Sentencia C-455 de octubre 20 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

TARIFAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES

FIJACIÓN POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS

EXTRACTOS: «Los textos acusados son los siguientes (se subraya lo demandado):

“LEY 62 DE 1993

(Agosto 12)

Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

Artículo 34. Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Créase la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada adscrita al Ministerio de Defensa.

Con el objeto de atender los gastos necesarios para el manejo y funcionamiento de esta Superintendencia, se establece una contribución a cargo de las entidades vigiladas, la cual deberá ser exigida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada el 1º de febrero y el 1º de agosto de cada año o antes y depositada por los vigilados en la Dirección General del Tesoro a su favor.

La contribución guardará proporción respecto de los activos de la empresa, utilidades, número de puestos vigilados y costo de la vigilancia, de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y según este se destine a terceros o a la seguridad interna de una empresa”. (Se subraya lo demandado).

“DECRETO 2453 DE 1993

(Diciembre 7)

Por el cual se determina la estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarios conferidas por el numeral 7º, artículo 35 de la Ley Nº 62 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de la comisión especial de que trata el artículo 36 de la misma,

DECRETA:

ART. 4º—Funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada desarrollará sus objetivos mediante el ejercicio de las siguientes funciones: (...).

24. Liquidar y cobrar la contribución establecida por la ley a cargo de los vigilados”.

“ART. 6º—Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada. Al superintendente, como jefe del organismo le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...).

9. Fijar a los vigilados, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de 1993”.

“ART. 22.—Dirección financiera. Corresponde a la dirección financiera el desarrollo de las siguientes funciones: (...).

8. Tramitar los recursos de reposición interpuestos contra las contribuciones fijadas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las entidades vigiladas. (...).

11. Recaudar las contribuciones que por concepto de vigilancia y control la superintendencia cobre a los vigilados de acuerdo con los criterios señalados a través de las resoluciones elaboradas semestralmente por esta oficina y aprobadas por el Ministerio de Hacienda”.

“ART. 28.—Pago de contribuciones. Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el Superintendente con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Para estos efectos, el superintendente deberá el 1º de febrero y el 1º de agosto de cada año, o antes, exigir a las entidades vigiladas la contribución la cual deberá ser depositada por éstos en la Dirección General del Tesoro a su favor.

La contribución guardará proporción respecto de los activos de la empresa, utilidades, número de puestos vigilados, y costo de la vigilancia, de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y según este se dirija a terceros o a la seguridad interna de una empresa”.

La facultad constitucional de imponer tributos. 

Con base en el principio democrático según el cual debe reservarse a los órganos representativos la atribución de imponer tributos, el artículo 338 de la Constitución, en concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

En ese orden de ideas, resulta ser excepcional y transitoria la posibilidad de que el ejecutivo establezca nuevos tributos o modifique los existentes, hoy circunscrita al evento extraordinario del estado de emergencia (art. 215 de la Constitución), durante el cual tiene el Presidente de la República facultad suficiente para desempeñar el papel que de otro modo correspondería exclusivamente al Congreso. La propia norma constitucional se ocupa en subrayar el carácter temporal de las medidas, estatuyendo que éstas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que la rama legislativa, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

Debe recordarse que, a partir de la Carta de 1991, no puede el Congreso revestir al Presidente de facultades extraordinarias con tales fines, por expresa y tajante prohibición del artículo 150, numeral 10 del estatuto fundamental.

Hallándose, pues la expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular, es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas.

Excepcionalmente, la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.

Tal posibilidad, por ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias exigencias constitucionales.

Repárese, ante todo, en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.

Pero, además, aun tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.

Por otra parte, las autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.

Dentro de la filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas, de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios, facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la captación de recursos por esta vía.

En consecuencia el constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

De lo dicho se concluye que cuando el Congreso, las asambleas y los concejos hacen uso del expediente previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, están condicionados por la misma preceptiva superior y, por ende, no les es dado traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la competencia para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es decir, la falta de cualquiera de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del acto mediante el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues en ese evento se estaría resignando una facultad propia del respectivo cuerpo colegiado, por fuera de los límites señalados en el ordenamiento fundamental.

Las normas acusadas. 

Para determinar si las referidas normas se ajustan a los mandatos constitucionales hace falta verificar si en efecto se cumplen los requisitos contemplados por el artículo 338 de la Carta, según lo expuesto.

Al hacerlo, encuentra la Corte que ello es así parcialmente, como pasa a examinarse.

Es claro que el tributo creado tiene por objeto la recuperación de los costos en que habrá de incurrir la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada por los servicios inherentes a la función que desempeña, tal como se deduce de los incisos 2º y 3º del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y del artículo 28 del Decreto 2453 de 1993, que señalan concretamente que los recursos recaudados irán a atender los gastos necesarios para el manejo y funcionamiento de la superintendencia.

