Sentencia C-450 de julio 16 de 2015

CORTE CONTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10539

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 111, numeral 7º y 249, inciso 1º (parciales) de la Ley 1437 de 2011

Actor: Asdrubal Corredor Villate

Bogotá, D.C., dieciséis de julio de dos mil quince.

EXTRACTOS: «1.1. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas; se subraya el aparte acusado:

“LEY 1437 DE 2011

(Enero 18)

Diario Oficial 47956 de 18 de enero de 2011

(...).

Congreso de la República 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(...).

DECRETA:

ART. 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:

1. Conocer de todos los procesos contenciosos administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las secciones.

2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia.

3. Dictar sentencia, cuando asuma la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Esta competencia será asumida a petición de parte o a solicitud del Ministerio Público o de oficio cuando así lo decida la Sala Plena.

4. Requerir a los tribunales el envío de determinados asuntos que estén conociendo en segunda instancia, que se encuentren para fallo, y que, por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia, deban ser resueltos por el Consejo de Estado a través de sus secciones o subsecciones.

5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional.

6. Conocer de la pérdida de investidura de los congresistas, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley.

7. Conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas. En estos casos, los magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho.

8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

PAR.—La Corte Suprema de Justicia conocerá de los procesos contra los actos administrativos emitidos por el Consejo de Estado.

(...).

ART. 249.—Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los tribunales administrativos”.

(...).

2. Consideraciones.

2.1. Competencia.

Conforme al artículo 241, ordinal 4º, de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 111-7 y 249, inciso 1º, parcialmente demandados de la Ley 1437 de 2011.

2.2. Cuestión previa: examen de la aptitud de la demanda.

2.2.1. Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.

2.2.1.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad(5). Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.

2.2.1.2. En la Sentencia C-1052 de 2001(6), la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio —argumentativos y probatorios— necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

2.2.2. Examen de la aptitud de los cargos formulados

2.2.2.1. El demandante considera que los artículos 111, numeral 7º, y 249, inciso primero, de la Ley 1437 de 2011 —parcialmente demandados— desconoce los artículos 2º, 29 y 209 de la Constitución Política, los principios de independencia e imparcialidad en la función de administrar justicia contenidos en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 8-1 de la Convención americana sobre derechos humanos o “Pacto de San José de Costa Rica”, el artículo 14-1 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, y los artículos 1-1 y 153-1, de la ley estatutaria de administración de justicia, con base en los siguientes argumentos:

2.2.1.2.1. Asevera que el legislador al establecer en el numeral 7º del artículo 111 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que los consejeros que decidieron el proceso de pérdida de investidura en sede de instancia, no pueden declararse impedidos ni ser recusados por ese solo hecho, en caso de que se ejerza el recurso extraordinario especial de revisión contra dicha sentencia y cuya competencia tanto para tramitar el proceso como para resolver el recurso extraordinario está asignada a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, desconoce la independencia e imparcialidad judicial contemplados en la Constitución Política, en tratados internacionales de derechos humanos y en la ley estatutaria de administración de justicia.

2.2.1.2.2. Agrega que el desconocimiento de estos valiosos principios constitucionales también puede predicarse respecto de la hipótesis contenida en el artículo 249, inciso primero del CPACA, porque establece que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, pero sin excluir a la Sección que profirió la decisión.

2.2.1.2.3. A su juicio, en los anteriores supuestos, se vulnera el principio de imparcialidad, en concreto, desde su perspectiva objetiva, porque si el juez tuvo conocimiento del caso en sede de instancia, luego, sin lugar a dudas, va a tener una posición fijada o una idea preestablecida cuando le corresponda analizar el recurso extraordinario de revisión.

2.2.1.4. En este sentido, sostiene, existe un desconocimiento del artículo 29 superior, que consagra el derecho al debido proceso, pues su realización es posible si se materializan principios como los de independencia e imparcialidad judicial; del artículo 2º de la Constitución en cuanto establece como fin esencial del Estado, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y del artículo 209 de la Carta que consagra que, la función administrativa y en sentido amplio, la administración pública, debe desarrollarse con fundamento en principios como los de independencia e imparcialidad.

2.2.1.2.5. Aunado a lo anterior, aduce que los principios constitucionales de independencia e imparcialidad en la administración de justicia también se encuentran consagrados en instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En particular, cita el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el artículo 8-1 de la Convención americana de derechos humanos y el artículo 14-1 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, que establecen el derecho de toda persona a ser oída en condiciones de igualdad por un tribunal independiente e imparcial.

2.2.1.2.6. Además, expresa que el juicio de constitucionalidad también debe realizarse a la luz de lo dispuesto en normas estatutarias sobre el principio de independencia e imparcialidad judicial. En este caso, dice, lo dispuesto en la normativa parcialmente acusada también desconoce el contenido de la Ley 270 de 1996, específicamente, del artículo 1º que consagra la administración de justicia como la parte de la función pública encargada de materializar los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución y la ley; y del artículo 153, numerales 1º y 2º, que señalan como uno de los deberes de los funcionarios y empleados de la administración de justicia, actuar con imparcialidad en desarrollo de las funciones propias del cargo.

2.2.1.2.7. En atención a lo anterior, considera que las expresiones objeto de reproche son una excepción al principio de independencia e imparcialidad judicial en cuanto no es posible que el juez manifieste impedimento o pueda ser recusado, ni siquiera por el hecho de haber conocido del proceso en instancias previas, y en cambio, debe asumir como miembro de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del recurso extraordinario de revisión contra sentencias de pérdida de investidura, o de aquellas proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, que conocieron como jueces de instancia, cuando, advierte, el ordenamiento jurídico consagra la figura de los conjueces que permitiría cumplir con el deber de administrar justicia sin sacrificar estos importantes principios constitucionales.

2.2.1.2.8. Enfatiza que muchas de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión conllevan el análisis de factores intrínsecos de la sentencia objeto de revisión, lo cual, afecta la objetividad de los funcionarios judiciales que conocieron del proceso en instancias previas y a quienes, sin embargo, el legislador exime del deber de manifestar su impedimento, en ausencia del cual, las partes tampoco pueden recusarlos.

2.2.1.2. En primer lugar, el ciudadano cuestiona que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano encargado de tramitar los procesos de pérdida de investidura de los congresistas, es quien tiene a su cargo asumir el conocimiento del recurso extraordinario especial de revisión que procede contra estas sentencias. Agrega que, como la Sala Plena de esta corporación ya conoció el fondo del asunto como juez de instancia, tendrá un preconcepto sobre el recurso que con posterioridad le corresponde resolver, razón por la cual sus miembros deberían declararse impedidos o estar sujetos a la formulación de una recusación por las partes del proceso. Sin embargo, reprocha que el legislador hubiese consagrado expresamente que no podrán declararse impedidos para asumir el conocimiento del recurso extraordinario formulado, ni ser recusados, sin tener en consideración el hecho de que ya hubiesen conocido del proceso en sede de instancia.

2.2.1.3. En segundo lugar, considera que el hecho de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decida el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado sin exclusión de la sección que profirió la decisión de fondo, afecta la objetividad con la que debe proferirse una decisión en este escenario jurídico extraordinario. Por ello, dice, la autoridad judicial debe manifestar su impedimento por haber tenido conocimiento del caso en instancia anterior; sin embargo, aduce, el legislador lo exime de esta responsabilidad y tampoco le permite a las partes elevar recusación en su contra.

Los dos eventos anotados, según explica el demandante, desconocen los principios de independencia e imparcialidad judicial, que a su vez implica la vulneración del fin esencial del Estado de garantizar los derechos, principios y deberes de todos los ciudadanos, como también del debido proceso, porque pone en duda el cumplimiento de la función judicial conforme a la observancia de criterios objetivos en las decisiones a proferir.

Por lo expuesto, a juicio de esta Sala, el demandante efectivamente logra generar dudas sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas a la luz del contenido de los artículos 2º, 29, 209 superiores; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8-1 de la Convención americana de derechos humanos y 14-1 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos; y 1-1 y 153-1 de la ley estatutaria de administración de justicia. Específicamente acerca del hecho de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sea el órgano competente para resolver los recursos extraordinarios de revisión presentados contra las sentencias de pérdida de investidura y de los fallos proferidos por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, cuando en el primero de los casos, decide en única instancia sobre los procesos de pérdida de investidura de los congresistas y, en el segundo evento, la resolución del recurso no excluye de la composición de la Sala Plena de lo Contencioso administrativo, a la sección que adoptó la decisión objeto de revisión. Lo anterior, asegura, vulnera los principios de independencia e imparcialidad judicial, los cuales resultan sacrificados en razón a que el legislador releva del deber de manifestar impedimento alguno a quienes conocieron del caso en instancia anterior y tampoco pueden ser sujetos de la figura de la recusación.

En consecuencia, esta Sala encuentra razonable abordar el análisis de la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas por estos cargos.

2.3. Problema jurídico.

2.3.1. El ciudadano considera que los artículos 111-7 y 229, inciso primero, (parcialmente acusados) de la Ley 1437 de 2011, vulneran los artículos 2º, 29, 209 superiores; artículos 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8-1 de la Convención americana de derechos humanos y 14-1 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos; y artículos 1-1 y 153-1 de la ley estatutaria de administración de justicia, en razón a que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, debe decidir en el escenario de la presentación del recurso extraordinario de revisión acerca de la validez de una decisión de la que tuvo conocimiento en una instancia anterior. En el caso del recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias de pérdida de investidura, resalta que la Sala Plena de esta corporación es quien actúa como juez único de instancia; y en el caso del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias que profieren las secciones y subsecciones de esta corporación, no excluye del pleno de este tribunal a la sección que adoptó la decisión. En el sentir del actor, el hecho de que el legislador hubiese establecido que la autoridad judicial que tuvo conocimiento del caso, de manera previa a la resolución del recurso extraordinario de revisión, no deba declararse impedido ni que tampoco pueda formularse recusación en su contra transgrede el principio de independencia e imparcialidad que debe guiar la administración de justicia, cuando el mismo ordenamiento consagra figuras jurídicas para preservarlo como la de los conjueces.

