Sentencia C-453 de junio 12 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-453 de 2002 

Ref.: Expediente D-3806

Magistrado Ponente:

Álvaro Tafur Galvis

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 9º (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

Actor: Amador Lozano Rada.

Bogotá, D.C., doce de junio del año dos mil dos.

ACCIDENTE DE TRABAJO

EN MEDIOS DE TRANSPORTE SUMINISTRADOS POR EL EMPLEADOR

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXX Nº 41.405 del 24 de junio de 1994, pág. 5.

“DECRETO 1295 DE 1994

(Junio 22)

Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales.

El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

DECRETA:

(...).

CAPÍTULO II

Riesgos profesionales

Definiciones

(...).

ART. 9º—Accidente de trabajo.

Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen.

Para el demandante la expresión “cuando el transporte lo suministre el empleador” atacada establece una diferencia de trato sin justificación objetiva y razonable que vulnera el principio de igualdad (C.P., art. 13), al tiempo que desconoce derechos adquiridos y la garantía del derecho a la seguridad social y a la ampliación de su cobertura para todos los trabajadores (C.P., arts. 48 y 53).

Quien coadyuva la demanda solicita que la corporación haga unidad normativa con la expresión “cuando el transporte lo suministre la institución” contenida en el Decreto Ley 1716 de 2000, tomando en cuenta que con ella se generan consecuencias discriminatorias no sólo en relación con la indemnización que se recibe en caso de accidente, sino también respecto del derecho a pensión de sobrevivientes en caso de muerte del trabajador.

Los intervinientes unánimemente solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada y hacen énfasis en que en el presente caso el demandante, al tiempo que desconoce los principios que rigen el sistema de riesgos profesionales, pretende equiparar situaciones de hecho completamente diferentes, lo que hace que en manera alguna se pueda vulnerar el principio de igualdad.

Advierten igualmente que el demandante confunde la noción de derechos adquiridos con las simples expectativas y que las normas que en el pasado regularon el tema de los riesgos profesionales podían ser modificadas por normas posteriores sin que ello en sí mismo signifique vulneración de los derechos de los trabajadores.

Finalmente coinciden en afirmar que la definición que de accidente de trabajo hace la norma acusada no comporta que se dejen desprotegidos los trabajadores a quienes el empleador no suministra el transporte y sufren un accidente, pues en relación con ellos operan los otros regímenes —de salud y pensiones— que integran el sistema integral de seguridad social que permiten el cubrimiento del denominado riesgo común.

El señor Procurador General de la Nación solicita igualmente la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada basada en el hecho de que con ella no se vulnera el principio de igualdad, en tanto se está en presencia de situaciones de hecho diferentes que el legislador decidió regular en regímenes jurídicos también diferentes. Así mismo afirma que el fundamento de la indemnización por los daños que sufra el trabajador como consecuencia de un accidente de trabajo, lo constituye el hecho de que el riesgo sea creado por el empleador, circunstancia que solamente se da cuando éste suministra directamente el servicio de transporte.

Corresponde en consecuencia a la Corte establecer si con la expresión acusada que hace parte de la definición de accidente de trabajo se establece una diferencia de trato contraria a la Carta (C.P., art. 13) o si esta definición atiende a situaciones de hecho particulares que justifican que en ella se haga mención solamente al caso del accidente in itinere cuando el transporte lo suministra el empleador.

La corporación deberá igualmente examinar si en el presente caso se vulneran derechos adquiridos en materia laboral, así como también si asiste o no razón al demandante cuando afirma que con la expresión atacada se desconoce el derecho a la garantía de seguridad social, para los trabajadores a quienes el empleador no suministra el transporte y sufren un accidente (C.P., arts. 48 y 53).

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario hacer las siguientes precisiones relativas a (i) la solicitud de unidad normativa, y (ii) el sistema de riesgos profesionales en el régimen vigente de seguridad social y el concepto de accidente de trabajo, que resultan necesarias para el análisis de los cargos planteados en la demanda.