Han sido señalados directamente por la ley los sujetos activos y pasivos de la contribución, los hechos y las bases gravables. Es sujeto activo en esta relación tributaria la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a la cual corresponde la fijación de la tarifa y el cobro de la contribución; son sujetos pasivos las entidades vigiladas, es decir aquellas que presten cualquiera de los servicios o adelanten las actividades que señala el artículo 3º del Decreto 2453 de 1993: servicios de vigilancia y seguridad privada; servicios de transporte de valores; servicios de seguridad y vigilancia interna de empresas públicas o privadas; servicios de asesoría, consultoría e investigación en seguridad; servicios especiales de vigilancia y seguridad privada; fabricación, instalación o comercialización de equipos para vigilancia y seguridad privada; fabricación, instalación o comercialización de blindajes.

Sin mayor dificultad se concluye que los hechos gravables están configurados precisamente por la prestación de los servicios enunciados. En otras palabras, lo que da lugar al gravamen es la circunstancia de que un sujeto en particular se halle vigilado por la superintendencia en cuanto el objeto de la actividad que se desarrolla encaje dentro de las previsiones normativas.

Las bases gravables han sido determinadas por el inciso tercero del artículo 34 de la Ley 62 de 1993: la contribución guardará proporción con los activos de la empresa, las utilidades, el número de puestos vigilados y el costo de la vigilancia, de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y según que se destinen a terceros o a la seguridad interna de una empresa. De tales elementos dependerá en cada caso la fijación de la tarifa que deba pagarse a título de contribución.

En cambio, brilla por su ausencia en las disposiciones acusadas la determinación de los métodos y sistemas que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, han debido señalarse para definir los costos y beneficios con base en los cuales se llegue a la determinación de las tarifas.

Con tal exigencia buscó el constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad facultada para fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la garantía de unos precisos límites establecidos directamente por el cuerpo representativo al que por regla general compete el ejercicio de tal atribución.

Al respecto, debe recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos esenciales del tributo y que su determinación afecta de manera ostensible al contribuyente, a tal punto que de allí depende la mayor o menor erogación que deba efectuar por ese concepto.

Así las cosas, si en materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la representación de quien impone los tributos, es natural que cuando este se desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica —como ocurre con la fijación de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional que se analiza— deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en detrimento de los gobernados.

A juicio de esta Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.

Tan importante es en la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquellos elementos.

En esos términos, una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos —pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa— y los sistemas —formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación— son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración.

Ni el artículo 34 ni ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del Decreto 2453 de 1993 previeron el método o el sistema aplicables para definir los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada, razón por la cual se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que no se compadece con los enunciados principios constitucionales

En efecto, estatuir que la contribución guardará proporción con los activos de la empresa, las utilidades, el número de puestos vigilados y el costo de la vigilancia; que estará de acuerdo con las modalidades de los servicios prestados y que se determinará según ellos se destinen a terceros o a la seguridad interna de una empresa, no implica haber establecido el método ni el sistema ordenados por la Constitución, pues de manera absoluta la fijación de la tarifa queda en cabeza del superintendente, sin que el legislador haya establecido ninguna medida base para ella, ningún tope máximo, ni criterio econométrico alguno del cual este se pueda deducir.

En ese orden de ideas, los contribuyentes dependen en un todo de la voluntad del superintendente, quien puede fijar las tarifas en cualquier proporción, inclusive confiscatoria —como sería el caso de un gravamen que se tasara en el 100% respecto de las utilidades de la empresa— sin que aquéllos puedan controvertirla. En el ejemplo propuesto, la tarifa encajaría dentro de la norma legal por cuanto “guardaría proporción” con los activos de la entidad vigilada, pero sería abiertamente inconstitucional por injusta e irrazonable. Así, lo que debería haber sido objeto cuando menos de unas directrices provenientes del legislador, es dejado a la libre y omnímoda determinación del funcionario administrativo interesado en recaudar las mayores cantidades posibles por concepto del tributo.

Si a lo dicho se añade que la norma legal no se ocupó tampoco en fijar —como le correspondía— la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, se tiene que, sin lugar a dudas, ha sido vulnerado el artículo 338 de la Constitución en cuanto tan importante facultad legislativa fue delegada en una autoridad administrativa sin cumplir los requisitos constitucionales.

Las posibilidades de abuso por parte de la administración resultan mucho más patentes si se observa, por una parte, que la contribución habrá de ser cobrada dos veces en el año y, por otra, que el superintendente podrá exigirla el 1º de febrero y el 1º de agosto “o antes”, sin límite alguno, de lo cual se desprende que también en cuanto al momento del pago del tributo hay una total dependencia de la libre determinación que el señalado funcionario decida adoptar.

Se declarará la inexequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y también las de los apartes acusados del Decreto 2453 de 1993, que guardan una íntima relación con aquéllos ya que definen las atribuciones concretas del superintendente en cuanto la fijación de las tarifas , el recaudo de la contribución, el trámite y la decisión de los recursos que al respecto se interpongan.

Debe advertir la Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretación constitucional sobre el tema un sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de la estricta aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la constitución, se exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí señalados, con el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuidas a órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional a funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones que anteceden y cumplidos los trámites que contempla el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Decláranse INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución, los incisos 2º y 3º del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y las siguientes normas del Decreto 2453 de 1993: el numeral 24 del artículo 4º; el numeral 9º del artículo 6º; los numerales 8º y 11 del artículo 22 y el artículo 28 en su totalidad.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-455 de octubre 20 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.)

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