Sentencia C-459 de mayo 11 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

ACCIONES POPULARES

INCENTIVO ECONÓMICO AL DEMANDANTE

Sentencia C-459 de 2004 

Ref.: Expediente D-4910

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demandante: Ramiro Bejarano.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998.

Bogotá, D.C., mayo once de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. La norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial.

LEY 472 DE 1998 

(Agosto 5)

Diario Oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 39.—Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al fondo de defensa de intereses colectivos.

ART. 40.—Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a (sic) la acción popular.

Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.

2. Planteamiento del problema.

El demandante formula glosas contra los artículos 39 y 40 inciso primero de la Ley 472 de 1998, por considerarlos contrarios a los artículos 1º y 13 de la Constitución Política. En síntesis afirmó:

Con la fijación del mencionado incentivo se contraviene la Constitución, ya que esta ha dispuesto como principio la solidaridad de las personas que integran la Nación y su deber de buscar el interés general. Dicho incentivo desnaturaliza el verdadero sentido constitucional de la acción popular, convirtiéndola en un negocio de muchos particulares, que no la ven como una oportunidad para hacer un bien a la comunidad evitando la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, sino como la oportunidad de enriquecerse. Lo cual está en contravía con los postulados de la Carta Política, conforme a los cuales el principio de solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de sus intereses generales.

De otra parte, los dispositivos demandados violan el derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que media entre los dos. En efecto, pues mientras en el artículo 39 se indica que en una acción popular el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción.

Adicionalmente, y aún más grave es que en el artículo 40 de la Ley 471 de 1998 se obliga a pagar el incentivo a la entidad pública que sea beneficiada con las resultas de la acción popular; es decir, el ente estatal que participa del mismo interés del actor es quien debe en últimas recompensarlo por su gestión, lo que deviene ilógico, dado que quien debe recompensar al actor es la persona demandada, como quebrantadora o amenazadora de los derechos e intereses colectivos. Lo cual, indirectamente, implica condenar al Estado, y por ende a la comunidad.

En orden a la resolución del presente asunto la Sala abordará el examen de los siguientes temas: (i) el principio de solidaridad en la Constitución Política; (ii) naturaleza, sentido y alcance de las acciones populares; (iii) el caso concreto.

3. El principio de solidaridad en la Constitución Política.

La Carta Política identifica la naturaleza de nuestra organización institucional destacando a Colombia como un Estado social de derecho democrático, participativo y pluralista, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Estos enunciados constitucionales básicos delimitan a su vez las relaciones que pueden darse entre los habitantes del país y las autoridades, al propio tiempo que el ejercicio de las acciones. Es decir, como lo ha reconocido esta corporación, las primeras normas del ordenamiento superior condensan la filosofía política que inspira el diseño institucional previsto por la Carta, representando así los principios esenciales que irradian todo el espectro constitucional y condicionan la acción de las autoridades en general, y del legislador en particular. De lo cual se sigue que, estos principios o fórmulas constitucionales básicos se erigen como criterios hermenéuticos esenciales para determinar el contenido propio de otras cláusulas superiores más particulares, como aquellas que regulan la organización institucional, las relaciones de las personas con las autoridades o el ejercicio de las acciones mismas(1).

La solidaridad, en tanto valor fundante provoca una pregunta a responder en la perspectiva ética, a saber: ¿qué modelo ético tiene la Constitución Política?

En principio, en un Estado laico no puede haber un modelo ético privilegiado, como sería, por ejemplo, el que obedece a una concepción utilitarista, bajo la cual se hace el bien por la retribución que se recibe; o también, aquel que se pliega a la tesis kantiana de hacer el bien por el bien mismo, en la órbita del imperativo categórico que quiere darle a la conducta humana un rol paradigmático frente a la comunidad.

Al respecto, el itinerario jurisprudencial de esta corporación ofrece significativas expresiones que contribuyen ampliamente a la concreción de una respuesta constitucional, cual es la de que nuestro ordenamiento supremo no acoge un modelo ético privilegiado; antes bien, sobre la base del pluralismo y del respeto a la diferencia las instituciones colombianas están abiertas a todas las posibilidades éticas, con la indefectible condición de que las potenciales manifestaciones éticas sean compatibles para con la existencia y desarrollo de los derechos fundamentales.

