Sentencia C-451 de mayo 3 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-451 de 2005 

Ref.: Expediente D-5432

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionabilidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.

Actor: Eduardo Parménides Palacios Hernández

Bogotá, D.C., mayo tres de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, resaltando el aparte demandado:

“LEY 797 DE 2003

por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

ART. 13.—Los artículos 47 y 74 quedarán así:

ART. 47.—Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

(...).

c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del acusante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;

(...)”.

VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una norma perteneciente a una ley de la República.

2. Asuntos previos: ausencia de cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la demanda.

Antes de analizar el fondo del asunto conviene dar respuesta a las inquietudes planteadas por algunos de los intervinientes, quienes consideran que en la presente oportunidad la Corte debe abstenerse de fallar, no solo porque en Sentencia C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, ya se pronunció sobre la exequibilidad del segmento normativo acusado del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, sino también porque la demanda está afectada de ineptitud sustancial.

En cuanto hace al primer cuestionamiento, es equivocado afirmar que respecto de lo impugnado ha operado la cosa juzgada constitucional en los términos de la citada sentencia, pues ella no contiene pronunciamiento alguno sobre la expresión “y hasta los 25 años” del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, ahora impugnada, sino sobre las expresiones “y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el gobierno” pertenecientes a esa misma disposición, las cuales fueron declaradas inexequibles por la Corte por considerar que “...compete al Congreso de la República la determinación de las condiciones y requisitos para ser beneficiario del sistema general de pensiones. Por ello, al ser una atribución que la Carta asigna expresamente al legislador, este no está facultado para desprenderse, con carácter indefinido o permanente del ejercicio de tales atribuciones”.

En relación con el segundo reparo, atinente a la supuesta falta de argumentación en los cargos de inconstitucionalidad, es incuestionable que la presencia de este defecto debe conducir inexorablemente a la inadmisión de la demanda o a un pronunciamiento inhibitorio, según sea el momento en el que se advierta dicha falencia, puesto que en tal evento se carece de un presupuesto procesal necesario para adoptar una decisión de fondo que es la demanda en forma. Así lo ha señalado esta corporación en reiterada jurisprudencia:

“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (D. 2067/91, art. 2º, num. 2º), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que... el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas” (1) . Este señalamiento supone, además, (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan (2) . No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.

“Finalmente, (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000, art. 2º, num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionabilidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (3) . De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (4) .

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental” (5) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa (...)” (6) .

Sin embargo, la jurisprudencia también ha precisado que al verificar el cumplimiento de la referida exigencia la Corte no debe proceder con excesivo rigor a tal punto que frustre el derecho a la tutela judicial efectiva dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional, por lo que en aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción de inconstitucionalidad, le corresponde indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:

“...con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución de 1991. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo (7)(8) .

En el caso bajo revisión advierte esta Corte que la demanda presentada por el ciudadano Palacios Hernández es lacónica en la formulación de los cargos, pero ello no significa que la lectura del libelo impida identificar fácilmente una acusación capaz de suscitar un juicio constitucional, pues allí claramente se plantea la violación de tres preceptos distintos del ordenamiento superior: el artículo 13 referente al derecho a la igualdad, el artículo 42 sobre protección a la familia y el artículo 48 atinente a la seguridad social, lo cual pone de presente que los reproches formulados por el accionante son de naturaleza constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior.

Además, el actor explica la manera cómo, a su parecer, el segmento impugnado del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 vulnera los citados mandatos de la Carta Política, ya que expone todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad del precepto objeto de reproche. Es así como frente al desconocimiento del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta argumenta que lo acusado es una tipificación consagrada en razón de la edad del hijo beneficiario lo que en su parecer resulta discriminatorio frente a los demás beneficiarios señalados en la misma disposición legal; en relación con la violación del artículo 42 superior sostiene que a la luz de este precepto la protección de los miembros de la familia no puede estar sujeta a límites temporales o cronológicos; y respecto de la infracción al artículo 48 ibídem señala que lo acusado excluye a los hijos beneficiarios mayores de 25 años del derecho a la seguridad social el cual tiene carácter irrenunciable.

