Sentencia C-447 de septiembre 18 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

INADMISIÓN DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR RAZONES DE INEPTITUD O DE COSA JUZGADA MATERIAL

EXTRACTOS: «2. Según la vista fiscal, la Corte en este caso no debe pronunciarse de fondo sobre la demanda, ya que el actor no formula ningún cargo específico contra la disposición acusada, sino que utiliza la acción de inconstitucionalidad para solucionar un conflicto particular, con lo cual desnaturaliza la naturaleza ciudadana y pública de esta acción. Para la Procuraduría la demanda es por estas razones inepta, por lo cual la decisión debe ser inhibitoria. Es pues necesario que la Corte analice si efectivamente el actor cumplió los requisitos que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece para que los ciudadanos puedan ejercer la acción pública de inconstitucionalidad. Dice la citada norma:

ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado y contendrán:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas.

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas.

3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados.

4. Cuando fuera el caso el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

Esta Corporación tuvo ya la oportunidad de estudiar la constitucionalidad de varias de esas exigencias y concluyó que son perfectamente admisibles, ya que son “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”(1). Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo(2). En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal.

(1) Sentencia C-131/93, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 1.4.

(2) Ver, entre otras, las sentencias C-024/94. Fundamento jurídico Nº 9.1. c, C-509/96 y C-236/97.

3. La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”(3). Al ciudadano se le impone entonces como carga mínimo que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional”(4). Nótese que la jurisprudencia de esta Corporación exige la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. Tampoco existe una demanda idónea cuando la acusación no es relevante constitucionalmente sino que se fundamenta en razones puramente legales. Finalmente esta corporación ha entendido que no existe materialmente cargo, si el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico. En efecto, y como bien lo señala la vista fiscal, la acción constitucional es de naturaleza pública y tiene rasgos específicos, ya que su finalidad es retirar o mantener en el ordenamiento una norma, según ésta sea o no exequible, por medio de una decisión que tiene efectos erga omnes. Por ello el control abstracto no es un ámbito propio para discutir peticiones de carácter individual, para las cuales el ordenamiento prevé otras vías procesales. Esto obviamente no significa que el demandante deba carecer de todo interés particular en los resultados de la demanda, pues puede ser legítimo que intente obtener un provecho propio de la decisión constitucional. Simplemente la Constitución exige que, en la medida en que el actor actúa como un ciudadano en ejercicio de una acción pública, tiene el deber de estructurar un cargo general y propiamente constitucional contra la norma legal que impugna.

(3) Sentencia C-131/93, M.P. Alejandro Martínez. Fundamento jurídico Nº 1.3.

(4) Sentencia C-236/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte Nº 3.

(...).

4. En los anteriores eventos, es claro que la demanda es inepta, y la decisión de la Corte debe ser inhibitoria. Es más, lo procedente en tales eventos, y en otros que le son próximos, por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda. Así, en reciente auto de la Sala Plena(6), la Corte reiteró que si bien la acción pública de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a mayores rigorismos (C.P., arts. 40 y 241), por lo cual en su trámite debe predominar la informalidad(7) y la realización del derecho sustancial (C.P., art. 228), también es deber de la Corte, a estudiar la admisión de una demanda, examinar si los actores han cumplido o no realmente los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. Este estudio no consiste entonces en una simple verificación formal del cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 sino que corresponde al magistrado sustanciador analizar si mínimamente el actor ha cumplido materialmente esos requisitos. Por ejemplo, si el actor formalmente invoca una disposición constitucional pero en realidad ésta no existe, o no formula un cargo concreto, o recurre a la acción pública para resolver problemas concretos, y no para impugnar el contenido normativo de una disposición legal, el magistrado ponente debe inadmitir la demanda a fin de permitir al actor que efectúe la correspondiente corrección o, en caso de que no se cumpla con ese carga, proceder a su rechazo definitivo. En efecto, en función de la economía procesal, y para el mejor ejercicio de la delicada función de la guarda e integridad de la supremacía de la Constitución que corresponde a la Corte (C.P., arts. 209, 228 y 241), no hay razón para que esta corporación admita demandas que evidentemente no están llamadas a prosperar por ausencia de cargo susceptible de ser debatido, o por falta de señalamiento de una norma constitucional posiblemente infringida, puesto que se estarían utilizando importantes recursos estatales para una labor que no beneficia a ninguna persona ya que la sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda. Nótese que esta inadmisión no sólo permite una racionalización del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad sino que no afecta en manera alguna el derecho político de los ciudadanos de acusar normas (C.P., art. 40), puesto que no sólo el propio actor tiene la posibilidad de proceder a la corrección de su escrito sino que, además, el rechazo de una demanda no hace tránsito a cosa juzgada. La Corte simplemente exige del ciudadano un deber mínimo de diligencia, y ello con el exclusivo fin de que esta corporación pueda cumplir adecuadamente sus funciones, ya que, tal y como se ha señalado en diversas sentencias, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas en debida forma por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido una demanda que tenga al menos la mínima posibilidad de conducir a un pronunciamiento de inexequibilidad.

