, sin que esté orientada a regular asuntos futuros ni a disponer el reconocimiento de prestaciones periódicas más allá de su vigencia, como tampoco presenta connotaciones del derecho sancionador. Igualmente, se advirtió que la nueva Ley 1861 de 2017, ha regulado en los artículos 12 y 26 la materia que antes se encontraba prevista en el artículo 27 de la Ley 48 de 1993, lo cual confirma la pérdida de sus efectos jurídicos.

En esa medida, no tiene lugar la defensa de la supremacía de la Constitución, si el objeto tachado de atentar contra dicha supremacía, ni real, ni potencialmente puede menoscabar el Texto Superior.

VII. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto 305 de 21 de junio de 2017.

2. INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “los limitados físicos y sensoriales” contenida en el literal a) del artículo 27 de la Ley 48 de 1993, por cuanto dicha ley fue derogada expresamente por la Ley 1861 de 2017, el artículo parcialmente acusado no se encuentra produciendo efectos jurídicos y, en consecuencia, se configura la carencia actual de objeto.

Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente».

(7) En la Sentencia C-668 de 2014, la Corte estableció que en la medida en que la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra disposiciones que hagan parte del sistema jurídico, la Corte no tiene la posibilidad de pronunciarse sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria. En el mismo sentido, ver las sentencias C-192 de 2017, C-261 de 2016, C-898 de 2009, C-896 de 2009, C-825 de 2006, C-335 de 2005, C-758 de 2004 C-521 de 1999, C-480 de 1998, C-471 de 1997 y C-505 de 1995.

(8) “Una ley puede estar vigente, es decir formar parte del ordenamiento jurídico por haber sido aprobada por el Congreso, sancionada por el presidente y promulgada, sin haber sido derogada ni declarada inexequible, y sin embargo puede no estar produciendo efectos jurídicos por falta de reglamentación administrativa”. Sentencia C-1067 de 2008.

(9) Sentencias C-032 de 2017, C-516 de 2016 y C-412 de 2015.

(10) Sentencia C-055 de 1996. Fundamento jurídico 6. A nivel de la doctrina ver Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 71.

(11) Ibídem.

(12) Ibídem. No se puede confundir el estudio sobre la vigencia de una determinada norma con el examen de validez, toda vez que “la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde no solo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación”. Sentencia C-145 de 1994. Cfr. Sentencias C-775 de 2010, C-402 de 2010, C-736 de 2006, C-159 de 2004, C-443 de 1997 y C-055 de 1996.

(13) En la Sentencia C-329 de 2001, la Sala afirmó que si el efecto de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición de carácter legal es su eliminación del sistema jurídico por razones de invalidez, carece de toda relevancia jurídica que el control constitucional se lleve a cabo sobre una ley derogada, puesto que se trata de una disposición ya eliminada del sistema, que ha perdido su vigencia a través de un tránsito legislativo, mediante el ejercicio de una competencia política. En el mismo sentido, en la Sentencia C-467 de 1993, la Sala señaló: “no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber derogado o modificado los preceptos demandados”.

(14) Sentencia C-516 de 2016.

(15) Respecto del fenómeno jurídico de la derogación el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, ha establecido lo siguiente: “ART. 3º—Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. Por su parte, el artículo 71 de la Ley 57 de 1887 establece las clases de derogación: “ART. 71.—Clases de derogación. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. // Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. // La derogación de una ley puede ser total o parcial”.

(16) Sentencia C-571 de 2004.

(17) Sentencia C-857 de 2005.

(18) Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de marzo de 1954. Citada en la Sentencia C-529 de 2001. La Corte Constitucional ha destacado que la derogación orgánica puede tener características de expresa y tácita, atendiendo que el legislador puede explícitamente indicar que una regulación queda sin efectos o que corresponde al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático de la nueva preceptiva (Sent. C-775/2010).

(19) Sentencia C-348 de 2017.

(20) Cfr. a este respecto, las sentencias C-159 de 2004 y C-668 de 2008.

(21) Sentencia C-463 de 2014.

(22) En la Sentencia C-898 de 2001 se expresó lo siguiente: “Cuando la Corte ha entrado a definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del control, v. gr., cuáles son las normas vigentes o que, a pesar de haber sido derogadas, pueden seguir produciendo efectos jurídicos, respecto de las cuales debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad”.

(23) Sentencia C-248 de 2017.

(24) Ver Sentencia C-898 de 2009.

(25) Sentencia C-248 de 2017.

(26) En la Sentencia C-558 de 1996 se indicó: “Para adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta corporación ha sostenido que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, sí la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto”. Cfr. sentencias C-1067 de 2008, C-379 de 2002 y C-379 de 1998.