3.1. Rechazo de la solicitud de unidad normativa.

El ciudadano que coadyuva la demanda solicita a esta corporación conformar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y la expresión “cuando el transporte lo suministre la institución” contenida en el artículo 31 (11) del Decreto Ley 1796 de 2000 (12) , “por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.

(11) ART. 31.—Accidente de trabajo. Se entiende por accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga en el servicio por causa y razón del mismo, que produzca lesión orgánica, perturbación funcional, la invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes impartidas por el comandante, jefe respectivo o superior jerárquico, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente lo es el que se produce durante el traslado desde el lugar de residencia a los lugares de labor y viceversa, cuando el transporte lo suministre la institución, o cuando se establezca que la ocurrencia del accidente tiene relación de causalidad con el servicio (negrilla fuera de texto).

(12) Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió al Presidente de la República la Ley 578 de 2000.

Al respecto esta corporación recuerda que la unidad normativa procede en relación tanto con decisiones de inexequibilidad como exequibilidad, pero ello siempre de manera excepcional (13) . Así ha señalado la corporación:

(13) Al respecto ver entre otras las sentencias C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-010 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz, C-1109 de 2000, 506 de 2001 y 551 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-670 de 2001 y C-758 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

“(...) la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad” (14) .

(14) Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el presente caso es claro que la unidad normativa no resulta indispensable para efectuar el análisis de constitucionalidad de la expresión demandada del Decreto Ley 1295 de 1994.

Dicha expresión en sí misma es plenamente inteligible y la posibilidad de análisis de la misma no depende de otras regulaciones que se encuentren tan íntimamente ligadas con su contenido jurídico que resulte imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar aquéllas (15) .

(15) Ibídem, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Así mismo considera la Corte que la materia regulada en el Decreto Ley 1796 de 2000 es específica para el caso de las Fuerzas Armadas y de Policía y de sus personal civil, mientras que las disposiciones del Decreto Ley 1295 de 1994 acusado se refieren al sistema general de riesgos profesionales, por lo que en relación con dicho Decreto 1796 existen consideraciones particulares propias del ámbito en que éste se aplica que no podrían ser objeto de análisis específico en el presente proceso.

Téngase en cuenta que en este campo la corporación ha hecho énfasis en la necesidad de respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, con el fin de asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada en los asuntos que son sometidos a su consideración (16) .

(16) Ver Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

En este sentido entrar a efectuar el control propuesto por el coadyuvante en un caso en el que ello no resulta indispensable para asegurar la eficacia del control atribuido a la Corte, contravendría dichas reglas e impediría que se diera la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los intervinientes en el proceso y el Procurador General de la Nación, y llevaría a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no ha habido la necesaria participación pública previa (17) .

(17) Ibídem, Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Por ello esta corporación no accederá a la solicitud de quien coadyuva la demanda y no efectuará la unidad normativa de las disposiciones atacadas con la expresión aludida del artículo 31 del Decreto Ley 1796 de 2000.

3.2. El sistema de riesgos profesionales en el régimen vigente de seguridad social y la noción de accidente de trabajo.

En desarrollo del derecho a la seguridad social (C.P., art. 48) se expidió, por el Congreso de la República, la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, sistema que en el preámbulo de la ley se define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”.

Como componentes de dicho sistema integral el legislador estableció los regímenes generales de (i) pensiones, (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley.

En el libro tercero de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones relacionadas con el sistema general de riesgos profesionales (18) , y en el artículo 139-11 de la misma, facultó al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la ley, para dictar las normas necesarias para organizar la administración de dicho sistema.

(18) Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones médico-asistenciales, pensión de sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, entre otras.

En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se dispone que el sistema general de riesgos profesionales comprende “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” (art. 1º).

El artículo 2º del decreto fijó como objetivos del sistema los siguientes:

a) Establecer las actividades de promoción y de prevención tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad;

b) Fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional;

c) Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y

d) Fortalecer las actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo profesional”.

