Sentencia C-446 de agosto 26 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

BANCO DE DATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

NO TODA SU REGULACIÓN DEBE SER DICTADA POR LEY ESTATUTARIA

EXTRACTOS: «Los ciudadanos Carlos Mario Isaza Serrano y Carlos Paz Lamir, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 190 de 1995, “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”.

El magistrado sustanciador a través de auto de 20 de febrero de 1998, resolvió admitir parcialmente la demanda contra los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 190 de 1995, y rechazarla respecto de las siguientes expresiones: “o a celebrar un contrato de prestación de servicios” contenida en el inciso primero del artículo 1º de la ley demandada; “o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el numeral primero del artículo 2º; “o de quienes celebren contratos de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso primero del artículo 3º; “o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso segundo del artículo 3º; “celebrado contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso cuarto del mismo artículo; y “Las hojas de vida de los aspirantes no seleccionados serán enviadas al sistema único de información de personal del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de que sean incorporadas a los bancos de datos allí existentes” que corresponde al inciso quinto del artículo 3º de la Ley 190 de 1995, por existir sobre las mismas pronunciamiento de la Corte, que por tanto hace tránsito a cosa juzgada constitucional. (Sent. C-326/97, M.P Fabio Morón Díaz y C-567/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(...).

II. Texto de las normas acusadas.

Se transcriben a continuación los artículos demandados de la Ley 190 de 1995, subrayando las partes en las cuales se presenta el fenómeno de cosa juzgada constitucional:

“Ley 190 de 1995

(Junio 6)

“Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

I. Régimen de los servidores públicos

A. Control sobre reclutamiento de los servidores públicos

ART. 1º—Todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de prestación de servicio (1) con la administración deberá presentar ante la unidad de personal de la correspondiente entidad, o ante la dependencia que haga sus veces, el formato único de hoja de vida debidamente diligenciado en el cual consignará la información completa que en ella se solicita:

(1) Declarada exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

1. Su formación académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos niveles de educación y los títulos y certificados obtenidos.

2. Su experiencia laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos y cargos desempeñados, tanto en el sector público como en el privado, así como la dirección, el número del teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar la información.

3. Inexistencia de cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o incompatibilidad del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo al que se aspira o para celebrar contrato de prestación de servicios con la administración.

4. En caso de personas jurídicas, el correspondiente certificado que acredite la representación legal, y

5. Los demás datos que se soliciten en el formato único. (2)

(2) Declarado inexequible en sentencia C-567 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

PAR.—Quien fuere nombrado para ocupar un cargo o empleo público o celebre un contrato de prestación de servicios con la administración deberá, al momento de su posesión o de la firma del contrato, presentar certificado sobre antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación y el certificado sobre antecedentes penales expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Sólo podrán considerarse como antecedentes las providencias ejecutoriadas emanadas de autoridad competente.

ART. 2º—En el orden nacional, créase el sistema único de información de personal en el Departamento Administrativo de la Función Pública, el que tendrá las siguientes funciones:

1. Elaborar los formatos de hoja de vida única, para las personas que aspiren a cargos o empleos públicos, o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración (3) , así como los formatos de actualización de datos para nuevas solicitudes de ingreso a la administración pública y de calificación de los empleados del sector público.

(3) Declarado exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

2. Acopiar y sistematizar la información contenida en las hojas de vida y en los formatos únicos de calificación.

3. Actualizar la información de acuerdo con los datos que periódicamente lleguen a su conocimiento, y

4. Suministrar la información a su alcance, cuando sea requerida por una entidad pública.

PAR.—La inclusión de los contratistas de prestación de servicios en el sistema único de información de personal no genera vínculo laboral alguno con la administración pública ni da lugar a un régimen prestacional especial.

ART. 3º—A partir de la vigencia de la presente ley, las hojas de vida de las personas que ocupan cargos o empleos públicos o de quienes celebren contratos de prestación de servicios con la administración (4), permanecerán en la unidad de personal de la correspondiente entidad, hasta su retiro. Producido éste, la mencionada unidad enviará al sistema único de información de personal de que trata el artículo anterior, la hoja de vida con la información relativa a la causa de retiro. Dicha información no podrá utilizarse como prueba en procesos judiciales o administrativos de carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la identificación del funcionario y las causas de su desvinculación del servicio o de la terminación anormal de sus contratos.

(4) Declarado exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Cuando una persona aspire a ingresar a una entidad pública o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración (5), habiendo desempeñado cargo o empleo público o celebrado contrato de prestación de servicios con anterioridad, la correspondiente entidad solicitará la hoja de vida al sistema único de información de personal.

