Sentencia C-448 de agosto 26 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1958

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 44-5 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el código disciplinario único” y el numeral 6 del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.

Actor:

Luis Eduardo Montoya Medina

Santafé de Bogotá, D.C., 26 de agosto de 1998.

I. Antecedentes

El ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40, numeral 6, y 241, numeral 4 demandó los artículos 42 y 44-5 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el código disciplinario único”, así como contra el numeral 5 del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.

Al proveer sobre su admisión, mediante auto del 26 de febrero de 1998, el magistrado ponente rechazó la demanda presentada contra el artículo 44-5 (parcial) de la Ley 200 de 1995, “por estar amparado en una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada”, y la admitió en cuanto al artículo 42 de esa misma ley, en cuanto incorpora el numeral 5 del artículo 28 del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993, ordenando fijar en lista el negocio en la secretaría general de la Corte, para efectos de asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.

Surtidos los trámites y cumplidos los requisitos exigidos en la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad como el presente, la corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. Texto de las disposiciones acusadas

A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.946 del 31 de julio de 1995. Se subraya lo demandado.

“LEY 200 DE 1995

(Julio 28)

Por la cual se adopta el código disciplinario único.

(...).

LIBRO II

Parte especial

(...).

TÍTULO ÚNICO

De los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades e inhabilidades de los servidores públicos

(...).

CAPÍTULO V

De las incompatibilidades e inhabilidades

ART. 42.—Las inhabilidades. Se entienden incorporadas a este código las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley los reglamentos administrativos.

(...).

ART. 44.—Otras incompatibilidades.

(...).

5. No podrán ser elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni quienes en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos en el ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para la ejecución de funciones públicas”.

El artículo 42 de la ley en referencia es materia de la acción, en cuanto incorpora el artículo 28-5 del Decreto 1421 del 21 de julio 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, que según el Diario Oficial 40.958, del 22 de julio de 1993, señala lo siguiente, en la parte acusada:

“ART. 28.—Inhabilidades. No podrán ser elegidos concejales.

(...).

5. Quienes en cualquier época hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional o a los deberes de un cargo público”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se formuló contra el artículo 42 de la Ley 200 de 1995.

La materia a examinar

Como se desprende de los antecedentes narrados, la demanda de inconstitucionalidad sub examine se dirige contra el artículo 42 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el código disciplinario único”, en lo que respecta a la normatividad que incorpora, esto es, el artículo 28 numeral 5 del Decreto 1421 de 1993.

Cabe precisar que el Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad conferida en el artículo transitorio 41 de la Carta Política de 1991, el cual establecía:

“ART. TRANS. 41.—Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”.

Ahora bien, el control de constitucionalidad sobre el citado decreto, fue objeto de colisión de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, Sección Primera, en relación con demandas presentadas en ambas corporaciones en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual fue resuelta por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia de 13 de octubre de 1994.

Dicha corporación señaló en la respectiva providencia lo siguiente:

“... la Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse individual y conjuntamente consideradas pero limitando la función de control a las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente permanente.

De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la norma superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del gobierno de expedir decretos ley.

(...).

Por lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que “los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”; pero como la norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictada por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para expedirla.

Con base en los planteamientos expuestos, a esta sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2 de la Carta a favor de esta corporación habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del texto superior, que se encuentra por fuera de la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia” (subraya la Sala).

En consecuencia, con base en la anterior decisión de la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte carece de competencia para conocer sobre la constitucionalidad de las preceptivas que integran el texto normativo contenido en el Decreto 1421 de 1993, como así lo señalado en anteriores oportunidades, cuando los ciudadanos a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad han intentado promoverla, declarándose inhibida para conocer de asuntos concernientes al citado decreto(1).

Por consiguiente, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del artículo del decreto en referencia.

Ahora bien, el artículo 42 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el código disciplinario único”, establece:

“ART. 42.—Las inhabilidades. Se entienden incorporadas a este código las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos”.

Según el demandante, el precepto transcrito es violatorio de la Constitución, pues incorpora a este código las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, entre ellas, las establecidas en el numeral 5 del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993. Ello a su juicio, quebranta el principio de la reserva legal estatutaria, el debido proceso, la igualdad, y por cuanto además, hace una extensión indebida de un régimen constitucional general de inhabilidades, desconociendo lo previsto en los artículos 40 y 179 de la Carta Política.

La Ley 200 de 1995, según se señala en su respectiva exposición de motivos(2), tuvo como finalidad la siguiente:

“...adoptar un estatuto disciplinario único, rector de la conducta funcional de todos los servidores públicos que establezca los principios sustanciales y procedimentales aplicables en todos los niveles del Estado en general y de la administración pública en particular, los cuales rijan el actuar de los organismos de control interno o externo; y que admita flexibilidad para ajustarse a las características de cada entidad o que permita el ejercicio de las facultades reglamentarias con el objeto de modernizar permanentemente el sistema.

