Sentencia C-445 de septiembre 18 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1601

Norma acusada:

Magistrado Ponente:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Parágrafo 2º (parcial) del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Julio César Torres Saboyá.

Santafé de Bogotá D.C., dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y siete.

(...).

II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial 42.946 del 24 de diciembre de 1996, subrayándose las partes demandadas:

“LEY 335 DE 1996

(Diciembre 20)

“Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 16.—El artículo 62 de la Ley 182 de 1995 quedará así:

(...).

PAR. 2º—Los concesionarios de canales nacionales de operación privada deberán destinar el uno punto cinco por ciento (1.5%) de la facturación bruta anual para el fondo de desarrollo de la televisión pública, y será pagadero trimestralmente.

Previo otorgamiento de las frecuencias por el Ministerio de Comunicaciones y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 28 de la Ley 182 de 1995, la CNTV teniendo en cuenta los estudios pertinentes, decidirá el reordenamiento final del espectro electromagnético, pudiendo hacer cambios dentro las bandas del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley, previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por ser una norma que hace parte de una ley de la República.

2. El asunto sub examine. La Corte estima que el estudio de constitucionalidad de la preceptiva acusada, debe hacerse desde el punto de vista del ámbito de la autonomía del organismo público encargado de realizar la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para prestar el servicio de televisión, con referencia a las garantías de acceso al uso de dicho espectro en condiciones de igualdad de oportunidades, así como al deber del Estado de asegurar la vigencia efectiva del pluralismo informativo y la libre competencia.

2.1. La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión y su interrelación funcional con otros órganos estatales para el manejo del espectro electromagnético nacional.

El primer cargo del actor, respecto de la norma demandada —Parágrafo 2º de artículo 16 de la Ley 335 de 1996—, se contrae a la limitación que se produce en la misma acerca de la autonomía de la CNTV, quien tiene la potestad constitucional para intervenir en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, cuando en aquella se señala que la labor de reordenamiento del mencionado espectro debe efectuarla dicho organismo “...previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”, regulación que por estimarla subordinante, en nada refleja la labor de coordinación que debe existir entre esos dos entes estatales.

Para los efectos de la decisión correspondiente, resulta pertinente hacer referencia a la distribución de competencias en lo relacionado con la prestación eficiente del servicio público de televisión, entre las distintas entidades estatales que participan en la formulación, dirección y ejecución de la política televisiva nacional, a partir de la Constitución Política de 1991.

La Carta Fundamental vigente determina un esquema fundamentado en la separación funcional de los órganos estatales con colaboración armónica entre los mismos, sometidos al principio de coordinación de las autoridades administrativas para el adecuado cumplimiento de los fines estatales (C.P., arts. 113 y 209), en el cual participan el legislador con la facultad de fijar la política estatal televisiva (C.P., art. 77), el organismo autónomo de televisión a cuyo cargo está la dirección de dicha política, el desarrollo y ejecución de los planes y programas estatales para el servicio de televisión, así como la intervención en el espectro electromagnético (C.P., arts. 76 y 77), y al cual se integra el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones de planeación, regulación y control de las telecomunicaciones, por conducto del Ministerio de Comunicaciones, como máximo organismo nacional de las telecomunicaciones, de conformidad con la Ley 72 de 1989, artículo 1º y el Decreto 1900 de 1990, artículo 5º.

De manera que, al consagrarse constitucionalmente el ente rector de la televisión como un organismo de derecho público, con autonomía jurídica, administrativa, patrimonial y técnica, el cual ha sido denominado Comisión Nacional de Televisión, CNTV, en virtud de los desarrollos legislativos —Ley 182 de 1995—, supone que mantiene una autonomía orgánica y funcional en relación con el gobierno, mientras que frente al Congreso de la República aquella se reduce al aspecto meramente orgánico, en la medida en que el ejercicio de sus funciones son desarrolladas por el legislador, con las limitaciones pertinentes.

