Sentencia C-459 de mayo 14 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-459 de 2008 

Ref.: Expediente D-6953

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34, 38 y 155 de la Ley 1151 de 2007.

Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «“LEY 1151 DE 2007

(Julio 24)

“Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 36.—Ajuste de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud. Las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud que a 31 de diciembre de 2006 no demuestren condiciones de sostenibilidad financiera entre los gastos comprometidos y los ingresos recaudados, deben desarrollar las acciones necesarias para garantizar su equilibrio financiero.

Lo anterior deberá realizarse en un proceso de transición que garantice su sostenibilidad de acuerdo con las condiciones, plazo, criterios, procedimientos e incentivos que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en los convenios suscritos en el marco del Programa de reorganización, rediseño, y modernización de redes.

ART. 38.—Saneamiento del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional. La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.

PAR.—La concurrencia prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido.

ART. 155.—De la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una administradora del régimen de prima media con prestación definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso, se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.

Esta empresa tendrá domicilio en Bogotá, D.C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del presupuesto general de la Nación, los activos que les transfiera la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una junta directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La administración de la empresa estará a cargo de un presidente, nombrado por la junta directiva. La junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un representante del Presidente de la República”.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problema jurídico.

Considera el demandante que en el presente caso el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, que regula el ajuste financiero de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud, vulnera los artículos 11, 48, y 49 de la Carta Política, toda vez que (i) establece una definición antitécnica de sostenibilidad financiera que conducirá a la liquidación de las IPSP y (ii) conduce a que las IPS públicas para garantizar su supervivencia, deban recortar gastos que afectarán la adecuada prestación del servicio de salud en desmedro del acceso de los usuarios a servicios de salud, lo cual es vulneración de este derecho. Por su parte el Procurador General de la Nación y uno de los intervinientes, solicitan a la Corte Constitucional que se declare inhibida frente a estos cargos, comoquiera que el demandante no plantea una contradicción entre la norma legal y la Constitución, sino entre los eventuales efectos de la norma en la liquidación de varias IPS, y por esta vía, sobre la calidad de la prestación del servicio de salud, asunto que es ajeno a la acción de inexequibilidad.

En relación con 38 de la Ley 1151 de 2007, que regula un mecanismo de saneamiento del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional, el demandante considera que es contrario al artículo 69 de la Carta Política, pues al establecer que estas concurrirán al saneamiento del pasivo pensional en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, restringe inconstitucionalmente la autonomía universitaria —y en especial contra su autonomía financiera— mediante la reducción de los recursos destinados a las universidades estatales del orden nacional, pues con dicha medida obligaría a que los recursos que por ley deben invertir en desarrollo de su función misional sean utilizados para cubrir otro tipo de obligaciones. Los distintos intervinientes afirman que esta disposición es exequible porque consideran que no hay afectación de la autonomía universitaria cuando se establece un mecanismo para que las universidades públicas del orden nacional asuman, así sea parcialmente, el pago de los gastos creados autónomamente por ellas. Por su parte el Procurador solicita que la norma sea declarada inexequible por desconocer la autonomía universitaria.

Considera el demandante que en relación con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 se vulneraron los artículos 157, 160 y 161 de la Carta Política, toda vez que en su aprobación se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad al no haber sido aprobado en primer debate en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de Senado y Cámara, sino introducido por la comisión de conciliación. Los intervinientes de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia consideraron que puesto durante el segundo debate las cámaras pueden modificar, adicionar o suprimir artículos, la introducción de del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera norma fundamental alguna. Por su parte el Procurador General de la Nación, solicitó que el artículo 155 demandado fueran declarado inexequible porque al haber sido incorporado al proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003, sin que hubieran sido objeto de un verdadero debate parlamentario, este hecho evidenciaba que en su aprobación se había desconocido el principio democrático.

Por lo anterior, y teniendo en cuenta que respecto de cada uno de los artículos cuestionados, el cargo fue diferente, la Corte pasa a resolver los siguientes problemas jurídicos:

1. ¿Resulta contrario al derecho a la salud, el que el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 establezca una fórmula para el saneamiento de las finanzas de las IPS que contemple la sostenibilidad financiera y exija garantizar el equilibrio financiero?