En él se establece que esta función de control, en la que se desarrolla la potestad disciplinaria, además de la defensa del interés público, tiene como objetivo principal garantizar el cumplimiento de los referidos fines y funciones del Estado, viabilizando el establecimiento de la responsabilidad de sus servidores según los principios rectores de la actividad de la administración pública, los derechos y las garantías de los gobernados y los deberes y obligaciones del servidor público para la comunidad.

Por ello este proyecto de código precisa esas obligaciones, no solamente en sus aspectos formales sino dando especial énfasis a aquellas conductas que comportan diligencia, compromiso y motivación y refreno que el servidor debe tener siempre como pautas para realizar el cumplimiento de los fines del Estado y de su respectiva entidad.

Por consiguiente, las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades se deben desarrollar en función de lo anterior, es decir, las conductas serán sancionables en la medida en que vayan en contra de los principios rectores de la administración pública (...)”.

En cuanto al tema específico de la consagración de las inhabilidades como objeto de sanción disciplinaria, además de lo anterior, allí mismo se señaló:

“En punto de los deberes, de las prohibiciones, de las incompatibilidades e inhabilidades, sin caer en el casuismo se recogen las causales que luego de un detenido análisis comparativo de los distintos estatutos disciplinarios estatales existentes en el país, constituyen el marco fundamental para lograr el cumplimiento de los fines y funciones del Estado, teniendo en cuenta para ello, desde luego, los regímenes que sobre esta temática establece la Constitución Nacional”.

De esta manera, cuando el artículo 42 de la Ley 200 de 1995 incorpora todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los servidores públicos contenidas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, lo hace para que a través de ese cuerpo normativo se unifique el régimen disciplinario(3), para esta clase de servidores, integrando así la materia aplicable a todos los servidores públicos, con el mismo objetivo, de proteger el interés general y asegurar la realización efectiva de los fines del Estado, sin que con ello se pueda entender modificado su origen normativo, es decir, sin que se produzca una conversión automática de la naturaleza jurídica de las normas que incorpora, que permita deducir que les ha sido asignado un rango legal para, en consecuencia, convertirlas en objeto de control por la Corte Constitucional.

Examen de los cargos.

Primer cargo. Violación del artículo 152 de la Carta Política.

En criterio del demandante, en la medida en que el régimen de inhabilidades previsto en la Ley 200 de 1995 afecta el derecho político a elegir y a ser elegido, y de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos de los aspirantes a concejal del Distrito Capital, que tienen la naturaleza de derecho fundamental, ha debido reglamentarse a través de una ley estatutaria y no de una ordinaria como la acusada.

La Ley 200 de 1995, por la cual se adopta el código disciplinario único, fue expedida en desarrollo de los artículos 6º, 121, 122, 123, 124, 293 y 312 de la Carta Política, que consagran normas relativas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos.

En efecto, según el artículo 124 de la Constitución Política, “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. No se trata, como lo pretende el actor, de una ley estatutaria, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 superior, y según la jurisprudencia de la Corte sobre la materia, no toda regulación en la cual se traten aspectos relativos a un derecho fundamental, debe hacerse por vía de ley estatutaria; estas leyes no fueron creadas con el fin de cobijar en forma detallada todo lo concerniente a los derechos y deberes de las personas(4).

Cabe agregar, igualmente, que el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, al incorporar al código disciplinario las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, no restringen a juicio de la Sala, el ejercicio del derecho político a ser elegido, sino que por el contrario, constituyen desarrollo del artículo 123 de la Carta Política, según el cual “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento”.

Así mismo, el artículo 312 ibídem preceptúa que “la ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y la época de sesiones de los concejos”. Y aunque los concejales no tienen la calidad de empleados públicos por mandato constitucional, dado el carácter de miembros de las corporaciones públicas, si ostentan la calidad de servidores públicos (C.P., art. 123).

Igualmente, ya esta corporación ha señalado que no hay derechos absolutos en la medida en que se encuentran sometidos a la prevalencia del interés general; en consecuencia, el derecho de acceder a cargos de elección popular, como es el caso de los concejales del Distrito Capital, tiene las limitaciones consagradas en la Constitución y en la ley relativas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin que este tenga que estar comprendido dentro del núcleo fundamental de la ley estatutaria.

Por consiguiente, el cargo no prospera.

Segundo cargo. Extensión indebida de un régimen constitucional general de inhabilidades y violación de los derechos al debido proceso, a ser elegido y a la igualdad.

Según el actor, al legislador no le era posible ampliar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales a faltas de ética relativas a la profesión, así como de orden administrativo y disciplinario por hechos que no presentaban una naturaleza penal.

Además, considera que se quebranta el debido proceso y el principio de la cosa juzgada, pues al señalar las inhabilidades por sanciones éticas y disciplinarias sin importar la época de su imposición, atenta contra el límite temporal de las potestades punitivas del Estado, y les confiere efectos democráticos con desconocimiento del principio de favorabilidad, haciendo con ello más gravosa la situación del sancionado.