Así pues, la Constitución establece las respectivas competencias, tanto para el legislador como para la CNTV, en virtud de las cuales: el primero, señala la política determinando las prioridades y señalando los principios y lineamientos generales; en cambio, la segunda, desarrolla y ejecuta los planes y programas del Estado, dirige la política y ejerce la intervención estatal en el espectro electromagnético, ostentando, adicionalmente, capacidad normativa (C.P., art. 77, inc. 2º). Para determinar lo necesario en materia de esa dirección de política y de la ejecución de los planes y programas en el sector.

Dichos organismos autónomos, creados por el constituyente, como es el caso de la CNTV, se encuentran sujetos a una regulación legal y particular propia, que impide someterlos al régimen general de otras entidades. La autonomía que precisa la Constitución para dichos entes comprende la posibilidad de ejercer una dirección de sus propios destinos, con responsabilidad suficiente, encontrándose sujetos al control fiscal, político y judicial de los órganos constitucionalmente establecidos para ejercerlo.

En este orden de ideas, el carácter del organismo autónomo hace que no puedan estar subordinados a las determinaciones de otros órganos o entidades del Estado, en relación con el ejercicio de sus funciones, ni sujetos a la jerarquía tradicional propia de la estructura de la administración pública, en una especie de control de tutela administrativo y, por lo tanto, no estén adscritos, ni vinculados a entidades del sector central. De esto se deriva, consecuencialmente, que sus decisiones no se encuentren sometidas a instrucciones de órganos administrativos superiores, ni controladas o revocadas por autoridad administrativa alguna, salvo a través de los controles antes mencionados y los que corresponden al mismo tema público, dentro de la actividad administrativa, e inherentes a la naturaleza democrática de la organización política.

La preservación del grado mínimo de autonomía de dichos entes, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se convierte, pues, en una garantía funcional para el ejercicio de los derechos o la protección de bienes jurídicos específicos y varía de acuerdo con la determinación constitucional de cada uno de ellos.

Así las cosas, la autonomía del ente rector de la televisión “...asume el carácter de garantía funcional e institucional del conjunto de derechos y libertades fundamentales relacionados con la existencia y fortalecimiento del principio democrático, la formación de una opinión pública libre, la fluidez y profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación, intercambio y divulgación de ideas, la conservación de las diferentes identidades culturales etc.”(1). Además, “la autonomía entregada a esa entidad, tiene como propósito fundamental evitar que la televisión sea controlada por grupos políticos o económicos, tratando siempre de conservar su independencia en beneficio del bien común; dicha intención se expresó en las diferentes discusiones que sobre el tema adelantó la Asamblea Nacional Constituyente, que coincidieron en la necesidad de crear un organismo de intervención en la televisión, independiente y autónomo”(2).

(1) Sentencia C-497 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Sentencia C-310 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Cabe anotar, que la autonomía de los organismos autónomos no excluye el trabajo en conjunto con otros entes estatales relacionados con el asunto sobre el cual versa su competencia, en el propósito de alcanzar los fines del Estado en forma ordenada y eficiente, como sucede con la prestación del servicio público de televisión. En este sentido, la CNTV presenta frente a las funciones inherentes al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Comunicaciones, un deber de coordinación armónica bajo un sustento exclusivamente técnico(3).

(3) Ídem.

Esa relación funcional de orden técnico de la CNTV y del Ministerio do Comunicaciones fue reiterada recientemente por esta corporación en la Sentencia C-350 de 1997, con ponencia del magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, cuando se pronunció respecto de la asistencia del Ministro de Comunicaciones a las sesiones de la junta directiva de la CNTV, en los siguientes términos:

“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se analiza se propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin afectar la autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la televisión, impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del espectro electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la televisión, un espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos que les atañen, en el cual el titular de la cartera de comunicaciones podrá manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera a aspectos técnicos que correspondan a la órbita de su competencia, lo cual no puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene en cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para “asistir” a la junta directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma. Lo cual significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tato debe limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado” (subraya la Corte).