2.3.2. El Ministerio de Justicia, el Consejo de Estado, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad Libre de Bogotá, y la Procuraduría General de la Nación, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de los apartes acusados, exponiendo que (i) las normas objeto de reproche no desconocen la institución de los impedimentos y recusaciones, por tanto, no se sacrifica el principio de independencia e imparcialidad judicial. En este sentido, lo que dicha normativa establece es que no es suficiente para manifestar un impedimento o formular recusación, el solo hecho de que el funcionario judicial hubiese participado en la decisión que luego le corresponde revisar mediante el recurso extraordinario de revisión; (ii) la finalidad y objeto del recurso extraordinario de revisión es presentar ante la autoridad judicial nuevos hechos, pruebas, circunstancias que, por razones ajenas a la parte afectada no pudo exponer en el proceso inicial, pero en este escenario no se retornará sobre lo decidido ni al criterio judicial de quien falló, lo cual, a su parecer es razonable, no desconoce el principio de imparcialidad y se encuentra dentro del margen de libertad de configuración del legislador; (iii) el recurso extraordinario de revisión en todas las áreas del derecho tiene como elemento común su procedencia contra sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, razón por la cual se entiende que dicho recurso se ejerce por hechos externos al proceso que no fueron controvertidos ni decididos al interior del proceso; (iv) debe entenderse que en los procesos de pérdida de investidura cuando se invocan las causales de procedencia del recurso extraordinario especial de revisión por desconocimiento del derecho al debido proceso y de defensa, dichas violaciones no debieron ser susceptibles de alegarse en el transcurso del proceso, es decir, su ejercicio procede por hechos externos al trámite del proceso de pérdida de investidura; (v) a través del recurso extraordinario de revisión se analizan hechos nuevos; el objeto jurídico del control es distinto y, por consiguiente, no puede afirmarse válidamente que quienes deciden esos recursos extraordinarios de revisión hubiesen conocido con anterioridad del asunto, lo cual, constituiría una causal de impedimento o recusación; (vi) si se aceptaran los argumentos del demandante se estaría presumiendo la mala fe de los magistrados en el escenario del recurso extraordinario de revisión.

2.3.3. De otro lado, la Universidad del Magdalena y la Universidad de Ibagué, solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado aduciendo que conocer con anterioridad de un proceso afecta la imparcialidad del funcionario judicial. No existe objetividad y por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o servidor público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso.

2.3.4. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si los artículos 111, numeral 7º, y 229, inciso 1º, parcialmente demandados de la Ley 1437 de 2011, desconocen el principio de imparcialidad e independencia judicial y consecuentemente, el fin esencial del Estado de garantizar la materialización de los principios, derechos y deberes constitucionales y el debido proceso.

2.3.5. Para resolver este problema, la Sala analizará (i) contenido y alcance del principio de imparcialidad judicial; (ii) naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión, acápite dentro del cual se hará referencia a las especificidades del recurso extraordinario especial de revisión contra sentencias de pérdida de investidura; (iii) el principio de libertad de configuración legislativa en materia de procesos y acciones y; con base en lo anterior, se examinará (iv) la constitucionalidad de las disposiciones parcialmente censuradas.

2.3. Contenido y alcance del principio de imparcialidad judicial.

2.3.1. La imparcialidad judicial en el derecho internacional de los derechos humanos.

2.3.1.1. En numerosas ocasiones, esta corporación se ha referido al principio de imparcialidad, tanto en su dimensión de orientación y guía de la función administrativa, como en su faceta de norma rectora e integrante del debido proceso, que debe observarse en toda actuación judicial y administrativa.

Igualmente, la Corte Constitucional ha distinguido en sus pronunciamientos entre el contenido que reviste el principio de imparcialidad en materia disciplinaria y en el ámbito judicial(7). Es respecto de esta última acepción que se ocupará primordialmente la Sala en esta oportunidad.

2.3.1.2. En este marco, el principio de imparcialidad de los jueces ha sido entendido como una de las garantías integrantes del debido proceso(8), en virtud de la cual el funcionario judicial encargado, deberá decidir “con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”(9).

Así, la Corte ha precisado que la imparcialidad judicial “se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (C.P., art. 13), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no solo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial”(10).

2.3.1.3. Para establecer el contenido y alcance de la garantía de imparcialidad de judicial, la jurisprudencia constitucional se ha referido, en varias oportunidades, a los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos(11), así como a los pronunciamientos de los órganos que los interpretan, toda vez que estos tratados, de conformidad con la jurisprudencia constitucional integran el bloque de constitucionalidad(12).

2.3.1.4. El Sistema interamericano de derechos humanos ha reconocido ampliamente esta garantía, en el plano convencional y a través de sus órganos. En este sentido, la Convención americana sobre derechos humanos en su artículo 8.1 reconoce la imparcialidad del juez como un elemento y presupuesto esencial del derecho al debido proceso, siendo imperativa su observancia en todo tipo de proceso judicial o administrativo(13). Así, la Corte Interamericana ha considerado que la imparcialidad supone que “el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio”(14). Lo anterior, permite además que los tribunales inspiren la confianza necesaria tanto a las partes como a la ciudadanía en general(15).

2.3.1.5. Para el mencionado órgano internacional, “la imparcialidad del tribunal implica que sus integrantes no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia”(16). En consecuencia, “en aras de salvaguardar la administración de justicia se debe asegurar que el juez se encuentre libre de todo prejuicio y que no exista temor alguno que ponga en duda el ejercicio de las funciones jurisdiccionales”(17).

2.3.1.6. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, TEDH) ha reiterado que la imparcialidad del juez debe analizarse desde dos perspectivas: la subjetiva y la objetiva(18). Conforme al criterio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos:

“Primero, el tribunal debe carecer, de una manera subjetiva, de prejuicio personal. Segundo, también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto. Bajo el análisis objetivo, se debe determinar si, aparte del comportamiento personal de los jueces, hay hechos averiguables que podrán suscitar dudas respecto de su imparcialidad”(19).

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, “mientras que la imparcialidad personal o subjetiva se presume a menos que exista prueba en contrario, consistente por ejemplo en la demostración de que algún miembro de un tribunal o juez guarda prejuicios o parcialidades de índole personal contra los litigantes, la denominada prueba objetiva consiste en determinar si el juez cuestionado brindó elementos convincentes que permitan eliminar temores legítimos o fundadas sospechas de parcialidad sobre su persona. Ello puesto que el juez debe aparecer como actuando sin estar sujeto a influencia, aliciente, presión, amenaza o intromisión, directa o indirecta, sino única y exclusivamente conforme a —y movido por— el derecho”(20).

En otras palabras, para apreciar la connotación objetiva de la imparcialidad, se debe “determinar si independientemente de la conducta personal del juez, ciertos hechos que pueden ser verificados autorizan a sospechar sobre la imparcialidad”(21).

2.3.1.7. Por último, el Tribunal Interamericano ha aplicado esta regla en varios casos sometidos a su competencia contenciosa, delimitando su alcance. En el caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú el tribunal internacional declaró probada la falta de imparcialidad por haberse encargado a las Fuerzas Armadas del juzgamiento de aquellos sujetos vinculados a dichos grupos(22). Igualmente, en el caso del Tribunal Constitucional vs. Ecuador, la Corte Interamericana encontró probada la afectación a la imparcialidad al existir un interés directo del juzgador en las resoluciones favorables al restablecimiento del antiguo tribunal, pues estas serían decididas por el nuevo tribunal constitucional(23).

En contraste, en el caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile, la CIDH determinó que “la presunta falta de imparcialidad judicial de los jueces debe establecerse a partir de elementos probatorios específicos y concretos que indiquen que se está efectivamente ante un caso en el que los jueces claramente se han dejado influenciar por aspectos o criterios ajenos a las normas legales”(24).

2.3.1.8. De igual manera, el Sistema universal de derechos humanos también consagra la garantía de imparcialidad del juez. En efecto, tanto el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, como el artículo 14.1 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, establecen el derecho de toda persona a comparecer ante un tribunal imparcial(25).

2.3.1.9. Así mismo, la observación general 32, del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, desarrolla e interpreta la garantía de imparcialidad judicial contemplada en el artículo 14 del pacto. En este instrumento, la imparcialidad se aborda desde una perspectiva objetiva y subjetiva. En cuanto al aspecto subjetivo “los jueces no deben permitir que su fallo este influenciado por sesgos o prejuicios personales, ni tener ideas preconcebidas en cuanto al asunto sometido a su estudio, ni actuar de manera que indebidamente promueva los intereses de una de las partes en detrimento de los de la otra”(26). Igualmente, la imparcialidad objetiva requiere que el tribunal se presente imparcial a juicio de un observador razonable(27).

En dicha observación general se afirma igualmente el carácter excepcional y restrictivo que deben revestir ciertas instituciones para que respeten el principio de imparcialidad, encontrándose entre ellas los juicios militares respecto de civiles, los jueces sin rostro y los tribunales religiosos que dicten fallos vinculantes.

2.3.1.10. Es relevante además referirse a los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1985. Estos señalan que la imparcialidad se refiere, entre otros aspectos, a que el funcionario no tenga opiniones preconcebidas ni compromisos o tome partido con alguna de las partes sobre el caso que se le somete(28).