2. ¿Resulta contrario al principio de autonomía universitaria, el que el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, establezca la concurrencia de las universidades públicas del orden nacional para el pago del pasivo pensional de dichas entidades en los términos y condiciones previstas en dicha norma?

3. ¿Resulta contrario a las normas constitucionales que rigen la formación de las leyes, en particular de los principios de consecutividad e identidad relativa, que el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, según el demandante, no haya sido debatido ni votado por las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesiones conjuntas, ni por una de las plenarias, pero posteriormente fuera sometido a conciliación, para ser finalmente adoptado como parte del articulado de la ley?

Con el fin de resolver los anteriores problemas, la Corte primero determinará si los cargos contra el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 son susceptibles de análisis constitucional, dado que varios de los intervinientes han solicitado a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo. En segundo lugar, frente al cargo contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, dado el sentido del cuestionamiento del accionante, la Corte también examinará si hay lugar a inhibirse. En caso de que proceda un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 36 y 38 de la Ley 1151 de 2007, la Corte recordará la jurisprudencia relativa a la posibilidad de que los requisitos de sostenibilidad financiera y de equilibrio financiero puedan ser invocados o aplicados para condicionar la prestación de servicios de salud y al principio de autonomía universitaria, y los aplicará en cada caso concreto. En tercer lugar, en relación con los vicios de trámite en el proceso de formación de la ley alegados en contra del artículo 155, dado que la Corte se pronunció en otro proceso sobre la constitucionalidad de este artículo, examinará si se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

3. Procedencia de un pronunciamiento de fondo en relación con uno de los cargos contra el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 e inhibición de la Corte Constitucional frente al cargo contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.

3.1. La Corte Constitucional ha señalado que las demandas de inconstitucionalidad deben exponer razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”, de lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (13) . En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte sintetizó en qué consisten estos requisitos y con base en tales criterio pasa la Sala a analizar si la solicitud de inhibición respecto debe prosperar.

3.2. En lo que respecta al artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, en lo atinente a la definición técnica de sostenibilidad financiera, la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes y suficientes sino que basa sus cargos de inconstitucionalidad en interpretaciones personales de la norma, en consecuencias que deriva de la situación en que se encuentran las IPS y de lo que cree que sucederá de acuerdo a su lectura de la norma en cuanto a la posible liquidación de las entidades según sean los criterios técnicos para analizar si una IPS pública es financieramente sostenible. Por ejemplo, la demanda aduce que incluir un criterio que exija superávit presupuestal llevará a la liquidación de las IPS públicas. Sin embargo este criterio no se encuentra en la norma demandada. Además, la demanda en ningún momento demuestra cómo el articulado de la disposición demandada vulnera los artículos que menciona de la Constitución, en relación con tales criterios técnicos. Por lo tanto, respecto de dicho cargo, la Corte se inhibirá.

No obstante, en la demanda contra dicho artículo se aduce, además, que el requisito de sostenibilidad financiera así como el de garantizar el equilibrio financiero conducirá a restringir el derecho a la salud de los usuarios que acudan a las IPS públicas. En efecto, afirma el demandante que para cumplir estos requisitos, los hospitales públicos recortarán los servicios o disminuirán la calidad de los mismos, lo cual afectará el derecho a la salud de sus usuarios. Este cargo, no depende de una interpretación de los requisitos mencionados ni de los criterios técnicos que se empleen para analizar su cumplimiento. El demandante estima que por el solo hecho de establecer estos requisitos, las IPS públicas tratarán de reducir su gasto y ello necesariamente afectará el derecho de los usuarios a acceder a los servicios de salud y disminuirá la calidad de los servicios que se presten. Respecto de este cargo, la Corte encuentra que sí cabe un pronunciamiento de mérito.

3.3. En relación con el cargo contra el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, encuentra la Corte que la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes y suficientes comoquiera que se limita a afirmar que la concurrencia entre la Nación y las universidades públicas del orden nacional vulnera la autonomía universitaria porque las obliga a destinar parte de sus ingresos al pago de del pasivo pensional de dichas universidades.

El demandante no expresa por qué en su parecer es contrario al principio de autonomía que el Congreso de la República, como legislador, establezca esa concurrencia. Se limita a expresar que es “inconcebible que las universidades tengan que someterse a las políticas del gobierno de turno” siendo que la norma acusada no es un decreto sino una ley. Luego explica que el sistema de pensiones de las universidades del orden nacional, así como el manejo de los recursos de dichas universidades mediante un sistema de partidas globales establecido en la Ley 30 de 1992 abre la puerta para decisiones discriminatorias. Pero, en este punto, sus argumentos se refieren a otra disposición, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 y no al artículo 38 de la Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, la Corte se inhibirá de un pronunciamiento de fondo en relación con este artículo.

4. Reiteración de jurisprudencia: Los requisitos de sostenibilidad financiera y de equilibrio financiero no pueden ser invocados o aplicados para condicionar la prestación de servicios de salud a la presentación de una acción de tutela.

No es esta la primera vez que la Corte Constitucional se pronuncia sobre normas legales que en el ámbito de los servicios públicos incluyen los conceptos de sostenibilidad financiera y equilibrio financiero. Incluso el punto planteado por el demandante en el sector de la salud ya fue objeto de análisis por esta Corte en relación con otra norma atinente a las reformas introducidas al Instituto de Seguros Sociales. Por eso, la Corte se limitará en esta ocasión a reiterar dicho precedente.

En la Sentencia C-559 de 2004, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de la expresión “y financiera” para impedir que esta fuera interpretada en el sentido de darle prelación a la reducción de costos y la disminución del gasto sobre la debida atención a los pacientes y demás usuarios de las empresas sociales del Estado ESE (14) . La expresión “y financiera” fue incluida en el numeral 7º del artículo 4º y en el artículo 6º del Decreto 1750 de 2003 (15) y orientaba el manejo gerencial a garantizar “la rentabilidad social y financiera” de cada ESE. La Corte dijo al respecto lo siguiente:

5.5.2. La constitucionalidad condicionada de la expresión acusada.

Cabe precisar que si bien el cargo formulado por el actor no está llamado a prosperar, corresponde a la Corte en ejercicio del control integral de constitucionalidad (16) examinar el alcance que la expresión acusada puede llegar a tener en la prestación del servicio público de salud por parte de las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003.

La Corte considera pertinente en efecto llamar la atención sobre el hecho de que la expresión rentabilidad financiera debe ser interpretada no de manera aislada, sino en armonía con los principios superiores previstos en los artículos 48 y 49 constitucionales en relación con el sistema de seguridad social en salud.

Dado en efecto que la rentabilidad financiera es una proyección apenas parcial de uno de los principios superiores que gobiernan la prestación del servicio de salud, a saber el principio de eficiencia, su entendimiento cabal desde el punto de vista constitucional depende entonces de su compaginación con dicho principio en su alcance específico para el caso de la prestación del servicio de salud, como con los demás principios superiores que rigen la actividad, a saber los de universalidad y solidaridad.

Al respecto cabe recordar que la Corte tuvo oportunidad de precisar de la siguiente manera el alcance del principio de eficiencia referido a entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio de salud. Dijo la Corte:

“Cosa distinta ocurre con las empresas prestadoras del servicio de salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad prioritaria no es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social. Su función está directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado social de derecho (C.N., arts. 1º, 2º y 49). Además de no estar comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera” (17) (Subraya fuera de texto).

Ahora bien, frente a los principios de universalidad (18) y de solidaridad (19) una interpretación acorde con la Constitución de la expresión acusada impone que la cobertura del servicio de salud frente a las limitaciones financieras del sistema se depure de cualquier tendencia discriminatoria (20) y se haga prevalecer un criterio de sostenibilidad entendido bajo parámetros de largo plazo.

Así las cosas, la rentabilidad financiera como objetivo de rango legal para la administración de las empresas sociales del Estado a que se alude no debe ser entendida como una suerte de parámetro de gestión preponderante de naturaleza netamente especulativa y que tiende a toda costa a la obtención de beneficios cuya constatación solo sea posible reflejar en los estados contables, y en un año determinado, ni mucho menos como argumento oponible a los usuarios del sistema de seguridad social en salud para justificar el sacrificio de los demás principios superiores que gobiernan el ejercicio de esta actividad (21) .

Téngase en cuenta que el principio de solidaridad en materia de salud impone que “no siempre la capacidad de pago es condición para acceder al derecho a la salud porque hay circunstancias en las cuales la salud debe protegerse aunque no haya capacidad de pago, como lo ha hecho la Corte en muchos casos en que a través de la acción de tutela se concede el amparo del derecho fundamental a la salud a quienes no tienen capacidad de pago y que requieren la atención en salud” (22) .

La ponderación de los citados postulados superiores que ha sido objeto de permanente aplicación en la jurisprudencia de tutela proferida por esta corporación (23) evidencia la necesidad como se ha dicho de precisar el alcance que puede dársele a la expresión acusada par que ella no contraríe los principios constitucionales (24) , por lo que la exequibilidad de los apartes examinados de los numerales 6º y 7º del artículo 4º del Decreto 1750 de 2003, se condicionará en el entendido que los argumentos financieros no justifican negarse a prestar eficiente y oportunamente el servicio de salud debido a los afiliados y beneficiarios sin necesidad de acudir a la acción de tutela”.

En esta oportunidad el demandante planteaba el mismo problema que abordó la Corte en la sentencia citada, v. gr., el conflicto entre las restricciones financieras y las necesidades de la salud de los usuarios de las IPS públicas. Si bien el concepto que se utilizó en la norma ahora acusada no es el de “rentabilidad financiera”, sino unos parámetros distintos relativos a las finanzas de cada IPS pública, la ratio decidendi que llevó a la Corte en la Sentencia C- 559 de 2004 a condicionar dicho concepto, también es aplicable a los parámetros empleados por el legislador en la norma acusada de la ley del plan nacional de desarrollo, es decir, a los conceptos de sostenibilidad financiera y equilibrio financiero. Ahora bien, como es en torno de tales conceptos que gira el contenido del toda la disposición acusada, no es posible en este caso escindirlos del resto de la norma. Por lo tanto, se debe condicionar la exequibilidad de todo el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado, en el entendido de que las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad o el equilibrio financiero no comprenden negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios de salud debidos a los usuarios, sin necesidad de acudir a la acción de tutela.

Los servicios debidos son los que ha definido el marco legal y regulatorio, interpretado a la luz de la jurisprudencia constitucional que ha protegido el derecho a la salud según lo ordenado por el médico tratante. Tales servicios de salud incluyen tanto los de urgencias como los ordinarios. Ya en la Sentencia C-1041 de 2007 se condicionó la exequibilidad de una disposición diferente en el sentido de que siempre se debe garantizar la prestación del servicio de urgencias (25) . Y la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que no se puede convertir a la acción de tutela en un trámite administrativo más que forme parte de los requisitos que el usuario ha de llenar para recibir de manera efectiva los servicios de salud (26) .

Ahora bien, la norma acusada también ofrece una interpretación que podría ser contraria a los deberes sociales del Estado (27) , a las finalidades sociales del mismo (28) y al goce efectivo del derecho a la salud por parte de personas que acceden a la red pública de hospitales, las cuales son usualmente de escasos recursos (29) . Esta interpretación constitucionalmente inadmisible es la de que los hospitales y centros de salud públicos deben siempre autofinanciarse o producir excedentes. Los criterios de sostenibilidad financiera o equilibrio financiero aplicados a instituciones públicas en el ámbito del derecho fundamental a la salud, no pueden tener un alcance ni un efecto que traslade a los mismos la lógica del sector privado. En un Estado social de derecho el Estado debe en ciertos lugares del territorio nacional donde el sector privado no está dispuesto a financiar hospitales o centros de salud asegurar que las personas que allí habitan tengan acceso a la salud, incluso si para ello es necesario subsidiar el hospital o el centro que es deficitario.

En este sentido, la Ley 1122 de 2007 dispuso en el artículo 26 algunas características de la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas y la posibilidad de que estas sean financiadas cuando por las condiciones del mercado en determinada área no sean sostenibles: “La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de empresas sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una empresa social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud. En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE.

PAR. 1º—Cuando por las condiciones del mercado de su área de influencia, las ESE no sean sostenibles financieramente en condiciones de eficiencia, las entidades territoriales podrán transferir recursos que procuren garantizar los servicios básicos requeridos por la población, en las condiciones y requisitos que establezca el reglamento”.

Por lo tanto, también es necesario condicionar la norma para excluir aquella interpretación de los criterios mencionados que conduce a sacrificar tanto el acceso a la salud de las personas a la red pública de hospitales como a impedir que el Estado financie instituciones prestadoras de salud públicas. Se resolverá, entonces, condicionar la exequibilidad de la norma en el sentido de que (a) las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y (b) tales criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.