El artículo 8º de dicho decreto precisa que constituyen riesgos profesionales el accidente que se produce como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y la enfermedad que haya sido catalogada como profesional por el Gobierno Nacional.

Por su parte el artículo 9º del que hace parte la expresión atacada definió el accidente de trabajo (19) , en tanto que el artículo 10 estableció algunas excepciones en las que se enfatiza la necesaria relación directa del mismo con el trabajo o labor desempeñada (20) .

(19) “ART. 9º—Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte.

Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador.

(20) “ART. 10.—Excepciones. No se consideran accidentes de trabajo:

a) El que se produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas o culturales, incluidas las previstas en el artículo 21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del empleador, y

b) El sufrido por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o sin remuneración, así se trate de permisos sindicales.

De acuerdo con el artículo 12 del decreto toda enfermedad o patología, accidente o muerte que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional se consideran de origen común y por tanto quedan sometidos a los regímenes generales de salud y de pensiones establecidos en la Ley 100 de 1993.

Ahora bien, como lo recuerda el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el sistema de riesgos profesionales se estructura a partir de la existencia de un riesgo creado por el empleador. El legislador acoge en esta materia la teoría del riesgo creado en la que no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades de las que el empresario obtiene un beneficio (21) .

(21) En relación con la evolución de la legislación en este campo y la consagración de la teoría del riesgo creado ver CSJ, Sala de Casación Laboral, Sección Segunda, sentencia del 13 de julio de 1993, Acta 37, M.P. Hugo Suescún Pujol.

Actualmente la ley con el propósito de proteger a los trabajadores de las contingencias o daños que sufran como consecuencia de la relación laboral, ha impuesto la obligación a los empleadores de trasladar ese riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización a cargo exclusivamente del empleador (22) y ha determinado claramente las prestaciones a las que tendrán derecho los trabajadores que se vean afectados por una contingencia de origen profesional (23) .

(22) Artículos 16 y 21 del Decreto Ley 1295 de 1994.

(23) Artículos 5º, 6º y 7º del Decreto Ley 1295 de 1994.

En ese orden de ideas las entidades administradoras de riesgos profesionales, bajo un esquema de aseguramiento, —en el que las cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las prestaciones anotadas—, deben ocuparse de brindar a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 —incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario—, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar programas de medicina laboral, higiene industrial, salud ocupacional y seguridad industrial (24) .

(24) Artículo 80 del Decreto Ley 1295 de 1994.

En lo que se refiere específicamente al accidente de trabajo las hipótesis previstas en los artículos 9º y 10 del Decreto Ley 1295 de 1994 buscan proteger al trabajador de los siniestros ocurridos “con causa o con ocasión” de las actividades laborales de las que el empleador obtiene provecho, actividades que pueden ser desarrolladas, bien en el lugar de trabajo o fuera de él o de las horas de trabajo pero siempre con la intervención del empleador, que puede darse a través de órdenes (poder de subordinación) o mediante autorización de ciertas actividades (accidentes de trabajo por actividades deportivas por cuenta o en representación del empleador), o por asumir el transporte de sus trabajadores y el consecuente riesgo que se deriva de él.

Hechas las anteriores precisiones, procede la Corte a efectuar el análisis de los cargos planteados en la demanda.

4. El análisis de los cargos.

4.1. La ausencia de violación del derecho a la igualdad.

Para el demandante la expresión atacada establece un tratamiento discriminatorio que vulnera la Constitución en cuanto define como accidente de trabajo solamente a aquel que se produce durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de labor o viceversa, cuando el transporte lo suministra el empleador, mientras que el accidente ocurrido en las mismas circunstancias, cuando el trabajador se desplaza por su cuenta, no recibe la misma calificación.

La Corte al respecto constata que la disposición acusada establece en este caso tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.

