Sentencia C-447 de septiembre 19 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ASIGNACIÓN DE FUNCIONES

EXTRACTOS: «En atención a la forma como se ha planteado la acusación, es necesario responder, en primer término la siguiente pregunta: ¿a quién compete de acuerdo con la Constitución asignar funciones a los distintos empleos del sector central de la administración?

El estatuto superior establece en su artículo 150-7 como tarea privativa del legislador la de señalar la estructura de la administración nacional; crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superinten-dencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, “señalando sus objetivos y estructura orgánica” (subraya la Corte). Por su parte al Presidente de la República se le asignan las funciones de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales (subraya la Corte) y fijar sus dotaciones y emolumentos.

De otro lado, el artículo 122 ibídem, que la demandante considera infringido, prescribe: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...”.

De conformidad con estos preceptos constitucionales corresponde al legislador al fijar la estructura de la administración y, en consecuencia, al crear una determinada entidad (ministerio, departamento administrativo, superintendencia, establecimientos públicos, etc.) señalar las funciones generales u objetivos que debe cumplir ésta, al igual que las distintas dependencias que la conforman. De otro lado, compete al Presidente de la República, dentro del marco señalado por la ley, fijar las funciones de cada uno de los empleos que requiera la administración central, actividad que cumple por medio de decretos. En desarrollo de esta atribución el Gobierno Nacional expide el denominado manual general de funciones, que contienen la descripción en forma genérica de las tareas que se asignan a cada cargo de dicho sector de la administración pública, según su denominación.

Las funciones concretas o específicas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe del organismo respectivo en el llamado manual específico de funciones que, dicho sea de paso, no puede violar normas de superior jerarquía, esto es, la Constitución y las leyes. Dichos manuales deben ser refrendados por el Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública, según lo ordena el artículo 9º de la Ley 190 de 1995, cuyo texto es el siguiente:

“Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley las entidades públicas elaborarán un manual de funciones en el cual se especifiquen claramente las tareas que debe cumplir cada funcionario de la entidad. Aquellas que dispongan de manual de funciones, deberán asegurar que respecto de cada servidor público se precisen de manera clara sus funciones.

Las funciones asignadas serán comunicadas a cada empleado, quien responderá por el cumplimiento de las mismas de acuerdo con la ley, el reglamento y el manual”.

Igualmente, cabe agregar que es la misma Constitución la que en su artículo 211 permite la delegación de funciones en los ministros y en subalternos o en otras autoridades, cuando expresa: “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades (...)”. Y que el artículo 189-17 autoriza al Presidente para “distribuir los negocios, según su naturaleza, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos”.

En este orden de ideas, nada impide que mediante reglamentos se asigne por parte del Presidente de la República, del jefe de la entidad respectiva, e inclusive de los jefes inmediatos o de cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo, funciones a los empleados de un determinado ente público, en este caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, siempre y cuando no se desconozcan los lineamientos generales señalados en el manual general de funciones y no se desvirtúen los objetivos de la institución y la finalidad para la cual se creó el empleo.

La descripción, en forma clara y precisa, de las funciones que compete cumplir a cada servidor público tiene un propósito loable, ya que permite al funcionario el conocimiento de las labores que debe realizar para el ejercicio pleno, efectivo y eficiente de sus deberes; y facilita a las autoridades el control sobre ellos, pues, como se recordará, el empleado público es responsable no sólo por infringir la Constitución y la ley, sino también por la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las tareas que se le han asignado, como lo ordena el artículo 6º del estatuto supremo.

Finalmente, debe señalar la Corte que en algunos casos y en relación con ciertos empleos v. gr. Presidente de la República, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo, etc., es la misma Constitución la que les asigna sus funciones, dejando a la ley solamente la determinación de aquellas otras que sean indispensables para el debido ejercicio del cargo.

6.4.3. El alcance de la expresión “reglamento” contenido en el artículo 122 de la Constitución.

Como la impugnante le atribuye a la expresión reglamento contenida en el artículo 122 un alcance restringido al señalar que éste es exclusivamente el expedido por el Presidente de la República, es preciso aclarar que cuando la Constitución alude en la citada norma a dicha expresión, se refiere no sólo a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribución constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas formas: resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc., provenientes de las autoridades administrativas jerárquicamente inferiores.