En esta dimensión el principio de la solidaridad se despliega como un deber que pesa en cabeza del Estado y de todos los habitantes del país. Yendo en el primer caso de lo público hacia lo privado, a tiempo que en el segundo del núcleo familiar hacia el ámbito social, en una suerte de concatenaciones dialécticas que deben tener siempre a la persona como razón y fin último. Así las cosas:

El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que el Estado no tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de solidaridad no se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de quienes dicho deber es exigible en los términos de la ley, y de manera excepcional, sin mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se ubica en forma primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es obligado y beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad(2).

El deber de solidaridad en cabeza del Estado social de derecho es inherente a su existencia y cualificación en la esfera de cumplimiento de sus fines esenciales, al paso que en cabeza de los particulares el deber de solidaridad es exigible en los términos de ley. En sentir de la Corte:

Es la solidaridad social, a la cual todos estamos obligados y que todos, al mismo tiempo, podemos esperar de los demás: es obligación de todos y de cada uno proceder de conformidad con esa solidaridad; y cada uno de nosotros, lo mismo que la comunidad entera, tiene el derecho a que esa solidaridad se manifieste en su defensa(3).

De otra parte ha sostenido esta corporación que la solidaridad es un valor constitucional que en cuanto fundamento de la organización política presenta una triple dimensión, a saber: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; (iii) como un límite a los derechos propios(4).

El deber —derecho de solidaridad corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad(5), constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos(6). Por donde, la solidaridad se despliega como columna vertebral para la articulación de voluntades en el propósito común de convivencia pacífica, desarrollo socio— cultural y construcción de Nación. No es de extrañar la trascendencia que la solidaridad ha tenido a través de la historia de la humanidad, propiciando mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico, al igual que proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen surgir de las grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las hambrunas, de los incendios y de las mismas guerras.

En el ámbito de nuestro ordenamiento jurídico discurren múltiples expresiones de la solidaridad, siendo pertinente destacar, entre otras las siguientes: (i) la que le corresponde asumir al Estado, a la sociedad y a la familia frente al derecho a la vida digna; (ii) la que le atañe a las personas frente al deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad; (iii) la que le corresponde al empleador frente a la dignidad del trabajador que padece de alguna enfermedad catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si existe posibilidad de contagio, reubicándolo en otra plaza.

Finalmente, teniendo la solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre despunte por generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar de sí a quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de reconocer que esta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.

4. Acerca de las normas sobre el deber. Egoísmo, altruismo y benevolencia. Interés personal e interés público.

4.1. Acerca de las normas sobre el deber y su cumplimiento se puede considerar en primer término el planteamiento socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano respetuoso de la ley, de la ciudad y de su patria no tiene otra opción más justa que la de plegarse a los dictados de la ley; sí, la misma que lo engendró, lo cuida e instruye; y de la cual solo puede sustraerse yéndose a país extranjero. Por lo cual, en tanto se quede en la ciudad, el ciudadano debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado atentar contra ella alegando obrar según su sentido personal de justicia. De tal suerte que si el mandato legal:

(...) envía a la guerra, para ser heridos o para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin huir el cuerpo, sin retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en tribunal, en todas partes hay que hacer lo que manden ciudad y patria, o tratar de persuadirlas en lo que permita la justicia, mas no hacerles fuerza(7);

Lo que equivale a decir que el ciudadano debe cumplir el mandato de la ley en todas las circunstancias, o con el posterior talante kantiano, que el deber inscrito en la ley se constituye en un imperativo ineludible para la persona en tanto regla de conducta, deseable. Postulado que se enmarca dentro de la moral deontológica, esto es, aquella que sostiene que ciertas acciones son correctas independientemente de sus resultados, y claro, en cuanto se adecúan a ciertos principios morales. Por contraste, el utilitarismo —en un sentido restringido— corresponde a una concepción teleológica específica según la cual son deseables las consecuencias de las acciones que producen utilidad. Siendo por tanto correctas esas acciones(8).

