Sentencia C-454 de octubre 13 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA

DE SERVIDORES PÚBLICOS

EXTRACTOS: «Los tres últimos incisos del artículo 127 de la Constitución plasman el texto votado en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente el 1º de julio de 1991 por 53 votos a favor, según certificación expedida el 16 de julio del mismo año por el secretario general de aquélla, referente a los artículos, parágrafos o incisos omitidos en la codificación constitucional publicada en la gaceta correspondiente al número 114.

Ordena dicha norma:

“Artículo 127.—(...)

A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.

Los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley.

La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta”.

Del mandato constitucional transcrito se deducen sin dificultad los principios aplicables al asunto del que se ocupa la Corte:

1. La prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto, restringido.

La regla general consiste hoy en permitir tales actividades aun a los servidores públicos, con las siguientes excepciones:

a) Aquellos que —bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas— ejercen jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa. Se trata únicamente de aquellos empleados que adoptan decisiones en cualquiera de los campos dichos;

b) Quienes integran la rama judicial, o los órganos electoral o de control. Aquí no interesa el nivel del cargo que se desempeñe sino el papel que juega, dentro de la organización del Estado, el cuerpo al que se pertenece. Se trata de una garantía adicional de plena imparcialidad e independencia del empleado.

2. En todo caso, no resulta afectado el ejercicio del derecho al sufragio.

3. Los empleados no comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia Constitución para participar en esas actividades y controversias. Se deja en cabeza de la ley la definición de las condiciones en que ello se haga, pero no la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión constitucional.

En consecuencia, por tal ejercicicio no pueden ser incriminados ni penados, mientras se ajusten a la Constitución y a la Ley. En otras palabras, después de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, para tales servidores públicos ha cambiado radicalmente la situación, pues ya no enfrentan la tajante prohibición señalada en la Carta Política anterior.

4. En concordancia con la mayor libertad de acción que se reconoce y para impedir su ejercicio abusivo, se sanciona, ya no la participación del empleado en actividades y controversias políticas, sino el uso del empleo como medio de presión sobre los ciudadanos para favorecer una determinada causa o campaña.

Es natural que así suceda, pues la Constitución amplió considerablemente la base de la participación y la extendió a personas que antes de su vigencia la tenían claramente restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la necesaria imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y de grupos.

Ello resulta, además del precepto constitucional en comento, de la perentoria advertencia consagrada en el artículo 123 de la Carta: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.

De allí se deduce que el abuso en que incurra un servidor público en esta materia tenga que ser drásticamente sancionado con arreglo a la ley (C.N., art. 124), la cual también tiene a su cargo la fijación de los límites y forma en que habrá de ejercitarse el derecho de participación concedido por el constituyente (art. 127, num.l 3º). El fundamento de esa responsabilidad aparece en el artículo 6º de la Constitución, en el cual se dispone que los servidores públicos responden ante las autoridades no solamente por infringir la Carta Política y las leyes sino por omisión o extralimitación en sus funciones.

El artículo 209 de la Constitución, aplicable a los servidores públicos mencionados en la norma que se examina, define con claridad el ámbito de la función administrativa y declara que ella está al servicio de los intereses generales, señalando la imparcialidad como uno de los principios en los cuales se fundamenta.

Como repetidamente lo ha sostenido la Corte Constitucional, la Carta Política no ha plasmado derechos absolutos y, por tanto, a nadie le es posible alegar en su favor uno de ellos para sacrificar el bien de todos.

Así, el ejercicio del derecho de participación política no constituye argumento para usar de manera indebida o con parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio público.

Considera la Corte que existen linderos precisos, fijados por la misma Constitución, entre el derecho individual que, como persona, tiene el servidor público cobijado por el inciso 3º del artículo 127 de ella —que le permite tomar parte en actividades y controversias políticas en las condiciones que señale la ley— y la actividad que, como servidor público, desarrolla, la cual está exclusivamente enderezada al cumplimiento de las funciones que le imponen la Constitución, la ley y el reglamento (C.N., arts. 122, 123 y 209).