Con base en las anteriores consideraciones, a juicio de esta corporación, la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones” no respeta la autonomía de rango constitucional reconocida a la CNTV, según lo estipulado en los artículos 76 y 77 superiores, y en los términos analizados, por cuanto impone una autorización con carácter obligatorio y vinculante, por parte del Ministerio de Comunicaciones, como requisito previo al reordenamiento que la CNTV efectúe del espectro electromagnético para televisión.

La atribución que allí se consagra para el ejecutivo, a través del mencionado ministerio, constituye una intervención indebida de una entidad estatal de orden administrativo en el cumplimiento de una función propia de un organismo autónomo y que, en el presente evento, contradice los postulados constitucionales, en cuanto rebasa la actuación que en forma coordinada y de orden técnico debe existir entre la CNTV y el Ministerio de Comunicaciones, para que sea constitucionalmente viable.

Por consiguiente, y de conformidad con lo establecido por el señor Procurador General, la Corte encuentra que la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones” consagrada en la parte final del inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 demandado, contradice los artículos 76 y 77 de la Constitución Política al ignorar el contenido mínimo de autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, CNTV, para el manejo del servicio de televisión, el cual supone una autonomía funcional en relación con el gobierno, y quebranta el principio de separación de funciones entre los distintos órganos del Estado establecido en el artículo 113 constitucional, por lo cual resulta procedente retirarla del ordenamiento jurídico.

2.2. El acceso al espectro electromagnético como fundamento del pluralismo informativo, las libertades de expresión y difusión del pensamiento y la opinión de los ciudadanos.

Como finalidad del Estado social de derecho se tiene la de establecer un orden político y jurídico que haga efectivas las garantías del ejercicio de las libertades públicas y los derechos de sus habitantes, dentro de los cuales algunos por detentar un estatus fundamental adquieren reconocimiento y protección constitucional especiales, en cuanto permiten el desarrollo material del principio de la dignidad humana, sustento básico de esa forma de Estado.

Dentro de la clasificación que se menciona, el Constituyente de 1991 reconoció el derecho del cual es titular toda persona a manifestar libremente el propio pensamiento y las opiniones, lo que implica, además de la existencia de mecanismos para la salvaguarda de su vigencia y ejercicio, que la interpretación misma del ordenamiento jurídico vigente deba hacerse bajo la óptica de sus alcances, según los desarrollos jurisprudenciales.

A diferencia del régimen constitucional anterior que solamente consagraba dicho derecho en forma restringida al derecho a la libertad de prensa (C.N., de 1886, art. 42), sin una regulación adecuada para lo que en forma general y amplia se ha denominado la “libertad de expresión”, la Constitución en vigor lo determinó como la “...libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación” (C.P., art. 20).

La doctrina constitucional colombiana al pronunciarse sobre el desarrollo del derecho fundamental a la libertad de expresión ha señalado que se trata de un derecho de mayor envergadura, por cuanto se deriva del reconocimiento de la razón y autonomía de la persona humana y de la libertad de pensamiento, indispensables para el desenvolvimiento individual y colectivo de las personas como de la sociedad en su conjunto y que con otras libertades, como la de crear medios de comunicación y las de informar y ser informado, presentan restricciones por los deberes y responsabilidades correlativos en razón a que no son absolutas e ilimitadas(4).

(4) Se puede consultar la Sentencia T-512 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

De esta forma, la libertad de expresión y comunicación de las ideas y opiniones y la de divulgación y recepción libre de la información se encuentran íntimamente ligadas a la constitución de medios de comunicación social y se configuran en vehículos eficaces de su desarrollo(5); de ahí, que gocen de una protección especial constitucional que comprende, de un lado, la garantía de ser libres y, de otro, la imposibilidad de que sobre los mismos se ejerza censura previa, no obstante la responsabilidad social de la cual son titulares (C.P., art. 20).

(5) Ver Sentencia C-189 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

El papel de los medios es trascendental en una sociedad democrática y participativa como la nuestra, ya que permiten la conformación de una opinión pública libre e informada y el cumplimiento de fines esenciales del Estado, como los de facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan de la vida nacional, relativos a aspectos económicos, políticos, administrativos y culturales, así como adelantar la labor de control de las autoridades públicas en virtud del ejercicio de sus funciones.