No existiendo entonces motivo que impida a la Corte pronunciarse sobre los segmentos normativos impugnados del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se procede a su análisis de fondo.

3. Problemas jurídicos a resolver.

En criterio del demandante, “...la pensión es un derecho adquirido conforme a la ley, que los beneficiarios de esta vienen a suceder el derecho que ya tiene la calidad de adquirido, quedando excluidos los beneficiarios (hijos) del derecho que en virtud gozan, por el hecho de cumplir 25 años de edad, estando en las mismas condiciones y frente a la misma situación jurídica que los demás beneficiarios, igualdad ente (sic) los iguales es lo que se profesa”. Por lo tanto, sostiene, el legislador limitó el derecho de continuar con el sistema de seguridad social a los beneficiarios hijos cuando cumplan 25 años, con lo que les otorgó un trato discriminatorio, pues no tiene en cuenta, que “las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respecto(sic) recíproco entre todos sus integrantes”. Además, afirma, la limitación viola la Constitución dado que el principio de universalidad es la garantía de protección a todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida, y los hijos no dejan de ser personas por el hecho de cumplir los 25 años de edad.

Según el actor, si la Carta reconoce que las relaciones de familia se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco entre todos sus integrantes, así como que la seguridad social debe sujeción al principio de universalidad y es un derecho irrenunciable, todos los hijos de un pensionado fallecido, sin límite de edad, tendrían un derecho adquirido a gozar de la sustitución pensional.

Para los intervinientes y la vista fiscal, por el contrario, la norma se ajusta al ordenamiento superior y debe declararse exequible puesto que se trata de una diferenciación razonable, basada en criterios no sospechosos de discriminación y que se enmarca en el principio de solidaridad que caracteriza el sistema de seguridad social con miras a la racionalización de los recursos. Así mismo, consideran que la situación de los hijos mayores de 25 años que no están incapacitados varía frente a la de los otros beneficiarios y por ello establecer tratamientos disímiles está justificado.

Atendiendo el contenido de la demanda y de las intervenciones, corresponde a la Corte absolver los siguientes interrogantes en relación con la expresión impugnada del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, a saber:

¿Desconoce el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta el señalamiento de la edad de 25 años como límite para disfrutar de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo incapacitado para trabajar en razón de los estudios?

¿Dicho límite de edad viola el artículo 42 de la Carta al restringir la protección debida a los miembros de la familia por mandato de esta norma superior?

¿El segmento impugnado infringe el artículo 48 de la Constitución al excluir a los hijos beneficiarios mayores de 25 años del derecho a la seguridad social el cual tiene carácter irrenunciable?

Con el fin de dar contestación a estos problemas jurídicos la Corte estima pertinente referirse previamente a la pensión de sobrevivientes, a la facultad del legislador para determinar sus condiciones y requisitos, así como al sentido y alcance de la sustitución pensional por razón de estudios. Abordados estos asuntos entrará a analizar los cargos de la demanda.

4. El sistema de seguridad social y de pensiones en particular. Diseño de configuración legal sujeto a ciertos parámetros.

Según el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social es un derecho irrenunciable que se debe garantizar a todos los habitantes, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, como un servicio público de carácter obligatorio sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, en los términos que establezca la ley. Este último principio, el de universalidad, implica la garantía de la protección “para todas las personas sin discriminación alguna durante todas las etapas de la vida” (9) .

La Ley 100 de 1993 dispuso en el artículo 4º, como objetivo general del sistema de seguridad social integral, el de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para asegurar una calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. El sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios allí previstas, u otras que se incorporen normativamente en el futuro. Así, según el artículo 7º ídem., el sistema de seguridad social integral garantiza el cubrimiento de las contingencias económicas y de salud, y la prestación de servicios sociales complementarios, en los términos y bajo las modalidades previstos por esta ley.