Por ello, abusa de sus derechos el empleado o funcionario que utiliza los elementos de su despacho para hacer proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad política; el que dispone del tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar ese tipo de intereses; el que usa con los mismos fines información reservada tomada de los archivos de la entidad pública a los cuales tiene acceso por razón de su cargo; el que ejerce sus competencias de modo tal que inclina la balanza del aparato estatal a favor de una determinada corriente o movimiento político.

En fin, la participación en política —hoy permitida por la Constitución en los términos dichos— no dispensa al servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes constitucionales ni puede interferir con la actividad pública y si acontece que estos principios resultan contrariados en la práctica, se tiene un abuso del derecho, sancionable con arreglo a las leyes. Ello explica normas como la del inciso final del artículo 127 y la del artículo 110, a cuyo tenor está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones —dice la norma— será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.

Las disposiciones acusadas

El artículo acusado(*), que hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido con anterioridad a la vigencia de la Constitución, establece en sus numerales 16 y 17 dos prohibiciones para los funcionarios de la tributación, independientemente de su categoría y atribuciones específicas: la de “desarrollar actividades partidarias” y la de “pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza”. El primero de tales preceptos define como actividades partidarias: “aceptar la designación a formar parte de directorios y comités de partidos políticos, aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes, e intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos”.

Una simple confrontación de los actos prohibidos en las disposiciones demandadas y de los sujetos a los cuales se aplican con las enunciadas previsiones constitucionales muestra a las claras que aquéllas no son compatibles con éstas.

En efecto, desde el punto de vista material hay coincidencia, pues “desarrollar actividades partidarias” es lo que, en el lenguaje del nuevo ordenamiento fundamental, se entiende por “tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos (políticos)”, al paso que “pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario” y comentar sobre temas políticos en los medios de información son formas de participación en las controversias políticas a que alude el artículo 127 de la Constitución y corresponden, además, al ejercicio de la libertad —garantizada por la Constitución (artículo 20) a toda persona— de expresar y difundir su pensamiento y opiniones. Los dos tipos de conductas están comprendidos en el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación del poder político, particularmente en lo que hace a la constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna —salvo las excepciones que están contempladas en la misma Carta—, la libre integración a ellos y la difusión de sus ideas y programas (art. 40, num. 3º, de la Constitución).

Por el aspecto subjetivo es evidente que entre el alcance de una y otra norma —la del artículo 127 de la Constitución y la del precepto impugnado— media la diferencia que hay entre el género y la especie: cuando la Constitución dispone que “los empleados no contemplados en la prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias” alude a los del Estado y a los de sus entidades descentralizadas, dentro de los cuales están comprendidos indudablemente los de la tributación, quienes pertenecen a la Dirección de Impuestos Nacionales cuyo régimen de personal fue establecido por el Decreto 1647 de 1991.

Aplicando a estos trabajadores el mandato constitucional, habrá de concluirse: los empleados de la tributación que no ejerzan cargos de dirección administrativa pueden participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas en las condiciones que señale la ley.

Infiérese de lo dicho que el artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 es inconstitucional en sus numerales 16 y 17 en cuanto cobija con la prohibición de tomar parte en actividades partidistas y en controversias políticas a todos los empleados de la tributación sin distinguir entre ellos, como sí lo hace la Carta Política de 1991, a cuyo tenor dichas posibilidades de participación política están vedadas únicamente a los servidores públicos taxativamente enunciados en su artículo 127, inciso 2º, pues los demás gozan de autorización para hacerlo en las condiciones que señale la ley. Se repite que la tarea de ésta se halla circunscrita por la norma constitucional a estatuir las condiciones dentro de las cuales pueden desarrollarse las actividades en mención, esto es el modo, tiempo y lugar en que resulta posible llevarlas a cabo, pero de ninguna manera para ampliar el radio de las prohibiciones constitucionales.

Así, pues, los numerales en cita habrán de ser declarados inexequibles en lo que se relaciona con servidores públicos no incluidos en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la Constitución.

Adviértese que la inconstitucionalidad definida por la Corte no implica que los servidores públicos aludidos en tales normas queden todos automáticamente habilitados para el ejercicio de las enunciadas actividades políticas, pues —como los demás empleados estatales— quienes encuadren en las categorías que contempla el artículo 127, inciso 2º, de la Carta, están excluidos de aquéllas. Por otra parte, la prohibición de utilizar los empleos para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política determinada cobija a la totalidad de los empleados al servicio del Estado.

