Sentencia C-453 de octubre 20 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

POLICÍA NACIONAL

CARÁCTER CIVIL

EXTRACTOS: «Texto de las normas revisadas:

“LEY 62 DE 1993

(Agosto 12)

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO II

Subordinación

ART. 9º—Del Presidente. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que podrá ejercer por conducto de las siguientes instancias:

a) El Ministro de Defensa Nacional.

b) El Director General de la Policía.

ART. 10.—Del Ministro de Defensa. Para los efectos de dirección y mando, la Policía Nacional depende del Ministro de Defensa.

2.2 El fundamento y alcance de la teoría de la separación. 

1. El fundamento de la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su carácter meramente preventivo y la relativa debilidad de su poder bélico, se encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad ciudadana.

El origen del constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la protección de la seguridad individual y ello explica las restricciones impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción interna.

2. La afirmación constitucional del carácter civil de la policía tiene las siguientes implicaciones:

a) La misión de la policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado.

b) El policía es un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.

c) Los miembros del cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción, que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior jerárquico.

2.3. Dificultades derivadas de las condiciones fácticas. 

1. Desde una perspectiva conceptual no existe duda alguna en la doctrina nacional e internacional sobre la necesidad de mantener la naturaleza civil de la policía. Sin embargo, en la práctica esta división conceptual encuentra limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores perturbadores del desarrollo institucional.

2. La existencia de agentes internos de violencia organizada desestabiliza la distinción entre lo civil y lo militar.

2.1. La función de coerción puede ser tanto interna como externa y, en ambos casos, puede ser asumida por órganos civiles o militares. De acuerdo con esta diferenciación, la policía sería la fuerza de coerción civil interna, mientras que la diplomacia sería la fuerza civil externa. La coerción militar externa estaría a cargo de las fuerzas militares, al paso que la coerción interna se encuentra asignada a organismos especializados, cuya denominación, en algunos casos es la de “guardia nacional”.

2.2. El punto problemático de esta división del trabajo esta representado por la coerción interna, en la cual confluyen los dos elementos de la fuerza pública. En el caso de las fuerzas militares, es importante anotar que en Colombia todas las armas (ejército, armada y fuerza aérea) poseen unidades especializadas en la lucha antisubversiva. De otra parte, la Policía Nacional también está capacitada para participar en este tipo de lucha por medio de cuerpos especiales (cuerpo élite) o de unidades de contraguerrilla.

2.3. Estas circunstancias han determinado la existencia de una especie de “zona gris” o “fronteriza” en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa. Una parte de la doctrina sostiene que la ambigüedad propia de esta zona límite, es el resultado de la realidad social impuesta por los grupos armados que operan contra el Estado. El fenómeno de la militarización de la policía –esto es, la adopción de armas y actitudes propias de la táctica bélica–, según este punto de vista corresponde a la adaptación que dicho cuerpo debe sufrir para cumplir sus objetivos en condiciones de perturbación del orden público. Es la gravedad de los delitos y de las amenazas lo que determina el papel defensivo y no meramente preventivo de la policía.

2.4. Un enfoque contrario al enunciado aboga por una desmilitarización de la policía con fundamento en las mismas condiciones de agravamiento de la actividad delictiva. De acuerdo con esta perspectiva, la policía carece de autonomía para actuar bajo la coordinación de las autoridades civiles debido a la subordinación que mantiene frente a los mandos militares. En estas circunstancias de violencia endémica se hace aún más apremiante la necesidad de un cuerpo de policía cuya preocupación fundamental sea la de proteger las libertades básicas y hacer posible la efectividad de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos, en situaciones de perturbación del orden público, la ciudadanía necesita de una policía que proteja sus derechos. Existe, según esta tesis, una “cultura castrense de la subordinación” que representa un peligro para la protección de los derechos de los ciudadanos en un ambiente de violencia generalizado.

5. Análisis de los cargos.

1. El problema jurídico expuesto inicialmente se plantea en los siguientes términos constitucionales. ¿La separación funcional entre fuerzas militares y policía consagrada en los artículos 217 y 218 de la Constitución es desconocida por la decisión del legislador —derivada de la competencia otorgada por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución— de incorporar el cuerpo de policía al Ministerio de Defensa Nacional?

Para responder cabalmente a este interrogante es necesario dilucidar dos argumentos que sustentan la acusación planteada por el demandante y expuestos de manera clara por la Comisión Andina de Juristas en su escrito de intervención en el proceso. El primero de ellos apunta a la existencia de una voluntad constituyente implícita, en el sentido de separar lo civil de lo militar, incluso hasta el punto de prohibir la posibilidad de reunir ambas funciones dentro del mismo ministerio. El segundo argumento indica la correspondencia obligatoria entre la función de policía y la creación de órganos no subordinados a la defensa nacional. La Corte analizará ambas tesis.