De acuerdo con la regulación legal establecida para el efecto, el servicio será prestado en el marco del sistema de seguridad social integral, en orden a la ampliación progresiva de la cobertura a todos los sectores de la población, en los términos establecidos en dicha ley (10) . Es esencial en lo relacionado con el sistema de seguridad social en salud, pero frente al sistema general de pensiones solo tiene esa condición en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones (11) .

En cuanto a la seguridad social, como derecho prestacional que es, la Constitución habilitó al legislador para la configuración del sistema, pero con sujeción a los principios fundamentales determinados en Constitución (12) . Además, la seguridad social es un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona, quienes gradualmente deben quedar comprometidos en ella (13) ; es un servicio público que se presta a través del sistema de seguridad social integral, y cuyo objeto, es alcanzar una calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten, cubriendo las de carácter económico y de salud, y la prestación de servicios sociales complementarios, en los términos y bajo las modalidades previstos por esta ley.

En cuanto hace referencia específica al sistema general de pensiones, tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la ley que las regula (14) , así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.

El sistema general de pensiones tiene como característica la obligatoriedad de la afiliación y de efectuar los aportes correspondientes, la libertad del trabajador para seleccionar el régimen pensional al cual quiere vincularse, la posibilidad de traslado previo el cumplimiento de ciertos requisitos, y el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por el legislador (15) . El modelo está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: Régimen solidario de prima media con prestación definida y régimen de ahorro individual con solidaridad.

Atendiendo el principio de universalidad, le corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, determinar los mecanismos a través de los cuales garantizará a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones previo el lleno de ciertos requisitos determinados en la misma ley. Fue así como dispuso la obligatoriedad de afiliación al régimen para todos los trabajadores dependientes e independientes y la creación del fondo de solidaridad pensional, con miras a garantizar a los afiliados una pensión mínima y ampliar la cobertura progresivamente a grupos poblacionales que por sus características socioeconómicas carecen de capacidad contributiva.

Es así como a través de la creación del fondo de solidaridad pensional y de garantía de pensión mínima se busca ampliar la cobertura en pensiones, mediante el subsidio a los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que, por sus características y condiciones socioeconómicas carezcan de los recursos para efectuar la totalidad de los aportes, tales como trabajadores independientes o reempleados(sic), artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados, entre otros, en las condiciones que establezca la ley (16) . También se creó una subcuenta de subsistencia del fondo citado, destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo monto, origen y regulación se establece en la ley.

Además, en virtud de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bien puede el legislador adoptar, dentro del ámbito de su potestad de configuración, las medidas y requisitos que estime adecuados para asegurar la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social y la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social (17) .

Requisitos determinados por el legislador para acceder al derecho a obtener una pensión u otro de los beneficios establecidos en el sistema, que también se orientan a dar desarrollo al principio de solidaridad que igualmente rige el derecho a la seguridad social, y que implica que todos los partícipes del sistema contribuyan a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deben en general cotizar, no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto (18) .

No obstante, como lo ha considerado esta corporación, el Congreso no goza de una capacidad de configuración absoluta en materia de seguridad social, “por cuanto la Carta establece unos principios básicos que obligatoriamente orientan la seguridad social, y que por ende limitan la libertad de configuración del legislador. Dichos límites están señalados en la misma Constitución Política, y son tanto de carácter formal (competencia, procedimiento y forma), como de carácter sustancial, que están determinados por los valores y principios en que se funda el Estado social de derecho (dignidad de la persona humana) y en las cláusulas propias del modelo económico de la Constitución (intervención del Estado y planificación económica, propiedad privada y libertad de empresa e iniciativa privada)” (19) .

Uno de los límites es, precisamente, el respeto de los derechos fundamentales como la igualdad. En efecto, “al ejercer la potestad de configuración, el legislador debe respetar el principio de igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal desproporción” (20) .

La pregunta que surge es entonces si, en el asunto sometido a consideración de la Corte, el legislador infringió el derecho a la igualdad para el caso de los hijos del pensionado fallecido que superen la edad de 25 años y no se encuentren en estado de invalidez, quienes pierden el derecho a continuar recibiendo la pensión de sobrevivientes.