En efecto, como ha dicho esta corporación en forma reiterada:

“(...) en materia laboral es posible que puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los patronos o empleadores, sean éstos oficiales o privados, sin que por ello, en principio, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad.

En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima” (25)

(25) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Así, para el juicio de igualdad propuesto (26) lo primero que ha de tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de hecho diferentes, lo que justifica el trato diferencial refutado por el actor.

(26) En relación con el juicio de igualdad y su aplicación por la jurisprudencia ver entre otras las sentencias C-530 de 1993 y C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-601 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-412 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-617 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.

En efecto una primera situación se configura por el evento en el que el empleador resuelve asumir el transporte de sus trabajadores, lo que implica el dominio por su parte de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que éste se realiza, y una segunda en la que el trabajador por sus propios medios, bien sea en un vehículo de su propiedad o en un transporte público, o en uno privado acude al trabajo o regresa de él, sin que este último caso el empleador tenga ninguna injerencia sobre las condiciones en que dicho traslado se efectúa.

Es pues objetivamente una situación diferente la que se plantea en cada caso, y ello bien podía ser tomado en cuenta por el legislador al establecer la definición de accidente de trabajo en los términos señalados en el artículo censurado.

Si se advierte además que, como atrás quedó explicado, el sistema de riesgos profesionales se basa en la teoría del riesgo creado, es lógico que cuando el transporte lo suministra el empleador, el accidente que se produzca se califique de profesional por cuanto en esa circunstancia se produce una especie de prolongación de la empresa, en la que el trabajador, como subordinado, está sometido a las condiciones que se le fijen para su transporte entre el sitio de trabajo y su residencia, razón por la que será el empleador el llamado a responder por los perjuicios que se llegaren a causar. Téngase en cuenta que en este caso el empleador determina y controla las condiciones en las que se realiza el transporte —elige el tipo de vehículo y el conductor, establece las condiciones para su uso y mantenimiento, señala las rutas, horarios etc.— es decir que puede controlar o al menos circunscribir el riesgo que crea, en tanto que cuando el trabajador se transporta por sus propios medios ninguno de estos elementos se encuentra bajo su control.

Así las cosas el que la disposición demandada señale como accidente de trabajo el que ocurra cuando el transporte lo suministre el empleador, no obedece entonces a una determinación caprichosa o irrazonable del legislador, sin que responda a circunstancias precisas que como se ha visto están ligadas a la posibilidad de establecer una relación directa entre el hecho acaecido y el riesgo creado por el empleador al asumir el transporte de sus trabajadores.

Cabe recordar también que la norma busca una finalidad legítima, consistente en asegurar la viabilidad financiera del sistema de riesgos profesionales. En este sentido no se debe olvidar contrariamente a lo que acontecía antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, en la actualidad cada uno de los regímenes que conforman el sistema de seguridad social cuenta con estructuras financieras independientes y debe ser capaz de responder por las contingencias que debe asumir, con base en las cotizaciones que se pagan por cada uno de los riesgos que atienden en cada caso el sistema.

El esquema de aseguramiento previsto por el legislador para el sistema de riesgos profesionales, supone que la prima que se cobra, que para el presente caso se denomina cotización, esté calculada en proporción al riesgo que se asume. Ampliar como lo plantea el demandante la cobertura del sistema a una contingencia no prevista en los cálculos actuariales correspondientes, que depende además de variables ajenas al control de los empleadores y de los administradores del sistema implicaría romper, —en los términos actuales de la ley—, el equilibrio financiero estructurado en función de las características propias de los riesgos profesionales definidos en los términos del artículo atacado.

Ahora bien no debe olvidarse finalmente que el sistema integral adoptado por el legislador en la Ley 100 de 1993 no desconoce los derechos de los trabajadores que no quedan amparados por el régimen de riesgos profesionales, pues como más adelante se explica, éstos se encuentran cubiertos por los regímenes generales de salud y pensiones que protegen al trabajador frente a los riesgos llamados comunes, los cuales tienen sus propios esquemas de equilibrio financiero.