5. El fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa en relación con el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.

En el curso del presente proceso, la Corte expidió la Sentencia C-376 de 2008 (30) , en la cual se pronunció sobre la constitucionalidad artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, al declarar exequible dicho artículo por los mismos cargos planteados por el accionante en el presente proceso.

En efecto, en la citada sentencia, la Corte decidió lo siguiente:

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.

Uno de los cargos examinados en dicha sentencia se refería a “si el proceso legislativo que culminó con la aprobación de los artículos 155 y 156 de la Ley 11551 de 12007 (sic) respetó los principios de consecutividad e identidad flexible, que exigen que los proyectos de ley surtan todos los debates reglamentarios y que aquellas iniciativas nuevas incluidas en el segundo debate correspondan a temas debatidos y aprobados en primer debate”, cargo que resulta similar al planteado por el demandante en el presente proceso. En relación con este problema jurídico, la Corte Constitucional señaló lo siguiente en la Sentencia C-376 de 2008:

“3.4.1. Según se dijo arriba, la jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del plan de desarrollo económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en “disposiciones nuevas”, pues así lo autorizan expresamente los artículos 160 de la Constitución (31) , 178 de la Ley 5ª de 1992 (32) y 186 ibídem (33) . No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto (34) .

(…).

3.4.3. Confrontando el trámite anterior con la normatividad que regula la aprobación de la Ley del plan de desarrollo económico y con la jurisprudencia que ha precisado el alcance de los principios de identidad flexible y de consecutividad en este asunto, la Corte llega a las siguientes conclusiones:

(i) El tema de la reorganización del marco institucional de la administración del régimen de prima media estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo, y se hizo expreso dentro de la “Descripción de los principales programas de inversión”, en el numeral 6.2.1 del artículo 6º, en donde siempre se hizo referencia a la propuesta de “organizar el marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”. Este numeral estaba incluido en el proyecto gubernamental originalmente presentado a consideración del Congreso de la República, fue incluido en la ponencia para primer debate conjunto, fue aprobado por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de ambas cámaras en dicho primer debate, fue nuevamente incluido en las ponencias para segundo debate, fue aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, y nuevamente aprobado en el momento de la conciliación.

(ii) Los actuales artículos 155 y 156 correspondían en líneas generales a los artículos 30 y 31 del proyecto gubernamental originalmente presentado, pues contenían la fórmula legislativa concreta en la que se plasmaría el tema de la reorganización del marco institucional del régimen de prima media del orden nacional. Dichos artículos 30 y 31 fueron publicados dentro del texto del proyecto de ley propuesto por el Gobierno al Congreso.

(iii) Sin embargo, en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes designados para rendir informe de ponencia para primer debate conjunto, los artículos 30 y 31 fueron retirados del articulado y no fueron objeto de aprobación por las comisiones terceras y cuartas, de donde la Corte deduce que tales comisiones conjuntas debatieron y aprobaron solamente el tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administración del régimen de prima media, pero se abstuvieron de aprobar una fórmula legislativa concreta que definiera dicha reorganización; lo anterior por cuanto los artículos 30 y 31 no fueron presentados ni sometidos a votación.

(iv) Dichos artículos 30 y 31 tampoco fueron incluidos en el texto redactado por los ponentes designados para el segundo debate, pero ante la insistencia del Gobierno, en carta que fue publicada en la Gaceta del Congreso del día 2 de mayo de 2007, el Senado de la República los aprobó bajo los números 171 y 172, durante la sesión plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo del mismo año. No sucedió lo mismo en la Cámara de Representantes, por lo cual la Corte concluye que esta Cámara legislativa, en el segundo debate, solamente debatió y aprobó el tema de la necesidad de reorganizar el marco institucional de la administración del régimen de prima media, de similar manera a lo ocurrido en el primer debate conjunto.

Así las cosas, estima la Corte que los artículos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustraídos por los ponentes de dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de aprobación en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, y que, por insistencia del gobierno presentada en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 23 de la Ley 152 de 1994, orgánica de la ley del plan de desarrollo económico (35) , fueron introducidos, debatidos y aprobados por la plenaria del Senado de la República durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa corporación por el segundo inciso del artículo 160 superior (36) , en concordancia con el artículo 22 de la mencionada Ley 152 de 1994 (37) . Sin embargo, la Corte pone de relieve con particular énfasis, que dichos artículos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el segundo.