5. La edad como criterio de diferenciación válido en el caso de la pensión de sobrevivientes. Constitucionalidad de la expresión “y hasta los 25 años” del literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

En ejercicio del amplio margen de configuración normativa del que goza en esta materia, el legislador dispuso en la norma demandada, entre otros, los siguientes beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993.

Se observa entonces que el legislador escogió, para este caso, la filiación, la edad, la dependencia económica y la capacidad como criterios para regular el derecho a la pensión de sobrevivientes: que se trate de hijos menores de 18 años, de hijos mayores de 18 y hasta los 25 años incapacitados para trabajar por razón de sus estudios, o de hijos inválidos, si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, son las exigencias necesarias para obtener la pensión de sobrevivientes.

En relación con los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados naturalmente o con asistencia científica, dispone la Constitución en el artículo 42 que tienen iguales derechos y al respecto es poco lo que se puede añadir. No obstante, conviene considerar que la igualdad de derechos y deberes entre los hijos que pregona la norma constitucional en comento está orientada, fundamentalmente, a remover la discriminación que históricamente había operado por el hecho de no haber sido procreados los hijos dentro del matrimonio o por causa de la adopción, pero no a enervar la facultad del legislador de establecer un tratamiento diferencial entre los hijos cuando razones de orden objetivo así lo ameriten, que es lo que acontece precisamente en el asunto bajo revisión donde se ha apelado al criterio de la edad para fijar un límite razonable al disfrute de la pensión de sobrevivientes.

Es preciso recordar que el principio de igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución, reconoce la igualdad ante la ley a todas las personas, la igualdad de protección ante las autoridades y la igualdad de trato, y reconoce a todas las personas el goce de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lenguaje, religión, opinión política o filosófica. Es claro entonces que en ese artículo no se hace expresamente ninguna previsión en cuanto a la edad se refiere. Y, como se explica enseguida, también lo es que el establecimiento de una edad máxima para tener derecho a la sustitución pensional, veinticinco (25) años en el caso de los hijos sin invalidez, no afecta poblaciones que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.

La Carta Política no prohíbe que se establezcan diferenciaciones por razón de la edad. Por el contrario, es un criterio al que apeló el propio constituyente para distribuir derechos y obligaciones, ordenando a las autoridades que tomen en cuenta la edad en sus determinaciones, como por ejemplo los derechos de ciudadanía que suponen que la persona haya accedido a la mayoría de edad, el status especial de los derechos de los niños, o la determinación de la edad para acceder a ciertos cargos públicos y la edad de retiro forzoso (21) .

Sobre la edad como criterio para establecer tratamientos diferenciales la Corte ha explicado que no constituye un criterio sospechoso de discriminación, precisamente porque no está asociado a patrones históricos de exclusión, aunque en algunos casos puede resultar más problemático, en especial cuando se impide ejercer un oficio o desarrollar cierta actividad por haber llegado a cierta edad (22) . Así, en la Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, al analizar la cuestión la Corte explicó:

“Todo lo anterior muestra que no todas las diferenciaciones por razón de la edad deben ser tratadas de la misma manera, ya que mientras no parece potencialmente discriminatorio que la ley exija edades mínimas para ciertos efectos, por el contrario resulta mucho más problemático que la ley establezca límites máximos a partir de los cuales a una persona se le prohíbe realizar determinada actividad. Esto explica, en cierta medida, que esta Corte haya constatado discriminaciones por razón de edad únicamente en casos en donde se impedía a ciertas personas ejercer un oficio o acceder a una carrera después de cierta edad, mientras que esta corporación ha admitido regulaciones que establecían una edad mínima para poder ejercer un cierto cargo”.

Pues bien, para el caso de la seguridad social, y particularmente en el ámbito de la pensión de sobrevivientes, la Sala considera que lejos de constituir un criterio sospechoso de discriminación la edad constituye uno de los factores apropiados para establecer tratamientos diferenciales y en esa medida su utilización es primafacie legítima. En efecto, además de tratarse de un asunto (régimen pensional) frente al que el legislador goza de un relativamente amplio margen de configuración normativa, armoniza con el significado y finalidad de la pensión de sobrevivientes en el marco del sistema general de seguridad social anteriormente descrito.