Ahora bien, en relación con el problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su cumplimiento surge la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se pueden imponer con prescindencia de la ley, esto es, la existencia y exigibilidad de los deberes solo tiene validez y eficacia en tanto los preceda una ley que les permita nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone sobre la forma y oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes solo se pueden cumplir en la forma en que lo disponga la ley. Por manera que en la esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para la alternatividad potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos, pues, ellos deben limitarse a cumplir los respectivos deberes. Contrario a lo que ocurre con las facultades, donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un espectro de varias opciones.

4.2. Las personas realizan sus acciones con algún interés: individual, social o en ambos sentidos; enmarcándose, según el caso, dentro del interés personal y/o el interés público. A lo cual debe concurrir la política de interés público promoviendo el interés colectivo de las personas.

Al hacer un deslinde entre fines utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una distinción entre los primeros, según el bienestar a promover. Así:

(...) hemos de distinguir entre egoísmo, altruismo y lo que John Stuart Mill denominó benevolencia. Un agente egoísta trata de promover su propio bienestar, independientemente de los efectos que su acción pueda tener sobre otros. El altruista se preocupa más del bienestar de los demás que del suyo propio. Un agente benevolente mira al bienestar de un grupo, del cual es miembro él mismo, dando a su utilidad ni más ni menos valor que a la de cualquier otro miembro del grupo(9).

Es decir, mientras la conducta del altruista y el benevolente atienden al bienestar del grupo, en mayor o menor intensidad, según las características vistas; por su parte el egoísta privilegia su propio bienestar.

4.3. En este orden de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre el interés personal y el interés público, donde, mientras el primero se destaca por la promoción del bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción del bienestar colectivo.

(...) una política irá en interés público si sus consecuencias cumplen uno o más de los valores fundamentales de la comunidad”(10).

Ahora bien, la sincronía del interés personal y del interés público depende tanto de la política de Estado como de los motivos y fines que guíen la acción de los individuos en los modelos vistos: el egoísta, el altruista y el benevolente. Siendo claro que una política que auspicie el fortalecimiento dinámico de los valores fundamentales de la comunidad se verá mejor servida con la concurrencia de múltiples voluntades benevolentes. Así las cosas, la prevalencia del interés público debe edificarse sin anular los legítimos intereses de los particulares, por lo cual, si bien estos pueden ser limitados en virtud de los público, tal circunstancia no puede extenderse validamente hacia la negación del individuo.

5. Naturaleza, sentido y alcance de las acciones populares.

Sobre esta materia sostuvo la Corte en Sentencia C-215 de 1999:

(...), dentro de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a canon constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos e intereses colectivos: las denominadas acciones populares (C.P., art. 88, inc. primero). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.

(...).

En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en: a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.

De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (D.L: 3466/82 —estatuto del consumidor—); b) Espacio público y ambiente (La L. 9ª/89 (art. 8º) —Reforma urbana— , que remite a la acción popular establecida en el C.C. (art. 1005)) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios”; c) Competencia desleal: (L. 45/90) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto-Ley 3466 de 1982.

Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artículo 88 de la Carta Política no son taxativas, en la medida en que la propia norma constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros derechos e intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de este instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional, siempre y cuando no contraríen la finalidad pública o colectiva para la que fueron concebidos.

La clasificación que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco agota en la medida en que la misma norma dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos e intereses de ese rango enunciados en el artículo 4º de la ley en mención, estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley (ago. 6/99).

Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir”(11).

Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.

Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.

(...).

Además, ha afirmado la Corte(12) “... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”.

De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.

Finalmente debe enfatizarse que las acciones populares de que trata el artículo 88 superior constituyen un mundo diferente al de las acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento. Bastando al efecto observar la jerarquía jurídica de la norma que se aduce como violada en cada una de tales acciones, al igual que el sentido de cada censura y las normas y actos que se comparan en las respectivas hipótesis jurídicas. De suerte tal que al no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.

6. El caso concreto.

6.1. El artículo 39 de la Ley 472 de 1998 establece un incentivo a favor del demandante triunfante en una acción popular, cuyo monto debe ser fijado por el juez dentro de un rango que oscila entre los diez (10) y los ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Por lo tanto, se trata de un incentivo que no queda atado a la mera discrecionalidad del juez, toda vez que dentro de los topes fijados, en cada proceso él debe ponderar tanto la trascendencia que la sentencia a dictar puede tener en torno a los derechos e intereses colectivos reivindicados efectivamente, como la mayor o menor diligencia desplegada por el actor durante todo el proceso. A lo cual concurre eficientemente el acervo probatorio debidamente valorado por el juez.