2.3.1.11. Finalmente, a modo de ilustración frente al derecho comparado, esta corporación hará referencia al sistema europeo de derechos humanos, donde la garantía de imparcialidad también se halla proclamada en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, cuyo artículo 47 consagra el derecho de toda persona a que su causa sea conocida “por un juez independiente e imparcial”. En idéntico sentido, el artículo 6º del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales contiene el derecho a un juicio imparcial.

2.3.1.12. Como se expuso anteriormente, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos distingue entre imparcialidad subjetiva y objetiva(29). Para el presente juicio de constitucionalidad es relevante indicar que, frente al aspecto objetivo, la Corte Europea ha establecido como estándar para determinar una situación de falta de imparcialidad que exista un temor, objetivamente justificado, de que la citada garantía pueda verse afectada(30).

Así, el TEDH ha declarado que se vulnera la imparcialidad en aquellos casos en los que el mismo juez revisa, nuevamente, aspectos de fondo (respecto de la aplicación e interpretación de la ley) sobre una decisión que tomó en una instancia previa(31). Por el contrario, cuando el asunto analizado por el mismo juez es diverso, no existe una violación a la imparcialidad. Por ende, el hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del juicio, “no puede, por sí mismo, justificar aprehensiones en cuanto a su imparcialidad”(32).

2.3.1.13. Efectivamente, en el caso Warsicka vs. Polonia, el tribunal europeo estableció que el cumplimiento de la regla de imparcialidad debe analizarse caso por caso. Así, “no es prima facie incompatible con los requisitos de esta (garantía de imparcialidad)... si el mismo juez interviene, en primer lugar, en una decisión sobre el fondo de un caso y, posteriormente, en un procedimiento en el que se examinó la admisibilidad de un recurso de apelación contra esta resolución”(33). Así, para la Corte europea no se infringe el principio de imparcialidad cuando un mismo juez conoce subsecuentemente de distintas etapas de un proceso, siempre que los asuntos sustanciales de la decisión no tengan una estrecha relación con el segundo pronunciamiento que efectúa el juez sobre dicha causa(34).

2.3.1.14. En esta misma línea, la Comisión Europea de Derechos Humanos ha declarado que no se desconoce la garantía de imparcialidad cuando algunos de los jueces que forman parte de un órgano colegiado deben pronunciarse sobre una cuestión totalmente diferente a la que decidieron en otra etapa previa del proceso(35).

2.3.2. La imparcialidad judicial en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

2.3.2.1. La jurisprudencia de esta corporación ha valorado el principio de imparcialidad como elemento esencial para la existencia del juez(36). La Corte ha puntualizado que los atributos de independencia e imparcialidad del funcionario judicial se orientan a proteger los principios esenciales de la administración de justicia(37) y forman parte del debido proceso, en cuanto el artículo 29 superior resguarda “la observancia de la plenitud de las formas de cada juicio”, sirviendo como fundamento además del régimen de impedimentos y recusaciones(38). Igualmente, instituciones como el principio del juez natural, la adscripción de competencia, y las reglas de reparto, también se orientan a salvaguardar la imparcialidad de los funcionarios judiciales(39).

2.3.2.2. “La imparcialidad representa, pues, el principio más depurado de la independencia y la autonomía judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos, pues no solo lo hace independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí mismo”(40). Como resultado de ello, la garantía de imparcialidad se encamina a evitar que el juzgador sea “juez y parte”, así como que sea “juez de la propia causa”(41).

En consecuencia, la imparcialidad tiene como efecto el mantenimiento de “la confianza en el Estado de derecho, a través de decisiones que gocen de credibilidad social y legitimidad democrática”(42). La Corte ha reconocido el carácter imprescindible de este principio en un Estado democrático de derecho, ya que garantiza a todo ciudadano un juicio justo y con respeto al debido proceso(43). Además, implica que las actuaciones judiciales estén ajustadas a los principios de equidad, rectitud, honestidad y moralidad “sobre los cuales descansa el ejercicio de la función pública”(44).

2.3.2.3. Al igual que los órganos internacionales de protección de derechos humanos, la Corte Constitucional también ha distinguido entre la imparcialidad subjetiva y objetiva. Al respecto, señaló:

“La primera [(imparcialidad subjetiva)] exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase, ni directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad. En esa medida la imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso que afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere al objeto del proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo(45).

2.3.2.4. Los mecanismos diseñados por los ordenamientos jurídicos para garantizar la prevalencia del principio de imparcialidad son los impedimentos y las recusaciones(46), instituciones de naturaleza procesal concebidas para la efectividad de los principios y derechos constitucionales, como aquellos que rigen la función pública (C.P., art. 209), el debido proceso y el postulado de igualdad ante la ley(47).

“Ambas figuras ‘están previstas de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones, aunque con distintos alcances y particularidades’. Como es sabido, el impedimento tiene lugar cuando la autoridad, ex officio, abandona la dirección de un proceso, mientras que la recusación se presenta a instancia de alguno de los sujetos del proceso, precisamente ante la negativa del operador jurídico para sustraerse del conocimiento de un caso(48).

2.3.2.5. Sobre los impedimentos y recusaciones, la jurisprudencia constitucional ha destacado su carácter excepcional y restrictivo, pues se originan en causales taxativas y su interpretación debe ser restringida. Así, los impedimentos y recusaciones resultan ser una facultad excepcional para el juez y las partes según sea el caso, pues con ello se busca evitar que los funcionarios evadan su deber jurisdiccional y que existan limitaciones excesivas al acceso a la administración de justicia(49).

2.3.2.6. En suma, el principio de imparcialidad de los jueces constituye una garantía esencial del debido proceso, contenida en los tratados internacionales sobre derechos humanos. El derecho a un juzgador imparcial de la causa ha sido reconocido por la Corte como uno de la más elevada importancia, ligado al mantenimiento de la legitimidad del Estado de derecho y vinculado a la efectiva realización de los derechos y principios constitucionales.

2.3.3. Jurisprudencia constitucional aplicable a la causal de impedimento o recusación consistente en que el juez haya conocido del proceso o realizado cualquier actuación en una instancia anterior.

2.3.3.1. En primera medida, es importante resaltar que el problema jurídico del presente caso gira en torno a la presunta afectación de la imparcialidad judicial al excluirse la causal de impedimento o recusación consistente en que el juez haya conocido del proceso o realizado cualquier actuación en una instancia anterior en aquellos eventos en los cuales: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado funge como juez del recurso de revisión de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura y, (ii) dicha Sala actúa como juez del recurso de revisión de las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin excluir la sección que profirió la decisión.

Esta causal de impedimento o recusación se encuentra contenida en el artículo 150, numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, norma que fue recogida igualmente por el artículo 141, numeral 2º del Código General del Proceso(50). Por expresa remisión legal (L. 1437/2011, art. 130) las causales contenidas en el estatuto procesal civil resultan incorporadas a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2.3.3.2. Esta corporación se pronunció en Sentencia C-365 de 2000 respecto de la constitucionalidad de las causales de impedimentos y recusaciones, en particular aquellas consignadas en los numerales 7º y 9º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto se restringía su aplicación a que la denuncia penal o la enemistad grave se motivara en “hechos ajenos al proceso, o a la ejecución de la sentencia”, quedando excluidos los hechos derivados del proceso mismo(51).

2.3.3.3. Para desentrañar esta cuestión, la Corte tuvo en cuenta “la experiencia y la práctica judicial”, así como las conclusiones doctrinales y jurisprudenciales respecto de la conveniencia de la norma acusada, concluyendo que esta evitaba que las partes ejercieran abusivamente su derecho a la recusación. La Corte admitió esta restricción a las causales de recusación e impedimento al constatar que la misma perseguía “un fin lícito, proporcional y razonable cual es el de impedir que en forma temeraria y de mala fe, se utilice el incidente de recusación como estrategia para separar al juez del conocimiento del proceso que está en trámite”(52).

2.3.3.4. En el marco del referido fallo, la Corte Constitucional recordó además que, aun en aquellos supuestos de hecho que no resultan expresamente incluidos dentro de las causales de impedimento o recusación, los funcionarios judiciales no quedan relevados de su deber de imparcialidad(53). Así, en virtud de los artículos 6º, 29 y 83 de la Carta, la acción de todo funcionario público se encuentra gobernada por las presunciones de legalidad y buena fe, las cuales se refuerzan para los jueces de conformidad con los deberes específicos de la ley estatutaria de administración de justicia(54).

De modo que, aun si no resultara procedente la recusación del funcionario (lo cual es discutible, dada la posible admisibilidad de la causal del num. 1º del art. 150 del CPC)(55), la Corte resaltó la presencia en el ordenamiento jurídico de una amplia gama de controles frente a las decisiones judiciales, especialmente los recursos ordinarios y extraordinarios que se ven complementados por la procedencia del amparo frente a las providencias judiciales(56).

2.3.3.5. Por último, en la Sentencia C-365 de 2000, esta corporación reconoció la existencia de un amplio margen de libertad de configuración del legislador en cuanto al diseño de los procedimientos judiciales. Esta libertad configurativa habilita al Congreso para que, con un elevado grado de discrecionalidad, regule “aspectos tan trascendentales para la administración de justicia como lo es el referido a la fijación de las causales que dan lugar al incidente de impedimento o recusación, implementadas y modificadas en forma razonable “a partir de consideraciones socio-políticas de conveniencia y oportunidad”(57).

2.3.3.6. En esta misma línea, en Sentencia C-600 de 2011 este tribunal constitucional reiteró sus consideraciones frente a la extensión de la libre configuración legislativa para expedir y regular las normas procedimentales, específicamente aquellas que atañen a los impedimentos y recusaciones(58).