La jurisprudencia constitucional se ha referido al significado y finalidad de la pensión de sobrevivientes. Es así como desde sus primeros pronunciamientos dejó en claro que el derecho a la pensión, a la sustitución pensional configura un medio de garantía de otros derechos y valores con claro reconocimiento constitucional. En la Sentencia T-173 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte expresó:

“Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973, artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo artículos 275; Ley 171 de 1961, artículo 12; Ley 5ª de 1969, artículo 1º; Decreto 435 de 1971, artículo 15 y la Ley 10 de 1972, artículo 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el calificativo de pensión de sobrevivientes (arts. 46 a 49). Se ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante y mientras subsistan las condiciones de invalidez (art. 47-b).

Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial (...)”. (resalta la Sala de la sentencia).

De la misma forma, ha explicado que la sustitución pensional constituye un derecho a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por un afiliado o pensionado, sin que implique el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando del mismo. Así lo dejó sentado en la Sentencia T-190 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“La situación pensional, de otra parte, es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o compañero(a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (L. 12/75, art. 1º y L. 113/85, art. 1º, par. 1º). La sustitución pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post mortem del status laboral del trabajador fallecido”.

Con todo, la Corte también ha precisado que la pensión de sobrevivientes es uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social de amparar a la población contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. En Sentencia C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, dijo al respecto:

“La Constitución Política consagra una serie de mandatos referentes a la naturaleza, cobertura y efectos de la seguridad social. En el artículo 48 la define como un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley dispone igualmente la Carta que la seguridad social es un derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes (art. 48).

“Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones (23) .

“La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado”.

En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes atiende un importante objetivo constitucional cual es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, pues con esta prestación se pretende que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia (24) , sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido (25) . Por ello la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas que dependían del causante y compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades económicas más urgentes (26) . Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el régimen de la pensión de sobrevivientes no se inspira en la acumulación de un capital que permita financiarla, sino en el aseguramiento del riesgo de deceso del afiliado. En Sentencia C-617 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte sostuvo lo siguiente en relación con este punto:

“(...) en lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen no se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes, previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.

“Conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, las cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones son el equivalente a la suma de los aportes para la pensión de vejez, que se calculan sobre el ingreso base de cotización de que tratan los artículos 18 y 19 de la misma ley, de acuerdo con los porcentajes en ella fijados gradualmente a partir de 1994, y con la tasa del 3.5% establecida tanto en el Seguro Social como en los fondos de pensiones, para pagar las pensiones de invalidez y de sobrevivientes y los gastos de administración del sistema, incluida la prima del reaseguro con el fondo de garantías correspondiente.

“En este sentido debe tenerse en cuenta que las pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección, con lo que se asegura además su fidelidad al sistema —otro de los objetivos de la norma— que permite la aplicación de los principios de solidaridad, universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media —a través de una cuenta separada para este efecto— como en el caso del régimen de ahorro individual —a través de una compañía de seguros— (L. 100/93, art. 20).

“Cabe recalcar al respecto, que en la pensión de sobrevivientes hay entonces “un elemento de seguro” (27) , por lo que quien paga la prima anual está cubierto, mientras que quien no la ha cancelado, no puede gozar de cobertura. Empero el legislador en todo caso otorgó a quien haya estado afiliado pero no cotiza anualmente, un período de cobertura adicional, pues exige solamente 26 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior al fallecimiento.

Pero, es claro que en el ejercicio de su potestad normativa, el legislador dispuso que tal reconocimiento se encuentra supeditado a ciertos requisitos, como es que se trate de un miembro del grupo familiar del pensionado (por vejez o invalidez) que fallezca, siempre que este se encuentre afiliado al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, o que habiendo dejado de cotizar al sistema hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte. Sus beneficiarios son, precisamente, las personas del grupo familiar del pensionado fallecido determinadas en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, del que luego se hará referencia.