Así mismo, cuando el demandante no es una persona natural o jurídica de derecho privado, sino una entidad pública, el mencionado incentivo debe destinarse al fondo de defensa de los intereses colectivos.

Bajo este esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.

El esquema de incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho penal.

El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción.

Ahora bien, según se ha destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado. Es decir, no se causará erogación alguna a favor de particulares, al propio tiempo que el tesoro público se fortalece, o cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la correspondiente acción popular.

De otro lado es importante señalar que el actor propone en su demanda un falso dilema entre solidaridad y gratuidad, toda vez que, según se desprende de lo expuesto en el numeral 4º de esta sentencia, la solidaridad es compatible con la benevolencia. Esto es, el interés público se puede materializar con el simultáneo beneficio del interés particular, ya que ninguna regla constitucional auspicia ni ampara la anulación de todo bienestar privado en la perspectiva del bienestar público.

Consecuentemente, la Sala encuentra ajustado a la Constitución el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

6.2. El inciso primero del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 establece un incentivo diferente para el caso de las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, indicando que en tal hipótesis el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular.

Al respecto el actor de la presente acción de inconstitucionalidad manifiesta que los dispositivos demandados violan el derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que media entre los dos. Dado que, mientras en el artículo 39 se indica que en una acción popular el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción. Con tal diferenciación se vulnera el derecho a la igualdad de las personas que actúan en ejercicio de la acción popular, pues no se justifica establecer diferencia alguna por virtud del derecho o interés colectivo que se considera quebrantado o amenazado, y finalmente protegido por una sentencia.

En este punto la Sala no encuentra acertada la demanda del actor, y al revés, encuentra legítima la finalidad perseguida que es preservar la moralidad de la función administrativa, consagrada en el artículo 209 de la Constitución. La distinción que se hace por el legislador es razonable ya que por esa vía se refuerza la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración pública y en consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente justificada.

Consecuentemente, la Sala encuentra ajustado a la Constitución el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.

La Corte se pregunta ahora: ¿quién debe pagar el monto del incentivo decretado por el juez de la acción popular, tanto el del artículo 39, como del 40 de la Ley 472 de 1998.

Sin lugar a dudas este monto debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo, pues, no sería lógico ni jurídico que en la perspectiva de proteger derechos e intereses vinculados al cumplimiento de las tareas estatales, sea el mismo Estado quien deba soportar una erogación con ocasión de un proceso en el que se demostró la responsabilidad de un tercero. Es apenas obvio que cada cual debe responder por los efectos nocivos de su propia conducta, lo cual, a más de ser justo y necesario, resulta ampliamente pedagógico en la esfera de las políticas preventivas del Estado sobre derechos e intereses colectivos. Por consiguiente, el monto total del incentivo determinado por el juez debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo. Lo que a su vez guarda consonancia con lo afirmado por esta corporación en Sentencia C-088 de 2000(13).

En el evento del artículo 40, siendo el estado el afectado o “víctima” del acto que afecta la moral administrativa, no puede además ser afectado con una disminución de lo que recupere, siendo lo razonable que el incentivo lo pague el autor o cómplice del detrimento patrimonial. Esta es la misma posición que en la interpretación y aplicación de esta norma ha hecho el honorable Consejo de Estado y que la Corte Constitucional ahora avala, como manifestación del denominado derecho viviente.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-251 de 2002.

(2) Sentencia C-237 de 1997.

(3) Sentencia C-572 de 1997. En el mismo sentido puede verse la Sentencia C-542 de 1993.

(4) Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias T-125 de 1994 y T-434 de 2002.

(5) Sentencia C-333 de 1993.

(6) Sentencia T-434 de 2002.

(7) Platón, Diálogos Socráticos, Critón, pág. 53.

(8) Félix E. Oppenheim. Conceptos políticos, interés personal e interés público. pág. 101.

(9) Ib. pág. 103.

(10) Ib. pág. 105 a 107.