En consecuencia, la Corte Constitucional ha entendido que en materia de la regulación de las instituciones procesales orientadas al mantenimiento del principio de imparcialidad (impedimentos y recusaciones), goza el Congreso de la República de un margen de libre configuración para establecer la procedencia de recursos y figuras procesales en el marco de la Constitución y los derechos fundamentales, en los términos de la cláusula general de competencia del legislador (C.P., arts. 150.1 y 150.2)(59).

2.3.3.7. En diversas oportunidades, la Corte Constitucional se ha referido al principio de imparcialidad en casos concretos donde existe una posible afectación de dicha garantía, al haber conocido el juez del proceso o realizado cualquier actuación en una instancia anterior del mismo.

2.3.3.8. Por ejemplo, en Sentencia T-266 de 1999, la Corte declaró que “todo juez colombiano está impedido para juzgar si su propia actuación constituye una vía de hecho”(60). En el caso de autos, la Sala de Revisión encontró que los juzgadores encargados “debieron declararse impedidos para decidir la primera acción de tutela pues, al resolver la acción de revisión, ya se habían pronunciado sobre todos los asuntos de derecho y de hecho alegados por el apoderado del actor en la solicitud de amparo”(61).

Así las cosas, lo que resulta determinante para poner en entredicho la garantía de imparcialidad judicial es que el mismo juez, quien ya profirió una decisión definitiva, vuelva a pronunciarse sobre los mismos asuntos de hecho y de derecho. Por ello, resulta contrario al principio de imparcialidad que un funcionario determine si su propia actuación vulnera derechos fundamentales(62).

2.3.3.9. Por otra parte, en la Sentencia C-095 de 2003, se encuentra contrario a la imparcialidad del funcionario en el proceso de control fiscal que, aquellos servidores públicos que decidieron en primera instancia, sustancien los fallos de segunda instancia, aun cuando su decisión recaiga en el contralor general. Esto se debe a que, en estos casos, el funcionario que decidió el asunto en primera instancia podría restringir el ámbito de apreciación jurídico y fáctico del funcionario encargado de decidir. Dijo la Corte Constitucional:

“[S]e estima que no existe objetividad y, por ende, imparcialidad, cuando previamente el juez o servidor público ha tenido conocimiento de un asunto litigioso. En consecuencia, en tratándose de la doble instancia, la imparcialidad no solo se expresa en la autonomía subjetiva y objetiva del juzgador para tomar la decisión, sino también en la apreciación de los hechos, en la valoración de las pruebas y, en general, en la preparación o sustanciación jurídica del proyecto de decisión”(63).

“[L]a valoración de la imparcialidad, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del juzgador con las partes y la comunidad en general. En efecto, el hecho de que una misma autoridad —en primera y en segunda instancia— conozca de lo actuado, conduce a que, independientemente de su actitud personal, su decisión pueda ser razonablemente considerada como carente de objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente la pérdida de credibilidad y legitimidad de las decisiones públicas, en perjuicio de la estabilidad del ordenamiento jurídico”(64).

De lo anteriormente referido emanan dos conclusiones: (i) la falta de imparcialidad del funcionario que conoce del mismo asunto en primera y segunda instancia es debida a la valoración de los hechos, pruebas y argumentos que sustentan la decisión sobre el mismo asunto que se debate, y (ii) la apreciación de la imparcialidad del juez se realiza desde una postura intersubjetiva, la cual se concreta, en un juicio exterior en virtud del cual, objetivamente, puede considerarse que la decisión careció de imparcialidad.

2.3.3.10. Igualmente, en Sentencia T-800 de 2006, esta corporación determinó que el hecho de dictar providencia dentro de un proceso no puede constituir causal de prejuzgamiento. En este fallo, la Corte encontró que los actores (funcionarios judiciales) no tenían el deber de declararse impedidos al haber conocido previamente de una acción de tutela y posteriormente dictar un auto de suspensión provisional respecto de una misma elección, al considerar que el objeto del proceso en ambos casos era diferente. Cabe resaltar que, en dicho caso, la acción de tutela era previa a la demanda administrativa de nulidad.

A juicio de la Sala de Revisión, “los procesos entre los cuales presuntamente se presentó el prejuzgamiento por el que fueron sancionados los actores, tenían distintas finalidades jurídicas y objetivos completamente distintos. Mientras que la acción de tutela buscaba la protección de los derechos fundamentales del señor Cuello Cuello, pretendiendo este que se efectuara el reconteo de unos votos y la suspensión de los actos que avalaban la elección, la acción electoral controvertía la totalidad del proceso de elección del alcalde del municipio”(65).

Por lo tanto, al ser diversos los asuntos que correspondía decidir en cada una de las acciones cuyo conocimiento avocaron los funcionarios accionantes, la Sala concluyó en dicha oportunidad que no se requería separarlos del conocimiento de tales procesos ni habían debido declararse impedidos, puesto que, siendo diferentes los objetos de las acciones judiciales sobre lo que aparentemente sería un mismo asunto, no se vislumbra una amenaza o vulneración del principio de imparcialidad.

2.3.3.11. En otra decisión, esta corporación declaró que se presentaba una transgresión de la garantía de imparcialidad cuando la Sala de Casación Laboral fungió como juez de tutela de primera instancia respecto del amparo interpuesto contra su propia decisión en sede de casación. Así, en el Auto 93 de 2012, reprocha la Corte que en el fallo de casación, “se conceptuó sobre una materia idéntica al objeto de estudio”(66) de la acción de tutela.

2.3.3.12. Finalmente, en materia penal, la Corte ha entendido (tras la vigencia de la L. 906/2004) que la separación de las funciones de investigación y juzgamiento es un desarrollo del principio de imparcialidad(67). Sin embargo, se ha negado que dicha garantía deba extenderse a otros procedimientos sancionatorios distintos del proceso penal(68).

2.4. Naturaleza y objeto del recurso extraordinario de revisión.

2.4.1. Objeto del recurso extraordinario de revisión.

2.4.1.1. El recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa, ha sido ampliamente estudiado por parte de las altas cortes, las cuales han producido abundante jurisprudencia al respecto. De esta manera, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, principalmente, han establecido en diversos pronunciamientos, que versan en su mayor parte sobre la normativa estipulada en el antiguo Código Contencioso Administrativo, elementos tales como la naturaleza jurídica, finalidad y características generales de la institución en comento.

Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente(69) ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, “y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”(70).

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas(71), por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que esta es materialmente injusta(72).

2.4.1.2. El recurso actualmente estudiado, ha tenido desarrollo jurisprudencial por parte del tribunal constitucional, desde su jurisprudencia temprana; así, en Sentencia C-418 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, se mencionaba, entre otras cosas, el origen y finalidad del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa, indicando que:

“(...) el recurso extraordinario de revisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue una innovación del Decreto 1 de 1984, pues antes no existía como tal. En efecto, la Ley 167 de 1941, relativa a la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagraba una acción de revisión que solo procedía en dos casos, denominados por la misma ley, como juicios especiales: la revisión de cartas de naturaleza, artículo 149, y la revisión de los reconocimientos, artículo 164. Esta acción de revisión de la Ley 167, no era equiparable al recurso extraordinario de revisión, tal como se aplica hoy, pues si bien era una acción que se dirigía contra sentencias, solo operaba contra aquellas que impusieran al tesoro nacional la obligación de pagar una suma periódica, acción que, por lo mismo, era procedente en cualquier tiempo (L. 167/41, art. 164).

(...) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 1 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los tribunales administrativos y por el Consejo de Estado. Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad.

(...).

Vale la pena citar el auto de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 25 de abril de 1986, en relación con este tema, en el que se dijo:

(...).

Es evidente que el recurso extraordinario de revisión no existía en la Ley 167 de 1941. Los capítulos XVII (revisión de las cartas de naturaleza) y XVII (de la revisión de los reconocimientos), no son recursos y se limitan, como indican con toda claridad, a los asuntos y procedimientos que allí mismo se mencionan. En cambio el nuevo Código Contencioso Administrativo, creó la figura especial del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. Así las cosas, no puede hablarse de caducidad de recursos frente a fallos pronunciados y ejecutoriados antes de la vigencia del último código, porque en relación con tales pronunciamientos, sencillamente no existía el recurso extraordinario (...)” (negrillas fuera de texto).

Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada(73).

2.4.1.3. Es por lo anterior que en cuanto a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión en términos generales(74), la Corte Constitucional ha señalado que “la revisión no pretende corregir errores ‘in judicando’ ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso. La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no solo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de ‘una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada’, y por ello ‘las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido’(75)(76).

2.4.1.4. En el mismo sentido, esta corporación, refiriéndose a la finalidad del recurso de revisión, dictaminó en Sentencia C-269 de 1998, la inexequibilidad de una norma del Código de Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales en única instancia, argumentando que “el recurso de revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al carecer de un elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial. Su finalidad es, (...) restablecer la buena fe, el debido proceso, el derecho de contradicción y la cosa juzgada, entre otros. Por esta razón, se ha dicho que más que un recurso, es un verdadero proceso”(77).

Más recientemente, en Sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa, la Corte determinó que la expresión “dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, era inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa, al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los juzgados administrativos y las de primera instancia de los tribunales administrativos, fueran pasibles del recurso extraordinario de revisión.

En dicho pronunciamiento, respecto del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa, se dijo que: “el Código Contencioso Administrativo regula el recurso extraordinario de revisión y prevé para su procedencia causales similares a las estatuidas para los recursos extraordinarios de revisión en materia civil, penal y laboral, que cuando se presentan, autorizan al afectado a cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho. En estos eventos se considera que existen razones de justicia material que justifican desconocer la cosa juzgada, porque la sentencia cuestionada está basada en hechos falsos, o erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el momento en que se profirió la sentencia recurrida”(78).