Pero en ejercicio de la potestad de configuración, el legislador no dispuso que todos los miembros de un grupo familiar pudieran acceder a la pensión de sobrevivientes. Así en relación con los hijos, consagró que todos los menores de 18 años tendrían el derecho de acceder a ella, lo cual se explica ante la presunción de incapacidad para trabajar y asumir de forma autónoma sus propias obligaciones; los hijos inválidos que dependían económicamente del causante, algo justificado teniendo en cuenta la carencia de recursos adicionales y la imposibilidad de obtenerlos en razón de la minusvalía física mientras subsistan las condiciones de invalidez; y finalmente, respecto de los hijos mayores determinó que tendrán derecho a la sustitución pensional hasta los 25 años, si estuvieren incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y dependían económicamente del causante al momento de su muerte, para lo cual son de recibo las explicaciones previas.

Así las cosas, las anteriores razones ponen de presente que no puede equipararse la situación de todos los hijos en lo relativo al disfrute de la pensión de sobrevivientes, pues no es igual la situación de los hijos menores de edad, cuya vulnerabilidad es evidente en razón de dicha circunstancia, ni la de los hijos inválidos si dependían económicamente del causante mientras subsistan las condiciones de invalidez, que también merecen una protección especial debido a su debilidad manifiesta, con la de los hijos mayores de edad, aptos para ingresar a la vías laboral pero a los que el legislador quiso otorgarles una protección adicional hasta los 25 años para afianzar su formación académica con miras a un mejor desempeño futuro.

En relación con estos últimos, a quienes hace referencia la norma acusada de inconstitucionalidad, en la Sentencia T-780 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte explicó que la sustitución pensional también busca proteger la educación como forma de dar cumplimiento a un fin esencial del Estado (asegurar la vigencia de un orden justo), y de asegurar la dimensión positiva del principio de igualdad para proteger a quienes se hallan en una situación de vulnerabilidad y a causa de sus estudios requieren durante algún tiempo un tratamiento diferencial. Dijo entonces lo siguiente:

“En este orden de ideas, la protección especial estatal predicable del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras de acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo laboral, personal y social.

“El Estado frente a esas condiciones y a través de sus distintos órganos, debe realizar un acondicionamiento general de garantías respecto de la debilidad que muestra ese grupo de ciudadanos, para lo cual habrá de desechar las restricciones que impidan la realización del derecho a la educación y de los demás derechos que con la sustitución pensional se protegen y que, por el contrario, agraven la situación de inferioridad.

“Cabe anotar, que la exigencia de esa protección estatal al estudiante que ha obtenido una sustitución pensional se afianza, aún más, en la consideración de las características naturales del momento de la vida en la cual aquella es reconocida, es esto es (sic) dentro de una etapa que cobija la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, pues ese derecho pensional es reconocido a los 18 años del beneficiario, edad en la cual el ambiente familiar, los valores sociales y culturales inciden en la estructuración de la personalidad, de una identidad propia y autónoma de la de los padres, y que naturalmente se refleja en la definición de sus metas de desarrollo integral futuros, especialmente en lo relacionado con su profesión u oficio.

“Con el fin de establecer parámetros precisos para alcanzar la socialización del adolescente colombiano, el constituyente de 1991 determinó que este “tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud” (C.P., art. 45).

“De manera que, se le reconoce una obligación al Estado de proteger especialmente a estas personas dadas sus condiciones especiales y vulnerables de desarrollo humano”.

En efecto, tal como se advirtió en el acápite anterior, el hijo mayor que ostenta la condición de estudiante también se encuentra en situación de vulnerabilidad por hallarse en una etapa de la vida, la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, en la cual apenas se está estructurando su personalidad y se transita por el camino de la formación educativa, donde pretende adquirir un nivel de formación que le permita valerse por sí mismo en un futuro próximo, es decir, adquirir una identidad propia y autónoma frente a la de sus padres apta para procurarse su sustento sin depender económicamente de ellos. Es por tal motivo que se justifica su inclusión como beneficiario de la pensión de sobrevivientes, dado, además, que se trata de una medida que contribuye a realizar el derecho a la educación y de forma indirecta otros derechos que con la sustitución se protegen, la que de no haberse adoptado haría más difícil su situación futura.