No asiste razón en consecuencia al demandante en relación con la supuesta violación por la norma impugnada del principio de igualdad (C.P., art. 13) por lo que la Corte rechazará el cargo planteado en este sentido.

4.2. La derogatoria del Decreto 2605 de 1989 y la ausencia de violación de derechos adquiridos en esta materia.

Para el demandante la expresión acusada contraviene derechos adquiridos de los trabajadores, los cuales deduce de la expedición del Decreto 2605 de 1989 que aprobó el Acuerdo 047 del 19 de octubre de 1989 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.

Dicho decreto reconoció en efecto como accidente de trabajo aquel acaecido al trabajador en el trayecto entre su residencia y el lugar trabajo y entre éste y aquélla, dentro de la hora y media anterior o posterior a la jornada laboral sin importar el medio en el que se movilizara.

Cabe precisar que la disposición se refería exclusivamente a los funcionarios de seguridad social del Instituto de los Seguros Sociales y que la extensión a los demás afiliados del régimen de seguros sociales obligatorios cuya posibilidad preveía el artículo 2º del acuerdo señalado (27) nunca se efectuó, y que con la expedición de la Ley 100 de 1993 y en particular del Decreto Ley 1295 de 1994, dicho Decreto 2605 de 1989 fue derogado (28) .

(27) ART. 2º—El Instituto de los Seguros Sociales iniciará los estudios actuariales, dentro de un término de 30 días contados a partir de la fecha en que entre en vigencia el presente acuerdo, con el objeto de analizar la posibilidad de hacer extensivo este derecho a los demás afiliados de los seguros sociales obligatorios.

(28) Artículos 1º, 3º y 98 del Decreto Ley 1295 de 1994.

Esta circunstancia empero, en manera alguna significó el desconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores que en vigencia de la norma consolidaron su derecho a que se les reconociera la existencia de un accidente de trabajo en los términos señalados en la misma y las consecuentes prestaciones establecidas en el régimen vigente en ese momento.

En este punto se debe recalcar que la disposición demandada forma parte de la normatividad expedida con el propósito de estructurar, en forma unificada, el sistema general de riesgos profesionales, dada la vigencia anterior de regímenes distintos para la población trabajadora colombiana, tanto del sector público, de todos los órdenes, como del privado, y que esta corporación al hacer el análisis del régimen de transición que se estableció por el Decreto Ley 1295 de 1994 (29) , dejó claramente sentada la necesidad de asegurar el debido respeto a los derechos adquiridos sobre mejores y mayores prestaciones (30) en relación con aquellos trabajadores que en vigencia de las normas anteriores habían consolidado su derecho en ese sentido.

(29) Artículo 97 del Decreto Ley 1295 de 1994.

(30) Ver la Sentencia C-046 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.

Respecto de los demás servidores que no tenían al momento de expedirse la nueva legislación un derecho adquirido, sino meras expectativas o situaciones jurídicas que no se consolidaron bajo la vigencia de la normatividad anterior, mal puede hablarse de vulneración de la Carta por el desconocimiento de derechos adquiridos que no se habían configurado en ese momento.

Como la Corte ha destacado (31) la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado claramente los derechos adquiridos de las simples expectativas (32) , y coinciden en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas “expectativas”, pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

(31) En la Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, esta corporación hizo un completo recuento del tratamiento del concepto de derechos adquiridos tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, al que remite esta sentencia.

(32) La Corte Suprema de Justicia precisó los conceptos aludidos en los siguientes términos, que esta corporación ha retomado en su jurisprudencia.

“Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

Ajusta mejor con la técnica denominar “situación jurídica concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y “situación jurídica abstracta u objetiva”, a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona (sent. dic. 12/74) Ibídem Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

En ese sentido cabe recordar que el régimen legal que establece los principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887, respeta, junto con los principios de legalidad y favorabilidad penal (33) el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos, pero no las simples expectativas ni las situaciones que no se hayan consolidado bajo la legislación anterior (34) .