Por su parte, el Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa(79), también se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto de la naturaleza y características del recurso excepcional de revisión, ya en materia administrativa propiamente dicha.

Conforme a lo anterior, en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado reconocía que el recurso extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así señalaba que(80):

“Este medio de impugnación ha sido erigido por el legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la justicia y al derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.

(...).

Desde otro punto de vista el recurso extraordinario de revisión no puede confundirse con una nueva instancia, pues presupone que exista una sentencia ejecutoriada, de única o de segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual solo podría ser desconocida con la comprobación de una de las causales legales taxativas indicadas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y con la necesaria y concurrente conclusión de que el fallo atacado es erróneo o injusto por esa causa, es decir que la prosperidad de la causal conduciría en la realidad, a otra decisión distinta”(81).

En reciente jurisprudencia del tribunal mencionado, se enfatizaba acerca de que el recurso extraordinario de revisión, no constituye de ninguna manera una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio o discutir sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse, únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo. Así en sentencia del 29 de mayo de 2014 señala que:

“La doctrina judicial dictada por la Sala Plena de esta corporación ha establecido que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, cuyo objeto es el rompimiento de la cosa juzgada, según la cual, una vez en firme la sentencia no es procedente una nueva discusión sobre el asunto resuelto, para, en caso de prosperar, reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir a la sentencia revocada. De igual modo, ha señalado que este recurso no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse, únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo. El recurso extraordinario de revisión es un medio extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, por considerar que no se encuentra ajustado al derecho, de acuerdo con las causales consagradas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Debido a este carácter especialísimo y excepcional, el recurso solo admite los eventos que el código, en el artículo 188, contempla expresamente como causales y que, en esencia, refieren a vicios o errores de carácter procedimental (...)”(82).

Finalmente, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que el recurso extraordinario de revisión, se entiende como una actuación completamente ajena al proceso de origen, constituyendo un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control. De esta manera, en sentencia del 3 de febrero de 2015 se afirma que:

“Esta corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso. Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre —recurso extraordinario—, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa. Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control. En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso”(83).

2.4.2. Especificidades del recurso excepcional especial de revisión que procede contra las sentencias de pérdida de investidura.

2.4.2.1. El recurso extraordinario especial de revisión que procede contra sentencias de pérdida de investidura se encuentra contemplado en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994(84). De conformidad con esta norma:

“ART. 17.—Recurso extraordinario especial de revisión. Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:

a) Falta del debido proceso;

b) Violación del derecho de defensa”.

Cabe señalar que las causales a las que se hace referencia en este precepto normativo, corresponden a las causales de revisión, que se establecen actualmente en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. Igualmente, la Corte estableció en Sentencia C-207 de 2003 que el artículo 17 citado debía complementarse con el artículo 33, numeral 10 de la Ley 446 de 1998, regla de competencia que fue reproducida en el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, numeral 7º.

2.4.2.2. La jurisprudencia constitucional se ha referido al recurso extraordinario especial de revisión de sentencias de pérdida de investidura. En la Sentencia C-247 de 1995, esta corporación analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994. En dicha providencia, se afirmó que el recurso extraordinario especial de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, pues “ese estadio de última definición no excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso —como en el caso que se considera— es tramitado y resuelto en única instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia”(85).

Así, el recurso en cuestión es valorado como un cumplimiento del deber constitucional de proporcionar un recurso para impugnar las sentencias condenatorias. También, la Corte reconoce la competencia del legislador para establecer un recurso extraordinario y regular las causales para su procedencia. En este caso, la Corte avala la constitucionalidad de este recurso, dado que se orienta a garantizar el debido proceso en la acción de pérdida de investidura. Finalmente, enfatiza la Corte en el carácter extraordinario del recurso que implica que no se suspenda la ejecución de la sentencia(86).

2.4.2.3. Posteriormente, en las sentencias SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, se reiteraron varias consideraciones en cuanto al recurso especial de revisión de sentencias de pérdida de investidura. En este sentido, este recurso, de naturaleza extraordinaria, tiene un carácter especial, toda vez que, además de las causales establecidas para la revisión de las demás sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se contemplan dos causales adicionales y específicas para esta clase de procesos. Así mismo, solo procede contra las sentencias que hayan decretado la pérdida de investidura de congresistas, dentro de los 5 años siguientes a su ejecutoria(87).

2.4.2.4. La Sala recuerda que la única instancia en el proceso de pérdida de investidura ha sido avalada por la Corte Constitucional(88), que además ha encontrado ajustado al derecho de defensa y a la Carta Política, que sea la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la que conozca del recurso especial extraordinario de revisión, debido a su calidad de máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa(89).

2.4.2.5. La jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha ocupado de la naturaleza particular del recurso especial extraordinario de revisión de sentencias de pérdida de investidura. Ha establecido dicho tribunal que este recurso se dirige a que se infirme la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada que declara la pérdida de investidura, cuando la decisión “incurre en alguna de las circunstancias fácticas establecidas en la ley, consideradas “fuente de graves actos de injusticia”(90).

Así, “los cargos deben corresponder rigurosamente a las causales taxativas legales de revisión y el juez habrá de desestimar los argumentos que pretendan reabrir el debate probatorio o discutir el fondo del asunto, cual si se tratara de una nueva instancia del proceso”(91).

Resulta claro entonces que el objeto de este recurso es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, en la cual “se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferida con violación del debido proceso... o en injusticia”(92). Efectivamente, es posible agrupar las causales por las que procede el recurso especial que se analiza en dos categorías: (i) las referentes a proferirse la sentencia en injusticia, son las que dan lugar al recurso de revisión: “por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada”(93). (ii) las originadas por falta de debido proceso, en las cuales se incluye la violación al derecho de defensa que es uno de sus componentes(94).

3. Caso concreto

El actor acusa como contraria a la Constitución, las expresiones “En estos casos, los magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho”, contenida en el numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 y “sin exclusión de la sección que profirió la decisión” del artículo 249 de la misma normativa. Al respecto, es preciso hacer una diferenciación de las dos (2) disposiciones acusadas ya que, aunque ambas son similares no se enmarcan en las mismas circunstancias, como a continuación se explica:

En primer lugar, el artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, se encuentra en el título II, relacionado con la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en el capítulo I que reglamenta la integración del máximo tribunal de esa jurisdicción, como es el Consejo de Estado.

Esta norma, consagra las funciones asignadas a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En este orden de ideas, el numeral 7º adscribe a dicha Sala Plena el conocimiento del recurso extraordinario especial de revisión formulado exclusivamente contra las sentencias de pérdida de investidura frente a senadores de la República y representantes a la Cámara, cuyo trámite se sujeta a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 144 del 13 de julio de 1994 “Por el cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas”.

Tal y como se explicó en precedencia, el procedimiento de pérdida de investidura fue regulado a través de la Ley 144 de 1994. Allí se estableció el recurso extraordinario especial de revisión, pero no indicó el juez competente que debía resolverlo. Sin embargo, este aspecto fue regulado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, asignando esta competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Señalaba el numeral 10 del artículo 33, en relación con la competencia de la Sala Plena:

“Modifíquese y adiciónese el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes numerales: 10. Del recurso extraordinario de revisión en los casos de pérdida de investidura de los congresistas. En estos casos, los consejeros que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho”.

Esta misma regulación fue acogida por el numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, nuevo Código Contencioso Administrativo.

De esta manera, la expresión demandada del numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 no permite que en el trámite del recurso extraordinario especial de revisión se aplique un impedimento o recusación fundado exclusivamente en haber participado en la decisión impugnada, sin embargo, no impide que se presente un impedimento o recusación fundada en otra causal.

Por su parte, el artículo 249 se ubica en el capítulo I del título VI de la Ley 1437 de 2011 que regula lo pertinente al recurso extraordinario de revisión y señala la competencia que tiene la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer de las sentencias dictadas por las Secciones y subsecciones en los asuntos de su competencia y no exclusivamente, como sí lo hace el artículo 111, a las decisiones proferidas en procesos de pérdida de investidura de congresistas.

Esta disposición incorporó un cambio en relación con la legislación anterior. El anterior Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, en su artículo 186 establecía:

“ART. 186.—Competencia. De los recursos contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros de la Sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlas”.

Dicha norma fue modificada por el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, ahora acusado, que dispone, lo siguiente

“ART. 249.—Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”.

En virtud de la expresión demandada no puede haber una exclusión automática de la Sección o Subsección que adoptó la decisión, sin embargo, no se excluye la posibilidad de aplicar las causales de impedimento o recusación contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales se deberán decidir en cada caso concreto.

En consecuencia, del contenido normativo de las disposiciones acusadas se infiere que, los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tienen competencia para conocer: (i) del recurso extraordinario de revisión de las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, cuya sección que profirió la decisión impugnada no será excluida del debate y (ii) del recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de pérdida de investidura contra los congresistas, en el cual los magistrados no podrán declararse impedidos ni ser recusados por el solo hecho de haber participado en la decisión impugnada.

A juicio del actor, estas restricciones desconocen los principios de imparcialidad e independencia judicial consagrados en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en los tratados internacionales. Procede la Sala a realizar el análisis de los cargos presentados.

3.1. Análisis de la presunta vulneración del principio de imparcialidad frente a las expresiones parcialmente demandadas.