Sin embargo, “la potestad de fundar medios masivos de comunicación, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 20 constitucional, no es libre, ya que en tratándose de un bien de uso público, como lo es el espectro electromagnético, su ejercicio está sujeto a la gestión y control del Estado, a fin de que en los términos que fije la ley, se garantice la igualdad de oportunidades en el acceso o uso, así como el cumplimiento de los fines propios del servicio eficiente de la televisión colombiana y la eliminación de las prácticas monopolísticas en el mismo”(6).

(6) Sentencia C-093 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.

Lo anterior se fundamenta, adicionalmente, en el hecho de que el acceso al uso del espectro electromagnético se encuentra restringido por razones de índole técnica, en relación con los espacios y frecuencias, y de la naturaleza misma y limitada del espectro electromagnético, en la forma de bien público, de propiedad del Estado, inenajenable, imprescriptible e inembargable (C.P., art. 63), sujeto a la gestión y control para efectos de su utilización con destino al servicio de televisión, a través del organismo de derecho público autónomo encargado de esa labor y denominado Comisión Nacional de Televisión, CNTV,

(C.P., art. 76 y L. 182/95, art. 23), mencionado en el numeral 2.1 del capítulo Vl de las consideraciones de este fallo.

Es respecto del acceso y uso del mencionado espectro, que el demandante cuestiona la norma acusada, cuando ésta dispone que la CNTV decidirá sobre el reordenamiento final del espectro electromagnético “pudiendo hacer cambios dentro de las bandas del VHF pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley...”, en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 demandado.

En concepto del accionante, una disposición en ese sentido conduce a una limitación de la autonomía de la CNTV para determinar sobre el uso del espectro electromagnético, con beneficio para los actuales operadores públicos, que a la vez impide el acceso en condiciones igualitarias para los demás interesados en operar esas mismos frecuencias, ejercer el pluralismo informativo y la libertad de competencia, como lo estipula el artículo 75 de la Carta, con el consecuente quebranto de las disposiciones pactadas internacionalmente por el Estado colombiano sobre utilización racional, eficaz y económica de las frecuencias y acceso equitativo a las mismas, como sucede con el convenio sobre la unión internacional de telecomunicaciones.

La Constitución Política, en el inciso 2º del artículo 75, señala como objetivos de la intervención estatal en el espectro electromagnético los de garantizar el pluralismo informativo y la libre competencia, evitar prácticas monopolísticas en su utilización y proteger el derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso a su uso, en los términos que indique la ley. Así pues, es claro que los mencionados objetivos y finalidades se predican de todos, es decir tanto del Estado como de los particulares; por lo tanto, como garantía del ejercicio de los derechos que se concretan en el uso de ese espectro, particularmente, el de fundar medios masivos de comunicación (C.P., art. 20), la Carta consagró para el caso de la televisión la garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso, el pluralismo y la libre competencia (art. 75).

Estos preceptos constitucionales deben concretarse en normas de naturaleza legal que los preserven y permitan que —en igualdad de condiciones— los particulares y el Estado puedan hacer efectivos tales derechos. En este orden de ideas, la televisión no puede entonces reservarse, exclusivamente, para el Estado ni para los particulares, porque ello conduciría a prácticas monopolísticas en el uso del espectro prohibidas constitucionalmente, como tampoco puede estar sometida a las determinaciones del gobierno, ya que esto conllevaría a un desconocimiento de las normas superiores.

Corresponde, entonces, al legislador y a la Comisión Nacional de Televisión administrar de tal manera el uso de un bien público, con calidad de escaso, que asegure verdaderamente —al Estado como a los particulares— la posibilidad de acceder a su utilización, en condiciones que garanticen los principios de competencia y pluralismo consagrados expresamente por el Constituyente.

