Sentencia C-457 de julio 22 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Ref.: Expediente D-10552

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Bertha Isabel Suárez Giraldo

Bogotá D.C., veintidós de julio de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado, conforme con su publicación en el Diario Oficial 48.489 de julio 12 de 2012:

“LEY 1563 DE 2012

(Julio 12)

“Por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.

ART. 1º—Definición, modalidades y principios. El arbitraje es un mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante el cual las partes difieren a árbitros la solución de una controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice.

El arbitraje se rige por los principios y reglas de imparcialidad, idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción.

El laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo puede ser en derecho, en equidad o técnico.

En los tribunales en que intervenga una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, si las controversias han surgido por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse en derecho.”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución.

2. Presupuestos de procedibilidad indispensables para realizar el juicio de constitucionalidad y proferir una decisión de fondo.

Como es sabido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los elementos necesarios que debe reunir la demanda de un proceso de control de constitucionalidad. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición específica debe indicar, con precisión, el objeto demandado, el concepto de la violación y el motivo por el que la Corte es competente para conocer del asunto y emitir un pronunciamiento de fondo.

Mediante Sentencia C-1051 de 2001(20), este tribunal efectuó una labor de recopilación y ordenación de la jurisprudencia proferida en torno a los requisitos que debe satisfacer toda demanda de constitucionalidad en orden a posibilitar su admisión, bajo el entendido de que los cargos formulados deben reunir las específicas exigencias que allí se anotan para ser considerados claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.

En dicha providencia, la Corte determinó el alcance de estos presupuestos de la siguiente manera:

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º num. 4), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

Como corolario de lo anterior es que el pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que ha sido materia de juicio, se encuentra supeditado a dos condiciones. Por una parte, a que el actor identifique en ella la disposición legal que reprocha y los preceptos superiores que considera lesionados y; por otra, a que formule, cuando menos, un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la preceptiva impugnada y lo fundamente en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

Por consiguiente, si la demanda no satisface los requisitos de procedibilidad señalados, la misma es sustancialmente inepta, lo cual implica per se el deber del juez constitucional de abstenerse de fallar de fondo y, por ende, proferir una decisión inhibitoria.

3. La aptitud de la acusación planteada.

Conforme ha quedado expuesto, esta corporación profirió auto admisorio de la demanda bajo estudio, con fundamento en que los argumentos de la actora suscitaban al menos una duda mínima sobre la constitucionalidad de lo reprochado, lo que se estimó suficiente para iniciar el proceso.

Cabe recordar que en virtud del principio pro actione y del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, cuyo ejercicio no precisa del cumplimiento de especiales requisitos técnicos, en ocasiones cabe disponer el adelantamiento de los trámites correspondientes, en espera de que al momento de dictar sentencia se tengan los elementos indispensables que, con el concurso del pleno de la Corte, permitan disipar las dudas presentadas, sea que se originen en la disposición sometida al juicio de la Corte o en la capacidad de la misma demanda para dar lugar a ese juicio(21).

Resulta pertinente precisar que la admisión de la demanda no implica per se la prosperidad de los cargos formulados o la indispensable inconstitucionalidad de los preceptos acusados.

Así, pese a la admisión de la acción, el proceso puede culminar con la declaración de constitucionalidad de lo reprochado o con la verificación de la ineptitud sustancial de las acusaciones plasmada en sentencia inhibitoria, lo que significa que, en uno y otro caso, el adelantamiento del proceso constituye ocasión para acopiar los elementos que conduzcan a superar las dudas y a sustentar la decisión pertinente en argumentos serios y discutidos por la Corporación reunida en sesión plenaria.

Es importante mencionar lo anterior, toda vez que, con frecuencia, se sostiene que la admisión de la demanda prácticamente obliga a la Corte a emitir sentencia de fondo.

Abordando el caso sub examine, esta Corte encuentra que la demanda bajo revisión, en la que se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 no satisface los requisitos necesarios para proferir un fallo de fondo, tal como en esta oportunidad lo formulan los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y de la Universidad Externado de Colombia, en sus respectivos escritos de intervención, para quienes el juicio se formula en base de apreciaciones subjetivas de la actora, quien fundamenta sus cargos en una proposición normativa inexistente.