(5) Declarado exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Si transcurridos quince (15) días hábiles, la entidad nominadora o contratante no ha recibido respuestas del sistema único de información de personal, podrá decidir autónomamente si vincula o contrata al aspirante, siempre y cuando se reúnan los demás requisitos legales y sin perjuicios de la facultad de revocar la decisión. En todo caso, la demora injustificada en responder, o la omisión de solicitar la hoja de vida al sistema único de información de personal, será causal de mala conducta.

Cuando el aspirante haya celebrado contrato de prestación de servicios con la administración (6), o desempeñado cargo o empleo público, con anterioridad, allegará a la respectiva entidad el formato único de actualización de datos debidamente diligenciado, junto con la documentación que acredite la actualización de información.

(6) Declarado exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Las hojas de vida de los aspirantes no seleccionados serán enviadas al sistema único de información de personal del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de que sean incorporadas a los bancos de datos allí existente (7).

(7) Declarado exequible en sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

La persona seleccionada deberá aportar todos los documentos que acreditan la información contenida en el formato único de hoja de vida”.

(...).

Cosa juzgada parcial.

Como se expresó en los antecedentes de la presente providencia, el magistrado sustanciador, por auto de 20 de febrero de 1998, resolvió admitir parcialmente la demanda contra los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 190 de 1995, y rechazarla respecto de las aquellas expresiones que habían sido objeto de examen y decisión mediante las sentencias C-326 y C-567 de 1997.

No obstante, al avocar el estudio de la presente demanda, la Corte encontró que respecto de la expresión del primer inciso del artículo 3º, que dispone: “dicha información no podrá utilizarse como prueba en los procesos judiciales o administrativos de carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la identificación del funcionario y las causales de su desvinculación del servicio o de la terminación anormal de sus contratos”, existía también un pronunciamiento de inexequibilidad, contenido en la sentencia C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En tal virtud, esta corporación se inhibirá de pronunciarse sobre este segmento de la disposición mencionada, por haber operado respecto de él, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

Lo que se debate.

1. Como se dijo en el acápite de antecedentes, los demandantes estiman que la preceptiva acusada viola la Constitución, en cuanto posibilita una recolección de datos sobre el individuo, que permite edificar un perfil virtual del sujeto sin su propio consentimiento, lo cual resulta lesivo de los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad. En virtud de estos, el hombre ejerce una facultad de autodeterminación informativa que le permite ser quien decide qué datos relativos a sí mismo deben ser difundidos y cuáles no. Las normas acusadas desconocen esta facultad y por ello son inconstitucionales.

2. Adicionalmente estiman que el tema de la recolección de datos personales por la administración pública, por ser asunto que toca con la libertad personal, tiene reserva de ley estatutaria.

Cargo relativo al desconocimiento de los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad.

3. En oportunidad anterior, la Corte Constitucional, resolviendo una demanda interpuesta por quienes son actores en la presente causa, formulada contra algunos apartes de las normas sub examine, sentó una jurisprudencia muy clara en torno de la facultad conferida por la ley a administración pública para recolectar datos personales, jurisprudencia que ahora se ve precisada a reiterar.

En efecto, en la parte considerativa de la sentencia C-326 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte se refirió a la ausencia de violación del derecho a la intimidad por parte de las normas ahora acusadas, violación alegada entonces por los demandantes en relación con el segmento de las mismas relativo a los particulares aspirantes a celebrar con la administración pública contratos de prestación de servicios. Expuso entonces esta corporación los siguientes criterios, que es oportuno citar in extenso:

“El contenido del formato único de hoja de vida a que se refiere el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, no viola el derecho a la intimidad consagrada en el artículo 15 de la C.P.

Señalan los demandantes, que la información que se le solicita a las personas que celebren o aspiren a celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado, con la cual deberán diligenciar el formato único de hoja de vida de personal, el cual se remitirá al sistema único de información de personal a cargo del Departamento Administrativo de la Función Pública, viola el derecho a la intimidad de los potenciales contratistas de servicios del Estado, dado que se refiere a aspectos propios de su vida privada, que nada tienen que ver con la relación contractual que ellos establecen con la administración pública, la cual debe regirse exclusivamente por el contrato y la ley contractual; así mismo, que eventualmente dicha información puede ser mal utilizada por el Estado, acarreando para las personas que la suministran consecuencias contrarias a sus legítimos intereses.

En primer lugar hay que señalar que la información que se solicita, descrita en el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, se refiere a aspectos académicos que acredita, la persona, años de estudio, niveles de educación cursados, títulos y certificados obtenidos, a la experiencia laboral que ha acuñado, para lo cual se le pide relacionar los cargos desempeñados tanto en el sector público como en el privado, suministrando los datos que permitan constatar esa información; y a aquella información que le permita a la administración determinar si la persona está o no incursa en alguna de las inhabilidades o incompatibilidades que establece la ley, aspectos todos que bien pueden ingresar en la órbita de lo público y que en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la intimidad.