5.1. La voluntad del constituyente. 

1. La redacción del artículo 218 de la Constitución estuvo determinada por la voluntad constituyente de reconducir la policía a sus cauces tradicionales de civilidad y apoyo a la vida cotidiana del ciudadano. El inciso primero del artículo 218 le asigna a la ley la tarea de organizar el cuerpo de policía. En su inciso segundo, se indica la naturaleza y la finalidad de la policía. En cuanto a lo primero, se define como “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”. En relación con el fin primordial, el texto constitucional lo señala, como “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas”, aparte del aseguramiento de la paz para los habitantes de Colombia. Naturaleza y fin, esencia y objetivo se encuentran estrechamente vinculados, de tal manera que la consecución de lo segundo no puede lograrse en ausencia de lo primero y el logro de este no basta para la realización de aquél.

2. La historia colombiana de la segunda mitad del siglo XX ha estado profundamente influida por los problemas de orden público y por la declaratorias de estado de sitio. Estas circunstancias determinaron una creciente militarización de la policía. Con el objeto de contrarrestar esta tendencia, el constituyente de 1991 consagró expresamente al carácter civil de la Policía Nacional y determinó claramente su orientación finalista de protección de las libertades ciudadanas.

Es probable que la permanencia del cuerpo de policía dentro del Ministerio de Defensa haya incidido en este proceso de militarización. Sin embargo, una explicación global del hecho debe encontrarse en el conjunto de elementos normativos y sociopolíticos que rodearon esta evolución. El recurso consuetudinario de los gobiernos al estado de sitio durante los cuarenta años que precedieron a la Constitución de 1991, contribuyó a la creación de una disposición de ánimo institucional favorable al ejercicio de la fuerza bélica. En estas condiciones, la pertenencia del cuerpo de policía al Ministerio de Defensa representaba un elemento más de la maquinaría militar en la cual se habían fundido todos los cuerpos de la fuerza pública.

La Corte Constitucional es consciente de que esta historia desafortunada debe ser superada no sólo con la introducción de reformas normativas y de controles efectivos que eviten el abuso de las declaratorias de los estados de excepción, sino también, y de manera primordial, con la creación de una cultura de la normalidad constitucional y de la vigencia plena de los derechos fundamentales, tarea en la cual el Gobierno Nacional tiene un enorme compromiso hacia el futuro.

3. Del análisis efectuado sobre los debates en la Asamblea Nacional Constituyente se deduce meridianamente que la propuesta de prohibir la adscripción de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa, si bien fue apoyada por algunos delegatarios, no logro el asentimiento de la mayoría, de lo cual se infiere la voluntad de otorgar al legislador un espacio de discrecionalidad para la definición de este punto, según el contexto de cada momento.

4. En síntesis, el argumento que se analiza obtiene plena validez en cuanto hace relación al empeño constitucional de modificar el curso errático de una historia que terminó desnaturalizando al cuerpo de policía. Sin embargo, el contenido sociopolítico de este planteamiento, aunque tiende a demostrar la inconveniencia de la norma demandada, no afecta su validez normativa en cuanto que no desvirtúa la posibilidad teórica de que en las circunstancias previstas por la ley se reconozca, en todo caso, el principio de la separación de funciones y de órganos. Esta anotación conduce necesariamente al estudio del segundo argumento.

5.2. La correspondencia entre división funcional y orgánica. 

El análisis de la correspondencia funcional-orgánica de la Policía Nacional requiere examinar varios aspectos de esta materia.

El propósito constitucional de la separación funcional entre lo militar y lo civil se encontraría vulnerado sí se lograra probar que la Policía Nacional se encuentra supeditada a un esquema organizativo que afecta su naturaleza civil. Esta posibilidad podría, no obstante, ser desvirtuada con dos argumentos. El primero de ellos relativo a la unidad de mando civil para la policía. El segundo, relacionado con la ausencia de subordinación de las funciones de seguridad a las funciones de defensa dentro del esquema organizativo del ministerio. A continuación se detallan ambos argumentos.

5.2.1. Unidad de mando. 

1. El Presidente de la República, funcionario elegido democráticamente, simboliza la unidad nacional y está obligado a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, tal como lo establece el artículo 188 de la Constitución Política. En tal virtud, corresponde al Presidente de la República dirigir la fuerza pública —integrada en forma exclusiva por las fuerzas militares y la Policía Nacional (C. P. art. 216)— y disponer de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas (C.P. art. 189-3).

2. Los ministros son los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la dirección del Presidente les corresponde formular las políticas atinentes a sus despachos, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley (C.P. art. 208 inc. 1º). De otra parte, según lo dispuesto por el artículo 115 de la C.P., el Presidente y el ministro correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el gobierno.