(33) Artículo 29 C.P.

(34) Ver Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Así mismo ha de tenerse en cuenta que la jurisprudencia en materia laboral ha precisado la concordancia entre el concepto de derechos adquiridos establecido en el artículo 58 de la Carta y la noción de la condición más beneficiosa que se desprende del artículo 53 constitucional para afirmar igualmente que son sólo los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden modificarse por el legislador.

Así ha dicho la Corte:

“En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada “condición más beneficiosa”.

e) La condición más beneficiosa

El artículo 53 de la Constitución, establece en el inciso primero, los principios “mínimos fundamentales” que debe contener el estatuto del trabajo, a saber: igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

En el inciso segundo, dispone que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales, y en el tercero consagra que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

En el inciso final, que es el precepto del cual deduce el actor la existencia de la denominada “condición más beneficiosa” para el trabajador, concretamente de la parte que se resaltará, prescribe: “la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

Veamos entonces el significado de la expresión a que alude el demandante. “Menoscabar”. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, tiene entre otras acepciones la de “Disminuir las cosas, quitándoles una parte; acortarlas, reducirlas”. “Causar mengua o descrédito en la honra o en la fama”.

Quiere esto decir, que el constituyente prohíbe menguar, disminuir o reducir los derechos de los trabajadores. Pero ¿a qué derechos se refiere la norma? Para la Corte es indudable que tales derechos no pueden ser otros que los “derechos adquiridos”, conclusión a la que se llega haciendo un análisis sistemático de los artículos 53, inciso final, y 58 de la Carta. Pretende, como lo hace el demandante, la garantía de los derechos aún no consolidados, sería aceptar que la Constitución protege “derechos” que no son derechos, lo cual no se ajusta al ordenamiento superior, como se consignó en párrafos anteriores.

La pretensión del actor equivale a asumir que los supuestos de eficacia diferida condicional, es decir, aquellos que sólo generan consecuencias jurídicas cuando la hipótesis en ellos contemplada tiene realización cabal, deben tratarse como supuestos de eficacia inmediata y, por ende, que las hipótesis en ellos establecidas han de tenerse por inmodificables aun cuando su realización penda todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento no se tiene certeza. Es la llamada teoría de la irreversibilidad que, sin éxito, ha tratado de abrirse paso en países como España y Alemania, donde ha sido rechazada no sólo por consideraciones de orden jurídico sino también por poderosas razones de orden social y económico. Aludiendo a una sola de éstas, entre muchas susceptibles de análisis, dice Luciano Parejo Alfonso: “En épocas de desarrollo y crecimiento de la economía, con presupuestos estatales bien nutridos, es posible la creación y puesta a punto de instituciones de carácter social que luego, en épocas de crisis económica, con presupuestos estatales limitados por la misma, resultan de difícil mantenimiento. De ahí que aparezca muy problemática la afirmación de la exigencia constitucional del mantenimiento de prestaciones otorgadas bajo una coyuntura diferente” (1) .

(1) Estado Social y Administración Pública. Edit. Civitas. Monografías, 1983.

De aplicarse el criterio del actor, se llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora.

De otra parte, considera la Corte que la “condición más beneficiosa” para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto ¿cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador? es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

(...).

En este orden de ideas, no le asiste razón al demandante, pues la reiteración que hace el constituyente en el artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, mas no las simples expectativas” (35) .

(35) Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Es decir, cabe reiterar, que solamente son los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden ser afectados por el legislador cuando en ejercicio de su potestad de configuración modifica la normatividad laboral y que ésta no puede considerarse inmutable a pesar de los cambios que en esta materia sea necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y de las políticas sociales y económicas.

Mal puede entonces considerarse que con la expedición del Decreto Ley 1295 de 1994 el legislador haya vulnerado derechos adquiridos (C.P., art. 58) o haya desconocido en esta materia el artículo 53 constitucional en relación con los servidores que no tenían al momento de expedirse la nueva legislación un derecho adquirido, sino meras expectativas o situaciones jurídicas que no se consolidaron bajo la vigencia de la normatividad anterior.