5. En el auto anteriormente mencionado, la Corte señaló que también precede la inadmisión de la demanda cuando el cargo del actor, “conforme a clarísima y reiterada jurisprudencia constitucional sin ningún lugar a dudas es totalmente infundado”, ya que “no hay razón para que esta Corporación admita demandas que evidentemente no están llamadas a prosperar”(8). En la presente ocasión, la Corte reitera y precisa el fundamento y el sentido del anterior criterio.

(6) Ver auto de súplica del 29 de julio de 1997. Expediente D-1718.

(7) Ver, entre otras, la sentencia C-016/93.

(8) Auto de súplica del 29 de julio de 1997. Expediente D-1718.

Así, según el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte no debe admitir aquellas demandas “sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada”. Ahora bien, en anteriores decisiones, la Corte ha precisado que la cosa juzgada constitucional, conforme a la Carta, tiene no sólo un alcance formal, esto es, no recae únicamente sobre la disposición específica estudiada por la Corte, sino que tiene también un alcance material, pues se proyecta sobre los otros textos legales que pudieran tener idéntico contenido normativo. La cosa juzgada constitucional alcanza así los contenidos mismos de la disposición jurídica, y opera tanto en las decisiones de exequibilidad como inexequibilidad, “cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto”(9). Por ende, cuando conforme a una jurisprudencia clara de esta corporación, resulta evidente que la norma acusada por el actor es exequible, razonable que, por razones de economía procesal, la Corte inadmita la demanda puesto que ésta no está llamada a prosperar, por encontrarse prácticamente cubierta por una cosa juzgada constitucional material.

(9) Sentencia C-247/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 2. Ver igualmente las sentencias C-685/96. Fundamento jurídico Nº 18 y C-301/93. Fundamentos jurídicos Nº 2 y ss.

6. Con todo, podría objetarse que esta inadmisión no es legítima en la medida que afecta el derecho a demandar del ciudadano, pues no se puede olvidar que “si bien la Corte tiene el deber de racionalizar la función judicial que le ha sido encomendada, también lo es que, en atención al principio participativo, debe darse la oportunidad a los demandantes para controvertir sus decisiones”(10). Sin embargo, ese argumento no es de recibo pues, como ya se indicó, no sólo la admisión no hace tránsito a cosa juzgada sino que, además, el propio ciudadano tiene la posibilidad de corregir la demanda, o recurrir a la Sala Plena en súplica, precisando las razones que, según su criterio, hacen necesario un pronunciamiento de fondo de la Corporación. Por ejemplo, el actor podría mostrar que el caso es diferente a los precedentes, y por ende la cosa juzgada material no opera en relación con la norma acusada. De esa manera, la inadmisión permite que se entable un diálogo constitucional entre el actor y la Corte, que posibilita un control constitucional más participativo, en la medida en que el demandante tiene la opción de precisar el alcance de sus impugnaciones. Por ello, para la Corte es claro que la inadmisión en estos casos no vulnera la participación ciudadana en los procesos de control constitucional sino que tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la Constitución.

(10) Auto de súplica del 29 de julio de 1997. Expediente D-1718.

Es más, gracias a este diálogo, se brinda incluso al ciudadano la oportunidad para invocar razones constitucionales suficientes que hagan ineludible un estudio material con el fin de determinar si es necesario un cambio de criterios jurisprudenciales. En efecto, la cosa juzgada material no debe ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad jurídica —pues la decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles— sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de doctrina consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace(11). Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente qué, en materia de jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada, constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra, consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. Se debe entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica —que implica unos jueces respetuosos de los precedentes— y la realización de la justicia material del caso concreto— que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas—.

(11) Ver, entre otros, Luis Prieto Sanchís. “Notas sobre la interpretación constitucional” en Revista del Centro de Estudios Constitucionales. Nº 9. Madrid, mayo, agosto de 1991.

En ese orden de ideas, la lógica consecuencia de lo anterior es que un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho.

En tales circunstancias, la inadmisión y el eventual rechazo permiten que el actor presente todos los criterios que, a su juicio, justifican un eventual cambio jurisprudencial».

(Sentencia C-447 de septiembre 18 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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