(...).

Es incuestionable que la información de carácter académico y laboral no está sustraída al conocimiento público, con base en ella la persona se da a conocer en el ámbito social y se promociona en el mercado laboral, sin que su consignación en un sistema de información público amenace su derecho fundamental a la intimidad, mucho menos cuando ella ha sido voluntariamente suministrada por quien expresamente ha manifestado su interés de ofrecer sus servicios a la administración pública, que es lo que hace la persona natural cuando diligencia el formato único de hoja de vida que se le exige como condición previa para considerar su contratación con el Estado, o la persona natural o jurídica que en su calidad de consultor se inscribe en el correspondiente registro.

En segundo lugar, es necesario resaltar que el Estado, a través del legislador, está habilitado para diseñar e imponer la utilización de esos instrumentos técnicos, que de una parte le permiten garantizar la vinculación de los más capaces y de los más idóneos a la administración, bien sea como servidores públicos o como contratistas, y de otra le permiten impulsar la realización de los principios rectores de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la Carta Política, siempre y cuando el contenido de dichos instrumentos no desconozca principios fundamentales de las personas, y contemplen, ellos mismos, mecanismos de control que eviten un uso indebido de la información que los nutre, como por ejemplo el uso restringido de los mismos:

“El Estado puede legítimamente organizar sistemas de información que le permitan mejorar sus funciones de reclutamiento de personal y contratación pública. De otra parte, el uso restringido, asegura que aspectos de la hoja de la vida de quien es o ha sido funcionario o contratista del Estado, cuyo conocimiento indiscriminado puede vulnerar su intimidad y buen nombre, circulen sin su autorización. Las hojas de vida, tienen un componente personal elevado, de suerte que así reposen en archivos públicos, sin la expresa autorización del datahabiente, no se convierten en documentos públicos destinados a la publicidad y a la circulación general. En todo caso, la persona a la que se refiere el sistema examinado, en los términos del artículo 15 de la C.P., tiene derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella y que reposen en dicho activo”. (C. Const., Sent. C-038/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(...).

4. Ahora bien, en la presente ocasión los demandantes encuentran vulnerado no el artículo 15 constitucional, que consagra el derecho a la intimidad, sino el artículo 16 superior, relativo al derecho al libre desarrollo de la personalidad. Sin embargo, la razón por la cual consideran que se produce dicha violación, radica, en últimas, en un supuesto desconocimiento del derecho a la intimidad. Es así como afirman, en sustento de su tesis, que “Las normas legales demandadas violan el artículo 16 contentivo del derecho al libre desarrollo de la personalidad, del cual deriva el derecho a la autodeterminación informativa, por cuanto cercenan un derecho subjetivo que serviría para preservar la intimidad del ciudadano (intimidad informativa) frente a la actividad de recogida de datos por parte de la administración pública”.

Así pues, la pretendida violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad se produciría por razón de un previo desconocimiento del derecho a la intimidad. Sin embargo, establecido por la jurisprudencia constitucional que las normas demandadas no desconocen este último derecho, se desvirtúa lógicamente el argumento sobre el cual los demandantes edifican la vulneración del artículo 16 superior. Por lo cual la Corte despachará como improcedente este primer cargo de vulneración constitucional.

Cargo según el cual la recolección de datos personales por la administración pública, por ser asunto que toca con la libertad personal, tiene reserva de ley estatutaria.

5. Mediante sentencia C-567 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte resolvió la demanda formulada en contra del numeral 5º del artículo 1º de la Ley 190 de 1995, que otorgaba la atribución al Departamento Administrativo de la Función Pública de exigir otros datos distintos de los señalados por la referida ley que debían consignarse en el formato único de hoja de vida por los aspirantes a vincularse como servidores públicos o como contratistas del Estado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. En esta ocasión, la corporación retiró del ordenamiento jurídico el numeral demandado, considerando que “tratándose de bancos de datos, a los cuales se aplica la técnica informática con miras a recoger, procesar y poner en circulación datos personales, que por consiguiente trascienden cuantitativa y cualitativamente el concepto clásico de archivo, la exigencia de que su creación se autorice por la ley, corresponde a una garantía mínima del derecho fundamental a la autodeterminación informativa”. Y, de otra parte, la Corte observó que los datos que por exigencia directa de la ley demandada debían consignarse en el formato único de hoja de vida, eran escasos y de carácter muy general, lo cual ponía en evidencia que la facultad confiada a la administración para exigir otros datos que estimara necesarios, no era meramente residual, sino muy amplia y discrecional, aspecto que desconocía la reserva de ley impuesta en esta materia, ya que lo relativo al suministro de datos personales conlleva una restricción a la libertad individual. Por estas razones declaró inexequible el referido numeral.

