Sentencia C-457 de junio 7 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-457 de 2006 

Ref.: Expediente D-6216

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil seis (2006).

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la ley 998 de 2005 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006”.

Demandante: Blanca Lucero Pérez Bolívar.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 46109 de 1º de diciembre de 2005.

“Ley 998 de 2005

“Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006”.

ART. 79.—Modifíquese los artículos 1º y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:

ART. 1º—Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001.

ART. 11.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3º del artículo 4º y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean contrarias”.

(...).

II. (sic) Consideraciones de la Corte Constitucional

Primera. Competencia

La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, pues se acusan artículos contenidos en una ley de la República.

Segunda. Lo que se debate

Corresponde a esta corporación analizar si el artículo 79 acusado de la Ley 988 de 2005, es congruente con la materia regulada en la ley, o si por el contrario, vulnera el principio constitucional de unidad de materia.

En relación con el tema objeto de análisis, el ciudadano que intervino en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a la Corte la inhibición, por cuanto en su concepto la demandante no cumplió con los requisitos jurisprudenciales para argumentar el cargo de inconstitucionalidad, en su defecto solicitó que se declare la exequibilidad del artículo demandado. Por su parte, el ciudadano que intervino en nombre del Ministerio de Educación Nacional consideró que no hay vulneración del principio constitucional de la unidad de materia, afirmó que el artículo demandado incluye disposiciones que apuntan a hacer efectiva la ley.

Por el contrario, el Ministerio Público considera que el artículo acusado va en contradicción con la naturaleza de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 2006, no encaja con ninguno de los elementos que, de acuerdo con la ley orgánica componen la ley anual de presupuesto.

Es dentro de este contexto, que la Corte ha de resolver la demanda de constitucionalidad de la referencia.

Tercera. Breve recuento jurisprudencial en relación con el principio de unidad de materia

La Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el principio de unidad de materia, advirtiendo que de conformidad con los artículos 158 y 169 de la Constitución, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.

Igualmente, se ha dicho que la unidad de materia, “se dirige a la racionalización del proceso legislativo en una triple dimensión: En primer lugar, mediante la inclusión de actos de control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas pues en razón de ese principio se les permite a los presidentes de las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que incumplan ese principio. En segundo lugar, garantizando una deliberación pública y transparente en el proceso de formación de la ley pues con ella se evita la aprobación de normas no consideradas en los debates parlamentarios como escenarios de concreción de la democracia. Y, en tercer lugar, por sus implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre la materia de las leyes y el principio democrático” (Sent. C-1144/oct. 31/2001)

Al respecto, resulta oportuno transcribir apartes de la Sentencia C-064 de 2005, que reunió algunos de los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado sobre este principio. En lo pertinente expresó esta sentencia:

La jurisprudencia también ha precisado que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (1) .

Por lo cual, el término “materia" que trae la norma superior que se comenta no debe interpretarse en forma rígida “al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma” (2) , tal como lo recuerda la Corte en la Sentencia C-887 de 2002.

En Sentencia C-618 de 2002, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte se refirió al control constitucional cuando la acusación recae en violación del principio de unidad de materia y señaló que como el ordenamiento jurídico no está dividido nítidamente en compartimientos, el legislador cuenta con libertad para determinar el contenido de las normas que expide:

“7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (C.P., art. 155), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles”.

(...).

Ahora bien, el hecho de que el control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia no deba ser rígido, tampoco puede llevar a que se flexibilice a tal punto que quede desprovisto de contenido. Es por ello que la jurisprudencia ha expresado, que sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá descubrir si entre la norma acusada y la ley existe la conexidad temática, porque “lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (3) .

Así mismo, en Sentencia C-309 de 2002, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño, la Corte después de realizar un examen sistemático de la jurisprudencia proferida sobre el principio de unidad de materia, señaló que para efectos del control constitucional se hace necesario establecer los núcleos temáticos contenidos en la ley a la cual pertenece la norma acusada de violar dicho principio:

“(...) resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley, etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte” (4) .