La demandante le atribuye a la norma demandada un alcance específico que parte de la consideración según la cual allí se establece una habilitación para que los árbitros, en ejercicio de sus competencias, puedan pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución y liquidación de los contratos estatales, consecuente con lo cual podrían anularlos total o parcialmente con los efectos que dicha declaratoria conlleva. Ello es así a partir de afirmaciones tales como: “… el tribunal asume competencia para definir la legalidad del acto administrativo y, por añadidura, lo relacionado con su efecto económico, es decir, tiene competencia para lo uno y para lo otro”.

No obstante lo cual, resulta palmario que no logró evidenciar argumentativamente que, en realidad, tal sea la genuina finalidad de la disposición cuestionada, en la medida en que su texto, tal y como fue puesto de manifiesto por la mayoría de los intervinientes, bien podría admitir un entendimiento distinto del que la demandante prioritariamente le asigna, como sería el que da cuenta de que los conflictos a dirimir por la justicia arbitral en los que intervenga una entidad pública o que desempeñe funciones administrativas, relacionadas con la actividad contractual, el laudo respectivo deberá, necesariamente, proferirse en derecho.

La posibilidad de que el significado de la disposición demandada gravite, en realidad, en torno a dicho propósito no aparece claramente descartada con arreglo de los argumentos que la demandante pretende hacer valer, los cuales, se reitera, enfocan el contenido normativo con una visión distinta según lo que atrás quedo expresado. Ante esa situación es evidente la insuficiencia del cargo en lo que respecta a la clara identificación de los alcances del enunciado normativo cuya constitucionalidad se objeta, lo cual le impide a la Sala desatar la causa mediante un pronunciamiento de mérito.

En consecuencia, la demanda es sustancialmente inepta y la Corte no tiene alternativa diferente a declararse inhibida para resolver de fondo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo formulado por el actor en contra del artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, por la ineptitud sustancial de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(20) M.P. Jaime Araujo Rentería.

(21) Al respecto, ver entre otras, la Sentencia C-436 de 25 de mayo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de esta Corporación, me permito salvar el voto respecto a la Sentencia C-457 de 2015, por cuanto considero que la demanda sí presentaba cargos que cumplían con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia que permitían emitir un fallo de fondo sobre la constitucionalidad del inciso 4º del artículo 1º de la Ley 1563 de 2002.

Respecto a la carga de claridad, se puede observar que la discusión planteada por la demandante, se centraba en determinar si efectivamente existe o no la habilitación legal para que los árbitros se pronuncien sobre la legalidad de cualquier acto administrativo contractual y, en caso de ser ello posible, si dicha habilitación es contraria a los artículos 29, 116, 150.2 y 238 de la Constitución Política.

Frente a la carga de certeza, el artículo 1º demandado no solo se refiere al tipo de arbitramento susceptible de habilitación sino también a la arbitrabilidad subjetiva y objetiva, esto es, a los sujetos que pueden hacer uso de este mecanismo y al tipo de controversias que se someten a arbitraje.

Realizando una lectura integral de la norma acusada se infiere que su regulación incluye otros elementos que resultan claramente diferenciables, como ocurre con la identificación de la cuestiones objeto de arbitramento, aspecto que se ratifica con los antecedentes históricos de la Ley 1563 de 2012, en los que se expuso la necesidad de unificar los asuntos arbitrales, así como la derogatoria expresa de los mandatos que en la Ley 80 de 1993, identifican la arbitrabilidad objetiva en la contratación estatal.

Por lo anterior, claramente se puede percibir la distinción de actos planteados por demandante y, por ende, el alcance de la competencia de los árbitros para pronunciarse sobre éstos, en la medida que la norma prevé una habilitación general que incluye el examen de validez de los actos administrativos ordinarios de la administración, atribución cuestionada por la ciudadana, pues en su criterio la misma es exclusiva de la jurisdicción contencioso administrativa.

En este orden de ideas, considero que la demanda presentada en contra del inciso 4º del artículo 1º de la Ley 1563 de 2002 contaba con aptitud sustantiva para ser estudiada, al cumplir con los requisitos formales establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, así como con lo establecido por la jurisprudencia relativo a las características que debe cumplir el concepto de la violación en las demandas de inconstitucionalidad.

Fecha ut supra, 

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto a la Sentencia C-457 de 2015.

1. En primer lugar suscribo la decisión inhibitoria, por cuanto había una premisa que la demanda no demostró y tampoco es obvia o evidente: que la norma acusada permite someter a arbitraje las controversias en torno a actos dictados en uso de facultades excepcionales. Eso no se infiere a partir del texto normativo cuestionado, y por lo mismo era necesario aportar algún tipo de argumentación suficiente. No obstante, la actora se limitó a señalar que es obvio que eso se infiere de la norma cuando dice que se pueden sujetar a arbitraje los actos allí mencionados “incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales”. Sin embargo, como se observa, allí solo se dice que se pueden someter a arbitraje “las consecuencias económicas” de tales actos, pero no que también puedan sujetarse a arbitramento los actos propiamente dichos.

2. A lo cual debe sumarse que, en un contexto de regulación contractual como el colombiano, debía ser explícito que esto se consideraba como arbitrable, pues en Colombia históricamente se ha conservado una prohibición de someter a esa clase de mecanismo de solución de conflictos las cláusulas excepcionales; es decir, las atinentes a la terminación, interpretación, modificación unilaterales, y caducidad de los contratos, a las que actualmente refiere el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. En efecto, en el artículo 76 del Decreto-Ley 222 de 1983, estatuto de contratación anterior a la Ley 80, se disponía que no había arbitraje sobre las facultades excepcionales, pues decía que “[l]a aplicación de la cláusula de caducidad y sus efectos, no son susceptibles de decisión arbitral. Tampoco lo serán las cláusulas que contengan los principios previstos en el Título IV”. El Título IV de ese decreto se refería a la “Terminación, Modificación e Interpretación Unilaterales”.

3. Ciertamente, en la Ley 80 de 1993 no se introdujo explícitamente esa misma restricción. Pero en la Sentencia C-1436 de 2000 la Corte justamente declaró inconstitucional una regulación indiscriminada en la materia, y por lo mismo resolvió condicionar la exequibilidad en el entendido de que esa especie de actos, dictados en uso de las facultades excepcionales, no se pueden someter a arbitraje. Las controversias originadas en estos actos, según la Corte Constitucional en esa ocasión, se deben reservar a la justicia administrativa. Así la cosas, no puede decirse entonces que la norma obviamente consagre una arbitrabilidad sobre las controversias originadas en actos que se hayan expedido en uso de facultades excepcionales. En el contexto señalado eso no es obvio, ni es tampoco evidente a partir de su contexto, y la demandante tenía por ende la carga de mostrar con suficiencia que eso era lo que decía la norma. No obstante, la actora no satisfizo esa carga y por lo mismo en mi concepto la demanda era inepta en tanto carecía de certeza (ya que no cuestiona un contenido obviamente verificable en la norma) y de suficiencia (pues no hay argumentos para decir que razonablemente ese contenido se le pueda atribuir).

4. Por lo demás, en lo que atañe al fondo, un cambio de la jurisprudencia establecida mediante la Sentencia C-1436 de 2000 presupone el ofrecimiento de argumentos poderosos, y no basta entonces con exponer una discrepancia. Al contrario, hay un argumento muy fuerte en favor de mantener la postura de la Sentencia C-1436 de 2000, y es que esta expulsó un contenido del ordenamiento jurídico, pues dijo que no se podía someter a arbitraje lo relativo a actos administrativos expedidos en uso de facultades excepcionales. Ese no es solo un precedente sino que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, y en virtud del artículo 243 de la Constitución “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido del acto jurídico declarado inexequible por Razones de fondo”. Esta previsión también vincula, desde luego, a la Corte Constitucional y en tal virtud no puede habilitar la arbitrabilidad de las controversias en torno a actos expedidos en uso de facultades excepcionales, a menos que desvirtúe con argumentos vigorosos y suficientes la fuerza de la cosa juzgada.

Fecha ut supra 

María Victoria Calle Correa