Finalmente, debe recordarse que el ejercicio efectivo y concreto de la autorización constitucional prevista para los empleados no cobijados por las señaladas limitaciones, depende de las condiciones que señale la ley.

Unidad normativa

Dispone el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991:

Artículo 6º— (...).

La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.

En el presente caso se encuentra que los artículos 10 del Decreto 2400 de 1968, parcialmente, 15, numeral 20, de la Ley 13 de 1984 y 158 del Código Penal, aplicables a servidores públicos, consagran prohibiciones cuyo contenido material es exactamente el mismo de los numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 que se declararán inconstitucionales, sin excluir a aquellos servidores que el artículo 107, inciso 3º de la Constitución excluye expresamente, por cuanto no establecen distinción alguna.

En efecto, dice el artículo 10 del Decreto 2400 de 1968 en la parte pertinente:

“ART. 10.—Así mismo a los empleados les está prohibido, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio, desarrollar actividades partidarias. Se entiende por tales, aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos” (subraya la Corte).

Por su parte, el numeral 20 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984 dispone:

““ART. 15.—(...).

En todo caso dan lugar a destitución las siguientes faltas: (...)

20. Fomar parte de comités, juntas o directorios políticos, o intervenir en debates o actividades de este carácter”.

Lo propio ocurre con el artículo 158 del Código Penal, que en su parte pertinente preceptúa:

ART.158.—Intervención en política. El empleado oficial que forme parte de comités, juntas o directorios políticos o intervenga en debates o actividades de este carácter, incurrirá en interdicción de derechos y funciones públicas de uno a tres años”.

Habida cuenta de la unidad de materia, las aludidas disposiciones serán declaradas inconstitucionales en lo que respecta a los servidores públicos a quienes la Carta no prohíbe ejercer el derecho de participación en política.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Los numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 son INEXEQUIBLES en lo que se refiere a servidores públicos no contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la Constitución Política. Son EXEQUIBLES en cuanto concierne a los cobijados por la mencionada prohibición constitucional.

2. También son parcialmente INEXEQUIBLES las siguientes normas:

a) El artículo 10 del Decreto 2400 de 1968 en la parte que dice:

“...aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza...”.

b) El numeral 20 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984, que dice:

“Formar parte de comités, juntas o directorios políticos, o intervenir en debates o actividades de este carácter”.

c) El artículo 158 del Código Penal (Decreto Ley 100 de 1980), en la parte que dice:

“El empleado oficial que forme parte de comités, juntas o directorios políticos o intervenga en debates o actividades de este carácter, incurrirá en interdicción de derechos y funciones públicas de uno a tres años”.

Las normas citadas se declaran INEXEQUIBLES en lo que se refiere a empleados no contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la Constitución. Son EXEQUIBLES en cuanto concierne a los cobijados por la mencionada prohibición constitucional.

3. El ejercicio efectivo de la autorización constitucional plasmada en el artículo 127, inciso 3º, de la Constitución, por parte de los empleados del Estado, incluidos los de la tributación, a los cuales se refiere el Decreto 1647 de 1991, está supeditado a las condiciones que señale la ley.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-454 de octubre 13 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

SALVAMENTO DE VOTO

Discrepamos de la opinión mayoritaria, porque consideramos que los numerales 16 y 17 del artículo 6º del Decreto 1647 de 1991, son exequibles, por las siguientes razones:

1. Vigencia del inciso tercero del artículo 127 de la Constitución. La decisión que no compartimos partió de la base de la plena vigencia del inciso tercero del artículo 127. Nosotros, por el contrario, sostenemos que la norma sólo está vigente para permitir que se dicte la ley a que ella se refiere, no para permitir que los empleados públicos actúen en las actividades políticas. En efecto, veamos:

Dispone el inciso tercero:

“Los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley”.