6. En lo relativo a la reserva de ley estatutaria a que puede estar sujeto el legislador para regular lo referente a la recolección, procesamiento y circulación de datos personales, la sentencia que ahora se comenta expresó en su parte considerativa, que la recolección y circulación de datos personales, afectaba la libertad de las personas, por lo cual su regulación debía estar consagrada en una ley estatutaria.

7. Sin embargo, la reserva de ley estatutaria a la que se refirió la Corte Constitucional en la sentencia en comento, se aplicaría para aquellos casos en los que la actividad regulada consiste en la recolección, procesamiento o circulación de datos personales que comprometan la intimidad de las personas, único supuesto en el cual, por verse involucrada una afectación de derechos fundamentales, resulta de mérito un mayor rigor en el ejercicio de la facultad legislativa, para garantizar el sopesamiento, reflexión y debate que se justifican por la materia a regular. No así a aquella actividad, como la regulada por la normatividad legal sub examine, en la cual, la esfera privada del individuo, queda, como lo ha dicho la Corte, a salvo de la intromisión estatal. Si, como lo ha señalado la jurisprudencia(12), aquellos datos que deben suministrarse en el formato único de hoja de vida, se refieren a “información de carácter académico y laboral”, que “no está sustraída al conocimiento público”, ya que “con base en ella la persona se da a conocer en el ámbito social y se promociona en el mercado laboral”, y si se trata de “aspectos todos que bien pueden ingresar en la órbita de lo público y que en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la intimidad”, el cual, por el contrario “hace referencia al ámbito personalísimo”, resulta evidente que, por sustracción de materia, está excluida la afectación de derechos humanos de carácter fundamental, especialmente del derecho a la intimidad, por lo cual la reserva de ley estatutaria no resulta aplicable.

(12) Cf. Sentencia C-326 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Luego si en la sentencia C-567 de 1997, la Corte se refirió a la reserva de ley estatutaria, ello se debió a que la norma examinada en esa ocasión, esto es el numeral 5º del artículo 1º, dejaba en manos de la administración la posibilidad de exigir datos personales privados. Como las normas que ahora se demandan no abren tal posibilidad, no es de recibo extender a ellas las consideraciones que en aquella oportunidad se hicieron. Resulta excesivamente riguroso sostener que la exigencia legal de suministrar información académica y laboral para poder contratar con la administración, o para vincularse a ella como servidor público, y los requisitos del posterior almacenamiento y circulación de dicha información, deban ser formulados mediante el trámite de una ley estatutaria.

8. De otra parte, las consideraciones relativas a la reserva de ley estatutaria hechas en la mencionada sentencia, se circunscribían de tal modo al numeral entonces demandado, que la Corte limitó a él la declaratoria de inexequibilidad. Si en esa oportunidad hubiera considerado que cualquier actividad de recolección, procesamiento y circulación de datos personales, aún de los que no tuvieran la connotación de privados, merecía tal reserva, hubiera conformado una unidad normativa y retirado del ordenamiento el íntegro artículo 1º, que establece la información que debe consignarse en el formato único de hoja de vida, y los artículos 2º y 3º que regulan la administración y circulación de dicha información a través del sistema único de administración de personal del Departamento Administrativo de la Función Pública.

9. No debe olvidarse que la jurisprudencia de la corporación, en lo tocante con el tema de la reserva de ley estatuaria para la regulación de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección al que se refiere el literal a del artículo 152 superior, ha sostenido reiteradamente que dicha norma debe ser interpretada con un criterio restrictivo.

(...).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 190 de 1995, con excepción de las siguientes expresiones: “o a celebrar un contrato de prestación de servicios”, contenida en el inciso primero del artículo 1º; “o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el numeral primero del artículo 2º; “o de quienes celebren contratos de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso primero del artículo 3º; “o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso segundo del artículo 3º; “celebrado contrato de prestación de servicios con la administración”, contenida en el inciso cuarto del mismo artículo; “Las hojas de vida de los aspirantes no seleccionados serán enviadas al sistema; único de información personal del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de que sean incorporadas a los bancos de datos allí existentes”, que corresponde al inciso quinto del artículo 3º; “Los demás datos que se soliciten en el formato único”, contenida en el inciso 5º del artículo 1º; y “dicha información no podrá utilizarse como prueba en los procesos judiciales o administrativos de carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la identificación del funcionario y las causales de su desvinculación del servicio o de la terminación anormal de sus contratos”, contenida en el primer inciso del artículo 3º, respecto de las cuales se ordena ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-038 de 1996, C-326 de 1997 y C-567 de 1997, en lo correspondiente.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-446 de agosto 26 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

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