Sin embargo, para la Corte es claro, la condición de hijo dependiente por razón de sus estudios no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo como lo pretende el demandante, pues de ser así la consecuencia sería entronizar en la norma un tratamiento que no tomara en consideración otras circunstancias externas, y ni siquiera las condiciones disímiles entre los hijos, de tal manera que se les daría a estos últimos un tratamiento formalmente igual a pesar de la existencia de condiciones fácticas disímiles, contrario al principio de igualdad material respecto de los menores de edad y los incapacitados, quienes no pueden ser tratados de igual manera en relación con los mayores y plenamente capaces. Valga recordar entonces que para la consecución de una igualdad real y efectiva no es posible dar un tratamiento normativo igual a situaciones fácticas sustancialmente diferentes.

El límite de 25 años de edad para acceder a la pensión de sobrevivientes en el caso de los hijos sin invalidez no puede ser interpretado entonces como un acto de discriminación entre los hijos, o con motivo de la edad, sino como una medida de diferenciación fundada en el hecho objetivo de haber llegado a una etapa de la vida en la cual es sensato suponer que la persona ha adquirido un nivel de capacitación suficiente para trabajar y procurarse su propio sustento.

En efecto, la experiencia indica que la adquisición de la autonomía en las personas tiene un referente cronológico que se ha identificado en los comienzos de la edad adulta, época en la cual se espera que la persona haya culminado sus estudios, incluso los de nivel superior, que la habilitan para enfrentar su destino en forma independiente (28) . En este sentido la edad de 25 años viene a ser un criterio razonable ya que para ese momento los hijos dependientes de sus padres cuentan, por lo general, con una profesión u oficio que les permite lograr su independencia económica y proveerse su propio sustento, motivo por el cual se encuentra justificada su exclusión como beneficiarios de la sustitución pensional, pues ya no se trata de una persona en condiciones de vulnerabilidad que por lo tanto necesite medidas de protección especial.

A todo lo anterior hay que añadir que el establecimiento de una edad límite razonable para disfrutar de la pensión de sobrevivientes hace posible que los recursos de la seguridad social lleguen a quienes realmente los necesitan, esto es, a las personas del grupo familiar que han quedado desprotegidas a raíz de la muerte del progenitor o a sujetos externos carentes de recursos. Se permite, entonces, dar cumplimiento también a los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad, sobre los cuales debe edificarse el derecho a la seguridad social.

Así las cosas, el hecho de que el hijo mayor de 25 años no pueda seguir siendo beneficiario de la pensión de sobrevivientes no quiere significar que quede desamparado sin seguridad social, pues habiendo adquirido a esa edad un grado de formación intelectual debe estar en capacidad de incorporarse a la vía laboral y contribuir al sistema de seguridad social como trabajador dependiente o independiente, con el fin de obtener una pensión de vejez bien sea en el régimen contributivo o incluso en el subsidiado si llegare a carecer de solvencia económica.

Sobre esta cuestión, a propósito de los límites de edad para el disfrute de los derechos derivados de la seguridad social, la Corte, en un caso similar al que se examina ahora, al analizar la situación del cónyuge supérstite menor de 30 años sin hijos con el causante, declaró exequible el límite de 20 años a la pensión de sobrevivientes (L. 797/2003, art. 13, lit. b)). Así, en la mencionada Sentencia C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte concluyó que las personas menores de la referida edad no quedan desprotegidas en materia pensional, pues deben asumir una actitud acorde con el principio de solidaridad haciendo sus propios aportes al sistema de seguridad social. Dijo entonces:

“(...) la Corte encuentra razonable la distinción que, en ejercicio de su amplia libertad de configuración, el legislador ha hecho del cónyuge o compañera o compañero permanente supérstite en razón de la edad o de la procreación de hijos con el causante. Tanto es que los menores de 30 años, sin hijos con el causante, no se ven desprotegidos por el sistema general de pensiones. Lo que se les exige es que dada su juventud y ante la no procreación de hijos con el causante, que genere obligaciones a más largo plazo, asuma una actitud acorde con el principio de solidaridad de la seguridad social y se afilie al sistema. La ley le garantiza una pensión de sobrevivientes hasta por 20 años, que esta corporación estima suficiente y razonable para efectuar las cotizaciones respectivas y obtener el reconocimiento de su pensión.