Ahora bien, la Corte también aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos artículos siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios, como se comprueba a verificar que el numeral 6.1.2 del artículo 6º se mantuvo dentro del texto sujeto a debate y fue objeto de aprobación en todas las fases del proceso legislativo.

Así las cosas, esta corporación concluye que la inclusión de los artículos 170 y 171 por parte de la plenaria Senado de la República, que vinieron luego a ser los artículos 155 y 156 ahora bajo examen, no desconoció los principios de identidad flexible y de consecutividad que presiden la aprobación de las leyes, incluida la ley del plan de desarrollo económico.

(…).

No obstante, la Corte ha señalado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso. Y, como se hizo ver ad supra, ha precisado que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto (...).

Adicionalmente, en lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiriera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, cosa que a juicio de la Corte sucedió en este caso (...).

(…).

En el caso presente, como se examinó en las líneas anteriores, se cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos introducidos se refieran un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias de las dos corporaciones. En tal virtud, la Corte descarta la inconstitucionalidad por violación de los principios de identidad y consecutividad, en relación con los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto crean una entidad denominada Colpensiones, ordenan la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, Caprecom y Cajanal, y crean una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

Por las anteriores razones, esta corporación se estará a lo resuelto en la Sentencia C-376 de 2008.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado, en el entendido de que: (a) las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y (b) tales criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.

3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-376 de 2008, que declaró “exequibles, por los cargos analizados, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(14) En la Sentencia C-559 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) se resolvió: “Onceavo. Declarar EXEQUIBLE la expresión “y financiera” contenida en el numeral 7º del artículo 4º y en el artículo 6º del Decreto 1750 de 2003, en el entendido que los argumentos financieros no justifican negarse a prestar eficiente y oportunamente el servicio de salud debido a los afiliados y beneficiarios sin necesidad de acudir a la acción de tutela”.

(15) “ART. 4º—Funciones generales. En desarrollo de su objeto, las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto cumplirán las siguientes funciones: (...) 7. Garantizar mediante un manejo gerencial adecuado, la rentabilidad social y financiera de la empresa social del Estado. || ART. 6º—Estructura. Las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto, contarán con una junta directiva, un gerente general y subgerencias, que se crearán de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio y la rentabilidad social y financiera de la empresa, atendiendo los parámetros que determine su junta directiva. A partir de esta estructura básica, las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto, definirán la estructura organizacional de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas.

(16) Sobre el particular cabe indicar que la ley estatutaria de la administración de justicia —Ley 270 de 1996— en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 241 superior dispuso que “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”.

(17) Sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería.

(18) Al respecto, la Corte ha definido el principio aludido indicando que “La universalidad significa que el servicio debe cubrir a todas las personas que habitan el territorio nacional. Sin embargo, es claro que ello se debe hacer en forma gradual y progresiva, pues tratándose de derechos prestacionales los recursos del Estado son limitados, de ahí la existencia del principio de solidaridad, sin el cual la población de bajos recursos o sin ellos no podría acceder a tales servicios”. Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería.

(19) En torno del principio de solidaridad la Corte ha explicado que: “[L]a solidaridad es un principio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales. En efecto, ambos postulados constitucionales obran en aquellas circunstancias en las cuales la aplicación del sistema legal de derechos y obligaciones resulta disfuncional en relación con la protección de los derechos fundamentales. Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema. La efectividad del derecho, entendida como correspondencia entre la conducta y el contenido normativo, no siempre trae consigo la eficacia del derecho, entendida como correspondencia entre objetivos y resultados. En el Estado social de derecho no basta con que las normas se cumplan; es necesario, además, que su cumplimiento coincida con la realización de principios y valores constitucionales”. (...) || “El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familiares”. Sentencia T-005 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(20) Cfr. Sentencia SU-623 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(21) Cfr. sentencias T-746 de 2002, T-059 de 1997 y T-515 de 2000.

(22) Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería.

(23) Sentencia T-148 de 1999. Sobre este punto la tesis de la Corte se ha mantenido inmodificable en múltiple jurisprudencia, ver entre otras las sentencias: T-812 de 1999, T-264 de 1999, T-435 de 1999, T-448 de 1999, T-832 de 1999, T-428 de 1998, y T-752 de 2002.

(24) “La Corte ha señalado que si una disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones por los operadores jurídicos pero todas ellas se adecuan a la Carta, debe la Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios. Pero si la disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuales algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento. En ese orden de ideas, la Corte debe entrar a definir, con base en argumentos constitucionales, si ambas interpretaciones son admisibles o no. El estudio y decisión de la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la integridad de la Carta, no solo se limita a la simple confrontación exegética de la norma legal y la Constitución, sino que su labor hermenéutica exige dilucidar los distintos sentidos posibles de los supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución”. Ver Sentencia C-690 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(25) Sentencia C-1041 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 que señala: “Las empresas promotoras de salud (EPS) no podrán contratar, directamente o a través de terceros, con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud. Las EPS podrán distribuir este gasto en las proporciones que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de los servicios contemplados en el plan obligatorio de salud (...)”. Entre otros, la Corte decidió que era constitucional la limitación introducida por la ley para la contratación entre las entidades promotoras de salud y sus propias instituciones prestadoras de servicios pero advirtiendo que “(...) la limitación a la contratación del valor de los gastos de salud tampoco puede afectar los servicios de urgencia prestados por las IPS, pues de ser así no solo se afectaría el derecho a la atención de la salud de los usuarios del sistema, sino también se pondrían en riesgo otros derechos fundamentales tales como la vida, el mínimo vital, la dignidad humana o la integridad personal del afiliado. En efecto, por sus características la atención de urgencia implica la pronta provisión de servicios en salud los cuales no pueden ser diferidos por las instituciones prestadoras bajo ninguna circunstancia (...)”. Con base en lo anterior en la parte resolutiva de la sentencia se ordenó: “Primero. Declarar exequible, por los cargos analizados, el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que las limitaciones de contratar directamente o a través de terceros con sus propias IPS, no debe impedir que los afiliados y beneficiarios de una determinada EPS, escojan libremente recibir los servicios médicos prestados por las IPS propias de dicha EPS y que tales servicios le sean efectivamente suministrados. En todo caso, se atenderán los eventos de urgencia”.

(26) En la Sentencia T-991 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras, la Corte consideró que el comportamiento de la EPS a la cual se encontraba adscrita la tutelante, indicándole que era necesario interponer acción de tutela para acceder al servicio que le había ordenado su médico tratante aun cuando el mismo hacía parte de un tratamiento que se le venía prestando, era contrario a sus obligaciones legales y constitucionales: “(...) la Sala advierte que el proceder de Coomeva EPS, quien le exige a la usuaria la presentación de una tutela para autorizar los procedimientos requeridos y ordenados por el médico tratante, es contrarío a los deberes legales que tienen estas entidades, ya que no pueden crear requisitos adicionales para prestar sus servicios, ni exigir trámites que obstaculicen el goce de los derechos fundamentales de los usuarios.

(27) El inciso segundo del artículo 2º de la Constitución señala “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Sobre el contenido de los deberes sociales del Estado, entre otras, en la Sentencia C-345 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte señaló que los deberes sociales del Estado incluían por ejemplo “(...) los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas”.

(28) El artículo 366 de la Constitución señala las finalidades sociales del Estado en los siguientes términos: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (...)”.

(29) El artículo 157 de la Ley 100 de 1993 define tres maneras de participar en el sistema general de seguridad social en salud: a través del régimen contributivo, el subsidiado y, de manera temporal, los vinculados. Estos últimos son definidos en el mismo artículo: “Los participantes vinculados son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado”. Según esto, son aquellas personas que carecen de recursos para participar en el sistema a través de régimen contributivo y que aún no han sido incluidas en el subsidiado, los que acuden con más frecuencia a la red pública de salud.

(30) Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, con salvamento de voto de los magistrados Jaime Araújo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto.

(31) Constitución Política, ART. 160, INC. 2º: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.

(32) Ley 5ª de 1992, ART. 178.—“Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente.

(33) Ley 5ª de 1992, ART. 186:—“Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los presidentes de las cámaras integrar las comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus presidentes.

Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.

(34) Cf. Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(35) “ART. 23.—Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. “En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan nacional de desarrollo. Si se trata de modificaciones al plan de inversiones públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente” (Negrillas fuera del original).

(36) Constitución Política, ART. 160.—“...” Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias...”.

(37) “ART. 22.—Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

“Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retome a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.

“En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir”.

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