De tal forma que, las regulaciones en torno a la actividad de quienes han venido usando de manera exclusiva el espectro electromagnético corresponde adoptarlas al Congreso de la República, de conformidad con la distribución de competencias hecha por la Constitución (C.P., art. 77), según la cual dicho órgano determina la política televisiva. En esa medida, no se considera que se genere una transgresión de la autonomía funcional de la CNTV, que como se vio está íntegramente referida al gobierno, pero enmarcada en una concurrencia funcional en relación con el legislador.

De otra parte, dado que la petrificación del actual uso del espectro electromagnético, en especial de las bandas de VHF, puede resultar contrario a la garantía de acceso de los particulares y la libertad de competencia, la Corte advierte que la expresión demandada debe entenderse como la voluntad del legislador de presentar para los operadores públicos las condiciones que les permitan mantenerse en funcionamiento en condiciones técnicas iguales a las actuales, aunque ello no significa que no puedan ser objeto de variaciones en algunas frecuencias por razones estrictamente técnicas, siempre que, como se señaló, sus actuales condiciones permanezcan, lo cual no constituye un desconocimiento del principio de igualdad de acceso a las mismas, sino una garantía de la prevalencia del interés social que la televisión pública actualmente representa.

Además, la anterior afirmación presenta un soporte técnico, como se puede observar en la respuesta suministrada por la Comisión Nacional de Televisión a esta corporación, una vez inquirida sobre la necesidad de modificar la distribución de frecuencias en las bandas del VHF del espectro electromagnético para permitir el acceso de particulares a su utilización, y que se resume en el siguiente aparte de dicha comunicación:

“La Comisión Nacional de Televisión una vez atribuidas las frecuencias por parte del Ministerio de Comunicaciones mediante la Resolución 1274 de 4 de marzo de 1977, desarrolló el plan técnico nacional de ordenamiento del espectro electromagnético para televisión el cual fue adoptado mediante la Resolución 094 del 9 de abril del año en curso. Así mismo mediante el Acuerdo 021 del 16 de junio de 1997, adoptó los planes de utilización de frecuencias para los distintos servicios, previa coordinación con el Ministerio de Comunicaciones y con cada uno de los operadores públicos actuales, con el propósito de garantizar las condiciones de operación de éstos.

Los planes de utilización se plasmaron en un acuerdo que reordena el espectro electromagnético para la prestación del servicio de televisión y es la base para la asignación de frecuencias a aquellas personas que en virtud de la ley o de concesión deban prestar el servicio de televisión. La adopción de estos planes demanda de los operadores públicos actuales una modificación mínima —debido a razones exclusivamente técnicas— en algunas frecuencias dentro de la banda de VHF.

Para impedir estas modificaciones y en general desarrollar los planes de utilización, la Comisión Nacional de Televisión contratará, llave en mano todos los trabajos necesarios para permitir la operación de todos y cada uno de los niveles de televisión definidas en la ley, haciendo efectivo el indispensable reordenamiento del espectro electromagnético para el uso de todos las nuevos servicios de la televisión colombiana” (subraya fuera de texto).

Así las cosas, la Comisión Nacional de Televisión tiene el deber constitucional y la autonomía para adoptar las decisiones que correspondan para ejecutar la política señalada por el legislador, que no es otra que la de un sistema de televisión que permita a los particulares operar canales en donde se garantice que antes estatales se reserven la operación de los mismos, viabilizando en la programación que los particulares accedan al uso del espectro mediante el sistema de concesión, como protección adicional y efectiva al pluralismo y la libre competencia.

Todas estas consideraciones llevan a la Corte a señalar que el aparte cuestionado del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996, el cual dispone que la CNTV decidirá sobre el reordenamiento final del espectro electromagnético pudiendo hacer cambios dentro de las bandas del VHF pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley ...”, armoniza con el mandato constitucional del artículo 75 y con el tratado que aprueba la “Constitución de la Unión Internacional de Telecomunicaciones”, aprobado por la Ley 252 de 1995, por lo que la Corte declarará su exequibilidad en la parte resolutiva del presente fallo.

Vll. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones” contenida en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “...pudiendo hacer cambios dentro de las bandas del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley ...” consagrada en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996, con base en las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

____________________________________