“De tal manera que esa disposición no vulnera el derecho a la igualdad por cuanto los menores de 30 años, sin hijos con el causante, no están en el mismo plano frente a las personas mayores de esa edad o con hijos procreados con el pensionado fallecido. Menos aún se vulnera el principio de unidad de materia por cuanto la legislación emitida en aspectos de seguridad social corresponde a los mandatos incorporados en el artículo 48 de la Constitución y no en el artículo 42, como lo estiman los actores. Tampoco se vulnera el derecho a la seguridad social pues sus mandatos se ajustan a los preceptos contemplados en el artículo 48 de la Carta Política, que reconoce una amplia libertad de configuración en estas materias. Por ello, desde la óptica propuesta por los accionantes, los literales a) y b) no vulneran, en lo demandado, los artículos superiores invocados en su demanda”.

Trayendo estos mismos argumentos al caso que se examina puede concluirse, por tanto, que resulta compatible con los artículos 13, 42 y 48 de la Carta fijar un límite de 25 años de edad al disfrute de la pensión de sobrevivientes para el hijo incapacitado para trabajar por razón de los estudios y si dependía económicamente del causante al momento de su muerte, pues la persona que supera esa edad no está en una situación de indefensión o vulnerabilidad que justifique incluirla como beneficiaria de dicha prestación ya que habiendo adquirido un nivel de capacitación se encuentra en condiciones de trabajar y contribuir al sistema de seguridad social, haciéndose por tanto acreedora en forma directa a los beneficios a que hubiere lugar.

Por todo lo expuesto la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “y hasta los 25 años”, del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “y hasta los 25 años” del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-142 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.

(2) Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que solo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este tribunal.

(3) Cfr. entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)(sic). En dichas oportunidades de la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se admitió la demanda por no presentar razones “específicas, clara, pertinentes y suficientes”.

(4) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(5) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-143 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(8) Sentencia C-480 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(9) Ley 100 de 1993, artículo 2º.

(10) Ley 100 de 1993, artículo 3º.

(11) Ley 100 de 1993, artículo 4º.

(12) Sentencias C-086 de 2002 y C-107 de 2002.

(13) Sentencia C-408 de 1994.

(14) Ley 100 de 1993 y disposiciones complementarias.

(15) Sentencia C-107 de 2002.

(16) Ley 100 de 1993, artículos 25 y siguientes y normas complementarias.

(17) Sentencia C-1089 de 2003.

(18) Ver entre otras sentencias C-967 de 2003, C-126 de 2000 y C-1089 de 2003.

(19) Ver sentencias C-130 de 2002 y C-1089 de 2003.

(20) Sentencia SU-975 de 2003.

(21) Cfr. Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(22) Ver entre otras las sentencias C-676 de 1998, SU-224 de 1998, T-394 de 1999 y C-093 de 2001.

(23) Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.

(24) Al respecto esta corporación había señalado que el propósito perseguido por la ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de ofrecer un marco de protección a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte. Sentencia C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(25) Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(26) Corte Constitucional. Sentencia C-080 de 1999.

(27) Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, folio 24.

(28) Según estudios especializados, la adultez joven o juventud comienza a los 20 años de edad y va hasta los 40 ó 45 años, y es un período del desarrollo de la persona donde lo ideal es elegir una pareja, establecer una relación, plantearse la paternidad, lograr amistades duraderas y obtener un trabajo estable. Información tomada del documento “El adulto joven”, preparado en el seminario realizado por Elena Lara M., Cecilia Martínez F., María Paola Pandolfi P., Karin Penroz C., Romina Perfetti M. y Gabriela Pino H., estudiantes de psicología de la Universidad de Concepción (Chile). En http://www.apsique.com/tiki-indez.php?page=DesaJoven#concep

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