Conforme lo establecen los artículos 124 y 293 de la Constitución Política, el legislador está facultado para establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, o de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.

Con fundamento en los preceptos citados, así como en los artículos 179 —parágrafo final—, 209, 299, 303 y 312 ibídem, el legislador expidió la Ley 200 de 1995, en cuyo artículo 42 se dispuso incorporar a este código las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos.

Esta corporación en la sentencia C-329 de 1995, señaló que el legislador goza “por mandato de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de algunas de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función del alcalde, gobernador, concejal o diputado.

Así las cosas, para determinar una inhabilidad (...) o una incompatibilidad (...), necesariamente se deberá tener en consideración la naturaleza propia de cada uno de los casos que corresponde regular a través de la ley, es decir, uno será el régimen aplicable a los alcaldes, otro a los concejales, uno más a los diputados, (...) para lo cual se deberá tener siempre presente la naturaleza del cargo, la calidad del funcionario, sus atribuciones y su consecuente responsabilidad”.

De lo anterior se colige que el legislador es quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el código disciplinario único de las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de aquellos, y específicamente con los concejales (C.P., arts. 293 y 312), cuando ésta quebrante los principios rectores de la administración pública.

Cabe señalar que, algunas inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las establecidas en los arts. 179, 303 y 312); otras por el legislador, por expresa delegación del constituyente, y otras por los reglamentos administrativos.

Por consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas relativas a dicho régimen, quedarán en el estatuto disciplinario único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión “y los reglamentos administrativos” contenida en la disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es materia de competencia de legislador.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar exequible el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión “y los reglamentos administrativos”, que se declara inexequible.

2. Declararse inhibida, para resolver sobre la demanda presentada contra el artículo 28 numeral 5 del Decreto 1421 de 1993, por falta de competencia.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Vladimiro Naranjo Mesa, Presidente—Antonio Barrera Carbonell—Alfredo Beltrán Sierra—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general

La suscrita secretaria general, de la Corte Constitucional, hace constar que:

El honorable magistrado doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, no suscribe la presente providencia por encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la Sala Plena de esta corporación.

La suscrita secretaria general, de la Corte Constitucional, hace constar que:

El honorable magistrado doctor José Gregorio Hernández Galindo, no suscribe la presente providencia, por encontrarse con permiso debidamente autorizado.

ACLARACIÓN DE VOTO del Doctor Alfredo Beltrán Sierra, a la Sentencia C-448 de 26 de agosto de 1998.

El suscrito magistrado, con profundo respeto por la decisión contenida en la sentencia aludida, mediante la cual se declara exequible el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión “y los reglamentos administrativos”, que se declara inexequible, sentencia en la cual, además, la Corte Constitucional se declara inhibida para resolver sobre la exequibilidad del artículo 28, numeral quinto del Decreto 1421 de 1993, “por falta de competencia”, manifiesto que aclaro el voto, por las siguientes razones:

1. Conforme a lo dispuesto por los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso Nacional, por medio de una ley dictar las normas pertinentes al “régimen especial”, conforme al cual deba regirse la ciudad de Santafé de Bogotá, Distrito Capital.

2. El artículo transitorio 41 de la Constitución de 1991, dispuso que “si durante los dos años siguientes” a la promulgación de la Carta Política “el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”.

3. Por haber transcurrido los dos años a que se refiere el artículo transitorio 41 de la Carta Política, sin que el Congreso expidiera la ley a que se ha hecho referencia, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1421 de 1993, que constituye el “estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, D.C.”.

4. En tal virtud, resulta incuestionable que el Decreto 1421 de 1993 (estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, D.C.), aun cuando formalmente fue expedido por el Gobierno Nacional, desde el punto de vista material, sus disposiciones tienen el rango y la categoría de ley, razón esta por la cual las controversias en relación con su inexequibilidad o exequibilidad, corresponde conocerlas, a mi juicio, a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado, por cuanto no se trata de un acto administrativo.

5. No obstante lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura-Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en auto de 13 de octubre de 1994 acta Nº 62, al desatar un conflicto de jurisdicción entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, resolvió declarar “que la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, corresponde al honorable Consejo de Estado”, decisión esta que se acata por la Corte constitucional en la sentencia respecto de la cual aclaro el voto, por cuanto por las razones constitucionales ya expresadas, no la comparto.

Alfredo Beltrán Sierra 

(1) Ver sentencias C-608 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara, C-042 de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y C-107 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) Gaceta del Congreso Nº 31 del 9 de marzo de 1993, págs. 12 y 13.

(3) Ver la sentencia C-280 del 25 de junio de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, en la cual la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “o especiales” del artículo 177 de la Ley 200 de 1995.

(4) Ver entre otras, las sentencias C-145 de 1994 y C-252 de 1994.

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