El reglamento ha sido definido por la doctrina como el conjunto de normas generadoras de situaciones jurídicas generales, dictadas por la administración, o por los distintos organismos del Estado o del poder público, que no ostentan la potestad legislativa. Algunos doctri-nantes los clasifican en: “reglamentos ejecutivos o secundum legem” y “reglamentos independientes o praeter legem”. Los primeros son “los que se dictan en ejecución de una ley preexistente, función muy amplia que comprende tanto los reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales, cuanto aquellos que preparan la ejecución propiamente dicha, disponiendo los instrumentos técnicos necesarios... la característica básica es que están inmediatamente ligados a una ley, a sus preceptos concretos, o a un conjunto de leyes determinadas a cuyo desarrollo o ejecución se provee”. Los segundos “son aquéllos que se dictan sin una ley previa a cuya ejecución se atiende. No son, claro está reglamentos contra legem, prohibidos por el principio de jerarquía normativa, sino reglamentos que no tienen como finalidad el desarrollo de normas legales previas en la materia de que se trate, que no aparecen complementarios de una ley, sino que regulan materias de las que no se ha ocupado el legislador o de las que se ha ocupado de manera fragmentaria”(1).

Otros autores los clasifican en: “reglamentos jurídicos o normativos” y “reglamentos administrativos o de organización”. Los jurídicos “son aquellos que tienen por objeto crear un derecho nuevo o modificar el derecho existente en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos: son reglamentos con efectos ad extra de la propia administración pública, reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto tales y que se dictan en virtud de la relación general de sujeción que existe entre ellos y el poder público, de la llamada relación de supremacía (policía, sanidad), que afectan a los ciudadanos en cuanto tales, no en cuanto funcionarios ni en cuanto usuarios de un servicio público o sujetos sometidos a un vínculo especial con la administración, como el que deriva del servicio militar o de la condición de preso”. Los reglamentos administrativos son “aquellos que la administración dicta en ejercicio de su potestad reglamentaria, o bien en virtud de las llamadas relaciones especiales de sujeción. En este caso el ciudadano sólo aparece como destinatario de la norma reglamentaria en la medida en que en él concurre una relación especial de sujeción, distinta de la común y general”(2).

La Constitución consagra en el artículo 189-11 la llamada potestad reglamentaria, al definir las competencias del Presidente de la República: “Corresponde al Presidente de la República: ... Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Así las cosas, dicho funcionario no requiere de autorización alguna para desarrollar dicha actividad pues ésta se deriva directamente de la Carta.

Sin embargo, la Constitución alude al reglamento en otros preceptos, por ejemplo en el artículo 151 al ordenar que por medio de ley orgánica se expida el “reglamento del Congreso y de cada una de las cámaras”, los cuales difieren de los reglamentos de la administración.

También aparecen los reglamentos que debe expedir el Consejo de la Judicatura “para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (art. 257-3); y los que debe expedir la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral dentro del campo de su organización interna (arts. 235-6, 237-6, 241-11 y 264-11), entre otros.

Cuando la Administración dicta un reglamento administrativo “está actuando en su propio campo y ejercitando su propio poder, de modo que, en principio, no necesita una autorización legal para dictar esa clase de normas y dispone de un margen de libertad más amplio. La administración, se dice, ejerce aquí un poder de autodisposición. Por el contrario, cuando dicte un reglamento jurídico la administración está ejerciendo un poder sobre los demás sujetos y, por ello, su legitimación es más débil. La administración necesita en este caso una autorización legal y se mueve en márgenes más estrechos”(3).

En este orden de ideas, debe precisar la Corte que cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se está refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al manual específico de funciones de cada entidad.

Restringir exegéticamente la interpretación de la citada norma constitucional para admitir que la asignación de funciones únicamente procede por medio de ley o decreto expedido por el Presidente de la República, sería desconocer que el legislador por muy acucioso que sea no puede llegar a regular esta materia con una minuciosidad y detalle tal para señalar en forma taxativa uno a uno los asuntos que compete cumplir a cada uno de los servidores del Estado, aspectos que necesariamente deben ser regulados por la misma administración. Además con ese criterio se atentaría contra los principios de eficacia, economía y celeridad que orientan la función administrativa, la cual se cumple mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (C.N., art. 209); e iría contra toda lógica que los superiores jerárquicos no pudieran asignarle otras funciones inherentes a su cargo a los empleados de su dependencia, por no estar expresamente contenidas en una ley o decreto, lo que en últimas entrabaría la administración y, por ende, la eficaz prestación del servicio público.

Lo que sí quiere dejar en claro la Corte es que la generalidad debe ser que las funciones de los distintos empleos públicos se encuentren detalladas o precisadas, en la forma más completa posible, en el manual específico de funciones de cada entidad y, la excepción la fijación de otras por parte de los superiores jerárquicos, para evitar abusos tanto de la administración como del mismo empleado».

(Sentencia C-447 de septiembre 19 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

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