(11) Proyecto de Acto Reformatorio 23. Delegatario Álvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional Nº 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.

(12) Sentencia T-405 de 1993, M.P., Hernando Herrera Vergara.

(13) Mediante Sentencia C-088 de 2000 la Corte declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, sobre responsabilidad solidaria de los infractores.

NOTA: La sentencia C-459 fue notificada por edicto Nº 145, fijado el 4 de junio de 2004 y desfijado el 8 de junio siguiente (N. del D.).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia de la referencia que declaró exequibles los artículos 39 y 40 inciso 1º de la Ley 472 de 1998, pues considero que dichas disposiciones debieron ser retiradas del ordenamiento jurídico por las razones que expongo a continuación.

El problema jurídico planteado por el accionante cuestiona si el reconocimiento de un derecho de contenido patrimonial y económico a favor del demandante de una acción popular, desconoce la solidaridad y la finalidad constitucional de las acciones populares. Para fundamentar mi oposición a la sentencia de la referencia, considero pertinente resaltar el significado jurídico que tiene en nuestro ordenamiento el valor de solidaridad, así como la finalidad perseguida con las acciones populares, para luego entrar a justificar la inconstitucionalidad de los incentivos económicos controvertidos.

I. La solidaridad en la Constitución de 1991.

1.1. Como fue sustentado en la sentencia de la cual me aparto, el concepto genérico de solidaridad prohíja diversos modelos éticos. Caracterizado antiguamente por partir del individuo mismo, con matices religiosos o propios de una ética laica, la noción de solidaridad ha evolucionado para orientarse actualmente hacia una concepción cívica de organización social(1). Esta visión moderna comporta un significado de fraternidad y unión entre los hombres, de amistad y de hermandad, de ayuda mutua y de contribución a la colectividad según las capacidades y facultades de cada cual. Se caracteriza por el sentimiento de unidad hacia un mismo objetivo y por el hecho de asumir como propios los intereses de terceros y los intereses colectivos, pues las actuaciones consideradas solidarias actúan al servicio de la colectividad y del individuo como componente de la misma.

Se tiene, entonces, que el egoísmo, el interés propio, el ánimo de lucro, el espíritu utilitarista y de provecho personal son la antítesis del concepto de solidaridad. Estas concepciones fundadas en el individualismo filosófico y el liberalismo económico, fueron el soporte del Estado liberal de derecho frente al cual se presentó una importante reacción política que supuso la transformación del Estado de derecho al Estado social de derecho, modelo que se sustenta, entre otros valores, en la solidaridad.

1.2. Y es en este punto en el que difiero de la posición mayoritaria de la Corte, pues a mi juicio, la solidaridad sí tiene un sentido jurídico en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida en que no se le considere como una virtud de perfeccionamiento individual privilegiada, sino de un valor superior cuyo significado ha sido desarrollado por esta misma corporación.

En efecto, el constituyente de 1991 adoptó la solidaridad como valor fundante del Estado social de derecho y de los derechos constitucionales consagrados en la Carta Política (art. 1º superior). Su inclusión no fue simbólica, pues como finalidad de la organización política y como deseo de la comunidad en un momento determinado de su historia, dicho valor ha de ser observado y respetado en el desarrollo de las actuaciones estatales y particulares.

Así mismo, la solidaridad fue establecida como un deber de la persona y del ciudadano, quien debe responder con acciones humanitarias ante situaciones que representen peligro para la vida o la salud de los demás miembros de la sociedad (num. 2º del art. 95 superior). La jurisprudencia constitucional ha interpretado esta disposición como la exigencia de realizar actuaciones positivas en favor de las personas que se encuentren en condiciones de inferioridad y frente a intereses colectivos que se consideren están siendo amenazados. La exigibilidad de este parámetro de conducta se funda en la pertenencia de toda persona a una comunidad, lo que lejos de una ética individualista, le impone a todos los miembros del cuerpo social el deber de poner sus esfuerzos al servicio de la colectividad y de sus integrantes.

Esta misma corporación ha señalado que la solidaridad es:

“... un deber impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo” (Sent. T-550/94)(2).

