Sentencia C-450 de octubre 4 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

PROHIBICIÓN DE LA HUELGA

EXTRACTOS: «Se transcriben a continuación los textos de las normas de los artículos 430, subrogado por el artículo 1º del Decreto 753 de 1956, y 452, subrogado por el artículo 34 del Decreto-Ley 2351 de 1965, resaltando en negrilla y con subrayado los apartes de dichas normas que se acusan:

“ART. 430.—Prohibición de huelga en los servicios públicos. Subrogado por el Decreto 753 de 1956, artículo 1º. De conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos.

Para este efecto se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas. Constituyen por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:

a) Las que se presten en cualquiera de las ramas del poder público;

b) Las empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones;

c) Las de establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;

d) Las de establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;

e) Las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;

f) Las de todos los servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;

g) Las de explotación, elaboración y distribución de sal, y

h) Las de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno.

ART. 452.—Procedencia del arbitramento. Subrogado D.L 2351 de 1965, artículo 34.

1. Serán sometidos a arbitramento obligatorio:

a) Los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación.

El actor en su demanda plantea la inconstitucionalidad de los literales b) y h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, porque prohíbe la huelga en las actividades de servicio público concernientes a “las empresas de transporte por tierra, agua y aire y telecomunicaciones” y a la “explotación, refinación, transporte y explotación de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”, que materialmente no son servicios esenciales. De este modo, resulta quebrantado el artículo 56 de la Constitución que únicamente no garantiza la huelga en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, pero sí en los demás servicios.

Igualmente, el demandante juzga inconstitucionales el encabezamiento del numeral 1º y la letra a) del mismo correspondientes al artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo, porque somete a arbitramento obligatorio todos los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo, cuando sólo es procedente dicho arbitramento en aquellas actividades definidas por el legislador como servicios públicos esenciales.

Con el fin de determinar la constitucionalidad de los segmentos normativos acusados, la Corte concentrará su estudio en la temática que a continuación se desarrolla.

4. La función del legislador en la definición de los servicios públicos esenciales.

En la referida sentencia C-473/94, la Corte se pronunció en el sentido de que no se puede admitir “una discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el derecho de huelga”, por la circunstancia de que corresponde al Congreso señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales.

La Corte en dicha sentencia optó por la fórmula, según la cual, “la Constitución ha establecido dos requisitos diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella”.

Si bien es cierto que la norma del artículo 56 no confiere al legislador una competencia arbitraria y absolutamente discrecional para hacer la referida definición, es obvio que la voluntad política del Congreso en dicha tarea debe estar dirigida a expedir una regulación que consulte la filosofía propia del Estado social de derecho y los principios, valores y derechos constitucionales, de modo que se busque un punto de equilibrio entre el derecho que tienen los trabajadores a la huelga como instrumento para mejorar sus condiciones económicas y sociales y lograr la justicia en las relaciones laborales, e igualmente el derecho que tienen los usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su continuidad de modo que no se afecten sus libertades y derechos fundamentales.

Acorde con dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:

La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.

El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.

El concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.

El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que éstos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales.

De lo dicho se infiere, que al valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios públicos esenciales, el legislador debe partir de bases serias, objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los trabajadores a la huelga.

Hasta la presente, han sido definidos como servicios esenciales los siguientes: la actividad de la banca central (inc. 2º del art. 39 de la L. 31 /92, declarado exequible según sentencia C-521/94 M.P. Jorge Arango Mejía), los servicios públicos domiciliarios (L. 142/94) y el servicio de seguridad social en lo relacionado con el sistema general de seguridad social en salud y con respecto al sistema general de pensiones, “en aquéllas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones” (L. 100/93, art. 4º).

5. Cargos de la demanda.

En anterior oportunidad, la Corte mediante la sentencia C-473 de 1994, varias veces citada, había resuelto “declarar exequible el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios esenciales definidos por el legislador”. En dicha oportunidad, deliberadamente la Corte se abstuvo, por insuficiencia de la pretensión del demandante, de determinar si materialmente las actividades allí enlistadas correspondían o no a definiciones de servicios públicos esenciales y si éstas desde el punto de vista material se adecuaban o no a la preceptiva constitucional.

Pero como en esta ocasión precisamente se cuestiona la constitucionalidad de los literales b) y h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, en razón de que a juicio del demandante las actividades que allí se mencionan no constituyen servicios públicos esenciales, la Corte procede a resolver de fondo la cuestión planteada, así:

Con respecto al literal b) de la mencionada disposición estima que las actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque están destinadas a asegurar la libertad de circulación (C.P., art. 24), o pueden constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc.).

En relación con las empresas de telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen servicios esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar y difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir información. Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para asegurar el ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como los mencionados anteriormente.

En lo atinente a las actividades de explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados a que alude la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas actividades constituyen servicios públicos esenciales.

Por lo demás, a juicio de la Corte no resultan irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades constituyen servicios públicos esenciales. Sin embargo ello no obsta, para que el legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos esenciales.

Consecuente con los anteriores razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente proceso sólo se contrae a la consideración como servicios públicos esenciales de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio público esencial.

En lo que concierte con el cargo que se formula contra el encabezado del numeral 1º y la letra a) del artículo 452, la Corte considera que dicho aparte no es inconstitucional, porque su enunciado preceptivo no sólo cobija al arbitramento obligatorio en los servicios públicos sino, a los demás casos de arbitramento que se prevén en sus restantes literales.

No obstante, estima la Corte que es inconstitucional la letra a) en referencia, en cuanto de modo general somete a arbitramento obligatorio los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos, sin sujeción a las prescripciones generales sobre la materia, previstas en los artículos 444, incisos 1º y 2º, 445 numerales 2º, y 448 numerales 3º y 4º del Código Sustantivo del Trabajo y 3º numeral 4º de la Ley 48 de 1968, cuando en virtud del artículo 56 de la Constitución, la huelga sólo no está garantizada en los servicios públicos esenciales, definidos por el legislador. De este modo, haciendo obligatorio el arbitramento de manera general en los servicios públicos, se comprende tanto a los que no son esenciales, en los cuales está permitida la huelga, como a los que son esenciales en los cuales no está garantizada.

Como la norma es constitucional, en cuanto se entienda referida a los servicios públicos esenciales, se declarará exequible, siempre que se interprete en el sentido de que ella alude única y exclusivamente a los servicios públicos esenciales y no a los demás servicios públicos.

VII. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de los literales b) y h) del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el Decreto 753 de 1956.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “serán sometidos a arbitramento obligatorio” del artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965. Igualmente declarar EXEQUIBLE el literal a) del mismo artículo, pero bajo el entendido de que el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos esenciales, definidos por el legislador en los términos del artículo 56 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-450 de octubre 4 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

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