A continuación se hará un análisis sobre la constitucionalidad de las dos (2) normas demandadas teniendo en cuenta que se trata de dos (2) hipótesis distintas, pues: (i) el inciso 1º del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al recurso extraordinario de revisión e implica que no puede haber una exclusión automática de la Sección o Subsección que adoptó la decisión, pero en ningún momento excluye la posibilidad de aplicar las causales de impedimento contempladas en la ley, las cuales se deberán decidir en cada caso concreto y (ii) el numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas e impide la aplicación de un impedimento o recusación fundado exclusivamente en haber participado en la decisión impugnada.

3.1.1. Artículo 249, inciso 1º de la Ley 1437 de 2011 (recurso extraordinario de revisión).

El demandante señala que la expresión “sin exclusión de la sección que profirió la decisión” vulnera el principio de imparcialidad contenido en la Constitución y en varios tratados internacionales que integran el denominado bloque de constitucionalidad y, por esta vía, también impide la realización del derecho al debido proceso y el cumplimiento del fin esencial del Estado de asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Superior, específicamente el de imparcialidad. Ello, por cuanto, si bien la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene la competencia para decidir los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, dicha decisión se adoptará con la participación de la sección que profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario, lo cual a su parecer impide que dichos magistrados puedan actuar con objetividad en este escenario extraordinario, al haber adoptado una posición jurídica determinada en instancia anterior.

Lo anterior, aduce, encuentra respaldo en la anterior fórmula contemplada en materia de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en cuya normativa se establecía que el recurso extraordinario de revisión se decidiría por el pleno de la Sala “con exclusión de la sección que profirió la decisión”(95).

En efecto, del contenido normativo demandado, se deriva que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión se encuentra a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, contrario a lo que acontecía en el anterior Código Contencioso Administrativo, su conocimiento y decisión final está a cargo de todos los magistrados que la integran sin exclusión de la sección que profirió la decisión objeto de impugnación. Cabe destacar que, bajo el anterior código, existía la posibilidad de que, quienes habían proferido la sentencia fueran escuchados por los demás integrantes encargados de decidir el recurso.

Sobre este último punto, esto es, con respecto al cambio introducido por el legislador en materia de competencia para asumir el conocimiento de la acción jurídica en comento, la Sala considera que, contrario a lo afirmado por el ciudadano, el aparte demandado no constituye una vulneración del principio de imparcialidad y, además, dicho cambio normativo, se encuentra dentro del margen de libre configuración legislativa en materia de procesos y acciones.

En primer lugar, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el Congreso tiene una amplia libertad de configuración legislativa para regular la fijación de las causales que dan lugar al incidente de impedimento o recusación, consagradas de forma razonable y con base en consideraciones socio-políticas de conveniencia y oportunidad.

Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, cuantías y el régimen de impedimentos y recusaciones.

Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, entre otros.

En este orden de ideas, la Sala observa que en ejercicio de dicha libertad configurativa, el legislador, en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, modificó el régimen anterior, en cuanto permite la participación de las magistrados de la Sección que profirieron la decisión objeto del recurso de revisión, a diferencia de la normativa anterior, en el que eran excluidos.

Como se señaló en los antecedentes, las razones expuestas por la comisión de reforma del código en sesión 63, destacan la importancia de que en la deliberación del recurso se contara con los miembros que adoptaron la decisión y garantizar, en últimas, una participación cualificada, máxime cuando la sección excluida es la experta en el tema analizado.

En segundo lugar, a diferencia de lo señalado en la demanda, el recurso de revisión dista de ser una continuación del proceso conocido por la Sección que profirió la decisión y por el contrario, se trata de un proceso diferente. En consecuencia, no puede afirmarse que asumió la misma cuestión jurídica en instancia anterior.

En efecto, la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones(96), que el recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara todas las sentencias ejecutoriadas, procede para enmendar errores o ilicitudes cometidas en la expedición de la providencias, por circunstancias, además, que en la mayoría de las veces, fueron desconocidas por los jueces que la profirieron, con el objeto que se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que esta es injusta.

Es decir, como el objeto del proceso en sede de revisión es distinto al que le correspondió abordar a la sección, como juez de instancia, no puede concluirse que existe una vulneración del principio de imparcialidad en los términos planteados por el actor. Ello, por cuanto, se reitera, el recurso extraordinario de revisión, es un proceso distinto, a través del cual se analizan cuestiones que no fueron objeto de debate en instancias anteriores, Se repite, este recurso procede contra sentencias ejecutoriadas, las causales de procedencia se encuentran taxativamente fijadas en la ley con ciertas especificidades en cada caso y por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión.

Además, como lo ha sostenido esta corporación y el Consejo de Estado en pronunciamientos anteriores, a través de este mecanismo jurídico no se pretende corregir errores ‘in judicando’ y se fundamenta en pruebas distintas a aquellas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para corregir este tipo de errores, el ordenamiento jurídico contempla otros recursos, ordinarios y extraordinarios. En este orden de ideas, mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia(97). Más que un recurso, es un verdadero proceso(98) sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada(99).

Esta conclusión, se deriva de la lectura de las causales de revisión contempladas en el artículo 250 del CPACA, cuya procedencia se circunscribe, a que luego de dictarse sentencia (i) se encuentran o recobran documentos decisivos que no pudieron aportarse al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; (ii) se encuentra que la decisión se fundamentó en documentos falsos o adulterados; (iii) se profirió la decisión con base en dictámenes de peritos condenados por ilícitos relacionados con la realización de su trabajo; (iv) se emite una decisión penal declarando que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; (v) se evidencia la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación; (vi) se constata que existe otra persona con mejor derecho para reclamar o que la persona en cuyo favor se decretó una prestación económica no tenía los requisitos legales o, luego, sobrevienen causales para su pérdida; (vii) se evidencia que es un pronunciamiento contrario a otro anterior que constituye cosa juzgada, siempre y cuando la excepción de cosa juzgada no haya sido formulada en segunda instancia y hubiese sido rechazada.

Como se observa, las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se encuentran consagradas en la actualidad en el artículo 250 del CPACA de manera taxativa(100), y operan por causas externas a lo decidido dentro del proceso puesto a consideración de la sección. Es decir, su ejercicio no implica que la sección vuelva a pronunciarse en este escenario extraordinario sobre los mismos asuntos de hecho y de derecho que resolvió como juez de instancia.

En tercer lugar, esta posición encuentra sustento en pronunciamientos de órganos internacionales que guían la labor interpretativa de este tribunal. Así, siguiendo la línea desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, TEDH, el principio de imparcialidad se vulnera en aquellos casos en los que el mismo juez revisa, nuevamente, aspectos de fondo, respecto de la aplicación e interpretación de la ley sobre una decisión que tomó en instancia previa. Es decir, el solo hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del juicio no afecta su independencia ni autonomía judicial.

En este orden de ideas, no se desconoce el principio de imparcialidad por el solo hecho de que un juez conozca de manera subsecuente de un proceso en sus distintas etapas a condición de que se trate de asuntos sustancialmente distintos y que el segundo de los pronunciamientos no tenga estrecha relación con el primero.

En este mismo sentido, cabe resaltar lo expuesto por la Comisión Europea de Derechos Humanos, cuando al definir el alcance de este principio manifestó que no se entiende desconocido por jueces colegiados cuando se pronuncian sobre una cuestión distinta a la que decidieron en sede de instancia.

En cuarto lugar, a diferencia de lo expresado por el actor, el legislador no excluye en esta hipótesis la aplicación de las causales de impedimento y recusación. Lo que establece la norma es que, el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones o subsecciones se decidirá sin exclusión de la Sala que adoptó la decisión impugnada, lo cual, como se expuso al inicio, se encuentra en el marco de la libertad configurativa del legislador, cuyo cambio normativo fue introducido de manera razonable y no sacrifica los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso ni el principio de imparcialidad.

En este evento se pueden aplicar todas las causales de impedimento señaladas en el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales salvaguardan la imparcialidad de los Magistrados que participen en el debate y deberán decidirse en cada caso concreto, sin que exista una exclusión automática de toda la sala que participó en la decisión. De esta manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.

Por lo expuesto, se declarará la exequibilidad del artículo 249, inciso primero, parcialmente demandado.

3.1.2. Artículo 111, numeral 7º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas).

El hecho de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sea la competente, no solo para tramitar en única instancia el proceso de pérdida de investidura sino también para conocer del recurso extraordinario especial de revisión que procede contra estas sentencias, no afecta per se la imparcialidad de los magistrados que profirieron la providencia impugnada por los siguientes motivos:

Se reitera que no existe vulneración del principio de imparcialidad por el solo hecho de que el juez hubiese conocido de manera previa el proceso de pérdida de investidura, porque como ya se expuso, las causales de revisión se circunscriben a resolver una cuestión jurídica distinta a la decidida en sede de instancia.

Ahora bien, como el artículo 17 de la Ley 144 de 1994(101), establece que contra las sentencias que decretan la pérdida de investidura de los congresistas procede el recurso excepcional especial de revisión, REER, dentro de los 5 años siguientes a su ejecutoria, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo —hoy el art. 250 del CPACA—, y adicional a estas la de violación de los derechos del debido proceso y de defensa, es necesario analizar si el estudio de dichas causales adicionales por los magistrados que tomaron la decisión inicial, compromete el principio de imparcialidad.

Al respecto cabe anotar que atendiendo la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, la causal de procedencia por vulneración del derecho al debido proceso y derecho de defensa debe relacionarse con cuestiones propias de la sentencia que decide el proceso de pérdida de la investidura y no con circunstancias que pudieron ser alegadas en el transcurso del proceso. En otras palabras, en estos eventos también se estaría ante discusiones que no han sido estudiadas previamente. Señalar lo contrario, implicaría habilitar el ejercicio de la acción de revisión para discutir cuestiones de fondo que ya fueron objeto de debate por el mismo juez que ahora le corresponde decidir el recurso extraordinario.