Y es que a pesar de su textura abierta, no puede sostenerse que la solidaridad carece de un contenido jurídico en el ordenamiento colombiano. Esta corporación ha identificado su alcance y su significado como: i) una regla de comportamiento del Estado y de los particulares frente a ciertas situaciones sociales; ii) un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares y iii) un criterio de integración del derecho(3).

1.3. Por consiguiente, si bien es cierto que la solidaridad en nuestro ordenamiento no guarda relación con una virtud de perfección individual o la exigencia de un modelo ético privilegiado —como se sostiene en la sentencia de la que disiento— no puede desconocerse que, como valor y deber constitucional, tiene un contenido jurídico que irradia toda la organización política, que impone deberes al Estado y fija los parámetros de actuación de los particulares en tanto miembros de la colectividad.

II. La finalidad de las acciones populares.

2.1. Las acciones populares previstas por el artículo 88 de la Constitución y desarrolladas en la Ley 472 de 1998, buscan la protección de derechos de naturaleza colectiva, es decir, de derechos que se relacionan con el interés de un conjunto de personas que integran una comunidad. En esta medida, lo que pretende el demandante de una acción popular es detener la amenaza o el riesgo al que está expuesto un bien o interés colectivo, en razón de los fines públicos que lo inspiran.

Esta corporación se expresó sobre el carácter público de la acción popular, diciendo que:

“... supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés” (C-215/99).

2.2. No cabe duda, entonces, que la finalidad del actor de una acción popular es la obtención de una protección judicial a un interés colectivo que pertenece a toda la comunidad, y que a su vez afecta individualmente a todos los integrantes de la sociedad.

III. La inconstitucionalidad de los incentivos para quienes adelanten acciones populares.

3.1. Los artículos 39 y 40 inciso primero de la Ley 472 de 1998 controvertidos, consagran incentivos económicos a favor de los demandantes de las acciones populares. En efecto, dichas disposiciones señalan que el juez les reconocerá un incentivo contentivo entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes o el quince por ciento del valor recuperado en el proceso, cuantía que será consignada en el fondo de defensa de intereses colectivos en los eventos en que el demandante sea una entidad pública.

3.2. A mi juicio, esta contraprestación obligatoria a la que “tendrán derecho” los actores de una acción popular aparece como una remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto constitucionalmente. Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones se convierte en un negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa motivado por el ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su interés privado y personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la colectividad y de adecuar su comportamiento al deber constitucional de responder solidariamente ante la amenaza de derechos colectivos, con actuaciones que pretendan conjurar el peligro al que están expuestos los integrantes de la comunidad, y el actor mismo como parte de la colectividad. En este mismo sentido, enfatizo que el derecho a recibir una contraprestación económica por el hecho de solicitar la protección de un bien o un interés en cabeza de la comunidad, se opone a la benevolencia que subyace a la finalidad pública de la interposición de una acción popular.

Atendiendo las consideraciones anteriores, considero que los incentivos económicos desconocen el valor de solidaridad como fundamento del Estado social de derecho y de la organización social (Constitución, art. 1º), el parámetro de conducta que deben observar los ciudadanos ante situaciones que pongan en peligro los derechos de la colectividad (Constitución, art. 95, num. 2º) y el fin constitucional de las acciones populares que no es otro que la protección de los derechos e intereses colectivos que afecta, finalmente, al accionante como integrante de la comunidad (Constitución, art. 88). Por ello, salvo mi voto con la convicción jurídica que los artículos 39 y 40 inciso primero de la Ley 472 de 1998 debieron ser declarados inexequibles por esta corporación.

Rodrigo Escobar Gil.

NOTA: El magistrado Manuel José Cepeda Espinosa aclaró el voto, pero el texto correspondiente no había sido divulgado todavía el 27 de julio de 2004, fecha de cierre de edición de esta revista (N. del D.).

(1) PECES-BARBA MARTÍNEZ, Gregorio. Curso de derechos fundamentales. Teoría general. Universidad Carlos III, Madrid, 1999, págs. 263-268.

(2) En este mismo sentido, T-434 de 2002.

(3) C-332 de 2001, C-1064 de 2001, T-1337 de 2001, T-149 de 2002, T-434 de 2002, T-667 de 2002, T-520 de 2003, T-469 de 2004, entre otras.

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