No prospera en consecuencia el cargo planteado por el demandante en este sentido y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.

4.3. La ausencia de violación de los artículos 48 y 53 de la Constitución en relación con la garantía del derecho a la seguridad social.

Finalmente la Corte debe referirse a la supuesta violación por la expresión acusada de los artículos 48 y 53 constitucionales en relación con la garantía del derecho a la seguridad social para los trabajadores que sufran un accidente in itinere sin que el transporte le sea suministrado por el empleador.

Al respecto basta señalar que el sistema de seguridad social establecido por el legislador en la Ley 100 de 1993 es un sistema integral, que se encuentra conformado por una serie de regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios complementarios que se definan en esa misma ley (arts. 6º y 8º).

La norma bajo examen, contenida en las disposiciones referentes al sistema de riesgos profesionales, no es la única que ofrece protección al trabajador en caso de un accidente. Cuando éste se desplaza a su lugar de trabajo en un medio de transporte no suministrado por el empleador y acaece un percance, el sistema de seguridad social no lo deja desprotegido puesto que si bien no se trata de un accidente de trabajo deberán entrar a operar los otros mecanismos establecidos por la Ley 100 en los sistemas de salud y de pensiones que deberán cubrir las prestaciones asistenciales y económicas previstas en el régimen común.

En lo referente a las prestaciones asistenciales corresponde al sistema de salud atender las consecuencias del accidente en el que resulte lesionado el trabajador que se transporte por sus propios medios. Cabe recordar que el artículo 162 de la Ley 100 de 1993 crea el plan obligatorio de salud, POS, al que tendrán acceso progresivamente todos los habitantes del territorio nacional, y necesariamente en la actualidad los trabajadores afiliados de manera obligatoria a dicho plan. Lo anterior sin olvidar la cobertura específica establecida para los accidentes de tránsito (seguro obligatorio de accidentes de tránsito y cuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito del Fosyga, ECAT, que también protegen a quienes sufran este tipo de accidentes).

Ahora bien, si el trabajador con ocasión de su traslado en un vehículo particular o público sufre un accidente del que se derivara una pérdida de capacidad laboral mayor del 50% o la muerte, dicho trabajador o su grupo familiar tiene derecho a la pensión de invalidez o a la pensión de sobrevivientes, respectivamente, establecidas en el sistema general de pensiones (L. 100/93, arts. 38 y 46) (36) .

(36) Normas que encuentran su equivalencia en el sistema de riesgos profesionales en los artículos 46 a 48 del Decreto Ley 1295 de 1994.

No cabe entonces afirmar, como lo hace el demandante que con la expresión censurada se desconoce el derecho de los trabajadores a la garantía del derecho a la seguridad social, pues como se ha visto dicho trabajador encontrará en los diferentes regímenes en los que se subdivide el sistema integral de seguridad social las prestaciones necesarias para atender la situación específica en que se encuentre, sin que necesariamente corresponda al sistema de riesgos profesionales asumir la totalidad de las mismas.

No sobra recordar al respecto que los derechos prestacionales, como la seguridad social, son de realización progresiva y deben ser satisfechos con recursos económicos e institucionales limitados (37) , por lo que se ha hecho necesario estructurar un sistema complejo en el que a través de diferentes mecanismos e instituciones que se complementan se busca llegar paulatinamente a los objetivos imperativos señalados por el constituyente en el artículo 48 de la Carta Política.

(37) En relación con los derechos prestacionales y la realización progresiva del derecho a la seguridad social ver entre otras las sentencias C-177 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-506 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Atendiendo las anteriores consideraciones esta corporación declarará la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 9º del Decreto Ley 1295 de 1994 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible la expresión “cuando el transporte lo suministre el empleador” contenida en el artículo 9º del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema de riesgos profesionales” por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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