3. El artículo 9º de la Ley 62 de 1993, señala que el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que ejerce por conducto del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía. Por otro lado, el artículo 10 de la ley 62 contempla una suerte de dependencia del Director General de la Policía respecto del Ministro de Defensa. Ahora bien, no sobra advertir que, esta segunda relación de mando, la ejerce el ministro como agente inmediato del Presidente y no en cuanto jefe de las fuerzas militares. Se trata, por consiguiente, de una jerarquía puramente civil y no militar.

5.2.2. Correspondencia de la función con el órgano. 

1. Las funciones del Ministerio de Defensa se refieren tanto a los asuntos de la defensa militar como a los de la seguridad ciudadana. La policía y las fuerzas militares, como partes de la fuerza pública (C.P. art. 216) cumplen funciones que corresponden a cada uno de los dos tipos anotados. No existe una subordinación de lo policivo respecto de lo defensivo. El hecho de que el ministerio adopte el nombre de sólo una de las funciones que lleva a cabo, representa sólo una falta de reciprocidad nominal que en nada vulnera la dirección civil de la policía.

2. Frente a las funciones de defensa y seguridad existe unidad de mando que se radica en cabeza del Presidente de la República. Las fuerzas militares y la Policía Nacional se encuentran bajo la éjida de un mismo ministerio. Sin embargo ello se debe a razones organizativas definidas por el legislador con fundamento en una discrecionalidad derivada de la Constitución misma y la cual no significa ni apareja confusión de funciones.

La Constitución establece unos elementos básicos —esencia y fin— que sirven de referencia mínima y necesaria para juzgar la validez de las actuaciones del legislador y el ejecutivo. La Carta Política obra como marco general dentro del cual una serie de opciones diferentes e incluso opuestas pueden ser posibles, siempre y cuando se cumplan los dos elementos anotados. El constituyente quiso así fijar los límites del espacio de libertad legal y gubernamental. De esta manera se permite un amplio margen de maniobra coyuntural, bien necesaria en el caso del manejo del orden público, sin que por ello tales decisiones queden exentas de observar el anotado marco mínimo de referencia.

En el caso sub judice, la falta de un mandato expreso de la Constitución en relación con la adscripción del cuerpo de policía a un ministerio específico —respaldada por los debates de la Asamblea Nacional Constituyente en los cuales se planteó el problema y se optó por la no regulación— determina un espacio de libertad en favor del legislador. El hecho de que no exista norma constitucional al respecto, por un lado, y la circunstancia de que su regulación legal no afecta los valores y principios esenciales del ordenamiento jurídico, por el otro, abonan la existencia constitucional de dicho espacio de libertad.

3. De otra parte, la circunstancia de que el Ministro de Defensa en los últimos tiempos haya surgido tradicionalmente de los altos mandos castrenses respondió a una contingencia histórica que no desconocía la autonomía de la función de seguridad. Empero, en la actualidad, la designación de un civil como Ministro de Defensa, constituye la opción política que mejor interpreta el principio de subordinación del poder militar al poder civil, que de manera meridiana y definitiva establece la Constitución Política.

5.3. La responsabilidad legal y gubernamental en el logro de los fines constitucionales en materia de fuerza pública. 

1. La ausencia de una voluntad constituyente relativa a la incorporación de la policía a un ministerio específico, determina un espacio de razonable discrecionalidad legislativa dentro del cual varias opciones resultan posibles. La decisión legal de ubicar al cuerpo de policía en uno u otro ministerio, es el producto del ejercicio de la competencia atribuida al legislador por la Constitución Política. La definición legislativa puede variar de contenido de acuerdo con las circunstancias espacio-temporales en las cuales se dicte la norma legal y sin que ello implique una modificación del juicio de constitucionalidad respecto de lo preceptuado por el legislador en uno u otro momento.

2. La correspondencia entre una situación social caracterizada por la violencia y la perturbación permanente del orden público constituye un elemento de juicio importante para que el legislador opte por la incorporación del cuerpo de policía al Ministerio de Defensa. Dicha decisión no riñe con el precepto constitucional.

3. Desde luego, la realización del propósito constitucional encaminado a la conformación de un cuerpo de policía cercano a las libertades ciudadanas y alejado de la guerra, puede encontrar mayores dificultades en la decisión del legislador de incorporar el cuerpo de policía al Ministerio de Defensa. Sin embargo, esta dificultad teórica, proveniente de una opción legal legítima, no permite, por sí sola declarar la inexequibilidad de la norma legal.

El fin constitucional consagrado en el artículo 218 es un presupuesto necesario que siempre debe ser tenido en cuenta y que limita la discrecionalidad legislativa. En estas circunstancias, la voluntad política y, en especial, el manejo que el Presidente de la República imprima a los asuntos que conciernen a la policía, resultan decisivos para lograr el indicado propósito constitucional.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 9º y 10 de la Ley 62 de 1993.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-453 de octubre 20 de 1994. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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