Por ello, el presupuesto que asegura el principio de imparcialidad judicial en el estudio de las causales antes referidas, es la imposibilidad que a través de ellas, se pretenda atacar cuestiones intrínsecas al desarrollo del proceso de pérdida de la investidura y que no se alegaron en su oportunidad a través de las acciones legales pertinentes.

Es decir, tal y como acontece frente al resto de causales de revisión, esta causal específica debe tratarse, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, sobre una cuestión jurídica nueva, que no pudo ser alegada dentro del proceso.

En este orden de ideas, aunque el ciudadano considera que el legislador eximió a los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de su deber de manifestar impedimento alguno y además, limitó la facultad de las partes del proceso para formular recusación en su contra, lo cual, a su parecer, (i) no garantiza el principio de imparcialidad y (ii) constituye una excepción a la institución del impedimento y la recusación que no opera en el escenario de los recursos ordinarios, lo cierto es que la norma contiene otro planteamiento. Este consiste en que, como una de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, cuya competencia para tramitarlo también le corresponde asumirla a la Sala Plena, en estos casos, el legislador consagró que: “... los magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho”.

Del anterior contenido, no puede colegirse que se esté eximiendo a los magistrados de manifestar impedimento alguno ni que tampoco se pueda formular recusación en su contra, sino que en el caso de la resolución del recurso extraordinario especial de revisión, la causal de impedimento atinente a haber conocido el proceso en instancia anterior, por sí sola, no es suficiente; ello, porque tal y como se refirió en párrafos precedentes, en este escenario extraordinario no se encuentra comprometido el principio de imparcialidad, ya que se trata de un nuevo proceso que requiere la presentación de una demanda, en la que incluso se pueden solicitar pruebas.

De esta manera, sigue existiendo un amplio catálogo de causales de impedimento aplicables al recurso extraordinario especial de revisión, quedando solamente excluida la posibilidad de presentar un impedimento por el solo hecho de haber participado en la decisión objeto del recurso.

Al respecto cabe destacar que la Corte ha admitido restricciones a las causales de impedimento cuando persigan fines lícitos, proporcionales y razonables(102), agregando que incluso en los supuestos que no resultan expresamente incluidos dentro de las causales de impedimento o recusación, los funcionarios no quedan relevados de su deber de imparcialidad(103). De esta manera, en virtud de los artículos 6º, 29 y 83 de la Carta, la acción de todo funcionario público se encuentra gobernada por las presunciones de legalidad y buena fe, las cuales se refuerzan para los jueces de conformidad con los deberes específicos de la ley estatutaria de administración de justicia(104).

La limitación de esta causal de impedimento se justifica para salvaguardar la administración de justicia y la competencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pues si se aplicara de manera automática todos los magistrados tendrían que declararse impedidos, teniendo en cuenta que la pérdida de investidura de los congresistas y el recurso extraordinario especial de revisión son conocidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

De esta manera, la aplicación de una causal de impedimento en el trámite del recurso extraordinario especial de revisión por el solo hecho de haber conocido el proceso implicaría una grave afectación del debido proceso y de la administración de justicia, pues se iniciaría una cadena de impedimentos que haría que una decisión tan importante fuera decidida exclusivamente por conjueces, transformando su designación excepcional en una regla general, lo cual crearía una nueva modalidad de tribunal especial que afectaría de manera grave las competencias del Consejo de Estado que debe ser el tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por lo anterior, ante la grave afectación que implicaría separar a todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la competencia de conocer el recurso extraordinario especial de revisión, se considera lícito, proporcional y razonable limitar parcialmente la causal de impedimento de haber participado en la decisión impugnada.

Por otro lado, la Sala Plena no comparte la lectura otorgada por el ciudadano a la expresión acusada, en el sentido de que en este caso el legislador eximió a los consejeros de Estado para declararse impedidos y además que tampoco podrían ser recusados por las partes, pues este no es el alcance del aparte normativo objeto de reproche. Lo que establece esta disposición es que el solo hecho de haber conocido la Sala Plena del proceso de pérdida de investidura no conlleva de manera automática a que los magistrados deban declararse impedidos ni que prospere por esta misma circunstancia un incidente de recusación; como se observa, de este contenido no puede extraerse que la institución de los impedimentos y recusaciones se suspenda en este evento. Tan solo se advierte que el solo hecho de haber conocido en instancia anterior del proceso de pérdida de la investidura no da lugar a apartarse del conocimiento del recurso extraordinario especial de revisión.

Si este fuera el razonamiento, en primer lugar, se estaría negando la naturaleza de este recurso extraordinario, esto es, que no se trata de una instancia adicional sino de un proceso donde se discuten cuestiones jurídicas distintas a las debatidas en el trámite del proceso y; en segundo lugar, teniendo en cuenta que este tipo de procesos son de única instancia, considera esta corporación que teniendo en cuenta el anterior parámetro lo que se pretende evitar es que se limite de manera excesiva el acceso a la administración de justicia y que los magistrados, a través de una figura excepcional como la de los impedimentos renuncie a sus deberes jurisdiccionales.

4. Conclusiones.

4.1. Recapitulando lo señalado en la parte motiva de esta providencia, el principio de imparcialidad ha sido entendido como una de las garantías integrantes del debido proceso(105), consagrado en el artículo 29 superior. En desarrollado de tal postulado constitucional, la jurisprudencia ha definido la imparcialidad como la garantía que el funcionario judicial encargado decida “con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”(106).

De igual manera, ha considerado que dicha prerrogativa también se desprende del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (C.P., art. 13), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no solo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial”(107).

Por su parte, la ley estatuaria de la administración de justicia en sus artículos 5(108) y 153(109) hace referencia al sometimiento de la Rama Judicial a los principios de autonomía e independencia y al deber de los funcionarios judiciales de desempañar su función “con honorabilidad, solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las funciones de su cargo”.

4.2. Es razonable que el legislador tal y como lo establecía el anterior Código Contencioso Administrativo, hubiese decidido consagrar en estos mismos términos, en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la regla, según la cual, los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no pueden desprenderse de la función jurisdiccional, oponiendo como razón el haber conocido el proceso de pérdida de investidura porque (i) esta circunstancia está presente en todos los consejeros, al tratarse de un proceso cuya competencia está adscrita a la Sala Plena en única instancia y (ii) la naturaleza del recurso extraordinario especial de revisión, sus causales, son ajenas a lo ya debatido. Por tanto, al igual que lo presentan varios de los intervinientes, se trata de un nuevo proceso del que se tiene conocimiento por primera vez, tan es así, que requiere una nueva demanda en la que incluso se pueden solicitar pruebas. En consecuencia, no se encuentra en riesgo la imparcialidad judicial.

4.3. Además, para asegurar el principio de imparcialidad tienen plena vigencia las demás causales de impedimento y recusación, y en esa medida, no puede entenderse que el haber actuado en el proceso en sede de instancia pueda eximir a los jueces de su función de administrar justicia, cuando el asunto puesto a su consideración mediante el recurso extraordinario trata del planteamiento de circunstancias ajenas al fondo del asunto.

4.(sic) Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ART. ÚNICO.—Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, las expresiones “en estos casos, los magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho”, contenida en el numeral 7º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 y “sin exclusión de la sección que profirió la decisión” del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(5) “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

(6) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) En materia de imparcialidad en procedimientos administrativos y disciplinarios ver, entre otras, las sentencias: T-949/2011, C-762/2009, T-1034/2006, SU-712/2013. En relación con la imparcialidad en materia judicial ver, entre otros pronunciamientos, las sentencias: C-881/2011, C-676/2001, C-365/2000, C-361/2001, T-657/98, C-095/2003, SU-712/2013.

(8) Sentencia C-890/2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(9) Ibíd.

(10) Sentencias C-365/2000 y C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(11) La Corte se ha referido a estos instrumentos internacionales como parte de la garantía constitucional de imparcialidad en las sentencias C-762/2009, C-095/2003, C-881/2011, SU-712/2013, así como en el Auto A-169/2009

(12) En este punto, se hace referencia a la Convención americana sobre derechos humanos y al Pacto internacional de derechos civiles y políticos, cuyas normas respecto al principio de imparcialidad han sido reconocidas como parte del bloque de constitucionalidad por esta corporación. Ver, entre otras, Sentencia SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(13) El artículo 8.1 de la Convención americana sobre derechos humanos establece: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Su carácter de esencialidad ha sido reconocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (ver Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C Nº 52. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C Nº 107. Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 1º de septiembre de 2010. Serie C Nº 217).

(14) Corte IDH. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C Nº 107.

(15) Ibíd.

(16) Corte IDH. Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005.Serie C N167. 135

(17) Ibíd.

(18) Para esta distinción, se ha tomado como punto de partida el caso Daktaras vs. Lithuania del Tedh. Cfr. Ibáñez Rivas, Juana María. ART. 8º—Garantías judiciales. En: Steiner, Christian, Uribe, Patricia. Convención americana sobre derechos humanos. Comentario. Fundación Konrad Adenauer. Bogotá. 2014. p. 224.

(19) TEDH. Case of Pabla KY v. Finlad, Judgment of 26 June, 2004. Case of Morris v. the United Kingdom, Judgment of 26 February, 2002,

(20) Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C Nº 239,

(21) CIDH. Caso Guy Malary vs. Haití. Caso 11.335. Fondo. Informe 78/02. 27 de diciembre de 2002.

(22) Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C Nº 52.

(23) Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador. Sentencia de 28 de Agosto de 2013. Serie C Nº 268.

(24) Corte IDH. Caso Atala Riffo y Niñas vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C Nº 239

(25) El artículo 14.1 del PIDCP establece que: “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”.