“De ese modo, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador”.

De acuerdo con la jurisprudencia mencionada, en el asunto bajo revisión el análisis constitucional de la norma acusada se orientará a establecer si se trata de un artículo cuyo contenido es extraño al resto de la ley. De allí se concluirá si vulnera o no el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución.

Cuarta. Análisis de los cargos de la demanda

En primer término, no cree la Sala necesario, para resolver el asunto de la referencia, aludir a los requisitos exigidos para admitir una demanda de constitucionalidad, cuando se cuestiona el concepto de unidad de materia, por cuanto son múltiples los fallos de esta corporación que han precisado estos aspectos. Pueden consultarse, por ejemplo, las sentencias C- 579 de 200(sic), C-741 de 2001, C-048 de 1004(sic), entre otras. Por tanto, en el presente caso y tal como se consideró al momento de su admisión, la ciudadana Pérez Bolívar cumplió con las exigencias constitucionales, razón por la que la solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la inhibición será rechazada.

Visto lo anterior, se procede al examen de constitucionalidad sobre la norma en referencia al tema de unidad de materia.

En efecto, la Ley 988 de 2005 por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2006, como toda ley de presupuesto, se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través de la cual se cumplen funciones redistributivas, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo.

El artículo 151 de la Constitución atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, y, entre otros casos, para la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas, en materia presupuestal el órgano legislativo expidió la ley orgánica de presupuesto (5) . Esta ley se encuentra en armonía con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, que dispone que además de las disposiciones de orden superior que rigen la materia presupuestal, lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y los entes descentralizados se regularan por las disposiciones en ella contenidas.

El Decreto-Ley 111 de 1994 en su artículo 11 establece que el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes, a saber, el presupuesto de rentas, el de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

En la ley de apropiaciones no puede ser incluida ninguna partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (C.P., art. 346). Por su parte, el artículo 347 de la Carta, dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. De ahí que el artículo 345 ibídem, determine que en tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Significa lo anterior que pese a la autonomía y facultades que la Constitución reconoce al legislador, el concepto de presupuesto tiene un carácter restrictivo, en la medida en que se trata de una ley en la que se ejecutan únicamente los gastos contenidos en ella. Al respecto, esta corporación ha dicho:

“[l]a materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos.

Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal (6) .

Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas (7) , porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.

En uno y en otro caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas materias” (Sent. C-803/2003)

En ese orden de ideas, se observa por la Corte que el artículo 79 acusado que forma parte integrante de la Ley 988 de 2005, mediante la cual se dictaron por el Congreso disposiciones sobre el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley anual de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006, no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente relacionada con la depuración y saneamiento de la información contable en el sector público de conformidad con la Ley 716 de 2001, razón ésta por la cual la conexidad se aleja del contenido temático del resto de la ley.

El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador.

Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir, su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación con la Ley 79 de 1998 (sic) de 2005 en la cual se incorporo finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución Política.

Así, establecida la inconstitucionalidad del artículo demandado, la Corte se abstiene de estudiar lo expuesto por la actora en relación con la posible vulneración del trámite legislativo, al incluir y aprobar el artículo 79 acusado, únicamente en segundo debate en Plenaria de Cámara y Senado, asunto este sobre el cual, por otra parte, la actora no incluyó en su demanda la demostración del cargo propuesto.

III. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Resuelve:

Declárase INEXEQUIBLE el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 por violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(1) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.

(3) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada, entre otras, en la Sentencia C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.

(5) Leyes orgánicas de presupuesto 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1994.

(6) La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992”.

(7) En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón, la Corte, al analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que contenía la modificación de porcentajes de participación de las entidades territoriales en financiación de proyectos señaló que constituye un evidente desbordamiento de las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones la expedición de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo. Puso de presente la Corte que el legislador carecía de competencia para ese efecto”, ... pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación sustantiva”.

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