Es evidente que la frase transcrita está redactada en futuro: “podrán participar”, “en las condiciones que señale la ley”. Y su redacción implica lo siguiente:

a) Si el constituyente hubiera querido que los empleados públicos a quienes se refiere el inciso tercero, pudieran participar en política desde el momento en que entró en vigencia la Constitución, le habría bastado decir: “...Podrán participar en dichas actividades y controversias”.

b) No lo quiso así y, por el contrario, subordinó la participación a “las condiciones que señale la ley”. Esto significa, de una parte, que la participación en política no es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley señale; y de la otra, que mientras no se dicte la ley, los empleados públicos no pueden actuar en política, como se reconoce en la sentencia.

c) Pero, el que los empleados públicos no puedan participar en política mientras no se dicte la ley indicada en el inciso tercero, lleva necesariamente a una conclusión que la decisión mayoritaria olvidó: la exequibilidad de la norma demandada. ¿Por qué? Por unas razones bien sencillas:

Como aún no se ha dictado la ley que señale las condiciones, pesa sobre los empleados públicos la prohibición absoluta de actuar en política. Y si no pueden actuar en política, ¿cómo podría ser inexequible una norma que sólo prohíbe algunas formas de intervención en política a una clase de empleados?

2. En el debate sostuvimos la tesis de que la norma acusada no era contraria al inciso tercero del artículo 127, por no estar este plenamente vigente en razón de no haberse dictado la ley respectiva. Y agregábamos que no podría la Corte declarar la inexequibilidad demandada, pues ello equivaldría, ni más ni menos, a trazarle pautas al Congreso de la República en relación con este asunto.

Ahora la Corte, en virtud de la cosa juzgada constitucional, le ha notificado al Congreso que no podrá prohibir, en la ley que expida, a los empleados públicos su actuación ilimitada en política.

Y así tendremos a los empleados públicos como miembros de directorios políticos, directores de diarios, organizadores de campañas, pues el Congreso no podrá limitar sus actividades.

3. Una actividad política ilimitada desbordada, de parte de los empleados públicos, es contraria a la Constitución porque viola el principio de la imparcialidad (artículo 209 CP); vulnera, además, el inciso segundo del artículo 123, según el cual “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad”, pues mal podrán estarlo quienes estén consagrados al servicio de una causa política.

4. El país dio un paso gigantesco en la civilización de las costumbres políticas, cuando la reforma plebiscitaria de 1957 impuso a los empleados públicos la prohibición absoluta de intervenir en las luchas de los partidos. Ahora, so pretexto de hacer realidad la democracia participativa, se ha retrocedido.

Las consecuencias serán muy distintas a las ingenuas esperanzas; en todos los municipios del país, empleados politiqueros podrán dedicarse desembozadamente a los menesteres clientelistas, impidiendo de paso a los simples ciudadanos el ejercicio de sus libertades políticas.

Nada más distinto a la igualdad que esta nueva clase de empleados públicos al servicio de los partidos y grupos políticos, pagados por el erario y dueños de todo el poder que la administración pública pone en sus manos.

El tiempo demostrará que el morbo politiquero seguirá siendo causa de males incalculables para la democracia colombiana. Males cuyo origen está a la vista, pues se pone en manos de unos cuantos la administración pública para que la empleen como un arma en favor de su partido o su grupo.

5. Que la Constitución no autoriza la ilimitada participación de los empleados públicos en política, lo demuestran normas como el artículo 110, que “prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley”. Esta norma permite concluir:

a) Las contribuciones prohibidas son todas, no solamente las que hagan en dinero, sino las consistentes en servicios personales, como las contempladas en la norma acusada. No puede el empleado público, por ejemplo, contribuir políticamente siendo miembro de un directorio, u organizando una manifestación;

b) Como la ley que señale las excepciones a la prohibición no se ha dictado aún, la misma prohibición está vigente;

c) Así se tiene: de un lado, la participación en política a que se refiere el inciso tercero del artículo 127, no es posible hoy, por no haberse dictado la ley que señale sus condiciones; y del otro, está vigente la prohibición absoluta del artículo 110, por no haberse dictado la ley que consagre excepciones.

6. El problema creado es de tal magnitud para la vigencia del sistema democrático, que, si la interpretación que no prohijamos fuere la correcta, la experiencia demostrará la necesidad de reformar la Carta en esta materia.

Hernando Herrera Vergara.—Jorge Arango Mejía—Vladimiro Naranjo Mesa. 

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