(26) Comité de derechos humanos de las Naciones Unidas. Observación General Nº 32. 23 de agosto de 2007. CCPR/C/GC/32.

(27) Ibíd.

(28) Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura. Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. Cfr. Auto A-169 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(29) Véase también, TEDH. Case of Micallef vs. Malta [GC], no 17056/06. Judgment of 15/10/2009.

(30) TEDH. Case of Golubović vs. Croatia, no. 43947/10. Judgment of 27 november 2012. Case of Wettstein vs. Switzerland, no. 33958/96, judgment of 21 December 2000. Case of Pabla KY v. Finlad, Judgment of 26 June, 2004. Case of Micallef vs. Malta [GC], no 17056/06. Judgment of 15/10/2009

(31) TEDH. Case of Toziczka vs. Poland, no. 29995/08, Judgment of 24 July 2012. Case of Puolitaival and Pirttiaho v. Finland, no. 54857/00, Judgement of 23 November 2004.

(32) Cfr. Jiménez Asensio, Rafael. Imparcialidad Judicial y Derecho al Juez Imparcial. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi. 2002, pp. 199-202 (Sent. C-762/2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Nota al pie 45.

(33) TEDH. Case of Warsicka vs. Poland. 2065/03. Judgment of 16 January 2007. §40.

(34) Ibíd., § 40-47.

(35) Comisión Europea de Derechos Humanos. Case of R. M. B. vs. United Kingdom. 37120/97. Decision of 09/09/1998.

(36) Auto A-093 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(37) Sentencia C-881 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(38) Sentencia T-800 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería y Auto A-169 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(39) Sentencia T-949 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(40) Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Al respecto, ver. G. Zagrabelsky. “¿Qué es ser juez constitucional?” En Estudios constitucionales. Santiago, Año 6, Nº 2, 2008, pp. 561-565 (traducción de Miguel Carbonell).

(41) Ibíd.

(42) Sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(43) Auto 318 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(44) Sentencia C-600 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.

(45) Sentencia T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Dicha distinción también se ha reconocido en la Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y el Auto A-169 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(46) Sentencia C-881 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia T-176 de 2008.

(47) Sentencia SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(48) Ibíd. Establece la providencia citada: “Sobre los orígenes de las causales de impedimento y recusación la Corte Suprema de Justicia, indica “que se hallan reglamentados desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real y Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y desarrollada en amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho colombiano tiene en esta materia las más hondas raíces y los más dilatados antecedentes”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 12 de noviembre de 1935, M.P. Miguel Moreno Jaramillo Gaceta Judicial Tomo XLIII página 376” (SU-712/13. Nota al pie 162).

(49) Sentencia C-881 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia T-176 de 2008.

(50) El artículo 150, numeral 2º del Código de Procedimiento Civil prescribe como causal de recusación: “Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente”. Por su parte, el artículo 141, numeral 2º del Código General del Proceso, dice en lo pertinente: “Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.

(51) Sentencia C-365 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Fundamentos jurídicos 7-18.

(52) Ibíd. Fundamentos jurídicos 10-13.

(53) Ibíd., fundamento jurídico 16.

(54) Ibíd. Dice la Corte en la providencia citada (C-365/2000): “Para el caso específico de los funcionarios judiciales, el artículo 153 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (L. 270/96), en armonía con la norma superior anteriormente transcrita, le impone a estos el deber de “[r]espetar, cumplir y, dentro de la órbita de sus competencias, hacer cumplir la Constitución y la ley”, y les exige “[d]esempeñar con honorabilidad, solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las funciones de su cargo”. Tales compromisos, lo ha dicho esta corporación, “se convierten en reglas de conducta mínimas que deben ser observadas en todo momento por los funcionarios judiciales, de forma tal que, por una parte, las relaciones autoridad-asociados se tornen en amables y deferentes; y, por la otra, se logre el cumplimiento oportuno de los objetivos y obligaciones que tanto la Constitución como la ley le imponen a los miembros de la rama judicial”.

(55) El numeral 1º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil establece como causal de impedimento o recusación: “Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, interés directo o indirecto en el proceso”.
Al respecto, la intervención ciudadana de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario en la Sentencia C-331 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, expone la siguiente postura doctrinaria:
“v. Por lo tanto, cuando esa disposición legal contempla dentro de sus hipótesis el eventual interés ‘indirecto’ del juzgador en las resultas del proceso que él ha de fallar, allí ya están previstos los supuestos de índole subjetivo que echa de menos el accionante, comoquiera que se trata de una causal genérica en la que tienen cabida aspectos tales como la orientación política o religiosa, las preferencias étnicas, sexuales o socio culturales, los antecedentes familiares y personales del decisor judicial, etcétera.
En este mismo sentido, ver: Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal. Proceso 32869, providencia de veintiocho (28) de octubre de dos mil nueve (2009), reiterando el auto de 13 de junio de 2007.

(56) Sentencia C-365 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Fundamentos jurídicos 16-18.

(57) Ibíd. Fundamento jurídico 13. Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(58) Sentencia C-600 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.

(59) Sentencia C-365 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Sentencia C-600 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa; Sentencia C-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia C-135 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

(60) Sentencia T-266 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(61) Ibíd.

(62) Ibíd. En el mismo sentido, ver: Auto A-039 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(63) Sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(64) Ibíd.

(65) Sentencia T-800 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(66) Auto 93 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(67) Sentencia C-545 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(68) Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(69) Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, M.P. (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-520-09, M.P. María Victoria Calle Correa.

(70) C-520-09, M.P. María Victoria Calle Correa.

(71) Así se indica en Sentencia C-520/2009, que: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, artículo 188 (modificado por el art. 57 de la L. 446/98)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa, se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo 250 del CPACA.

(72) Ibíd.

(73) En Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión:
“Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que esta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”.

(74) Sobre la naturaleza y características de la acción de revisión en términos generales, ver, entre otras, la Sentencia C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver igualmente Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia de 2 de agosto 2 de 1994, M.P. Edgar Saavedra Rojas. A nivel doctrinario, ver, entre otros, Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. Editorial A.B.C. Bogotá 1991, o Humberto Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil. Editorial el Foro de la Justicia. Bogotá 1981. pp. 103 y ss.

(75) Sentencia C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, fundamento 4.2. En el mismo sentido, ver Sentencia T-039 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(76) Sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C-520/2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

(77) Sentencia C-269 de 1998, M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez.

(78) Sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

(79) En cuanto a la jurisdicción ordinaria la Sentencia C-520 de 2009 destaca que: “En la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, también se ha perfilado la fisonomía propia del recurso extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia ejecutoriada, cuando esta ha sido proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la justicia penal. “Base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del principio de cosa juzgada. Fundado en la presunción de legalidad y acierto que ampara al fallo definitivo, el anterior postulado no es sin embargo, absoluto: razones de equidad impulsan a exceptuar de él las sentencias proferidas en procesos en los cuales faltaron los elementos esenciales para la garantía de la justicia. Con este fundamento aparece, consagrado por el derecho positivo como remedio que se endereza a quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso de revisión, cuya finalidad es pues invalidar por injusta una sentencia firme, para que por consiguiente la jurisdicción pueda considerar nuevamente el litigio planteado en proceso anterior y fallarlo con arreglo a derecho” (Sent. CSJ, ene. 31/74, M.P. Humberto Murcia Ballén (GJ. T. CXLVIII, págs. 18 y 19).

(80) Sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

(81) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicación: 11001-03-15-000-1998-00173-00 (REV–173). Actor: Sociedad Urbanización Las Sierras del Chicó Limitada.

(82) Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, sentencia del 29 de mayo de 2014, Radicación: 2019387-70001-23-31-000-2005-01422-01-18915. Actor: Municipio de Coveñas.

(83) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia del 3 de febrero de 2015, Radicación: 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV). Actor: Fabrica de Licores y Alcoholes del Departamento de Antioquia.

(84) Igualmente, se hace referencia a este recurso especial extraordinario de revisión en el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, numeral 7º (una de las normas acusadas en esta oportunidad).

(85) Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(86) Ibíd.

(87) Sentencia SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(88) Sentencia C-254A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(89) Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(90) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI). Sentencia de 12 de junio de 2001, Rad. REVPI-2001-0061.

(91) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI).

(92) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de febrero de 2004. Rad. 11001-03-15-000-2003-0793-01(REVPI). Sentencia de 13 de agosto de 2002. Rad. 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004)

(93) Ibíd.

(94) Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han interpretado que la transgresión del derecho de defensa comporta una violación al debido proceso. “La norma separa las causales de “falta del debido proceso” y “violación del derecho de defensa”. En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la Constitución”. Ver Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 26 de febrero de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2008-01027-00(REVPI).

(95) Artículo 186 del Código Contencioso Administrativo: “ Modificado por el art. 40, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 57, Ley 446 de 1998 De los recursos contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros de la sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlas”.

(96) Ver entre muchas otras, las sentencias C-418 de 1994, C-372 de 1997, C-090 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, M.P. (e) Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(97) C-680 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(98) C-269 de 1998, M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez.

(99) C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

(100) “ART. 250.—Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

(101) “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”.

(102) Sentencia C-365 de 2000.

(103) Sentencia C-365 de 2000.

(104) Sentencia C-365 de 2000.

(105) Sentencia C-890/2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(106) Ibíd.

(107) Sentencias C-365/2000 y C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(108) ART. 5º—Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.

(109) ART. 153.—Deberes. Son deberes de los funcionarios y empleados, según corresponda, los siguientes:
1. Respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos.
2. Desempeñar con honorabilidad, solicitud, celeridad, eficiencia, moralidad, lealtad e imparcialidad las funciones de su cargo.
3. Obedecer y respetar a sus superiores, dar un tratamiento cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósito.